13.9.2012   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 277/12

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salienta a importância central do asilo enquanto direito humano, mas também como uma «conquista» da civilização, consagrado em textos de direito internacional como a Convenção de Genebra, a Carta dos Direitos Fundamentais da UE, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e a legislação de todos os Estados-Membros, sem exceção, sendo a pedra angular do sistema de asilo o princípio da «não repulsão»;

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lembra que, à luz do artigo 80.o do TFUE, a solidariedade e a repartição equitativa das responsabilidades são conceitos institucionais que regem o conjunto das políticas europeias que, no âmbito do espaço de liberdade, de segurança e de justiça (ELSJ), afetam a circulação de pessoas, incluindo a gestão e a transposição de fronteiras externas, o asilo e a proteção internacional, bem como a imigração. Este artigo satisfaz como base jurídica para as medidas legislativas europeias que tenham por objetivo reforçar a solidariedade e favorecer a repartição equitativa das responsabilidades;

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observa que, em matéria de asilo, a situação atual evidencia a necessidade de uma solidariedade real entre a UE e os Estados-Membros, tal como estabelece o artigo 80.o do TFUE, e considera que não será possível atingir um nível elevado de proteção comum para os requerentes e os beneficiários de proteção internacional se não existirem mecanismos que tenham em conta as grandes disparidades entre os Estados-Membros, tanto no que respeita ao número de cidadãos de países terceiros que recebem no seu território, como no que respeita à capacidade financeira, técnica ou de outro tipo disponível para gerir os fluxos migratórios;

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salienta a dimensão local e regional da solidariedade e da responsabilidade partilhada em matéria de política de asilo e assinala ainda que os órgãos de poder local desempenham um papel importante na informação das suas populações e podem contribuir para sensibilizar para as questões relacionadas com o asilo e a proteção internacional, exercendo assim uma influência positiva nas condições de acolhimento e na aceitação dos recém-chegados pela comunidade local.

Relator

Theodoros GKOTSOPOULOS (EL-PSE), Conselheiro municipal de Pallini (Ática)

Texto de referência

Comunicação da Comissão relativa ao reforço da solidariedade na União Europeia no domínio do asilo – Um programa da União Europeia para uma melhor partilha das responsabilidades e uma maior confiança mútua

COM(2011) 835 final

1.

observa que os fluxos migratórios mistos são uma realidade em todos os Estados-Membros da UE e que são um dos temas mais comentados atualmente nos meios de comunicação, acima de tudo devido às perturbações políticas em curso nos países do Norte de África e do Médio Oriente, mas também devido à situação política mais geral que prevalece em zonas como o Afeganistão e o Paquistão, ou o Iraque e o Irão, que provocam novas deslocações das populações para a Europa. Estes fluxos migratórios têm uma intensidade variável nas fronteiras externas da União e, consequentemente, nos sistemas de asilo de alguns Estados-Membros, contribuindo para gerar problemas humanitários;

2.

sublinha que a grave crise económica, especialmente nos países mediterrâneos da UE que recebem um número desproporcionadamente elevado de requerentes de asilo, e a consequente incapacidade para gerir a questão com a eficácia necessária constituem fatores negativos para a gestão da situação e agravam condições que eram já problemáticas;

3.

considera, em geral, que se impõe o desenvolvimento de uma política europeia comum integrada em matéria de migração e asilo, de acordo com o disposto no Programa de Estocolmo. Esta política deve fundamentar-se numa abordagem integrada, que se apoiará, por um lado, numa gestão eficaz da imigração legal e, por outro, no combate à imigração ilegal, mas também e acima de tudo, no reforço das estruturas de asilo;

4.

salienta a importância central do asilo enquanto direito humano, mas também como uma «conquista» da civilização, consagrado em textos de direito internacional como a Convenção de Genebra, a Carta dos Direitos Fundamentais da UE, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e a legislação de todos os Estados-Membros, sem exceção, sendo a pedra angular do sistema de asilo o princípio da «não repulsão»;

5.

salienta os direitos conexos que completam o direito de asilo, a saber, nomeadamente, o direito à dignidade, a proibição da tortura e do tratamento desumano, a proteção em caso de expulsão, afastamento ou extradição ou ainda o direito a interpor recurso efetivo e a beneficiar de um julgamento imparcial, aplicando-se o mesmo ao agregado familiar;

6.

reconhece que se avançou no que respeita à elaboração do Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), mas considera que se deve reiterar o apelo lançado pelo Programa de Estocolmo para a sua conclusão em 2012 e convidar os Estados-Membros, o Conselho e o Parlamento Europeu a demonstrarem a vontade política necessária para fazer vingar as negociações sobre a revisão das diretivas que dizem respeito às condições de acolhimento e aos procedimentos de asilo, bem como a modificação do Regulamento de Dublim e do Regulamento Eurodac;

