Recomendação de

RECOMENDAÇÃO DO CONSELHO

com vista a pôr fim à situação de défice orçamental excessivo em Portugal

O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 126.º, n.º 7,

Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia,

Considerando o seguinte:

(1)       De acordo com o artigo 126.º do TFUE, os Estados-Membros devem evitar défices orçamentais excessivos.

(2)       O Pacto de Estabilidade e Crescimento assenta no objetivo de assegurar a solidez das finanças públicas como meio para reforçar condições que proporcionem a estabilidade dos preços e um crescimento forte e sustentável conducente à criação de emprego.

(3)       Em 2 de dezembro de 2009, o Conselho decidiu, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 6, do TFUE, que existe um défice excessivo em Portugal, tendo feito uma recomendação no sentido da correção do défice excessivo até 2013, o mais tardar, em conformidade com o artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e com o artigo 3.º do Regulamento do Conselho (CE) n.º 1467/97, de 7 de julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos. Para reduzir o défice nominal público para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB até 2013, recomendava-se que a média anual do esforço orçamental fosse de 1¼% do PIB no período 2010-2013. Para calcular o esforço orçamental anual médio, tomou-se como ponto de partida o valor do défice anunciado para 2011 nas previsões dos serviços da Comissão do outono de 2009. O esforço orçamental total necessário para alcançar a meta do défice nominal inferior a 3% dentro do prazo fixado foi então calculado com base no pressuposto de uma redução gradual do hiato do produto até 2015.

(4)       Em 15 de junho de 2010, a Comissão concluiu que Portugal tinha tomado medidas eficazes em resposta à recomendação do Conselho, de 2 de dezembro de 2009, no sentido de reduzir o défice público para um nível inferior ao valor de referência de 3% do PIB e considerou não serem necessárias outras medidas no âmbito do procedimento relativo ao défice excessivo.

(5)       Nos termos do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho pode decidir adotar, sob recomendação da Comissão, uma recomendação revista nos termos do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, caso tenham sido tomadas medidas eficazes mas, após a adoção da referida recomendação, tenham ocorrido acontecimentos económicos adversos e imprevistos com impacto desfavorável significativo nas finanças públicas. A ocorrência de acontecimentos económicos adversos inesperados com importantes efeitos orçamentais desfavoráveis deve ser avaliada em relação às previsões económicas subjacentes à recomendação do Conselho.

(6)       De acordo com o estabelecido no artigo 126.º, n.º 7, do TFUE e no artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, o Conselho deve dirigir recomendações ao Estado-Membro em causa, para que este ponha termo à situação de défice excessivo num dado prazo. A recomendação deve estabelecer um prazo máximo de seis meses para que o Estado-Membro em causa tome medidas eficazes para corrigir o défice excessivo. Por outro lado, numa recomendação relativa à correção de défice excessivo, o Conselho deve requerer que sejam atingidos objetivos orçamentais anuais que, com base na previsão subjacente à recomendação, sejam coerentes com uma melhoria anual mínima do saldo estrutural, isto é, o saldo corrigido de variações cíclicas, líquido de medidas extraordinárias ou temporárias, de, no mínimo, 0,5% do PIB como valor de referência.

(7)       Depois de registar uma contração significativa em 2009, ano em que o PIB real caiu 2,9%, a economia portuguesa inverteu a tendência em 2010, com um crescimento positivo de 1,4%, em grande parte devido a fatores excecionais que impulsionaram as exportações e o consumo privado. Em 2011, verificou-se nova recessão, com o PIB real a diminuir 1,7%, mas esta queda foi menor do que inicialmente se previra, porquanto o dinamismo das exportações líquidas compensou em parte a descida substancial do consumo privado e do investimento. Simultaneamente, continuou a agravar-se a situação do mercado de trabalho. Para 2012, de acordo com a mais recente atualização feita pelos serviços da Comissão em relação às perspetivas económicas de Portugal, que tem em conta as medidas orçamentais apresentadas pelas autoridades em princípios de setembro, no contexto da quinta análise do programa de ajustamento económico, prevê-se que o PIB real se contraia 3,0%, em reflexo de uma nova deterioração da procura interna, com destaque para a atividade de investimento. Em contrapartida, as exportações revelam uma boa prestação e, a despeito da sua desaceleração desde o ano passado, causada por uma deterioração da procura externa, deverão continuar a registar ganhos em termos de quotas de mercado. O crescimento continuará parco em 2013, refletindo, não só a debilidade do crescimento das importações entre os parceiros comerciais da área do euro, como também medidas adicionais de consolidação orçamental, mas prevê-se que passe a valores positivos moderados em meados do ano, graças a uma retoma das exportações e da atividade de investimento. Para a totalidade do ano, prevê-se uma contração do PIB na ordem de 1%. O desemprego deverá atingir um máximo ligeiramente superior a 16% em 2013.

