RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

sobre a aplicação das disposições relativas à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a certas quotizações, direitos, impostos e outras medidas em 2009-2010

1.           Introdução

Os Estados-Membros da CE prestam-se assistência mútua para a cobrança de créditos respeitantes a certas quotizações, direitos, impostos e outras medidas, em conformidade com a Diretiva 2008/55/CE de 26 de maio de 2008[1]. De acordo com a diretiva, a Comissão tem de apresentar regularmente um relatório sobre a aplicação das disposições relativas à assistência mútua. O presente relatório respeita à assistência mútua concedida em 2009-2010[2]. Descreve, igualmente, as modificações e iniciativas atuais neste domínio.

2.           Análise da aplicação das medidas de assistência mútua em 2009-2010

A cobrança e recuperação efetiva dos impostos constitui a trave mestra de um sistema fiscal eficiente e justo. Sobretudo num momento em que todos os Estados-Membros se deparam com desafios orçamentais, são exigidos às autoridades novos esforços para melhorar a cobrança e a recuperação dos impostos. A este respeito, a assistência mútua em matéria de cobrança de créditos entre as autoridades fiscais dos Estados-Membros é um instrumento essencial, ajudando a proteger os interesses financeiros dos Estados-Membros e da União Europeia no seu conjunto. Tal é confirmado pela aplicação crescente do quadro legislativo da UE para a assistência mútua no domínio da cobrança de impostos.

2.1.        Aumento dos pedidos de assistência mútua da UE

As estatísticas fornecidas pelos Estados-Membros revelam um número crescente de pedidos de assistência mútua com base na legislação da UE (primeira coluna do gráfico infra).

Pode igualmente verificar-se que o quadro legislativo da UE é muito mais utilizado pelos Estados-Membros da UE do que qualquer outro acordo ou mecanismo de assistência mútua. A utilização de outros mecanismos de assistência mútua entre os Estados-Membros (segunda coluna do gráfico infra) revela uma tendência decrescente no período de 2005-2010. (Os dados sobre a utilização de outras formas de assistência mútua só estão disponíveis para o período de 2005-2010)[3].

2.1.1.     Evolução dos pedidos de informação

2.1.2. Evolução dos pedidos de notificação

2.1.3. Evolução dos pedidos de cobrança de créditos

2.1.4. Natureza dos créditos relativamente aos quais foi solicitada a assistência mútua em matéria de cobrança

A natureza dos créditos, em percentagem do montante total de todos os créditos, é ilustrada pelos seguintes gráficos[4]:

–       os pedidos relativos a direitos aduaneiros (e outros montantes referidos no artigo 2.º, alíneas a) a d), da Diretiva 2008/55/CE) representam uma pequena parte do total de pedidos (5 % em 2009 e 9 % em 2010);

–       os pedidos sobre os créditos relativos ao IVA (referidos no artigo 2.°, alínea e), da Diretiva 2008/55/CE) já não representam a maior parte dos pedidos de cobrança. Não obstante, a parte relativa a estes pedidos continua a ser considerável (41 % em 2009 e 26 % em 2010);

–       os pedidos referentes aos impostos especiais sobre o consumo (referidos no artigo 2.º, alínea f), da Diretiva 2008/55/CE) também sofreram uma variação em termos de percentagem no total de pedidos (7 % em 2009 e 21 % em 2010);

–       os pedidos referentes aos impostos sobre o rendimento e o património (referidos no artigo 2.º, alínea g), da diretiva 2008/55/CE) representam uma parte importante dos pedidos (47 % em 2009 e 44 % em 2010).

2.2.        Aumento dos montantes cobrados

2.2.1. Evolução global dos montantes para os quais foi solicitada assistência em matéria de cobrança de créditos

Em 2009 e 2010, os montantes para os quais foi solicitada assistência em matéria de cobrança de créditos baixaram consideravelmente, face aos anos precedentes (2003 = 100 %). Esta evolução está em consonância com a queda temporária no número de pedidos de cobrança de créditos em 2009, mas contrasta com o aumento do número de pedidos em 2010.

2.2.2. Evolução global dos montantes cobrados

A evolução dos montantes efetivamente cobrados regista uma tendência crescente. Em comparação com os montantes cobrados em 2003 (100 %), em 2009 e 2010 os montantes cobrados subiram perto de 840 % em 2009 e quase 880 % em 2010[5].

