RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Relatório intercalar sobre a aplicação do Plano de Ação relativo a menores não acompanhados /* COM/2012/0554 final */
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO
PARLAMENTO EUROPEU Relatório intercalar sobre a aplicação do
Plano de Ação relativo a menores não acompanhados I. Introdução Em maio de 2010 a Comissão adotou o Plano de
Ação relativo a menores não acompanhados (2010-2014)[1],
na sequência do qual o Conselho adotou conclusões sobre esta matéria em junho
de 2010[2]. O Plano de Ação e as
conclusões do Conselho propuseram uma abordagem comum à escala da União
Europeia (UE) baseada no princípio do interesse superior da criança.
Identificaram os principais domínios de ação, como a prevenção, o acolhimento e
a identificação de soluções duradouras, a pôr em prática através de uma série
de medidas concretas executadas pelas instituições e agências da UE, os
Estados-Membros e as partes interessadas. O Plano de Ação e as conclusões do Conselho
convidaram a Comissão a apresentar um relatório sobre a sua execução até meados
de 2012. O presente relatório intercalar põe em destaque a evolução da situação
entre maio de 2010 e junho de 2012 e identifica os domínios que requerem mais
atenção e uma ação orientada durante os próximos dois anos. É acompanhado por
um documento de trabalho dos serviços da Comissão[3]
que descreve de forma mais pormenorizada as ações das instituições e agências
da UE, bem como das administrações nacionais dos Estados-Membros. Faz
igualmente referência, se for caso disso, às atividades de outros
intervenientes. O relatório e o documento de trabalho dos serviços da Comissão
baseiam-se em investigações, consultas com os Estados-Membros e no diálogo
permanente com as organizações da sociedade civil. II. Situação actual A evolução da situação nos dois últimos anos
revela que a chegada de menores não acompanhados[4] não é um fenómeno
temporário, mas sim uma característica a longo prazo da migração para a UE, e
que é necessária uma abordagem comum da UE relativamente a este grupo de
migrantes. Os motivos subjacentes à chegada de menores
não acompanhados continuam a ser variados e interdependentes. Alguns destes
menores fogem de conflitos armados, de catástrofes naturais, de situações
discriminatórias ou da perseguição. Neste contexto, acontecimentos mundiais
como os conflitos no Afeganistão e no Iraque ou a instabilidade política ligada
à «primavera árabe», podem ser considerados fatores importantes que contribuem
para estes fluxos. O Afeganistão e o Iraque foram os principais países de
origem dos menores não acompanhados que chegaram à UE em 2009[5],
e na maioria dos Estados-Membros os referidos países continuaram a ser países
de origem importantes em 2010[6], juntamente com os países
do «Corno de África». Algumas crianças não partem de livre vontade, mas são
enviadas pelas suas famílias, a fim de evitar as perseguições políticas, ter
acesso à educação e ao bem-estar que lhes são recusados no seu país de origem,
ou simplesmente para escapar à pobreza e encontrar emprego na UE[7].
Outras procuraram reunir-se a familiares que já se encontram no território da
UE. Por último, alguns menores não acompanhados chegam à UE como vítimas de tráfico
de seres humanos para efeitos de exploração. Tal como referido no Plano de Ação, as
estatísticas relativas a este grupo de migrantes são limitadas e, apesar de se
terem registado algumas melhorias na recolha de dados, esta constatação
continua a ser válida. Os dados disponíveis mais fiáveis são os relativos aos
menores não acompanhados que apresentaram um pedido de asilo. Em 2011 foram
registados 12 225 pedidos de asilo na UE-27 – número comparável aos dos anos
anteriores[8] – o que deixa pressupor
que este tipo de migração continua a ser muito significativo. Existem menos
informações relativamente aos outros tipos de fluxos de menores não
acompanhados. Em 2011, o número de autorizações de residência emitidas pelos
Estados-Membros a menores não acompanhados ascendeu a 4 406[9].
Globalmente, os dados indicam que não houve qualquer diminuição substancial do
número de crianças que chegam à UE, e é pouco provável que esta situação se
venha a alterar nos próximos anos. A dimensão e a natureza dos fluxos continuam a
variar de um Estado-Membro para outro. Nalguns Estados-Membros, os menores não
acompanhados chegam predominantemente como requerentes de asilo. É o caso da
Suécia, onde o número de pedidos de asilo apresentados por menores não
acompanhados tem aumentado continuamente todos os anos, tendo passado de
1 510 em 2008 para 2 655 em 2011. Do mesmo modo, na Alemanha, durante o
mesmo período, o número de pedidos de asilo deste grupo de migrantes quase
triplicou, tendo passado de 765 para 2 125[10]. Noutros Estados-Membros, os fluxos de
requerentes de asilo são relativamente menos significativos em comparação com
as crianças que chegam como migrantes em situação irregular. É o caso em Itália
e Espanha, que em 2010 emitiram primeiras autorizações a, respetivamente, 2 278
e 819 crianças não acompanhadas que não eram requerentes de asilo[11].