(8)       O défice das administrações públicas cifrou-se em -9,8% do PIB em 2010, ligeiramente menos grave do que os -10,2% do PIB registados em 2009. Este fraco desempenho deveu-se sobretudo à reclassificação estatística de uma parte do setor empresarial do Estado e das parcerias público-privadas no âmbito das administrações públicas, assim como aos custos decorrentes do resgate de dois bancos em dificuldades, efeitos que só em parte foram compensados pelo efeito extraordinário da transferência de um fundo de pensões para as administrações públicas e pela ligeira melhoria das receitas em relação ao ano anterior. Em 2011, o défice foi de 4,2% do PIB, contra um objetivo de 5,9%. Esta melhoria do desempenho nominal explica-se por uma transferência dos fundos de pensões dos bancos para o sistema de segurança social, à qual se recorreu para colmatar um desvio orçamental de 1½% do PIB. O governo reagiu prontamente para corrigir o mau desempenho orçamental durante o primeiro semestre do ano, adotando medidas suplementares de aumento das receitas, como um imposto excecional único sobre o rendimento das pessoas singulares e a subida da taxa de IVA sobre a eletricidade e o gás natural (que passou da reduzida para a normal), diminuindo ao mesmo tempo as despesas. Portanto, o défice orçamental explica-se principalmente por fatores agravantes não recorrentes, com destaque para um mau desempenho das receitas não fiscais a nível das concessões e do imobiliário, o registo das dívidas de uma empresa pública e de uma PPP, ambas da responsabilidade do Governo Regional da Madeira, e a reclassificação de uma PPP da responsabilidade do governo central após a introdução de portagens.

(9)       Segundo a mais recente atualização das perspetivas económicas de Portugal efetuada pelos serviços da Comissão, o défice das administrações públicas em 2012 deverá cifrar-se em 5,3% do PIB, no pressuposto de inalteração de políticas, a comparar com os 4,5% previstos na lei orçamental e no programa de estabilidade de 2012. O orçamento de 2012, com a retificação introduzida em março, inclui medidas de consolidação estimadas em 5½% do PIB. As medidas de redução da despesa incluem cortes nos salários e pensões, juntamente com a redução do emprego na função pública, bem como a redução das despesas de capital e das despesas correntes na saúde, na educação e no setor empresarial do Estado. As medidas de aumento das receitas baseiam-se numa subida da tributação indireta, mediante a passagem de certos bens e serviços das taxas reduzida e média de IVA para taxas mais altas. As alterações da tributação direta visaram sobretudo ampliar a matéria coletável, mediante uma redução das deduções e isenções aplicáveis ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares e das pessoas coletivas.

(10)     Em 2012, o desvio previsto em relação ao plano orçamental é de cerca de 2¼% do PIB e deve-se principalmente a um reequilíbrio (mais rápido do que o previsto) da economia a favor de exportações menos geradoras de receita fiscal e ao peso (maior do que o previsto) do desemprego sobre o orçamento da segurança social. Os diferenciais da receita têm uma base ampla mas relacionam-se com o facto de os impostos diretos e indiretos ficarem aquém do previsto, assim como com as contribuições da segurança social. A alteração das bases de tributação conduziu a um diferencial geral de cerca de 2% do PIB em comparação com as receitas previstas no orçamento de 2012, devendo-se os restantes ¼% do PIB a operações extraordinárias. A despesa geral está a evoluir de acordo com os planos, sendo que o agravamento da despesa devida às prestações de desemprego é equilibrado por poupanças noutros domínios, designadamente o das compensações aos trabalhadores. Poupanças no montante de 1,5% do PIB – descida dos pagamentos de juros líquidos e reprogramação dos fundos estruturais da UE – e, possivelmente, receitas extraordinárias com a concessão de um aeroporto ajudarão a contrabalançar em parte as insuficiências das receitas. Como alguns dos fatores redutores do défice em 2012 são pontuais, esse défice traduz-se num transporte de cerca de 1½% do PIB para 2013, causado pela diminuição da matéria coletável do imposto sobre o rendimento e pela evolução do mercado de trabalho.