2.2.3.     Distribuição dos montantes cobrados por conta de outros Estados-Membros de acordo com os anos a que se referem os pedidos em causa

A adoção de medidas de cobrança de créditos e a produção de efeitos dessas medidas requerem algum tempo. Por exemplo, os montantes cobrados em 2008 por um Estado‑Membro, a quem tenha sido solicitada essa cobrança, correspondem apenas a uma parte dos pedidos recebidos em 2008; esses montantes respeitam igualmente a pedidos recebidos em anos precedentes. O gráfico infra mostra, no que se refere aos montantes efetivamente cobrados em 2005‑2010, a que anos respeitam os vários pedidos. Estas estatísticas revelam que cerca de 90 % dos montantes cobrados nesses anos se referem a pedidos apresentados no mesmo ano (indicados por "=" no gráfico abaixo) ou nos três anos civis precedentes (indicados por "-1" e "-3" no gráfico abaixo).

2.2.4. Percentagem global da cobrança de créditos

As estatísticas mostram que, no período 2009-2010, a percentagem de montantes cobrados continuou a subir consideravelmente, ao passo que o valor dos montantes para os quais foi solicitada essa assistência diminuiu. Contudo, não se pode concluir que a percentagem global de cobrança efetiva aumentou substancialmente, face à situação referida no relatório precedente (em que a percentagem global esperada para os pedidos de cobrança executados entre Estados-Membros da UE era de cerca de 5 %). Com efeito, deve ser considerado que as medidas de cobrança tomadas para dar execução a um pedido recebido num determinado ano não produzem todos os seus efeitos nesse mesmo ano (ver ponto 2.2.3.). Os montantes mais elevados recuperados em 2009 e 2010 dizem respeito, em grande parte, a pedidos enviados no período de 2006-2008, em que também foi solicitada assistência para a cobrança de montantes mais elevados.

De qualquer modo, a redução dos montantes para os quais foi solicitada a assistência em matéria de cobrança de créditos no período de 2009-2010, poderá nos próximos anos conduzir a um aumento da taxa de cobrança relativa a estes pedidos. Esta taxa poderá mesmo superar a taxa de cobrança de 6 %, obtida até à data para os pedidos de cobrança recebidos em 2004[6]. No entanto, continua a ser importante melhorar a percentagem global de cobrança de créditos.

No relatório anterior (documento COM(2009)451 de 4.9.2009), a Comissão sublinhou a necessidade de esforços especiais para melhorar a eficiência da assistência em matéria de cobrança de créditos e reforçar:

– as possibilidades de assistência em matéria de cobrança de créditos ao abrigo da legislação da UE, e

– os instrumentos de cobrança de créditos de que dispõem as autoridades fiscais no âmbito da sua legislação nacional.

3.1. Nova legislação da UE

Em 16 de março de 2010, o Conselho adotou a Diretiva 2010/24/UE relativa à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos respeitantes a impostos, direitos e outras medidas[7]. Os Estados-Membros devem aplicar a nova diretiva a partir de 1 de janeiro de 2012. As disposições de execução da Comissão, que alcançaram o apoio unânime do Comité de Cobrança, na reunião de 3 e 4 de outubro de 2011, serão adotadas antes do final de 2011.

A nova diretiva é um marco importante no desenvolvimento de uma assistência mais eficiente em matéria de cobrança. As principais melhorias dizem respeito aos seguintes elementos:

– Introdução de um instrumento uniforme de execução aplicável no Estado-Membro requerido e de um modelo uniforme de notificação

