RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

RELATÓRIO ANUAL DE 2011 SOBRE A ASSISTÊNCIA FINANCEIRA AO ALARGAMENTO (IPA, PHARE, CARDS, INSTRUMENTO DE PRÉ-ADESÃO PARA A TURQUIA E INSTRUMENTO DE TRANSIÇÃO)

Síntese

O presente relatório aborda os desenvolvimentos mais significativos no que diz respeito à execução da assistência de pré‑adesão em 2011[1] e apresenta algumas reflexões sobre as perspetivas futuras.

As atividades específicas realizadas durante o período de referência são apresentadas em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão, que acompanha o presente relatório[2], e que aborda num mesmo documento tanto o IPA[3] como anteriores instrumentos de assistência de pré‑adesão e de assistência aos Balcãs Ocidentais (ou seja, o PHARE, o CARDS[4], o Instrumento de pré-adesão para a Turquia e o Instrumento de transição).

Surgindo num momento crucial das perspetivas financeiras 2007‑2013, o relatório anual 2011 constitui a oportunidade para analisar os êxitos atuais e os ensinamentos retirados, a fim de dispor de um instrumento ainda mais eficaz no próximo quadro financeiro plurianual, atualmente em discussão. O relatório expõe brevemente o contexto político e económico em que se inseriram as atividades financiadas pela UE. Sublinha os progressos realizados para melhorar os documentos de planeamento e de programação estratégica, fornecendo relatórios de síntese sobre a execução dos projetos e dos seus resultados, bem como a melhoria da coordenação dos doadores. A análise das experiências anteriores, fornecidas igualmente por avaliações e conclusões da Conferência IPA de 2011, serve para elaborar recomendações tendo em vista melhorar ainda mais o impacto dos fundos do IPA até 2013 e posteriormente.

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1.           Balanço do ano: o contexto político e económico

Realizaram-se outros desenvolvimentos positivos nos países do alargamento durante o último ano, nomeadamente progressos nas reformas relacionadas com a UE na maior parte os países candidatos[5] e países potencialmente candidatos[6]. O processo de alargamento continuou a avançar em 2011. O Tratado de Adesão da Croácia foi assinado em dezembro. As negociações de adesão com a Islândia continuaram a progredir. A Comissão anunciou uma nova «agenda positiva» para a Turquia. No Montenegro, o processo de reforma continuou, permitindo à Comissão propor a abertura de negociações de adesão[7]. Em outubro, a Comissão emitiu o seu parecer sobre o pedido de adesão à UE apresentado pela Sérvia, recomendando que o Conselho Europeu concedesse à Sérvia o estatuto de candidato e que tivessem início as negociações de adesão, logo que se realizassem novos progressos na realização de uma prioridade essencial relativamente ao Kosovo. Foram tomadas novas medidas no que diz respeito à perspetiva europeia do Kosovo, nomeadamente no que se refere aos vistos e às questões comerciais. Realizaram-se progressos no quadro do diálogo Belgrado‑Pristina.

Na sequência da crise económica mundial, em 2011, todos os países do alargamento se lançaram na via da recuperação, mas apenas a Turquia conseguiu recuperar numa medida considerável. Os países dos Balcãs Ocidentais são confrontados com taxas de desemprego elevadas e crescentes, embora a consolidação orçamental e a reforma dos mercados de trabalho permaneçam as prioridades económicas mais urgentes. Em alguns países foram atrasadas reformas importantes. A boa governação, o Estado de direito e a capacidade administrativa continuam a representar importantes desafios políticos.

2.           Rumo a uma assistência mais eficaz e eficiente: reforçar as ligações entre a assistência e as prioridades políticas do alargamento e a abordagem setorial

Rumo a um novo Regulamento IPA para 2014‑2020

Ao nível estratégico, 2011 foi marcado pelos preparativos para o novo instrumento de assistência de pré-adesão para o período pós‑2013. O resultado da consulta alargada efetuada junto dos intervenientes, que foi lançada com a Conferência IPA 2010, foi integrado numa avaliação ex ante sobre o futuro instrumento de assistência de pré-adesão, tendo contribuído substancialmente para modelar a proposta de um Regulamento IPA II, que a Comissão adotou em 7 de dezembro de 2011, como parte de um pacote de instrumentos para a ação externa. Em conformidade com os contributos dos intervenientes, fornecidos na Conferência IPA 2011, a proposta da Comissão refletiu a visão de um instrumento IPA renovado que tornaria a assistência financeira de pré-adesão mais estratégica e orientada para os resultados, com base num planeamento e numa programação a mais longo prazo em conformidade com a estratégia e as prioridades do alargamento; mais coerente quanto ao apoio dado no âmbito das atuais componentes; mais flexível e adaptado para dar resposta às necessidades e capacidades dos países beneficiários num contexto de alargamento; mais eficaz, efetivo e simples, no quadro de uma abordagem comum aplicável a todos os instrumentos de ação interna e externa da UE no próximo quadro financeiro plurianual 2014‑2020[8]. A reforma da administração pública, a boa governação, o Estado de direito e a luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, bem como o desenvolvimento socioeconómico e a cooperação regional continuam a constituir questões fundamentais da futura assistência de pré-adesão.

Os trabalhos relativos ao novo instrumento prosseguirão em 2012 e 2013. Embora a proposta relativa ao regulamento IPA II fosse objeto de discussões e de negociações no Parlamento e no Conselho, com vista à sua adoção através do procedimento legislativo ordinário até ao final de 2012 ou início de 2013, a Comissão elaborará um projeto de regulamento de execução específico para o IPA e os documentos de planeamento estratégico, completando assim o quadro de programação e de prestação de assistência ao abrigo do IPA II. O quadro de planeamento estratégico será inspirado pelos métodos utilizados na UE para os fundos estruturais, com um quadro estratégico comum IPA global, definindo a política geral para a assistência, e os documentos de estratégia por país/multipaíses para todo o período do próximo quadro financeiro plurianual. Seguir‑se‑á a preparação dos programas operacionais setoriais (plurianuais) para a aplicação dos documentos de estratégia. O que acabámos de referir exigirá que os países do alargamento criem estratégias nacionais globais que o IPA II pode apoiar. Nos países que beneficiam do IPA, o principal objetivo deveria consistir em garantir uma forte apropriação local e um vasto consenso sobre as estratégias a criar, bem como a melhoria de capacidades para o planeamento, execução e acompanhamento da sua aplicação, integrando estes requisitos nos preparativos mais gerais da adesão à UE.