7.

sublinha que o SECA tem por objetivo orientar a sua ação para a defesa real dos direitos das pessoas que necessitam de proteção internacional e não exclusivamente para a defesa da segurança, no sentido estrito do termo, e da soberania nacional;

8.

insiste em que um SECA verdadeiramente comum se deve basear em direitos e procedimentos uniformes em todo o território da UE, para eliminar o risco de disparidades significativas na análise de casos similares, e aprova desde já o esforço envidado para alterar a legislação existente com vista a criar normas comuns em vez de requisitos mínimos;

9.

assinala as decisões recentes dos tribunais de Estrasburgo e do Luxemburgo (1) que, acima de tudo, evidenciam: a) as graves deficiências do regime jurídico existentes, em especial do Regulamento de Dublim, e b) as lacunas que, nas condições de pressão atuais, ameaçam gravemente a proteção dos direitos dos requerentes de proteção internacional e que se devem às diferentes abordagens políticas, jurídicas e práticas seguidas pelos Estados-Membros. Estas decisões salientam a necessidade de elaborar um SECA integrado e, neste âmbito, de reforçar o Regulamento de Dublim com disposições que abordem as causas das crises e contribuam para que as insuficiências dos sistemas dos Estados-Membros não afetem negativamente todo o funcionamento do sistema nem a proteção dos direitos humanos;

10.

considera que, perante a magnitude do fenómeno migratório, se impõe proceder a importantes alterações no âmbito da política de asilo da UE e que é urgente aplicar políticas e métodos eficazes para a sua gestão;

11.

lembra que, à luz do artigo 80.o do TFUE, a solidariedade e a repartição equitativa das responsabilidades são conceitos institucionais que regem o conjunto das políticas europeias que, no âmbito do espaço de liberdade, de segurança e de justiça (ELSJ), afetam a circulação de pessoas, incluindo a gestão e a transposição de fronteiras externas, o asilo e a proteção internacional, bem como a imigração. Este artigo satisfaz como base jurídica para as medidas legislativas europeias que tenham por objetivo reforçar a solidariedade e favorecer a repartição equitativa das responsabilidades;

12.

reconhece que a solidariedade está estritamente vinculada à responsabilidade e encoraja todos os Estados-Membros a respeitar e cumprir os compromissos assumidos a nível internacional e da UE, gerindo de forma adequada os seus próprios países. Contudo, sublinha que uma visão limitada da responsabilidade não deve ser pré-requisito obrigatório para a solidariedade, quer no plano jurídico, quer no plano prático: há casos em que uma demonstração concreta de solidariedade pode oportunamente contribuir para o respeito efetivo dos compromissos;

13.

observa que, em matéria de asilo, a situação atual evidencia a necessidade de uma solidariedade real entre a UE e os Estados-Membros, tal como estabelece o artigo 80.o do TFUE, e considera que não será possível atingir um nível elevado de proteção comum para os requerentes e os beneficiários de proteção internacional se não existirem mecanismos que tenham em conta as grandes disparidades entre os Estados-Membros, tanto no que respeita ao número de cidadãos de países terceiros que recebem no seu território (migrantes por razões económicas ou requerentes de proteção internacional), como no que respeita à capacidade financeira, técnica ou de outro tipo disponível para gerir os fluxos migratórios;

14.

destaca que a comunicação da Comissão descreve de forma analítica a situação atual e enumera os instrumentos disponíveis para reforçar a solidariedade; contudo, lamenta a ausência de propostas de novas medidas positivas para encorajar a solidariedade e facilitar a partilha de responsabilidades;

15.

acolhe favoravelmente a iniciativa do Conselho de elaborar um quadro comum de referência para a solidarização com os Estados-Membros que enfrentem pressões particularmente fortes resultantes de causas diversas, entre elas os fluxos migratórios mistos (2);

16.

sublinha, contudo, que a aplicação de medidas positivas a favor da solidariedade e da partilha de responsabilidades reforçaria o respeito dos direitos humanos e dos conceitos de justiça, igualdade, concertação e participação política. Importa que estas medidas respeitem os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade;

17.