A adoção destes instrumentos uniformes permite evitar os atuais problemas e custos de tradução e de reconhecimento dos documentos executórios estrangeiros. Uma primeira tentativa de redução destes problemas teve lugar em 2001, com a adoção da Diretiva 2001/44/CE do Conselho[8]. Nessa época, já se pretendia garantir uma cobrança mais eficiente e eficaz dos créditos, tendo sido estabelecido que os instrumentos de execução relativos à cobrança de créditos deveriam, em princípio, ser tratados como instrumentos do Estado-Membro requerido. Esta abordagem adequava-se aos objetivos em matéria civil, comercial e penal que foram estabelecidos de acordo com as orientações adotadas pelo Conselho Europeu, em Tampere, nos dias 15 e 16 de outubro de 1999, no sentido de reforçar o reconhecimento mútuo das sentenças e decisões judiciais, com vista a facilitar a cooperação entre as autoridades e contribuir para uma maior certeza jurídica na União Europeia[9]. Todavia, nessa altura, não era ainda possível aplicar plenamente esse princípio, pelo que se previa na Diretiva 2001/44/CE que, sendo caso disso, e em conformidade com as disposições vigentes no Estado-Membro requerido, o instrumento de execução poderia ser aceite, reconhecido, completado ou substituído por outro instrumento que autorizasse a execução no território do Estado-Membro requerido. No âmbito da nova diretiva, a adoção de um instrumento uniforme para fins de execução no Estado-Membro requerido, bem como a adoção de um modelo uniforme para a notificação de instrumentos e decisões relativos à cobrança de créditos, deverão permitir resolver os problemas de reconhecimento e de tradução dos instrumentos emanados de outros Estados-Membros. Esta medida reforçará a eficiência da assistência mútua em matéria de cobrança de créditos.

– Alargamento do âmbito de aplicação

O alargamento do âmbito de aplicação a todos os impostos, taxas e direitos cobrados nos Estados-Membros simplificará consideravelmente o trabalho das autoridades fiscais: o mesmo conjunto de normas pode agora ser aplicado a todos os pedidos de cobrança de créditos. Tal evitará as dificuldades que resultam da aplicação de vários acordos e mecanismos com diferentes possibilidades, condições, modalidades e métodos de comunicação. Este alargamento é também lógico, uma vez que a competitividade e a neutralidade financeira do mercado interno não são unicamente afetadas pelo não pagamento das imposições previstas no âmbito da Diretiva 2008/55/CE. As distorções das condições do mercado interno, assim como a ameaça dos interesses financeiros da Comunidade e dos Estados-Membros podem também resultar de fraude relacionada com outros tipos de tributação.

– Reforço das possibilidades relativas aos pedidos de assistência em matéria de cobrança de créditos

De acordo com as normas vigentes, a autoridade requerente não pode apresentar um pedido de cobrança, exceto quando tenha já aplicado todos os procedimentos adequados de cobrança previstos no seu próprio Estado-Membro e quando as medidas tomadas não tenham resultado no pagamento integral do crédito (artigo 7.º, n.º 2, alínea b), da Diretiva 2008/55/CE). Na nova diretiva, foi alargada a possibilidade de ser requerida assistência para a cobrança de créditos. Embora a autoridade requerente deva, em princípio, aplicar os procedimentos de cobrança adequados disponíveis no seu próprio Estado-Membro, antes de solicitar a assistência, prevê-se uma exceção explícita para as situações em que «o recurso a esses procedimentos no Estado-Membro requerente puder implicar dificuldades desproporcionadas» (art. 11.º, n.º 2, alínea b), da Diretiva 2010/24/UE). A este respeito, é importante assinalar que o Conselho decidiu utilizar uma formulação idêntica no artigo 19.º da Convenção sobre Assistência Mútua Administrativa em Matéria Fiscal, adotada conjuntamente pelo Conselho da Europa e a OCDE. Tal permite concluir que esta nova disposição pode ser entendida da mesma forma, o que implica que a assistência em matéria de cobrança de créditos pode ser solicitada sempre que essa cobrança possa ser executada mais facilmente no Estado requerido[10]. Nos termos da nova diretiva é, assim, possível apresentar os pedidos de cobrança numa fase precoce. Com efeito, a experiência mostra que quanto mais antigo o crédito, mais difícil se torna a sua cobrança. Ter a possibilidade de efetuar rapidamente o pedido é sobretudo importante quando devedores fraudulentos tentam transferir os seus bens para outro território para evitar as respetivas obrigações de pagamento.

A utilização do novo modelo uniforme em formato eletrónico, que integra os instrumentos uniformes agora adotados e a sua tradução automática, facilitará ainda mais o tratamento dos pedidos de assistência.

3.2.        Reforço dos sistemas de cobrança e de recuperação de créditos nos Estados‑Membros

O sucesso da assistência mútua depende igualmente da eficácia das ações de cobrança empreendidas a nível nacional. Há uma procura constante da parte dos Estados-Membros de procedimentos mais eficazes de cobrança e de recuperação de créditos. Melhorar esses procedimentos é uma tarefa que incumbe primeiramente aos Estados-Membros. No entanto, em conformidade com a recomendação formulada pelo Comité de Cobrança, a Comissão criará um grupo de projeto para ajudar os Estados-Membros a desenvolver práticas mais adequadas neste domínio.