A proporção crescente destes fluxos de migrantes irregulares deve-se à agitação
política nos países do Norte de África e noutras regiões. Por exemplo, a Itália
observou que, nos últimos anos, os fluxos de menores não acompanhados
provenientes dos países de origem tradicionais, como a Albânia, diminuíram,
enquanto se registou um aumento destes fluxos a partir de países africanos e do
Médio Oriente, caracterizados pela instabilidade sociopolítica. Um último grupo de Estados-Membros é
constituído por países de trânsito, que recebem muito poucos pedidos de asilo
de menores não acompanhados – geralmente menos de 60 por ano[12]
– mas através dos quais algumas crianças viajam para chegarem ao seu país de
destino. A maior parte dos países da Europa Central e Oriental faz parte deste
grupo. III. Recolha de dados A recolha de dados continua a ser um dos
principais problemas. O facto de os menores não acompanhados não constituírem
um grupo homogéneo e ficarem a cargo de diferentes autoridades significa que
nem todos os menores não acompanhados são abrangidos pela recolha regular de
dados efetuada pelos Estados-Membros. Embora existam dados estatísticos fiáveis
sobre os menores não acompanhados requerentes de asilo, as estatísticas sobre
os menores que migraram de forma irregular ou foram vítimas de tráfico são
escassas. No entanto, registaram-se melhorias
significativas tanto na recolha como no intercâmbio de dados quantitativos e
qualitativos nos dois últimos anos. A revisão, em 2011, das orientações em
matéria de recolha de dados em conformidade com o artigo 6.º do Regulamento
relativo às estatísticas[13] permitiu ao Eurostat
recolher dados sobre uma categoria suplementar de autorizações, ou seja, as autorizações
de residência emitidas a menores não acompanhados que não são requerentes de
asilo ou a quem não tenha sido concedida uma autorização de residência enquanto
vítimas de tráfico de seres humanos, o que dá uma ideia da dimensão e da
dinâmica da migração não relacionada com o asilo[14].
Em setembro de 2010, a FRONTEX publicou uma avaliação orientada dos riscos, na
qual analisou números, nacionalidades, rotas e formas de facilitar a migração
dos menores não acompanhados requerentes de asilo[15].
A Rede Europeia das Migrações (REM) continuou a desempenhar um papel importante
no intercâmbio de dados sobre os menores não acompanhados. Uma questão ad-hoc
colocada no primeiro trimestre de 2012 forneceu estatísticas e informações
atualizadas sobre as práticas relativas aos menores não acompanhados
requerentes de asilo[16]. O recém-criado Gabinete Europeu de Apoio em
matéria de Asilo (GEAA)[17] também participa no
intercâmbio e no acompanhamento dos dados. O programa de trabalho do GEAA para
2012 prevê a criação de um sistema de intercâmbio e de acompanhamento das
informações sobre os menores não acompanhados, bem como a recolha de dados e o
desenvolvimento de informações sobre o país de origem[18].
Caminho a seguir Os Estados-Membros, as instituições e as
agências da UE, bem como as organizações não‑governamentais e
internacionais, devem envidar esforços adicionais para a recolha e o
intercâmbio de dados quantitativos e qualitativos, nomeadamente estatísticas
discriminadas por sexo. É necessário continuar a melhorar a comparabilidade dos
dados recolhidos em toda a UE. Os Estados-Membros são encorajados a continuar a
coligir dados sobre menores não acompanhados requerentes de asilo, mas também
sobre os que são migrantes irregulares ou vítimas de tráfico de seres humanos.
Em especial, os dados relativos ao tráfico de menores devem ser ainda mais
discriminados, com vista a obter informações sobre os menores não acompanhados
vítimas de tráfico de seres humanos. A recolha de dados não deve limitar-se à
recolha inicial, ou seja, no momento em que os menores não acompanhados entram
num Estado-Membro. Também é necessário compreender melhor o que lhes acontece
uma vez presentes no território da UE. Sempre que possível, os Estados-Membros
devem recolher dados quantitativos e qualitativos relativos ao número de
menores não acompanhados em fuga de estruturas de acolhimento, aos tipos de
serviços e de apoio prestados nas várias fases dos procedimentos aplicáveis
(tais como procedimentos acelerados, procedimentos na fronteira, avaliação da idade,
localização de familiares, nomeação de tutores, etc.). Por último, devem também
ser recolhidos dados estatísticos sobre o número de menores não acompanhados
repatriados[19]. Em 2013-14, no âmbito de um projeto-piloto
apoiado pelo Parlamento Europeu, a Comissão realizará um estudo com vista a
recolher dados à escala da UE sobre o envolvimento de crianças em processos
penais, civis e administrativos. Neste contexto, reunirá estatísticas baseadas
em indicadores pertinentes e fornecerá uma síntese explicativa sobre o
envolvimento dos menores não acompanhados em processos administrativos na UE. O GEAA facilitará ainda o intercâmbio de
informações e a partilha de conhecimentos graças a reuniões de peritos
consagradas ao tema dos menores não acompanhados. Até ao final de 2012, o GEAA
elaborará o relatório relativo às informações sobre o país de origem
respeitante ao Afeganistão, que incluirá questões específicas pertinentes sobre
os grupos vulneráveis, nomeadamente os menores não acompanhados. IV. Prevenção da migração insegura
e do tráfico O Plano de Ação reconhece que a prevenção da
migração insegura e do tráfico de crianças é o primeiro passo para tratar
eficazmente a questão da migração dos menores não acompanhados. Para o efeito,
a UE e os seus Estados-Membros continuaram a integrar a questão da migração, em
especial a migração de crianças, na área da cooperação para o desenvolvimento.