(11)     De acordo com a mais recente atualização feita pelos serviços da Comissão em relação às perspetivas económicas de Portugal, no pressuposto de inalteração de políticas, o défice público em 2013 deverá atingir 4¾% do PIB, a comparar com um objetivo inicial de 3%. No âmbito do programa de ajustamento económico para Portugal, o cenário de inalteração de políticas tem em conta as medidas acordadas na Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho de 17 de maio de 2011, relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal, e na quarta atualização do Memorando de Entendimento sobre condições específicas de política económica celebrado entre a Comissão Europeia, em nome da União Europeia, e a República Portuguesa. A quarta revisão do referido Memorando de Entendimento sobre condições específicas de política económica estimou que as medidas de consolidação orçamental representavam cerca de 2% do PIB em 2013, incluindo uma considerável diminuição da despesa mediante o abaixamento das compensações aos trabalhadores e cortes nos domínios da educação e da saúde, associadas a ganhos decorrentes da reestruturação da administração central e do setor empresarial do Estado. Do lado das receitas, as medidas visavam ampliar a matéria coletável, mediante uma redução dos benefícios e deduções nos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares e coletivas e um aumento dos impostos especiais de consumo. Sobre as mesmas linhas de ação, o programa de estabilidade de 2012 considera medidas de consolidação orçamental no valor de cerca de 1,4% do PIB.

(12)     A mais recente atualização feita pelos serviços da Comissão em relação às perspetivas económicas de Portugal mostra que o défice estrutural foi de -8,7%, -8,5% e -6,3% do PIB em 2009, 2010 e 2011, respetivamente. Em 2012, prevê-se que atinja -4,2% do PIB, implicando um esforço orçamental aparente médio de 1,5% do PIB entre 2010 e 2012 (medido pela diferença entre os défices estruturais), o que supera o mínimo especificado pelo Conselho em 2010-2013 para o esforço orçamental anual médio, a saber, 1¼% do PIB. Introduzindo a correção devida pela alteração no cenário macroeconómico entre as projeções subjacentes às recomendações do Conselho de 2 de dezembro de 2009 e as previsões atuais, o esforço orçamental anual médio entre 2010 e 2012 seria estimado em 0,8 pontos percentuais do PIB. Por conseguinte, Portugal tomou medidas eficazes no que respeita à trajetória do défice estrutural até 2012.

(13)     Segundo a previsão do outono de 2009 dos serviços da Comissão, subjacente à recomendação do Conselho por força do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, de 2 de dezembro de 2009, esperava-se que a economia portuguesa crescesse 0,3% em 2010 e 1,0% em 2011. Os anos de 2012 e 2013 caíam fora do período de previsões, mas, com base no pressuposto de uma redução gradual do hiato altamente negativo do produto até 2015, esperava-se implicitamente para estes anos um crescimento superior ao de 2011. Os resultados do PIB real para 2010 e 2011 divergiram bastante da trajetória calculada nas previsões do outono de 2009, com um crescimento superior, mas não sustentável, em 2010, em grande parte devido a fatores excecionais, e um crescimento muito menor em 2011. Além disso, a composição do crescimento económico baseou-se muito menos na procura interna. O contributo acumulado da procura interna para 2010 e 2011 foi de -5 pontos percentuais do PIB, a comparar com uma previsão de 0,6 pontos percentuais. Ao mesmo tempo, registou-se no mercado de trabalho uma deterioração mais acentuada e rápida do que a calculada pelas previsões do outono de 2009 dos serviços da Comissão. A mais recente atualização das perspetivas económicas de Portugal, feita pelos serviços da Comissão, prevê taxas de crescimento sensivelmente negativas para 2012 e 2013. Por outro lado, a composição do crescimento deverá continuar a pender para as exportações líquidas. Estas previsões para o crescimento indicam que a economia portuguesa foi atingida por acontecimentos inesperados.