3.           RUMO A UMA ASSISTÊNCIA MAIS EFICAZ : APLICAÇÃO GRADUAL DA ABORDAGEM SETORIAL ÀS PRIORIDADES POLÍTICAS DO ALARGAMENTO

A abordagem setorial

Em 2011, a Comissão continuou a trabalhar no sentido da introdução de uma abordagem mais abrangente e de a alargar gradualmente a todas as prioridades políticas da assistência de pré‑adesão. Com o apoio da Fundação Europeia para a Formação, a Comissão organizou em junho uma formação piloto de três dias sobre apoio setorial, no contexto do alargamento, visando proporcionar ao pessoal da sede e das delegações da UE nos países do alargamento uma compreensão mais aprofundada da forma como o apoio dado através de programas setoriais ou de abordagens baseadas em programas mais sistemáticas podem contribuir para melhorar a assistência de pré‑adesão de forma sustentável e mais centrada nos resultados. Foram utilizados estudos de casos e exemplos de aplicações práticas e de experiências, nomeadamente do Kosovo (desenvolvimento de uma abordagem setorial na educação), na Turquia (avaliação da gestão das finanças públicas) e na Sérvia (definição de indicadores para o setor da justiça). O objetivo consistia em ajudar os participantes a desenvolverem uma abordagem da programação com base nas políticas setoriais nacionais e planos de ação e uma melhor avaliação das necessidades e análise dos riscos. Tal permitiria, em última análise, um alinhamento dos sistemas e das instituições dos países beneficiários, desenvolvendo assim capacidades e aumentando a absorção da ajuda. As informações recebidas sobre a formação foram globalmente positivas. Os conhecimentos e o empenhamento foram reforçados através de uma discussão participada e positiva.

A conclusão geral retirada da formação foi que a passagem de uma abordagem com base nos projetos para uma abordagem setorial leva tempo e só pode realizar-se progressivamente. Não existe uma «receita» pronta a usar para a aplicação da abordagem setorial, nem um modelo único aplicável a todos os países.

No quadro do acompanhamento desta formação, a Comissão criou uma task force específica para tornar a abordagem setorial operacional em todas as prioridades políticas dos países do alargamento. Outras medidas previstas incluirão a revisão do guia e dos modelos de programação IPA, para que a programação plurianual possa já começar em relação ao período 2012‑2013 e se alinhe progressivamente por uma abordagem setorial. Foi completada no final de 2011 uma primeira revisão dos modelos de programação; resultou em fichas de identificação setoriais a serem preparadas pelos países beneficiários como medida preliminar para a elaboração dos programas e, se necessário, fichas de identificação de projeto. Prosseguirão em 2012 revisões posteriores dos modelos de programação, assim como uma revisão geral do guia de programação.

Em 2012, a Comissão continuará igualmente a organizar seminários e sessões de trabalho sobre as abordagens setoriais para o pessoal das delegações da UE e para os beneficiários. Deve igualmente ter início em 2012 um projeto conjunto executado pela Comissão/Banco Mundial sobre o acompanhamento, os indicadores e a avaliação nos Balcãs Ocidentais e na Turquia, em relação ao qual as discussões começaram em 2011. A importância deste projeto e, em geral, do trabalho de acompanhamento e avaliação no contexto mais vasto da execução da abordagem setorial baseia-se na hipótese de que os quadros de avaliação de desempenho, que definem objetivos mais claros e indicadores quantificáveis para um determinado setor, permitirão quantificar os progressos realizados e que um acompanhamento periódico contribuirá para garantir que, se um programa num determinado setor não atinge os seus objetivos, podem ser tomadas medidas para repor a execução do contrato numa via adequada.

Os principais ensinamentos retirados das avaliações

Uma avaliação destinada a apoiar os preparativos de instrumentos financeiros de pré‑adesão para além de 2013 considerou que existem fortes razões para prever um futuro instrumento financeiro de pré-adesão. A opção preferida dos avaliadores foi a continuação do atual programa com níveis semelhantes de financiamento da UE. A avaliação concluiu igualmente que os benefícios económicos e mais vastos do alargamento para a UE, implicando os atuais beneficiários, seriam mais do que suficientes para compensar o custo para a UE de um novo instrumento financeiro.

A primeira parte de uma avaliação temática do apoio da UE à sociedade civil nos Balcãs Ocidentais e na Turquia forneceu uma avaliação da lógica de intervenção, tendo concluído que as intervenções são pertinentes em relação aos objetivos identificados no DPIP[9]. Contudo, a quantificação dos progressos é contestada pela falta de indicadores suficientemente SMART[10] e pela definição ampla dos objetivos estratégicos.

Uma avaliação da geminação na Turquia concluiu que a vasta maioria dos projetos de geminação nesse país alcançaram os seus objetivos, e que a existência de sinergias entre projetos de geminação e outros projetos financiados pela UE e/ou por outros doadores constituiu um fator essencial para esse êxito. As razões mais comuns para que esses projetos de geminação não dessem resultados incluíam: falta de empenhamento político, problemas com a contratação pública, inadequação da mobilização de peritos das instituições dos Estados‑Membros e desatualização da avaliação das necessidades.