Empreenderam também ações de sensibilização e de formação para melhorar a
identificação precoce das vítimas de tráfico e informar as crianças e os seus
familiares sobre os riscos ligados à migração irregular. Um último domínio de
atividade foi o desenvolvimento de sistemas integrados de proteção de crianças. No âmbito do programa temático sobre o asilo e
a migração, bem como do programa temático «Investir nas pessoas», do
Instrumento Europeu para a Democracia e os Direitos Humanos e do Instrumento de
Cooperação para o Desenvolvimento[20], a UE financiou projetos
que visam prevenir a migração insegura e o tráfico, sensibilizar para as
crianças em risco e formar pessoal especializado na deteção de situações de
risco. A UE continuou também a ajudar os países terceiros a melhorar as suas
capacidades legislativas e administrativas com vista a identificar as crianças
que são requerentes de asilo e vítimas de tráfico de seres humanos[21].
O financiamento nacional e da UE destinado a
centros situados em países de origem como, por exemplo, o Senegal, Marrocos,
Moldávia, Egito, Quénia, Guatemala e Bolívia, que oferecem abrigo e educação a
menores, registou resultados encorajadores[22]. Estão também a
ser lançadas campanhas de informação e realizadas atividades de reforço das
capacidades para as autoridades nacionais e os guardas de fronteiras[23]. A cooperação contínua com os países terceiros
tem desempenhado um papel importante na prevenção da migração insegura e do
tráfico. A questão dos menores não acompanhados foi abordada no contexto dos
diálogos sobre os direitos humanos[24]. A UE continuou a
aplicar as diretrizes da UE para a promoção e proteção dos direitos das
crianças[25]. Espera-se que, aquando
da revisão das diretrizes em 2012, seja dada prioridade aos grupos mais
vulneráveis, entre os quais os menores não acompanhados. A questão dos menores não acompanhados é
abordada no quadro dos diálogos sobre a migração e a mobilidade, como a
Parceria UE-África sobre migração, mobilidade e emprego, e o «Processo de
Rabat» sobre a migração e o desenvolvimento. Este tema foi igualmente debatido
em março de 2011 na reunião do grupo de trabalho sobre os assuntos sociais e a
migração com Marrocos, bem como no quadro do diálogo sobre migração, mobilidade
e segurança iniciado em outubro de 2011 com a Tunísia e Marrocos. São
igualmente enumeradas ações específicas relativas aos menores não acompanhados
no Plano de Ação do Processo de Praga para o período 2012-2016[26].
Os países de acolhimento procederam ao
intercâmbio de práticas e de experiências relativamente a este grupo de
migrantes no contexto do G8 e da plataforma UE-EUA para a cooperação sobre
questões ligadas à migração e aos refugiados. Em 2011, a Espanha foi a anfitriã
de um seminário sobre os menores não acompanhados no âmbito da plataforma UE‑EUA,
o que permitiu uma troca de pontos de vista e de práticas entre os Estados‑Membros
da UE e os Estados Unidos[27]. A fim de melhorar a informação destinada aos
potenciais migrantes, a Comissão incluiu uma referência específica aos menores
não acompanhados no Portal da Imigração da UE, lançado em novembro de 2011[28]. Caminho a seguir A UE e os Estados-Membros devem continuar a
tratar a questão da migração dos menores não acompanhados no contexto da
cooperação para o desenvolvimento. É essencial reforçar a partilha de
informações sobre as iniciativas em curso e as ações previstas, a fim de
otimizar a utilização dos recursos disponíveis. Os debates sobre o quadro
orçamental da UE para 2014‑2020 deverão conduzir a uma melhor coordenação
dos fundos externos[29]. É igualmente necessário um empenhamento
constante com os países de origem e de trânsito. Uma cooperação estável da UE e
dos Estados-Membros com os países terceiros ajudará a compreender melhor as
suas necessidades e dará assim um maior apoio à elaboração e à execução de
futuros projetos. É importante que esta cooperação não se limite a medidas de
prevenção, mas incida também noutras questões importantes, como o
restabelecimento dos laços familiares, a garantia de um regresso seguro das
crianças e os riscos de serem novamente vítimas de tráfico. Estas questões
devem ser igualmente abordadas no contexto das parcerias para a mobilidade e
nos diálogos com os principais países de origem. Devem ser incentivados novos intercâmbios com
os países terceiros de destino dos menores não acompanhados, não só para
partilhar experiências e boas práticas, mas também com o intuito de encontrar
soluções concretas em relação à prevenção, à localização de familiares e ao
regresso seguro. V. Acolhimento e garantias
processuais na UE O Plano de Ação reconheceu a importância das
medidas de acolhimento para garantir a prestação de cuidados adequados e
assistência aos menores não acompanhados que se encontram no território da UE.