(14)     A dívida pública bruta subiu de 93,3% do PIB em 2010 para 107,8% em 2011 e, segundo a mais recente atualização das perspetivas económicas de Portugal, feita pelos serviços da Comissão, deverá subir para 119,1% do PIB em 2012 e chegar a 123,7% em 2013, desse modo excedendo em todos os anos o valor de referência estabelecido pelo Tratado. Este aumento do rácio da dívida deve-se sobretudo ao aumento dos juros, incluindo pagamentos associados aos empréstimos no âmbito do programa, e, em menor medida, à dinâmica do défice primário. O ajustamento dívida-fluxos é considerável em 2012, contribuindo para o aumento com 3,3 pontos percentuais do PIB, e está associado ao plano de regularização de faturas de organismos públicos e outras operações pendentes.

(15)     A situação orçamental deteriorou-se substancialmente, a comparar com os pressupostos contidos na recomendação inicial do Conselho, devido a perspetivas económicas mais negativas do que o previsto, que comportam igualmente uma diminuição das receitas fiscais. Acresce ainda que a grande contração da economia está a afetar negativamente o emprego e o desemprego. Os efeitos na receita e na despesa são negativos, com uma quebra das contribuições sociais e o aumento dos benefícios sociais. Tendo em conta todos estes fatores e, em especial, a deterioração acentuada das perspetivas orçamentais desde a recomendação original do Conselho ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE, bem como o facto de Portugal ter tomado medidas eficazes, seria concedido um ano adicional para a correção do défice excessivo.

(16)     A concessão de um ano adicional para a correção do défice excessivo exige o cumprimento dos objetivos intermédios dos défices nominais de 5,0% do PIB em 2012, 4,5% do PIB em 2013 e 2,5% do PIB em 2014, definidos na quinta atualização da Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho. Com base na atualização das perspetivas económicas de Portugal feita pelos serviços da Comissão, a necessidade subjacente de melhoria do equilíbrio orçamental estrutural resultante destes défices nominais é de 2,3% do PIB em 2012, 1,6% do PIB em 2013 e 1,3% do PIB em 2014. As autoridades portuguesas vão adotar medidas suplementares para alcançar os objetivos do défice em 2012, 2013 e 2014, em função das necessidades identificadas na quinta análise do programa de ajustamento económico. Prepararão também medidas de emergência para os anos seguintes, na eventualidade de derrapagens, dados os riscos possivelmente associados à execução.

(17)     A despeito de um certo alívio ao longo dos últimos meses, a pressão dos mercados sobre a dívida soberana portuguesa continua elevada, sendo necessário apoiar a credibilidade do esforço de consolidação. Para tanto, é necessário especificar pormenorizadamente todas as medidas estruturais requeridas para atingir os objetivos orçamentais em 2013 e 2014 e acelerar a redução do défice, se a situação económica ou orçamental se revelar melhor do que previsto. A importância de uma reação rápida para evitar o risco de novas derrapagens impõe o prazo de três meses para a tomada de medidas eficazes.

(18)     A 6 de julho, o Conselho adotou recomendações específicas para Portugal, no sentido de aplicar as medidas estabelecidas na Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho e pormenorizadas no Memorando de Entendimento de 17 de maio de 2011 e seus subsequentes aditamentos. Globalmente, estas medidas visam a adoção de uma estratégia de consolidação orçamental credível e equilibrada, apoiada por medidas orçamentais estruturais e um melhor controlo orçamental sobre o setor empresarial do Estado e as PPP, reformas estruturais (profundas e concentradas na sua fase inicial) para os mercados de produtos e de serviços e esforços para salvaguardar o setor financeiro através de uma recapitalização apoiada por meios de reserva.

(19)     Paralelamente às análises regulares do programa de recapitalização financeira de Portugal, definidas na Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho, acompanhar-se-á, a intervalos trimestrais, a evolução do cumprimento dos compromissos assumidos no quadro do PDE.