Uma avaliação estratégica intercalar da cooperação regional nos Balcãs Ocidentais e na Turquia considerou que a programação poderia ser melhorada através do reforço da apropriação de programas regionais por parte dos beneficiários e através de uma melhor interação com os intervenientes. A avaliação considerou igualmente que deve ser reforçada a coerência entre programas regionais e programas nacionais ao abrigo do IPA através de uma partilha de informações mais sistemática durante a fase de programação. Os objetivos gerais devem estar mais estreitamente associados com os objetivos do projeto e devem tornar-se quantificáveis através de indicadores SMART. A avaliação concluiu que a eficiência e a eficácia têm melhorado lentamente.

Uma avaliação temática das atividades de informação e comunicação financiadas pelo IPA concluiu que, embora os objetivos gerais destas atividades sejam claros e coerentes na sede e a nível das delegações, os objetivos específicos são demasiado amplos e não cumprem os critérios SMART. Os fundos para atividades de informação e comunicação ao abrigo do IPA têm sido geralmente utilizados de forma eficaz. Contudo, poderia reforçar-se a eficiência reduzindo as atividades com uma eficácia limitada e centrando‑se numa maior concentração de recursos em menos atividades. As atividades de informação e comunicação são claramente visíveis e eficazes para um público com interesse no alargamento, mas menos para pessoas «não informadas» e para o público em geral.

Além disso, foi igualmente concluída uma avaliação temática da assistência multibeneficiários de pré-adesão da UE concedida aos Balcãs Ocidentais e à Turquia nos domínios do ambiente e da redução dos riscos de catástrofes. Considerou‑se que os objetivos eram demasiado amplos e não suficientemente associados em todas as fases da programação. Do mesmo modo, uma contribuição essencial dos programas multibeneficiários consistiu na promoção das alterações institucionais dos beneficiários no sentido de uma maior colaboração no domínio do ambiente e da redução dos riscos de catástrofes, incentivando o trabalho em rede e a partilha de experiências. O impacto e a sustentabilidade dos programas são entravados por níveis de empenhamento e de apropriação desiguais por parte dos países beneficiários, que frequentemente lhes atribuem recursos humanos e financeiros limitados e nem sempre preveem ações de acompanhamento para depois da assistência da UE. Os projetos plurianuais de longo prazo demonstraram ser eficazes na criação de ligações sustentáveis entre os participantes após a execução dos projetos. Contudo, a avaliação considerou igualmente que as atividades de divulgação e visibilidade não são plenamente eficazes na promoção da sustentabilidade.

Cooperação com a comunidade de doadores em matéria de eficácia da assistência

Em 2011, a Comissão continuou a avançar no programa de coordenação dos doadores relativamente a vários aspetos. Um deles é a maximização da eficácia da ajuda e a demonstração de resultados e de impacto. Durante uma importante reunião organizada pela OCDE em fevereiro de 2011, surgiram algumas questões evidentes. Nesta reunião concluiu-se que era preciso dispor de sistemas de quantificação criados pelos doadores para contribuir para o reforço dos sistemas conexos em países beneficiários e apoiar um sistema de recolha de dados rigoroso, de longo prazo, que satisfaça as necessidades de várias partes. As futuras práticas deviam promover uma maior convergência entre a procura e a oferta em matéria de relatórios sobre os resultados. Um acompanhamento e uma avaliação conjuntos poderiam contribuir para ultrapassar os problemas de responsabilização na avaliação da eficácia dos programas e das estratégias e a complementaridade dos esforços apoiados por diferentes parceiros. A questão dos resultados constituiu igualmente um tema essencial do 4.º fórum de alto nível sobre a eficácia da ajuda realizado em Busan em novembro de 2011.

A Comissão acompanhou a questão dos «resultados» através de um grupo especial de peritos da UE em matéria de resultados criado em novembro de 2011 com a participação de peritos dos Estados-Membros e de outros doadores. Um dos objetivos do grupo a aplicar em 2012, consiste no desenvolvimento de uma abordagem comum da UE em matéria de resultados, tal como indicado nas conclusões do Conselho de 14 de maio de 2012 sobre a comunicação «Uma Agenda para a Mudança». Em 2012, a Comissão analisará a possibilidade de desenvolver um quadro comum UE em matéria de resultados, de forma a que tal possa igualmente representar um quadro de referência para a quantificação e a comunicação dos resultados da futura assistência de pré-adesão.

Em 2012, a Comissão continuará igualmente a trabalhar na disponibilização de dados sobre a assistência financeira de pré-adesão com base na IATI[11] para a publicação de informações relativas à ajuda.

A importância de melhor comunicar os resultados e de adotar uma abordagem mais orientada para os resultados em matéria de conceção de programas foi suscitada pelos membros da Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos, da Direção do Desenvolvimento e da Cooperação e igualmente no quadro de discussões sobre a revisão pelos pares do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE consagrado à UE para 2011‑2012, para as quais a Comissão contribuiu. No que diz respeito à assistência de pré‑adesão, a Comissão sublinhou a forma como os princípios relativos à eficácia da ajuda foram inseridos na política de alargamento e respetivo instrumento financeiro (IPA): a apropriação e o alinhamento desempenham um papel essencial no processo de pré-adesão; a abordagem setorial está gradualmente a ser alargada à gestão da assistência IPA, centrando-se em setores fundamentais nos países do alargamento, tais como a justiça e os assuntos internos; está a aumentar a cooperação com outros doadores, nomeadamente com as instituições financeiras europeias e internacionais (por exemplo, no quadro do QIBO[12]) e os Estados‑Membros (através da geminação); o apoio orçamental é já considerado como uma eventual modalidade de ajuda, e deve continuar a sê-lo ao abrigo do IPA II, quando estiverem criadas as necessárias condições e garantias prévias.