observa, a este respeito, que não é possível analisar na íntegra a comunicação da Comissão Europeia sob o ângulo do respeito do princípio da subsidiariedade, na medida em que esta descreve, sobretudo, a forma como os instrumentos existentes e a legislação da UE podem contribuir para reforçar a solidariedade. No entanto, o Comité solicita à Comissão Europeia que preste toda a atenção necessária à elaboração destas propostas, na medida em que se referem a possíveis iniciativas futuras respeitantes, por exemplo, a programas para a relocalização de refugiados reconhecidos ou a disposições para a análise conjunta dos pedidos de asilo, esperando-se que se repercutam em questões que, até ao momento, estavam estritamente ligadas à soberania nacional dos Estados-Membros (como, por exemplo, a análise dos pedidos de asilo ou o acolhimento dos requerentes de asilo) e que podem produzir efeitos mais amplos de natureza política, jurídica ou financeira;

18.

lembra que o conceito de solidariedade tem também uma dimensão externa, ou seja, a solidariedade entre Estados-Membros e outras regiões do mundo afetadas por crises humanitárias que, de acordo com os dados do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), acolhem a grande maioria dos refugiados e dos requerentes de proteção internacional. Como tal, é essencial que os Estados-Membros colaborem com os países terceiros no âmbito da política de cooperação para o desenvolvimento, com vista a criar melhores condições económicas e sociais e a consolidar a paz. Contudo, o apoio aos sistemas de asilo de países terceiros não deve ser considerado um meio para evitar o reconhecimento do direito à proteção internacional na UE ou para transferir os procedimentos de asilo para outros países. Deve, sim, ser simplesmente um instrumento para melhorar as condições económicas e sociais nos países terceiros;

19.

apela a que as instituições competentes e os Estados-Membros da UE incitem mais ativamente os países vizinhos da UE a respeitar os compromissos que assumiram, quer no âmbito do direito internacional, quer a nível da UE e dos Estados-Membros, em especial no que respeita aos países que concluíram acordos de readmissão com a UE;

20.

salienta a dimensão local e regional da solidariedade e da responsabilidade partilhada em matéria de política de asilo. Em especial, as coletividades territoriais que se situam na proximidade das fronteiras externas da UE estão na linha da frente ao nível da aplicação da legislação europeia em matéria de asilo e do SECA. O mesmo se aplica aos órgãos municipais dos grandes centros urbanos, que registam um aumento constante de fluxos de refugiados e de requerentes de asilo. As coletividades territoriais assumem um papel importante no acolhimento dos requerentes de asilo, dos refugiados e dos beneficiários de proteção internacional e, em determinados Estados-Membros, são responsáveis pelo primeiro contacto com os recém-chegados;

21.

sublinha que, apesar do papel bem definido que desempenham os órgãos de poder local e regional, os conceitos de solidariedade e responsabilidade partilhada, até ao momento, só se aplicam a nível nacional e não a nível local ou regional. Além disso, na programação e no diálogo político apenas se tem em conta o encargo financeiro para os Estados-Membros e não as consequências do acolhimento de cidadãos de países terceiros para a coesão social aos níveis local e regional, na medida em que são os órgãos de poder local e regional quem primeiramente é chamado a intervir;

22.

manifesta, consequentemente, a sua intenção de formular tomadas de posição e propostas para assegurar que os órgãos de poder local e regional possam participar ativamente no sistema de relocalização de refugiados, bem como no funcionamento de mecanismos de assistência, apoio e solidariedade para os requerentes ou beneficiários do direito de asilo, tendo em conta que em alguns Estados-Membros já foram adotadas medidas legislativas que reconhecem aos órgãos de poder regional este tipo de competências;

23.

assinala ainda que os órgãos de poder local desempenham um papel importante na informação das suas populações e que, tendo uma experiência notável de cooperação com as ONG e com as organizações da sociedade civil, podem contribuir para sensibilizar para as questões relacionadas com o asilo e a proteção internacional, exercendo assim uma influência positiva nas condições de acolhimento e na aceitação dos recém-chegados pela comunidade local;

24.

sublinha que é necessário rever aprofundadamente o Regulamento de Dublim, no quadro da proposta da Comissão Europeia de 2008 (3). Até ao momento, a aplicação do critério da primeira entrada na União contribuiu para aumentar a pressão no sistema de asilo de alguns Estados-Membros e o facto de a aplicação isolada do regulamento ser puramente uma questão geográfica é algo incompatível com o conceito de solidariedade. O Comité exorta a Comissão, os Estados-Membros, o Conselho e o Parlamento Europeu a elaborarem um novo procedimento de gestão de crises e a examinarem medidas positivas de solidariedade, adequadas para atenuar os efeitos negativos produzidos até ao momento por este critério;

25.