Por conseguinte, a UE tem continuado a reforçar as medidas de acolhimento e o
acesso às garantias processuais pertinentes relativamente a estas crianças. Foram propostas alterações ao Código das
Fronteiras Schengen e à Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, a fim de
melhorar o tratamento dos menores não acompanhados nas fronteiras. Estas
alterações introduzirão o módulo de formação sobre menores não acompanhados
para os guardas de fronteiras e estabelecerão uma lista oficial dos pontos de
contacto nacionais para efeitos de consulta sobre menores, cuja utilização será
obrigatória. A operação conjunta Hammer coordenada pela FRONTEX deu origem à
elaboração de orientações operacionais sobre a forma de tratar as crianças,
nomeadamente as crianças não acompanhadas, nas fronteiras externas. Um
seminário organizado durante a Presidência belga intitulado «Menores não
acompanhados: crianças que passam as fronteiras externas da UE em busca de
proteção» emitiu um conjunto de recomendações para as autoridades nacionais e
os intervenientes transnacionais[30]. No que diz respeito aos menores não
acompanhados requerentes de asilo, a UE está em vias de concluir as negociações
sobre a revisão do acervo em matéria de asilo, que se espera venha a reforçar a
proteção deste grupo de migrantes. Em dezembro de 2011 foi adotada a Diretiva
Qualificação[31]. Esta diretiva reforça
as disposições sobre a localização de familiares e, pela primeira vez, apresenta
uma lista indicativa de elementos a ter em conta para determinar o interesse
superior da criança. Em abril de 2011, o Parlamento Europeu e o
Conselho adotaram a Diretiva relativa à prevenção e luta contra o tráfico de
seres humanos e à proteção das vítimas (Diretiva relativa ao tráfico de seres
humanos)[32]. Esta diretiva inclui
novas disposições em matéria de assistência, apoio e proteção das crianças não
acompanhadas vítimas de tráfico. Em especial, os Estados-Membros devem tomar as
medidas necessárias para garantir que as medidas específicas de assistência e
apoio às crianças que sejam vítimas de tráfico de seres humanos sejam tomadas
após uma avaliação individual das circunstâncias específicas de cada uma dessas
crianças, atendendo às suas opiniões, necessidades e preocupações, com vista a
encontrar uma solução duradoura para a criança. Além disso, os Estados-Membros
devem igualmente nomear um tutor ou representante a partir do momento em que a
criança seja identificada pelas autoridades. A Comissão criou um grupo de peritos sobre
menores não acompanhados no âmbito dos processos de migração com o objetivo de
proceder a um intercâmbio de pontos de vista e de práticas sobre diversas
questões neste domínio[33]. A primeira reunião
temática, realizada em 21 de junho de 2011, foi consagrada à tutela. As
conclusões da reunião confirmaram que a tutela é um dos elementos cruciais da
proteção das crianças e que, ainda que não exista um modelo único de tutela,
existem desafios comuns em toda a UE, como por exemplo a necessidade de dar
formação aos tutores. A fim de apoiar redes de organismos de tutela, a Comissão
financiou o projeto «European Network of Guardianship Institutions: Guardianship
in practice» (rede europeia dos organismos de tutela: a tutela na prática),
que está a ser implementado pela Fundação NIDOS[34].
Financiou igualmente um projeto liderado por Defence for Children -
Países Baixos, que resultou na formulação de normas básicas aplicáveis aos
tutores de crianças não acompanhadas[35], bem como um projeto que
visa melhorar a qualidade da tutela e dos cuidados prestados aos menores não
acompanhados requerentes de asilo na Europa Central[36]. Em 2012, o GEAA deu prioridade à criação de um
grupo de trabalho sobre a avaliação da idade, à disponibilização de documentação
técnica e de um manual sobre a avaliação da idade[37].