A Comissão sublinhou igualmente o forte impulso político das reformas proporcionado pela perspetiva de adesão à UE, embora recordando que, no contexto dos preparativos dos países beneficiários para a adesão à UE, a assistência de pré-adesão tem igualmente um objetivo de desenvolvimento (é classificada como ajuda pública ao desenvolvimento, à exceção do caso da Croácia). Devem esperar-se do IPA II outros desenvolvimentos em conformidade com uma abordagem mais orientada para os resultados, centrando-se mais em indicadores para quantificar os resultados e o impacto e na possibilidade de conceder auxílios complementares para premiar o bom desempenho.

Os trabalhos prosseguirão em 2012 a fim de garantir que a assistência de pré-adesão estará em conformidade com as várias iniciativas tomadas pela Comissão, pelos Estados‑Membros e pela comunidade mais vasta de doadores, a fim de melhorar a coordenação dos doadores e a eficácia da ajuda, bem como para demonstrar resultados.

4.           Pontos importantes da execução e conclusão do programa em 2011

Estruturas e modalidades de execução:

O desempenho em 2011 revelou progressos substanciais em comparação com os anos anteriores em termos de adjudicação de contratos na maior parte dos beneficiários, em especial nos que evoluem para um sistema descentralizado de gestão da assistência.

No que diz respeito à Croácia, 2011 assinalou o culminar das suas negociações de adesão com a União Europeia, que foram encerradas em 30 de junho de 2011, seguido da assinatura do Tratado de Adesão em 9 de dezembro de 2011.

A execução da assistência financeira da UE em 2011 na Croácia, igualmente em conformidade com as prioridades identificadas no DPIP 2011‑2013, acompanhou estes desenvolvimentos dando apoio à realização de reformas e ao reforço das capacidades nos domínios essenciais necessários para assumir as obrigações decorrentes da adesão, como a justiça e os assuntos internos e a reforma da administração pública, bem como continuando os esforços de preparação da Croácia para a utilização dos fundos pós-adesão. O programa IPA 2011, dotado de 39 159 milhões de EUR, respeita estas prioridades.

O relatório especial do Tribunal de Contas, finalizado após uma reunião entre Comissão e o Tribunal em outubro de 2011, concluiu que a assistência de pré-adesão da UE contribui de forma significativa para apoiar os preparativos da Croácia para a gestão dos fundos estruturais e de coesão. Sublinhou igualmente que são necessários progressos suplementares no reforço das capacidades para gerir os fundos da UE.

Em 2011, observou‑se uma evolução positiva na gestão da assistência financeira na Turquia. O país está a melhorar constantemente as capacidades das suas instituições essenciais responsáveis pela programação, execução e acompanhamento dos fundos da UE. A execução dos projetos IPA, ao abrigo de todas as componentes do IPA, está agora em pleno curso e começa a ter um impacto significativo no momento em que está em vias de ser concedida a todas as estruturas de funcionamento para a gestão dos fundos IPA uma delegação de competências de gestão.

Importantes reformas permitiram melhorar a programação dos fundos, tendo sido adotado em junho de 2011 um novo DPIP 2011‑2013 respeitando a lógica da abordagem setorial. Foram tomadas as primeiras medidas a favor de uma abordagem mais estratégica, orientada e inclusiva da programação e os fundos de programação para 2011 para a assistência à transição e desenvolvimento institucional (componente I) centraram-se num número limitado de setores identificados no DPIP, com projetos de maior dimensão alinhados pelas prioridades do processo de adesão, bem como alinhados pelas prioridades setoriais, tendo a contribuição da UE um valor total de 229 968 milhões de EUR. Na sequência das eleições de junho de 2011, foi dada uma atenção especial aos setores prioritários da justiça, assuntos internos e direitos fundamentais, a fim de realizar as reformas necessárias para estabelecer um sistema judiciário e serviços de aplicação da lei independentes e eficazes, bem como para desenvolver um diálogo com a sociedade civil.

Foram igualmente envidados esforços para melhorar o controlo dos fundos através da reforma do sistema de controlo, definindo os papéis e as responsabilidades de cada instituição, e os vários instrumentos disponíveis para o efeito, bem como o reforço das capacidades das autoridades turcas.

Na sequência do pedido de adesão à UE apresentado pela Islândia em julho de 2009 e tendo em conta o seu nível de desenvolvimento económico e social e o seu grau elevado de alinhamento com a legislação da UE (a Islândia é membro do Espaço Económico Europeu (EEE) e de Schengen), a ajuda financeira concedida à Islândia ao abrigo do IPA será exclusivamente executada ao abrigo da componente I do IPA «Assistência à transição e desenvolvimento institucional».

O Documento de Planeamento Indicativo Plurianual (DPIP) 2011-2013, o documento de planeamento estratégico fundamental para a assistência financeira à Islândia ao abrigo do IPA, foi adotado em 8 de abril de 2011.

Com base nas prioridades estabelecidas no DPIP 2011‑2013, o programa nacional IPA para 2011 para a Islândia foi adotado em 2 de dezembro de 2011. O DPIP define dois objetivos estratégicos a serem financiados ao abrigo da assistência IPA. Por um lado, continuar a reforçar a capacidade da Islândia para assumir as obrigações decorrentes da adesão, apoiando o desenvolvimento das capacidades institucionais para a transposição e execução do acervo e, por outro, reforçar a capacidade institucional da Islândia nos seus preparativos para a participação e aplicação dos fundos estruturais e outros fundos da UE.

O programa para 2011 apoiará sete projetos. O orçamento é de 12 milhões de EUR e foi tido em consideração o equilíbrio entre os dois eixos prioritários definidos no DPIP.

A antiga República jugoslava da Macedónia continuou, com o apoio do IPA, as reformas relacionadas com a adesão, apesar de terem subsistido desafios fundamentais em 2011. Realizou-se pela primeira vez em regime de gestão descentralizada a execução de todas as componentes do IPA, à exceção da componente II – cooperação transfronteiriça, o que significa que a gestão dos programas é realizada pelas autoridades nacionais competentes, sujeita atualmente a controlos ex ante efetuados pela Comissão Europeia.