(20)     Portugal preenche as condições para prorrogação do prazo de correção do défice excessivo das administrações públicas, na aceção do artigo 3.º, n.º 5, do Regulamento (CE) n.º 1467/97, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos,

RECOMENDA:

(1) Que as autoridades portuguesas ponham termo à atual situação de défice excessivo até 2014.

(2) Que as autoridades portuguesas apresentem uma melhoria do saldo estrutural de 2,3% do PIB em 2012, de 1,6% do PIB em 2013 e de 1,3% do PIB em 2014, a fim de reduzir o défice nominal público para menos do valor de referência de 3% do PIB até 2014, com base na atualização das perspetivas económicas de Portugal feita pelos serviços da Comissão. Os objetivos do défice nominal devem ser de 5,0% do PIB em 2012, 4½% do PIB em 2013 e 2,5% do PIB em 2014.

(3) Que as autoridades portuguesas apliquem as medidas adotadas no orçamento de 2012 e na sua retificação de março e tomem medidas adicionais no valor de 0,3% do PIB para confinar o défice a 5,0% do PIB. Entre essas medidas, o congelamento de algumas dotações do orçamento de 2012 para projetos de investimento ainda não iniciados, a subida do imposto de selo em propriedades de valor elevado e das taxas de imposto sobre os rendimentos de investimentos, antecipando algumas medidas do orçamento de 2013 destinadas a reduzir as prestações sociais e aplicando outras medidas geradoras de poupanças no consumo intermédio e receitas de vendas.

(4) Que as autoridades portuguesas adotem medidas permanentes de consolidação no valor de 3,0% do PIB, para alcançar o objetivo de 4,5% do PIB em 2013. Salvo especificação em sentido contrário, as medidas a adotar com a lei orçamental de 2013 incluem: i) redução das compensações aos trabalhadores, obtida por meio de uma redução substancial no número de funcionários públicos, no pagamento de horas extraordinárias e nas compensações não-salariais; ii) melhoramento dos meios para testar e reduzir alguns programas e benefícios sociais; iii) aprofundamento da reforma dos cuidados de saúde e do setor empresarial do estado. Do lado das receitas, as medidas previstas incluem: i) uma reforma do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, simplificando a estrutura do imposto, eliminando algumas despesas fiscais e aumentando a taxa média, ao mesmo tempo que se melhora a progressividade; ii) a ampliação da matéria coletável do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas, eliminando a dedutibilidade dos juros; iii) o agravamento dos impostos sobre o património. As autoridades portuguesas utilizarão medidas de emergência em 2013, se ocorrerem derrapagens.

(5) Que as autoridades portuguesas adotem medidas permanentes de consolidação no valor de 1¾% do PIB, para alcançar o objetivo previsto para o défice de 2014. Vai ser efetuada uma análise exaustiva das despesas, a fim de especificar cabalmente medidas no montante de cerca de 4 EUR mil milhões de EUR durante 2014-2015 para o sexto exame do programa de ajustamento económico, sendo as medidas integralmente especificadas até meados de fevereiro de 2013. Os planos de consolidação orçamental para 2014-2015 serão plenamente detalhados no programa de estabilidade de 2013.

(6) Que o governo português tome medidas eficazes para dar cumprimento à presente recomendação no prazo de três meses a contar da sua adoção e, em conformidade com o artigo 3.º, n.º 4-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, comunique circunstanciadamente a estratégia de consolidação prevista para alcançar os objetivos.

O Conselho convida ainda as autoridades portuguesas a:

– Apresentarem, de três em três meses, um relatório sobre os progressos obtidos na aplicação da presente recomendação, bem como num capítulo separado dos programas de estabilização a preparar até 2015, para além do relatório previsto na recomendação (6) e paralelamente ao prescrito na Decisão de Execução 2011/344/UE do Conselho de 17 de maio de 2011, relativa à concessão de assistência financeira da União a Portugal;

– Manterem a dinâmica das reformas na gestão das finanças públicas, reformulando a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado para cumprir as novas regras da União Europeia relativas à governação orçamental e continuar a melhorar a transparência e o controlo em todas as etapas orçamentais, bem como assegurando a aderência ao quadro orçamental e às metas de médio prazo, em todos os níveis das administrações públicas. A República Portuguesa é a destinatária da presente recomendação.

Feito em Bruxelas, em

                                                                       Pelo Conselho

                                                                       O Presidente