Na primavera de 2012 o GEAA enviou um questionário aos Estados-Membros e às
organizações da sociedade civil com vista a avaliar as políticas e as práticas
atuais na UE. Os resultados servirão de base para os futuros trabalhos do grupo
de trabalho do GEAA e contribuirão para a elaboração de orientações. O grupo de peritos sobre menores não
acompanhados examinou pormenorizadamente o problema da localização de
familiares[38]. Segundo as suas
conclusões, é impossível localizar os familiares, encontrar os tutores legais
ou as entidades que cuidam dos menores, restabelecer os laços familiares e
repatriar os menores em condições de segurança sem a participação dos países de
origem. A Espanha e a França descreveram as formas como cooperam com os países
de origem, e a Itália explicou de que modo a localização é efetuada pela OIM.
Apesar das abordagens divergentes adotadas pelos Estados-Membros relativamente
à questão da localização dos familiares, poderia ser útil partilhar algumas
regras e práticas desenvolvidas a nível nacional entre os Estados-Membros.
Assim, foi proposto elaborar um questionário para catalogar a informação e
partilhar as melhores práticas em matéria de localização dos familiares. O relatório comparativo sobre as crianças
separadas requerentes de asilo nos Estados‑Membros, publicado em 2010
pela Agência dos Direitos Fundamentais, analisou as perspetivas e as
experiências das crianças não acompanhadas em 12 Estados-Membros da UE.
Identificou as boas práticas e as deficiências dos sistemas existentes
relativamente a aspetos como o alojamento, o acesso aos cuidados de saúde, a
educação e a formação, a representação legal, o papel dos assistentes sociais,
a avaliação da idade, bem como a localização e o reagrupamento das famílias[39].
Em fevereiro de 2011, a Comissão adotou o
programa da UE sobre os direitos da criança, que aborda a proteção das crianças
em situações vulneráveis, nomeadamente as crianças não acompanhadas. Entre as
ações previstas inclui-se a promoção da utilização das Diretrizes do Conselho
da Europa sobre a justiça adaptada às crianças, que contêm disposições sobre os
menores não acompanhados. Além disso, o programa também apoia e incentiva o
desenvolvimento de ações de formação destinadas aos juízes e outros
profissionais a nível europeu sobre a melhor participação possível das crianças
em processos judiciais. No decurso de 2011, o GEAA atualizou o módulo
«Entrevistar crianças» do Currículo Europeu em matéria de Asilo. Este módulo
aborda as necessidades de formação dos funcionários encarregados de examinar os
pedidos de asilo em termos de género, traumatismos e idade. Também assegura que
as entrevistas de menores sejam conduzidas de forma adaptada às crianças[40]. O financiamento continua a ser um elemento
importante do desenvolvimento prático da abordagem comum da UE relativamente
aos menores não acompanhados. Em 2011, o Parlamento Europeu aprovou um
projeto-piloto, que prevê um montante de 1 000 000 EUR para o financiamento de
projetos ligados às políticas de prevenção, acolhimento, proteção e integração
de menores não acompanhados[41]. Reconhecendo os limites
da abordagem «setorial», a proposta de regulamento que cria o Fundo para o
Asilo e a Migração de 2011[42] reúne o apoio financeiro
concedido para a integração, a migração, o asilo e a gestão dos regressos e
responde de forma mais global e coordenada às necessidades dos diversos grupos‑alvo
de nacionais de países terceiros, incluindo os menores não acompanhados. Caminho a seguir A UE comprometeu-se a rever o acervo em
matéria de asilo até ao final de 2012. A Comissão apresentou propostas
relativas a normas de proteção mais elevadas para as crianças não acompanhadas.
Deve ser dedicada especial atenção à transposição das disposições pertinentes
sobre este grupo de migrantes. Tanto quanto possível, os seminários organizados
para debater a transposição da diretiva relativa ao tráfico de seres humanos e
da Diretiva Qualificação, bem como de outras diretivas futuras no domínio do
asilo, deverão prever discussões sobre a questão das crianças não acompanhadas. A Comissão continuará a assegurar que a
legislação da UE que afeta os menores não acompanhados é transposta
corretamente e são corrigidas as eventuais lacunas em matéria de proteção. Em cooperação com a FRONTEX, o GEAA estudará
outras possibilidades de formação para a gestão dos casos que envolvam crianças
nas fronteiras externas da UE, que incluirão procedimentos de avaliação da
idade e das provas. Além disso, facilitará ainda mais o intercâmbio de
informações e a partilha de conhecimentos através de uma série de reuniões de
peritos sobre os menores não acompanhados. A Comissão, apoiada pelo GEAA e pelos
Estados-Membros, prosseguirá os seus trabalhos relativos à localização de
familiares, tanto na UE como nos países terceiros, com o objetivo de
identificar e promover as melhores práticas. A UE e os Estados-Membros também
devem incentivar uma maior cooperação com os países de origem dos menores não
acompanhados. A Comissão continuará a disponibilizar
recursos financeiros para projetos relacionados com os menores não
acompanhados. No entanto, os esforços para a utilização dos fundos devem ser
reforçados. Os Estados-Membros e as organizações da sociedade civil são
convidados a apresentar propostas para promover a aplicação da abordagem comum
da UE relativa aos menores não acompanhados. Os novos projetos centrados nas
melhores práticas em matéria de prevenção do desaparecimento de crianças dos
centros, na melhoria das condições de alojamento e no tratamento dos menores
quando atingem 18 anos poderiam dar um importante contributo. Por último, é
necessário garantir a disponibilização de recursos financeiros após 2013. O
futuro Fundo para o Asilo e a Migração deverá facilitar o financiamento de
projetos relativos a menores não acompanhados.