A eficácia da administração pública era reduzida, devido à falta de empenhamento político, a procedimentos pesados, a deficiências a nível do pessoal e a uma elevada rotação dos funcionários. Apesar do nível mais reduzido de execução física de todos os programas operacionais, no que se refere às capacidades institucionais e aos contratos públicos, em comparação com anos anteriores, foram envidados maiores esforços por parte do país beneficiário para utilizar os fundos disponíveis de todas as componentes do IPA, apesar de existirem atrasos evidentes na contratação pública. A disponibilidade limitada de peritos adequados para elaborarem documentos de concurso e para avaliar as propostas entravou o processo de contratação pública, afetando principalmente as componentes I, III e IV do IPA. O nível de empenhamento e de capacidade divergiu em função dos ministros da tutela. É necessário um maior reforço das capacidades para absorver com êxito os fundos do IPA, bem como um reforço e uma apropriação significativos no domínio da programação e dos preparativos para os projetos estratégicos no futuro.

A componente I do programa nacional de 2011, com um contributo da UE no valor de 28 903 milhões de EUR, foi aprovada juntamente com um agrupamento simplificado de projetos por setor em função das principais prioridades de reforma do país. O apoio da UE anteriormente programado ao abrigo do IPA 2007‑2008 e gerido pela delegação da UE foi totalmente objeto de adjudicação de contratos.

O Montenegro continuou, ao longo de 2011, a envidar esforços para abordar os problemas nos domínios prioritários essenciais sublinhados no parecer da Comissão de 2010. Os progressos realizados pelo país foram confirmados nas recomendações da Comissão Europeia de outubro de 2011 no sentido de dar início às negociações de adesão. A assistência concedida ao Montenegro ao abrigo do IPA em 2011 continuou a apoiar os esforços de reforma realizados pelas autoridades nacionais para progredir, tal como sublinhado no acompanhamento e relatório da Comissão.

A parte essencial da assistência do IPA foi programada ao abrigo do programa nacional no âmbito da componente I do IPA - Assistência à transição e desenvolvimento institucional, com uma contribuição global da UE no valor de 26 494 milhões de EUR. A execução dos fundos IPA continuou a ser principalmente da responsabilidade da delegação da UE em Podgorica. Paralelamente, as autoridades montenegrinas deram início aos preparativos para a passagem para a gestão descentralizada. Tendo em conta o facto de lhe ter sido concedido em dezembro de 2010 o estatuto de país candidato, os fundos IPA no Montenegro apoiaram igualmente as autoridades nacionais nos preparativos necessários para a gestão da assistência ao abrigo das componentes do IPA: desenvolvimento regional, desenvolvimento dos recursos humanos, bem como agricultura e desenvolvimento rural.

A assistência financeira da UE à Albânia desempenhou um papel importante durante 2011, tendo continuado a dar apoio ao país na via da integração europeia. Os projetos em curso nos domínios da justiça e assuntos internos, reforma da administração pública e luta contra a corrupção continuaram a avançar, tendo demonstrado resultados concretos. Este apoio revelou‑se importante para a Albânia a fim de esta cumprir as prioridades essenciais enunciadas no parecer da Comissão de 2010 sobre o seu pedido de adesão à União Europeia.

Registaram-se progressos globais em projetos de infraestruturas, nomeadamente no setor dos transportes (construção de estradas rurais), embora os progressos no setor da água (construção de estações de tratamento de águas) tenham sido mais lentos devido parcialmente a problemas de direitos de propriedade não resolvidos. As autoridades albanesas necessitam igualmente de centrar-se na manutenção das infraestruturas a longo prazo.

Muitos projetos de assistência técnica continuaram a apoiar diferentes ministérios da tutela e instituições públicas, tendo sido elaborados muitos textos legislativos relevantes para o alinhamento pelo acervo. Contudo, em 2011 o impasse político entre a coligação no governo e a oposição impediram a realização de progressos substanciais na adoção de legislação fundamental.

A parte dos fundos absorvida ao abrigo dos programas IPA de 2007, 2008, 2009 e 2010 é muito elevada, mantendo a tendência positiva que começou em 2009.

No que diz respeito aos preparativos para a gestão descentralizada dos fundos IPA, realizaram-se progressos adicionais. Ao abrigo da componente I do IPA, foram criados as estruturas e os sistemas essenciais, tendo a Albânia apresentado no início de 2012 o seu pedido de delegação da gestão. Os auditores da Comissão Europeia estão atualmente a analisar o pedido. Prosseguiram igualmente os trabalhos a nível das componentes II‑V do IPA, estando a componente V mais avançada do que as outras.

Em 2011 assistiu-se igualmente a novos progressos no que diz respeito a uma programação setorial. Subsistem certas questões em aberto relativamente à sua execução prática, nomeadamente a necessidade de o governo albanês desenvolver uma perspetiva orçamental realista de médio prazo para as estratégias setoriais existentes.

Durante 2011, a Sérvia beneficiou da assistência financeira de pré-adesão ao abrigo do IPA no âmbito das duas primeiras componentes IPA (Assistência à transição e desenvolvimento institucional e Cooperação transfronteiras), que eram ainda geridas pela delegação da UE em Belgrado. A contribuição da UE relativamente à componente I do IPA, atribuída em 2011, elevou-se a 178 556 milhões de EUR.

A Sérvia continuou os seus preparativos para uma gestão descentralizada dos fundos da UE em relação às componentes I, II, III e IV, através da conclusão da fase «Colmatar lacunas» em dezembro de 2011. Como resultado, a assistência técnica financiada pelo IPA para a realização da avaliação da conformidade começou em janeiro 2012.