4.           Conclusões e outras iniciativas

As estatísticas mostram que as disposições relativas à assistência mútua em matéria de cobrança de créditos foram utilizadas intensivamente no período de 2009-2010. O aumento dos montantes cobrados prova a utilidade da cooperação entre os Estados‑Membros neste domínio.

A aplicação da nova legislação da UE, a partir de 1 de janeiro de 2012, deverá melhorar a eficiência deste tipo de assistência. Além disso, os Estados-Membros deverão considerar em que medida poderão melhorar a sua legislação nacional em matéria de cobrança e de recuperação de créditos, bem como os procedimentos e os instrumentos aplicáveis. Para esse efeito, a Comissão criará grupos de projeto Fiscalis que formularão recomendações sobre as melhores práticas neste domínio. A Comissão ajudará igualmente os Estados-Membros a desenvolverem mecanismos espontâneos e automáticos de intercâmbio de informações tendo em vista a cobrança de créditos. Por fim, com base na experiência adquirida pelos Estados-Membros na aplicação do novo quadro legislativo, a Comissão analisará igualmente a necessidade de prever outras iniciativas da UE que melhorem a assistência mútua em matéria de cobrança de créditos, em especial no que diz respeito às medidas de precaução e às situações de insolvência.

[1]               JO L 150 de 10.6.2008, p. 28.

[2]               Publicado em 8 de fevereiro de 2006, o primeiro relatório COM(2006)43 descreve de forma geral a assistência mútua prestada em 2003-2004. O segundo relatório COM(2009)451, publicado em 4 de setembro de 2009, apresenta os principais elementos da assistência mútua prestada em 2005-2008.

[3]               Informação de acordo com as estatísticas apresentadas pelos Estados-Membros requeridos.

[4]               Estatísticas baseadas no número médio de pedidos recebidos e enviados. Para 2005, as estatísticas têm por base os dados comunicados por 17 Estados-Membros; para 2006, os dados comunicados por 20 Estados-Membros; para 2007, os dados comunicados por 24 Estados-Membros; para 2008, os dados comunicados por 25 Estados-Membros; para 2009 e 2010, os dados comunicados por 26 Estados‑Membros.

                Os pedidos relativos a taxas sobre os prémios de seguro (referidos no artigo 2.º, alínea h), da Diretiva 2008/55/CE) representam uma parte de tal forma reduzida no total de pedidos que não figuram neste quadro.

[5]               Estatísticas apresentadas pelos Estados-Membros que receberam os pedidos, indicando os montantes cobrados a pedido de outros Estados-Membros.

[6]               É preciso recordar, igualmente, que a soma total dos montantes mencionados nos pedidos de cobrança não corresponde necessariamente aos montantes efetivamente devidos. Por exemplo, um mesmo crédito pode ser objeto de vários pedidos transmitidos a diferentes Estados-Membros. Além disso, por vezes, os pedidos são posteriormente retirados, porque os créditos são pagos de forma voluntária ou contestados com êxito. As estatísticas atualmente disponíveis não permitem tomar em consideração todas estas situações.

[7]               JO L 84 de 31.3.2010, p. 1.

[8]               Diretiva 2001/44/CE do Conselho, de 15 de junho de 2001 (JO L 175 de 28.6.2001, p. 17).

[9]               Ver projeto de programa do Conselho de medidas destinadas a aplicar o princípio do reconhecimento mútuo das decisões em matéria civil e comercial (JO C 12 de 15.1.2001, p. 1) e programa do Conselho de medidas destinadas a aplicar o princípio do reconhecimento mútuo das decisões em matéria penal (JO C 12 de 15.1.2001, p. 10).

[10]             Ver texto do relatório explicativo relativo à Convenção sobre Assistência Mútua Administrativa em Matéria Fiscal, ponto 204: «Por exemplo (…) no caso de assistência à cobrança, é possível que alguns bens só possam ser arrestados depois de um processo moroso no Estado requerente, ao mesmo tempo que existem outros bens no Estado requerido que podem ser arrestados mais facilmente.».