VI. Encontrar soluções duradouras A maioria dos Estados-Membros transpôs a
Diretiva Regresso[43] para a legislação
nacional, o que permitiu melhorar significativamente a proteção dos menores não
acompanhados em vários Estados-Membros. Durante a transposição da diretiva,
estas crianças foram objeto de especial atenção nas reuniões do Comité de
contacto sobre a Diretiva Regresso. Ao abrigo do Fundo Europeu de Regresso, a
Comissão financiou a Plataforma europeia relativa ao regresso dos menores não
acompanhados e o projeto Instrumento Europeu de Reintegração, gerido pelo
Serviço do Repatriamento e da Partida dos Países Baixos, que inclui as crianças
não acompanhadas entre os seus grupos-alvo. O estudo sobre as práticas no domínio
do regresso dos menores, financiado pela Comissão, fornece aos Estados-Membros
uma lista de verificação das boas práticas a seguir quando é considerada a
possibilidade do regresso das crianças a países terceiros[44].
O programa de trabalho de 2011 do Fundo Europeu de Regresso apelou ao
desenvolvimento de projetos sobre a localização de familiares, o acompanhamento
dos menores repatriados e os centros de acolhimento para menores não
acompanhados repatriados. O Fundo Europeu para os Refugiados e o Fundo
Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros dão prioridade a
este grupo de migrantes, desde que as atividades pertinentes preencham os
critérios para beneficiar de um cofinanciamento mais elevado[45].
A alteração de março de 2012 introduzida no Fundo
Europeu para os Refugiados[46], que cria o Programa
Conjunto de Reinstalação da UE, reforça o papel da UE na concessão de proteção
internacional aos menores não acompanhados. Ao fornecer incentivos financeiros,
o novo programa encoraja os Estados-Membros a participarem na reinstalação na
UE de menores não acompanhados a quem foi concedido o estatuto de refugiado num
país terceiro. Caminho a seguir O relatório sobre a aplicação da Diretiva
Regresso, que a Comissão deve elaborar até dezembro de 2013, examinará
atentamente, entre outros aspetos, a aplicação das disposições relativas aos
menores não acompanhados. O Fundo Europeu de Regresso continuará a
disponibilizar fundos para atividades relativas a este grupo de migrantes. Os
Estados-Membros e as organizações da sociedade civil são convidados explorar
plenamente o potencial dos recursos financeiros disponíveis no âmbito deste
Fundo. A Comissão continuará a defender a inclusão
dos menores não acompanhados entre as prioridades do Programa de Reinstalação da
UE, como previsto pelo Fundo para o Asilo e a Migração para o período de
2014-2020. VII. Conclusões O Plano de Ação da UE relativo a menores não
acompanhados e as conclusões do Conselho constituíram passos importantes para
elaborar uma abordagem comum da UE baseada nos direitos para este grupo de
crianças migrantes. A abordagem comum da UE permitiu reflexões
políticas transversais mais eficazes sobre a forma de abordar a situação das
crianças, independentemente do seu estatuto migratório, e facilitou as
discussões entre as instituições da UE, as autoridades nacionais, as
organizações intergovernamentais e não-governamentais em diferentes esferas
políticas, permitindo assim um maior intercâmbio de conhecimentos e práticas
sobre os menores não acompanhados. Graças à abordagem comum da UE, foi dado
maior destaque às medidas de financiamento para resolver a situação destas
crianças. O reconhecimento explícito do interesse superior da criança enquanto
princípio orientador contribuiu para a adoção, nos novos instrumentos
legislativos da UE, de disposições que garantem uma maior proteção a este grupo
particularmente vulnerável de migrantes. A chegada de menores não acompanhados ao
território da UE não é um fenómeno temporário, mas sim uma característica a
longo prazo dos fluxos migratórios para a UE. É e continuará a ser necessária
uma abordagem comum da EU relativa aos menores não acompanhados, a fim de
continuar a responder eficazmente a este desafio transnacional complexo,