O programa nacional ao abrigo do IPA 2011 foi adotado pela Comissão Europeia em 8 de julho de 2011. Foi dada especial atenção aos preparativos para a introdução progressiva de uma abordagem setorial.

Prosseguiu a melhoria da capacidade de absorção financeira. No final de 2011, a delegação da UE geria uma carteira de 708 projetos em curso, incluindo montantes substanciais para setores como a reforma da administração pública (26,3 milhões de EUR), justiça e assuntos internos (11,95 milhões de EUR) e desenvolvimento social (32,1 milhões de EUR).

A definição das prioridades por setor foi efetuada por oito grupos de trabalho setoriais, constituídos pela primeira vez por intervenientes governamentais e não governamentais, com base no Documento de Planeamento Indicativo Plurianual (DPIP) 2011‑2013, no relatório anual sobre os progressos realizados, na avaliação das necessidades da Sérvia em termos de assistência internacional, bem como numa avaliação da qualidade dos documentos estratégicos existentes.

A assistência financeira da UE à Bósnia e Herzegovina desempenhou um papel importante durante 2011, tendo dado apoio ao país na via da integração europeia. O IPA continuou a apoiar os esforços do país para respeitar os requisitos do processo de adesão da UE e cumprir as suas obrigações decorrentes do Acordo de Estabilização e de Associação e do Acordo Provisório. As prioridades para 2011 centraram-se fortemente na reforma da administração pública e no reforço do Estado de direito, bem como na atenuação das pesadas consequências da crise económica e financeira. A contribuição da UE atribuída em 2011 elevou-se a 92 885 milhões de EUR.

A execução da assistência financeira da UE em 2011 demonstrou resultados concretos, nomeadamente a adoção do plano de ação revisto para a estratégia de reforma da administração pública, a introdução da publicação eletrónica dos anúncios de contratos públicos, a instalação de 34 redes permanentes de estações GPS em todo país, que facilitaram a quantificação exata da delimitação dos terrenos. Outros resultados concretos foram a criação de um Conselho das pequenas e médias empresas (PME), a construção de coletores de águas residuais em Zivinice, e a realização com êxito da primeira campanha de vacinação contra a raiva no país.

O gabinete da União Europeia no Kosovo continuou a gerir a execução da assistência da UE ao Kosovo. Conseguiu exceder os seus objetivos financeiros, quer em termos de contratos quer de pagamentos. Os preparativos do programa anual 2011 ao abrigo do IPA para o Kosovo foram concluídos, com a atribuição de 62 900 milhões de EUR; começou a programação dos programas anuais para 2012 e 2013. A participação do Kosovo no programa «Cooperação transfronteiras» ao abrigo do IPA prosseguiu a bom ritmo em 2011. Foram assinadas as primeiras convenções de financiamento relativa aos programas, com preparativos dos programas de cooperação transfronteiras com a Albânia e a antiga República jugoslava da Macedónia, bem como um programa adicional com o Montenegro, que foi finalizado e subsequentemente adotado em dezembro de 2011. Em termos de projetos, verificaram-se importantes êxitos, nomeadamente a reconstrução das últimas cinco pontes sobre a estrada M2 que liga o Kosovo à antiga República jugoslava da Macedónia. Para além disso, durante 2011, o Kosovo realizou o primeiro recenseamento da população e da habitação depois de quase três décadas, fornecendo informações estatísticas valiosas sobre a população e as suas condições de vida, importantes para o planeamento estratégico da próxima década. Este último foi financiado através de um fundo fiduciário cofinanciado pelo IPA 2010.

5.           O TAIEX[13] FAZ QUINZE ANOS

2011 assinalou o décimo quinto aniversário do TAIEX. Embora subsistam os princípios de base no cerne das operações TAIEX, o instrumento é constantemente atualizado a fim de dar resposta aos atuais desafios nas regiões do alargamento, tendo sido gastos quase 10 milhões de EUR em países beneficiários do IPA.

Os aspetos essenciais que tornaram e continuam a fazer do TAIEX um êxito são:

– APROPRIAÇÃO: o TAIEX é um instrumento principalmente orientado para a procura; os beneficiários identificam e apresentam pedidos para uma assistência específica e personalizada. As atividades são adaptadas a fim de satisfazer os pedidos dos beneficiários;

– COLMATAR AS LACUNAS: o TAIEX pode ser complementar de atividades de assistência mais vastas (geminação, assistência técnica) e pode fornecer competências especializadas para «colmatar lacunas» não abrangidas por outros programas de apoio;

– CAPACIDADE DE RESPOSTA: a assistência é geralmente prestada dentro de prazos curtos e apertados;

– ENTRE PARES: o TAIEX conta com os funcionários públicos dos Estados‑Membros que aplicam a legislação da UE na prática e estão dispostos e podem partilhar as suas capacidades técnicas com os seus homólogos das administrações beneficiárias.

A assistência técnica de médio prazo, uma sequência de intervenções de curto prazo antecipadamente acordadas e seguidamente executadas, aumentou nos setores da agricultura e da segurança alimentar. Por agora, esta abordagem é utilizada na assistência TAIEX à Islândia e ao Kosovo.

Para além das atividades TAIEX clássicas, o programa «Das pessoas para as pessoas» consolidou a sua contribuição para o reforço do papel da sociedade civil no processo democrático no contexto do alargamento. Em 2011, foi lançado um novo programa, o Instrumento consagrado à administração local (LAF), com o objetivo de reforçar a capacidade das autoridades locais e regionais para prepararem a adesão à UE. Para a execução prática das atividades TAIEX, a Comissão Europeia contou com o apoio externo do prestador de serviços «Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit» (GIZ).