lembra que, num parecer anterior (4), o Comité acolheu favoravelmente a proposta da Comissão Europeia que visava suspender temporariamente as transferências dos requerentes de proteção internacional no âmbito da versão revista do Regulamento de Dublim, quando um Estado-Membro enfrentasse uma situação de emergência especial, havendo o risco de sobrecarregar ainda mais a sua capacidade de acolhimento e o seu sistema ou infraestrutura de asilo. Todavia, reconhece a dificuldade de aceitar e aplicar essa medida, tal como a pertinência da contraproposta, que preconiza a criação de um mecanismo de avaliação e de alerta rápido, que cubra todo o funcionamento dos sistemas de asilo dos Estados-Membros;

26.

tendo em conta as observações supramencionadas, considera útil destacar que a eficácia do mecanismo de avaliação e de alerta rápido proposto dependerá em grande medida da disponibilidade de informação fiável e atualizada, da colaboração leal entre os Estados-Membros e da capacidade de resposta da UE em tempo oportuno para identificar as lacunas e os possíveis problemas. Assim, o Comité chama a atenção para o contributo precioso que organizações como o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA), o ACNUR, os conselhos nacionais de refugiados, bem como outras ONG e, sobretudo, os órgãos de poder local e regional podem oferecer;

27.

considera que a proposta de ampliar a relocalização voluntária dos refugiados reconhecidos, com base no modelo do programa-piloto respeitante a Malta, é um avanço positivo para reforçar a solidariedade. Como tal, o Comité solicita à Comissão Europeia e aos Estados-Membros que examinem a hipótese de esta relocalização ser obrigatória em determinadas circunstâncias (por exemplo, quando solicitada pelo Estado-Membro em causa, como resultado de um mecanismo de alerta rápido anterior, por parecer do GEAA ou quando os interessados concordarem com a medida). Insta a Comissão Europeia e os Estados-Membros a examinarem com seriedade a possibilidade de relocalização dos requerentes de proteção internacional e, a este respeito, solicita à Comissão que reconsidere o estudo jurídico, económico e técnico realizado (5),

28.

assinala que têm sido constatadas dificuldades de ordem prática e jurídica na relocalização em virtude da inexistência de um sistema de reconhecimento mútuo de decisões relativas à proteção internacional; por conseguinte, solicita à Comissão Europeia que analise as medidas necessárias para pôr cobro à situação;

29.

concorda com a proposta do ACNUR sobre a criação de uma «fórmula» destinada a assegurar o funcionamento de um sistema de relocalização que tenha em conta fatores como o PIB do país em causa, a superfície do território nacional, os recursos naturais e de outro tipo, a população, as possibilidades de acolhimento, o número total de chegadas de requerentes de asilo, bem como os compromissos em matéria de reinstalação, etc. (6);

30.

acolhe favoravelmente a recente decisão do Parlamento Europeu conducente à conclusão do Programa Conjunto de Reinstalação da UE, que poderá contribuir para reforçar a dimensão externa da solidariedade, e apela a que os Estados-Membros respeitem, até à sua conclusão, os compromissos assumidos no âmbito dos programas do ACNUR;

31.

julga positiva a perspetiva de uma análise comum dos pedidos de asilo em que participem vários Estados-Membros, o GEAA e, eventualmente, o ACNUR, não perdendo de vista que esse desenvolvimento deve respeitar o princípio segundo qual cada pedido de proteção internacional deve ser examinado individualmente. Como tal, o Comité apela à Comissão Europeia que elabore e apresente um estudo jurídico, económico e técnico;

32.

considera que a Diretiva 2001/55/CE relativa à concessão de proteção temporária em caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e às medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros também é importante, enquanto medida de solidariedade específica e excecional, mesmo que nunca tenha sido aplicada. Por essa razão, opina que esta diretiva deve ser revista, para que seja mais fácil de aplicar quando se verificar um afluxo massivo de pessoas deslocadas, com base em critérios objetivos e quantitativos, e que se examine, por exemplo, a possibilidade de que possa ser aplicada quando assim solicitado por uma ou mais regiões;

33.

congratula-se com a modificação da Diretiva 2003/109/CE relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, que abrange agora também os beneficiários de proteção internacional. Na prática, esta modificação significa que após uma estada de cinco anos, e sob determinadas condições, os refugiados reconhecidos poderão estabelecer-se noutro Estado-Membro que não o que lhes concedeu inicialmente a proteção internacional. Ainda que não seja uma medida de solidariedade stricto sensu, esta decisão poderá contribuir para diminuir as pressões e facilitar a integração das pessoas. Consequentemente, o Comité exorta os Estados-Membros a transpor rapidamente a Diretiva de alteração 2011/51/UE (7) para o seu direito nacional;

34.

salienta que a cooperação prática constitui um pilar fundamental do SECA e congratula-se com o contributo fundamental dos organismos da UE como, em primeiro lugar, o GEAA, mas também a FRONTEX, para o tratamento de situações concretas de caráter excecional, como, por exemplo, o caso de Malta e da Grécia. Assinala, contudo, que a ação destes organismos especializados deve ser acompanhada por garantias de proteção dos direitos dos requerentes de proteção internacional;

35.

considera que importa, em especial, evitar as práticas que tenham por resultado concreto impossibilitar o direito de requerer asilo. Por conseguinte, o Comité solicita à FRONTEX que se empenhe em respeitar os direitos humanos no exercício das missões que lhe são confiadas para a proteção das fronteiras externas da UE. Considera que a recente alteração do regulamento que institui a FRONTEX representa um primeiro passo neste sentido, obrigando este organismo a elaborar uma estratégia com base nos direitos fundamentais e criando um fórum consultivo e um cargo de responsável pelos direitos fundamentais (8). Neste contexto, reconhece o papel a desempenhar pela Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que abordou anteriormente a situação dos direitos humanos nas fronteiras externas da UE (9), e encoraja-a a estender as suas investigações neste âmbito e a disponibilizar os seus conselhos e conhecimento especializado à FRONTEX e ao GEAA;

36.

salienta a necessidade de reforçar as capacidades operacionais do GEAA de modo a melhorar a sua eficácia na prestação de apoio imediato e na disponibilização de conhecimentos técnicos e especializados aos órgãos de poder local e regional, e solicita uma maior participação destes no fórum consultivo do GEAA; acolhe favoravelmente a intenção da Comissão Europeia de avaliar em 2013 o impacto da ação do GEAA e manifesta-se interessado em participar nesse processo;

37.

considera que a educação se reveste de uma enorme importância, como medida mais específica de cooperação concreta do GEAA, e insiste na possibilidade de levar a cabo uma harmonização mais adequada que conclua e aplique integralmente o programa europeu em matéria de asilo. Assim, o Comité propõe ao GEAA que elabore programas de formação que sejam úteis para os funcionários das administrações locais e regionais, na medida em que participam no acolhimento dos requerentes de proteção internacional;

38.

reconhece que, nos últimos anos, a UE criou uma série de instrumentos úteis – sendo o mais importante o Fundo Europeu para os Refugiados – que permitem aos Estados-Membros aplicar melhor a política europeia de asilo;

39.

é favorável à simplificação proposta da arquitetura de mecanismos de financiamento europeus afetados ao asilo e à migração, através da criação de um fundo para esta matéria destinado a assegurar uma gestão integrada dos fluxos migratórios, que será dotado de um montante total de 3870 milhões de euros e que abrangerá diferentes aspetos da política comum de asilo e de migração para 2014-2020. O Comité espera que esta iniciativa se faça acompanhar por uma racionalização dos procedimentos;

40.

insiste na necessidade de afetar recursos suficientes às medidas de reforço da solidariedade, que poderão traduzir-se num apoio aos esforços de melhoria das condições de base dos regimes de asilo, sempre que tal seja necessário, no fornecimento de um auxílio concreto aos Estados-Membros e regiões que sofram com pressões excecionais ou na aplicação de programas de relocalização e de reinstalação;

41.

afirma que é indispensável que os meios afetados ao asilo e à proteção internacional estejam à altura dos compromissos internacionais assumidos pela UE, para que se consiga um bom equilíbrio entre, por um lado, as despesas relativas à segurança e à gestão das fronteiras e, por outro lado, as despesas inerentes a domínios de intervenção como as condições de acolhimento dos requerentes de asilo, que constituem esferas de ação onde os órgãos de poder local e regional podem trazer um valor acrescentado significativo;

42.

apela a que a Comissão Europeia e os Estados-Membros se comprometam a respeitar plenamente o princípio da parceria em que assenta o funcionamento dos fundos, para garantir que todos os implicados a nível nacional e regional participem tanto na definição das prioridades de financiamento como na avaliação das iniciativas levadas a cabo; a aplicação desse princípio deve obedecer ao quadro de execução previsto no capítulo IV da proposta de regulamento que estabelece disposições gerais aplicáveis ao Fundo para o Asilo e a Migração (COM(2011) 752 final);

43.

assim, insta os Estados-Membros a zelarem pela participação de representantes dos seus órgãos de poder local e regional no diálogo político sobre a definição das prioridades financeiras anuais do fundo (10).