respeitando plenamente os direitos da criança, tanto a nível nacional como
europeu. Nos últimos dois anos, a Comissão zelou
especialmente por garantir uma melhor coordenação e coerência entre os vários
instrumentos legislativos, financeiros e políticos relativos às crianças não
acompanhadas. As ações implementadas contribuíram para melhorar a recolha de
dados, a prevenção da migração insegura e do tráfico de seres humanos, a
proteção das crianças uma vez presentes na UE e a identificação de soluções
duradouras. Contudo, o desenvolvimento de uma abordagem
comum da UE relativa aos menores não acompanhados é um processo gradual e
contínuo, que requer esforços adicionais em termos de partilha de conhecimentos
sobre o fenómeno e de conceção e execução de ações legislativas e não
legislativas destinadas a assegurar uma proteção adequada das crianças e, em
especial, melhorar os métodos para encontrar soluções duradouras. Neste
contexto, a Conferência sobre os menores não acompanhados, organizada em junho
de 2012 pela Presidência dinamarquesa da UE e pela organização Save the
Children, deu um contributo muito útil para o segundo período de execução
do Plano de Ação. A Comissão continuará a atribuir prioridade ao
financiamento de projetos que envolvam crianças não acompanhadas. Os
Estados-Membros e as organizações internacionais e não‑governamentais são
encorajados a utilizar ao máximo os recursos financeiros disponíveis. Além
disso, uma vez adotado, o futuro instrumento financeiro – o Fundo para o Asilo
e a Migração – deverá assegurar um financiamento coerente das atividades
destinadas a este grupo de migrantes. A UE continuará a financiar iniciativas
relativas aos menores não acompanhados em regiões e países terceiros através
dos seus instrumentos de ajuda externa. Outros intervenientes institucionais da UE são
também convidados a estudar a sua contribuição para o desenvolvimento de uma
aplicação mais eficaz. Enquanto intervenientes e partes interessadas
importantes, as organizações internacionais governamentais e não‑governamentais
são incentivadas a continuar a contribuir para a aplicação da abordagem comum
da UE. A UE e os seus Estados-Membros devem
intensificar os esforços atuais para colaborar com os países terceiros de
origem, de trânsito e de destino, a fim de progredir na abordagem comum da UE
relativa aos menores não acompanhados. A situação destas crianças deve
continuar a ser abordada no contexto da política externa em matéria de
migração, tal como previsto na Abordagem Global para a Migração e a Mobilidade.
Sem a participação dos países de origem, não será possível realizar progressos
sobre questões como o restabelecimento da unidade familiar ou a garantia de um
regresso seguro. Por último, trabalhar com os países terceiros na prevenção da
migração insegura exige uma ação coordenada com a ajuda à cooperação para o
desenvolvimento. [1] COM (2010) 213 final. [2] Conclusões do Conselho sobre os menores não
acompanhados, 3018.ª reunião do Conselho Justiça e Assuntos Internos,
Luxemburgo, 3 de junho de 2010. [3] Documento de trabalho dos serviços da Comissão,
SWD(2012) 281. [4] A definição de «menores não acompanhados» decorre do
artigo 2.º, alínea f), da Diretiva 2001/55/CE do Conselho. [5] Em 2009, o Afeganistão, a Somália e o Iraque foram os
três principais países de origem dos menores não acompanhados que entraram na
UE. FRONTEX (2010) «Unaccompanied Minors in the Migration Process». [6] «Ad-Hoc query on Unaccompanied Minors –
updated facts and statistics», REM, http://www.emn.europa.eu disponível
em «EMN Ad-Hoc Queries/Protection» (n.º 367). [7] Particularmente em França. FRONTEX (2010) «Unaccompanied
Minors in the Migration Process». [8] 10 845 em 2010, 12 245 em 2009 e 11 715 em 2008,
respetivamente. Eurostat. [9] Eurostat. [10] Eurostat. [11] Os números correspondentes de menores não acompanhados que
apresentaram um pedido de asilo em 2010 eram 15 em Espanha e 305 em Itália.