6.           COOPERAÇÃO E PROGRAMAS REGIONAIS

Realizaram-se progressos em matéria de cooperação regional nos Balcãs Ocidentais nos domínios da justiça e dos assuntos internos, estatísticas, energia, proteção do ambiente e proteção civil, património cultural e regresso de refugiados. A Escola Regional de Administração Pública (ERAP) está agora plenamente operacional. Novos acordos bilaterais em matéria de cooperação policial e assistência jurídica mútua são sinais encorajadores para o compromisso assumido por vários países dos Balcãs Ocidentais no sentido de reforçar a cooperação judiciária. Foram envidados esforços semelhantes em relação à promoção e facilitação da cooperação local e regional a nível do governo, bem como através da inclusão de organizações não‑governamentais com o objetivo de avançar para uma reconciliação sustentável, nomeadamente através da iniciativa Igman, da iniciativa RECOM em matéria de reconciliação e do processo de Sarajevo relativo ao regresso dos refugiados.

A Comissão Europeia, em cooperação com o Ministro norueguês dos Negócios Estrangeiros organizou a 4.ª reunião do Comité Diretivo do Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (QIBO) em junho de 2011, em Hamar, Noruega. Esta aprovou subvenções num montante superior a 21 milhões de EUR para 19 projetos na região. Estes incluem, por exemplo, um estudo de pré‑viabilidade relativamente ao projeto regional de gasoduto que liga o mar Iónico ao mar Adriático (comprimento total: 520 km) contribuindo para a construção de um anel de gás regional, um estudo de viabilidade sobre uma interconexão elétrica 400 kV entre a Sérvia, o Montenegro e a Bósnia e Herzegovina e os preparativos para a construção e desenvolvimento posterior do Centro regional para aprendizagem empresarial na Croácia.

Na 5.ª reunião do Comité Diretivo do QIBO, realizada em dezembro de 2011 no Luxemburgo, foram aprovadas 22 subvenções num valor total de 59 milhões de EUR. Prevê-se que essas subvenções possam eventualmente mobilizar empréstimos e fundos das instituições financeiras internacionais (IFI) num montante superior a 1 000 milhões de EUR para investimentos em infraestruturas. O Comité Diretivo aprovou o mecanismo de desenvolvimento empresarial e inovação para os Balcãs Ocidentais (EDIF), financiado ao abrigo do programa multibeneficiários do IPA 2011, enquanto primeira ação para o desenvolvimento do setor privado a ser financiada pelo QIBO.

Em 2011, e desde a criação do QIBO em dezembro de 2009, a reserva de projetos aumentou correspondendo a 123 subvenções no valor de 220 milhões de EUR, que mobilizarão por seu lado cerca de 5 000 milhões de EUR em empréstimos e um investimento potencial total de cerca de 10 mil milhões de EUR no conjunto dos cinco setores essenciais - energia, ambiente, transportes, questões sociais e desenvolvimento do setor privado.

Conclusões

2011 constituiu um passo importante na via para tornar a assistência aos países do alargamento mais estratégica, coerente e orientada para os resultados, como parte integrante da estratégia de alargamento. O quadro jurídico e a estratégia de planeamento que a Comissão propôs para a prestação de assistência de pré-adesão a partir de 2014 reforçará a sua ligação com a política de acompanhamento e de informação, criará um quadro destinado a obter resultados, a ter um impacto e a recompensar o desempenho. Contribuirá para reforçar mais o valor acrescentado dos fundos da UE atribuídos aos países do alargamento, criando incentivos mais fortes para a transformação das suas sociedades, dos seus sistemas jurídicos e das suas economias, o que é necessário para se tornarem um Estado-Membro da UE, para benefício mútuo da União e dos países beneficiários do IPA e dos respetivos cidadãos.

Situação relativa à execução da assistência financeira IPA em 31 de dezembro de 2011, enquanto percentagem dos fundos totais autorizados (2007‑2011):

Componente I do IPA em 31 de dezembro de 2011 executada pela DG Alargamento:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante contratado || Percentagens || Montante pago || Percentagens

Albânia || 348,37 || 233,69 || 67,1 % || 102,45 || 29,4 %

Bósnia e Herzegovina || 389,83 || 186,98 || 48,0 % || 103,26 || 26,5 %

Croácia || 206,06 || 100,62 || 48,8 % || 71,19 || 34,5 %

Antiga República Jugoslava da Macedónia || 174,02 || 66,66 || 38,3 % || 48,53 || 27,9 %

Islândia || 12,00 || 0,00 || 0,0 % || 0,00 || 0,0 %

Kosovo || 475,10 || 341,42 || 71,9 % || 211,48 || 44,5 %

Montenegro || 134,24 || 89,83 || 66,9 % || 61,02 || 45,5 %

Sérvia || 857,39 || 593,38 || 69,2 % || 380,14 || 44,3 %

Turquia || 1,164,66 || 597,40 || 51,3 % || 425,14 || 36,5 %

Programa Multibeneficiários || 729,18 || 597,32 || 81,9 % || 431,30 || 59,1 %

Total || 4 490,85 || 2 807,30 || 62,5 % || 1 834,51 || 40,8 %

Componente II do IPA em 31 de dezembro de 2011 executada pela DG Alargamento:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante contratado || Percentagens || Montante pago || Percentagens

Albânia || 18,59 || 2,76 || 14,8 % || 2,16 || 11,6 %

Bósnia e Herzegovina || 12,52 || 4,77 || 38,1 % || 3,12 || 24,9 %

Croácia || 12,52 || 4,42 || 35,3 % || 2,09 || 16,7 %

Antiga República Jugoslava da Macedónia || 15,53 || 1,97 || 12,7 % || 1,05 || 6,7 %

Kosovo || 3,00 || 0,06 || 2,0 % || 0,03 || 1,0 %

Montenegro || 14,94 || 5,45 || 36,5 % || 3,62 || 24,2 %

Sérvia || 16,37 || 6,57 || 40,1 % || 4,63 || 28,3 %

Turquia || 7,00 || 1,13 || 16,2 % || 0,49 || 7,0 %

Total || 100,47 || 27,13 || 27,0 % || 17,19 || 17,1 %

Componente II do IPA em 31 de dezembro de 2011 executada pela DG Política Regional:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante pago || Percentagens

Adriático || 166,49 || 45,22 || 27,2 % ||

Eslovénia‑Croácia || 28,95 || 11,28 || 39,0 % ||

Hungria – Croácia || 35,54 || 12,57 || 35,4 % ||

Hungria‑Sérvia || 33,97 || 12,33 || 36,3 % ||

Roménia-Sérvia || 36,01 || 10,17 || 28,3 % ||

Bulgária‑Sérvia || 21,26 || 5,78 || 27,2 % ||

Bulgária‑Antiga República Jugoslava da Macedónia || 12,14 || 3,30 || 27,2 % ||

Bulgária‑Turquia || 18,49 || 5,02 || 27,2 % ||

Grécia‑Antiga República Jugoslava da Macedónia || 10,20 || 3,93 || 38,5 % ||

Grécia‑Albânia || 7,67 || 2,95 || 38,5 % ||

Total || 370,72 || 112,54 || 30,4 % ||

Componente III do IPA em 31 de dezembro de 2011 executada pela DG Política Regional:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante pago || Percentagens

Croácia || 257,35 || 78,03 || 30,3 %

Antiga República Jugoslava da Macedónia || 109,20 || 26,96 || 24,7 %

Turquia || 1 055,50 || 333,11 || 31,6 %

Total || 1 422,05 || 438,09 || 30,8 %

Componente IV do IPA em 31 de dezembro de 2011 executada pela DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante pago || Percentagens

Croácia || 69,98 || 22,20 || 31,7 %

Antiga República Jugoslava da Macedónia || 33,50 || 9,61 || 28,7 %

Turquia || 299,70 || 64,51 || 21,5 %

Total || 403,18 || 96,32 || 23,9 %

Componente V do IPA em 31 de dezembro de 2011 executada pela DG Agricultura e Desenvolvimento Rural:

Milhões de EUR || Montante autorizado || Montante pago || Percentagens

Croácia || 129,40 || 25,78 || 19,9 %

Antiga República Jugoslava da Macedónia || 47,50 || 10,25 || 21,6 %

Turquia || 463,00 || 80,94 || 17,5 %

Total || 639,90 || 116,96 || 18,3 %

[1]               Os aspetos mais específicos sobre os relatórios de gestão relativamente a estes programas e despesas - tais como governação e responsabilidade, riscos e controlos, legalidade e regularidade, taxas de erro e potenciais consequências sobre garantia razoável - podem ser consultados no Relatório Anual de Atividades de 2011 da DG Alargamento. Em conformidade com a sua obrigação de fornecer informações pormenorizadas ao Conselho e ao Parlamento Europeu, a Comissão publica anualmente um relatório sobre a assistência de pré‑adesão. O relatório anterior, publicado, em 2011, refere‑se ao exercício orçamental de 2010 e está disponível no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/how-does-it-work/index_en.htm

[2]               Documento de trabalho da Comissão que acompanha o documento «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu - Relatório anual de 2011 sobre a assistência financeira ao alargamento (IPA, PHARE, CARDS, Instrumento de pré-adesão para a Turquia e Instrumento de transição).

[3]               O Instrumento de assistência de pré-adesão (IPA) dispõe de um orçamento global de 11,5 mil milhões de EUR para o período 2007‑2013. Os beneficiários do IPA são a Albânia, a Bósnia e Herzegovina, a Croácia, a antiga República jugoslava da Macedónia, o Montenegro, a Sérvia, a Turquia, a Islândia (desde 2011) e o Kosovo. Esta designação não prejudica as posições relativas ao estatuto e está conforme com a Resolução 1244/99 do CSNU e com o parecer do TIJ sobre a declaração de independência do Kosovo. O IPA apoia as reformas nos países beneficiários, tal como o seu alinhamento progressivo pelas normas e políticas da União Europeia e pelo acervo, tendo em vista preparar a sua futura adesão à UE.

[4]               Inicialmente criado em 1989 como programa Phare «Polónia, Hungria: Apoio à Restruturação Económica», o Phare expandiu-se da Polónia e da Hungria, tendo passado para os atuais dez países. Presta assistência a oito dos dez Estados-Membros que aderiram em 2004: República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Polónia, Eslováquia e Eslovénia, bem como os países que aderiram em 2007 (Bulgária e Roménia), num período de profundas alterações políticas e de reestruturação económica. Phare significa farol em francês. Até 2000, os países dos Balcãs Ocidentais (Albânia, antiga República jugoslava da Macedónia e Bósnia e Herzegovina) eram todos beneficiários do Phare. No entanto, a partir de 2001 o programa CARDS (Assistência comunitária para a reconstrução, o desenvolvimento e a estabilização nos Balcãs) prestou assistência financeira a estes países. O presente regulamento revoga o regulamento OBNOVA e altera o regulamento Phare, e estabelece um quadro único para a assistência aos países da Europa do Sudeste: o programa CARDS. O Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA) substituiu‑o a partir de 2007.

[5]               Croácia, antiga República jugoslava da Macedónia, Islândia, Montenegro e Turquia. Foi concedido à Sérvia o estatuto de país candidato em março de 2012.

[6]               Albânia, Bósnia e Herzegovina e Kosovo.

[7]               As negociações de adesão começaram em 29 de junho de 2012.

[8]               Ver a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Instrumento de Assistência de Pré‑Adesão (IPA II), COM(2011) 838 final, 7.12.2011.

[9]               Documentos de Planeamento Indicativo Plurianual.

[10]             Específicos, quantificáveis, realizáveis, realistas e limitados no tempo.

[11]             Iniciativa Internacional para a Transparência em matéria de Ajuda.

[12]             Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais, ver infra.

[13]             Assistência Técnica e Intercâmbio de Informações.