Eurostat. [12] Por exemplo, em 2011, foram apresentados 10 pedidos de
asilo por menores não acompanhados na República Checa e na Lituânia, 20 na
Eslováquia, 25 na Bulgária, 55 na Roménia e 60 na Hungria e na Eslovénia. Não
foram apresentados pedidos deste tipo na Estónia nem na Letónia. Eurostat. [13] Regulamento (CE) n.º 862/2007. [14] Eurostat, Primeiras autorizações emitidas por outros
motivos, discriminadas por motivo, duração de validade e nacionalidade http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resoth [15] FRONTEX (2010) «Unaccompanied Minors in the Migration
Process». [16] «Ad-Hoc Query_Unaccompanied Minors - updated facts and
statistics» Ref. n.º 367. Sítio Web da REM,
http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html [17] Regulamento (UE) n.º 439/2010, de 19 de maio de 2010, que
cria um Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo. [18] Programa de trabalho do GEAA para 2012, http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_EN_TRA.pdf [19] Comissão Europeia, Direção-Geral dos Assuntos Internos, «Comparative
Study on Practices in the Field of Return of Minors»
HOME/2009/RFXX/PR/1002; RELATÓRIO FINAL, dezembro de 2011, disponível em http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm p. 27. [20] Para uma lista completa dos projetos, ver documento de
trabalho dos serviços da Comissão referido na nota 3. [21] Ibidem. [22] Informações fornecidas pelos seguintes países: AT, BE, ES,
IT, NL e SE. [23] Informações fornecidas pelos seguintes países: BG, EL, ES,
FI, IE, HU, IT, LT, PO, SI, SK e UK. [24] Diálogos sobre os direitos humanos com a União Africana, o
Bangladesh, a Bielorrússia, o Camboja, o Canadá, os países candidatos (Croácia,
Antiga República Jugoslava da Macedónia e Turquia), a China, o Egito, a
Geórgia, a Índia, Israel, o Japão, a Jordânia, o Cazaquistão, o Quirguizistão,
o Laos e o Líbano. [25] Diretrizes da UE para a promoção e proteção dos direitos
das crianças, Conselho da UE, Diretrizes da UE sobre os direitos humanos e o
direito internacional humanitário, 2009. [26] Plano de Ação do Processo de Praga para o período
2012-2016, Anexo, pontos I.3 e II.4. [27] Seminário «Understanding the situation of unaccompanied
minors in the US and the EU and sharing best practices in both regions», 31
de maio de 2011, Madrid. [28] Ver http://ec.europa.eu/immigration,
secção «Avoiding the risks», rubrica «Children travelling alone»:
http://ec.europa.eu/immigration/tab3.do?subSec=17&language=7$en#anchor3. [29] «Um orçamento para a Europa 2020», Comunicação da Comissão
ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao
Comité das Regiões, COM(2011) 500 final. [30] Seminário organizado pela Presidência belga intitulado «Menores
não acompanhados: crianças que passam as fronteiras externas da UE em busca de
proteção», realizado em 9 e 10 de dezembro de 2010, em Bruxelas. A
conferência foi cofinanciada pela Comissão (Fundo para as Fronteiras Externas)
e centrou os trabalhos na proteção das crianças desde o primeiro contacto,
tendo dado origem a um conjunto de recomendações. [31] Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a
preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem
beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou
pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida
(reformulação), JO L 337 de 20.12.2011, p. 9, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:PT:PDF [32] JO L 101 de 15.4.2011, p. 1, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:PT:PDF [33] Grupo de peritos sobre menores não acompanhados no âmbito
dos processos de migração (E02402) http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402.
Participam nas suas reuniões peritos dos Estados-Membros da UE, de organizações
não-governamentais, de organizações internacionais e de instituições e agências
da UE. [34] Fundo Europeu para os Refugiados - ações comunitárias
2011. [35] O projeto «Closing a protection gap: Core
Standards for guardians of separated children in Europe», gerido por
Defence for Children - Países Baixos, foi financiado ao abrigo do programa
Daphne III e foi concluído em 2011. Disponível em http://www.defenceforchildren.nl/images/69/1632.pdf [36] «Improving the Quality of Unaccompanied Minor Asylum
Seekers' Guardianship and Care in Central European Countries», projeto
realizado pela Organização Internacional para as Migrações, http://www.iom.hu/PDF/guardianship_brochure.pdf [37] Programa de trabalho para 2012 do Gabinete Europeu de
Apoio em matéria de Asilo, disponível em http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_PT_TRA.pdf [38] Reunião de março de 2012. http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402 [39] http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/SEPAC-comparative-report_EN.pdf [40] http://www.asylum-curriculum.eu/eacweb/Specialised-learning/61-interviewing-children.html [41] Rubrica orçamental 18 03 18: «Projeto-piloto – Análise das
políticas de acolhimento, proteção e integração dos menores não acompanhados na
União». [42] Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do
Conselho que cria o Fundo para o Asilo e a Migração, COM(2011) 751. [43] Diretiva 2008/115/CE, JO L 348 de 24.12.2012, p. 98, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0098:pt:PDF [44] Comissão Europeia, Direção-Geral dos Assuntos Internos, «Comparative
Study on Practices in the Field of Return of Minors»
HOME/2009/RFXX/PR/1002; Relatório final, dezembro de 2011, disponível em http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm
p. 160. [45] 75 % em vez de 50 %. [46] Decisão n.º 281/2012/UE do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 29 de março de 2012, que altera a Decisão n.° 573/2007/CE que cria
o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2008 a 2013 no âmbito do
programa geral «Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios».