Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre o Sétimo Programa de Ação em matéria de Ambiente e seguimento do 6.o PAA (parecer exploratório)

Em 11 de janeiro de 2012, a Presidência dinamarquesa da União Europeia decidiu, em conformidade com o artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre o

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 10 de abril de 2012.

Na 480.a reunião plenária de 25 e 26 de abril de 2012 (sessão de 25 de abril), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 129 votos a favor, 2 votos contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1.1 Os seis programas de ação em matéria de ambiente empreendidos até à data foram importantes para delinear a política europeia de ambiente, mas não conseguiram solucionar muitos problemas ambientais da Europa. Essa falha não se deve à falta de conhecimentos sobre as causas dos problemas, nem à ausência de possíveis soluções. Deve-se, sim, à insuficiente vontade política de aplicar medidas.

1.2 O 6.o Programa de Ação (que dura até meados de 2012) foi concebido em 2001 como a vertente ambiental da estratégia da UE para o desenvolvimento sustentável, sendo a sua vertente económica assegurada pela Estratégia de Lisboa. A Comissão Europeia deixou que a estratégia de desenvolvimento sustentável caísse no esquecimento, sem que houvesse uma decisão do Conselho nesse sentido. A Estratégia Europa 2020 é agora vista como o novo instrumento político e estratégico, devendo a política ambiental ser coordenada no âmbito da iniciativa emblemática dessa estratégia intitulada «Uma Europa eficiente em termos de recursos».

1.3 O CESE não entende que sentido faz implementar agora, a par da iniciativa emblemática, um novo instrumento de política ambiental, sob a forma de um 7.o programa de ação, que contemple os setores da política ambiental insuficientemente abordados no âmbito da Estratégia Europa 2020. Além disso, não é clara a ligação entre este 7.o programa e a Estratégia Europa 2020, concretamente a sua iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos».

1.4 O CESE recomenda à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu que deem novo ânimo à estratégia de desenvolvimento sustentável, que adotem um 7.o programa de ação em matéria de ambiente abrangente e orientado para a aplicação como vertente ambiental dessa estratégia, que integrem nesse programa a iniciativa emblemática sobre a eficiência dos recursos, juntamente com todas as suas medidas específicas, e que zelem por uma articulação estreita e coordenada das diversas considerações de ordem ambiental e económica. Desta forma, a Estratégia Europa 2020 seria incumbida da importante função de preparar e aplicar as orientações de curto e médio prazo das políticas económicas e financeiras, necessárias para guiar o desenvolvimento em direção a uma via sustentável a longo prazo.

2. A relevância dos programas de ação em matéria de ambiente da UE empreendidos até à data

2.1 Em 1972, na Cimeira de Paris, o Conselho Europeu decidiu tomar medidas de melhoria do nível, das condições e da qualidade de vida na Europa. Nesse contexto, foi aprovado em 1973, pela então Comunidade Económica Europeia, o 1.o programa de ação em matéria de ambiente (para o período de 1974-1975). Este primeiro programa foi bem-sucedido especificamente na medida em que instituiu o chamado princípio da precaução, que dá primazia ao princípio de evitar danos ambientais, em vez de combater posteriormente os efeitos desses danos.

2.2 O 2.o programa de ação em matéria de ambiente (para o período de 1977-1981) deu continuidade aos objetivos do primeiro programa, através de cinco orientações fundamentais, nomeadamente: a) continuidade na política ambiental; b) criação de mecanismos de prevenção, especialmente nos domínios da poluição, do ordenamento de território e da gestão de resíduos; c) proteção e utilização racional dos habitats; d) prioridade às medidas de proteção das águas interiores e marítimas e de combate à poluição atmosférica e ao ruído; e) consideração dos aspetos ambientais no trabalho conjunto da Comunidade Europeia e dos países em desenvolvimento.

2.2.1 Além disso, o segundo programa lançou as primeiras bases importantes de aspetos mais vastos da política ambiental que ainda hoje são pertinentes, como a proteção do meio aquático, a política de resíduos e a cooperação internacional.

2.3 O 3.o programa de ação em matéria de ambiente (para o período de 1982-1986) definiu, pela primeira vez, a utilização sustentável dos recursos naturais como objetivo da política europeia de ambiente.

2.4 O 4.o programa de ação em matéria de ambiente (para o período de 1987-1992) foi elaborado no Ano Europeu do Ambiente, em 1987, e destacou-se pelo facto de ter sido adotado pouco depois do Ato Único Europeu, que alargou consideravelmente os poderes da Comunidade Europeia em matéria de política ambiental, limitando, ao mesmo tempo, as normas ambientais e valores-limite dos Estados-Membros – através da instituição do mercado interno europeu. Nessa época, o debate sobre questões de política ambiental foi intenso: o período do 4.o programa terminou com a conferência do Rio de Janeiro sobre «sustentabilidade mundial».

2.4.1 Um relatório publicado em 1992 sobre o estado do ambiente deixou, no entanto, claro que, apesar de todos os esforços e dos quatro programas de ação, a situação se tinha deteriorado na maioria dos domínios da política de ambiente. O relatório abordou, entre outros assuntos, a qualidade dos meios aquáticos e a biodiversidade (na altura, o termo empregue era «diversidade específica»).

2.5 O 5.o programa de ação em matéria de ambiente, válido para o período de 1992 a 2000, foi acordado no início de 1993 como reação à conferência do Rio e ao panorama desanimador do estado do ambiente.

2.5.1 No contexto dos debates da conferência do Rio, esse programa de ação formulou o objetivo de «transformar os padrões de crescimento na Comunidade de forma a atingir-se um ritmo sustentável de desenvolvimento». Essa intenção, formulada já na altura, continua hoje tão politicamente pertinente como então. Assim, o 5.o programa pode ser visto como uma das primeiras iniciativas da UE em matéria de desenvolvimento sustentável, o que, aliás, está patente no subtítulo do documento: «Em direção a um desenvolvimento sustentável».

2.5.2 O 5.o programa de ação propôs estratégias para sete domínios, nomeadamente:

Há que notar que alguns destes domínios já tinham sido abordados em programas de ação anteriores.

2.5.3 Durante a avaliação deste 5.o programa de ação, em 1996, a própria Comissão Europeia identificou a ausência de objetivos concretos e o empenho insuficiente dos Estados-Membros como os principais pontos fracos do programa. Igualmente, o Comité Económico e Social Europeu declarou, no seu parecer de 24 de maio de 2000, que, «embora (…) reconhecendo que o programa obteve bastantes resultados positivos, o CES manifesta a sua preocupação com a contínua deterioração da qualidade do ambiente na Europa, que considera o mais importante critério individual para avaliar os sucessivos programas de ação em matéria de ambiente, e, de um modo geral, a política europeia nesta área».

2.5.4 O 5.o programa de ação em matéria de ambiente foi o precursor político e estratégico da estratégia de desenvolvimento sustentável acordada em Gotemburgo em 2001 pelos Chefes de Estado e de Governo.

2.6 Por sua vez, esta estratégia de desenvolvimento sustentável traduziu-se, no plano da política ambiental, no 6.o programa de ação em matéria de ambiente (para o período de 2002 a 21 de julho de 2012) e, no plano de política económica, na chamada Estratégia de Lisboa.

2.6.1 Este 6.o programa de ação, que tinha também um subtítulo («Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha»), designou quatro domínios temáticos fundamentais para a política europeia de ambiente, a saber: 1.) Atacar o problema das alterações climáticas; 2.) Proteger a natureza e a biodiversidade; 3.) Ambiente, saúde e qualidade de vida; 4.) Utilização e gestão sustentáveis dos recursos naturais e dos resíduos.

2.6.2 Além disso, à semelhança do 5.o programa de ação, foram anunciadas sete estratégias temáticas, que posteriormente se decidiu dedicar aos seguintes domínios:

2.6.3 Daqui se conclui que também o 6.o programa de ação abordou novamente temas «antigos».

3. Estado da política de ambiente e do debate sobre a sustentabilidade na Europa no fim do 6.o programa de ação

3.1 Importa, antes de mais, assinalar que, no fim do período do 6.o programa de ação em matéria de ambiente, existem vários domínios de ação da política ambiental que estão na agenda dos programas há anos e que, apesar disso, ainda não foram suficientemente trabalhados ou praticamente não foram abordados. A título de exemplo:

3.2 O CESE dedicou o seu parecer de 18 de janeiro de 2012 (NAT/528, CESE 152/2012: «Sexto Programa Comunitário de Ação em matéria de Ambiente – Avaliação final») aos resultados do 6.o programa que, mais uma vez, foram algo desanimadores. Nesse documento, refere-se um novo relatório sobre o estado do ambiente, que, essencialmente, apresenta um panorama pouco favorável da política ambiental da UE.

3.3 A UE ainda não estudou genuinamente nem respondeu à questão sobre porque é que numerosos problemas ambientais continuam por resolver, apesar da longa série de programas de ação. Na opinião do CESE, é óbvio que o problema não é a ausência de conhecimentos sobre o assunto ou as possíveis soluções, mas sim a insuficiente vontade de tomar medidas decisivas. Também nas decisões políticas falta pôr em prática os conhecimentos existentes nesta matéria. A causa disso pode residir no facto de as necessárias medidas ambientais entrarem em conflito com os interesses económicos de curto prazo, sendo esse conflito resolvido a favor dos interesses económicos.

3.4 Para o CESE, é muito significativo que, no fim do período do 6.o programa de ação, a Comissão Europeia tenha aparentemente abandonado a estratégia de desenvolvimento sustentável, cujo pilar dedicado ao ambiente era constituído pelo 6.o programa de ação.

3.5 Se, no passado, a Comissão e o Conselho designaram a estratégia de desenvolvimento sustentável como ação prioritária, que norteava inclusivamente a Estratégia de Lisboa, entre outras iniciativas, hoje em dia, fez-se silêncio em torno desta questão. A estratégia para o desenvolvimento sustentável já não figura nos programas de trabalho da comissão (mesmo quando não há uma decisão formal do Conselho Europeu a este respeito). O CESE, que já por várias vezes lamentou esta omissão, torna a reiterar esta crítica e reafirma claramente que considera errado deixar que a estratégia de desenvolvimento sustentável se dissolva quase totalmente na Estratégia Europa 2020. Aliás, o Comité já por várias vezes afirmou isto mesmo, sem que a Comissão, o Conselho ou o Parlamento tivessem reagido a esta crítica.

3.6 Deste modo, abandonou-se a atual arquitetura da programação política da UE, que tentava articular os três pilares – económico, ecológico e social – ao abrigo da estratégia de desenvolvimento sustentável. Neste contexto, impõe-se perguntar de que forma a Comissão, o Conselho e o Parlamento pretendem coordenar, no futuro, a política de sustentabilidade com a política ambiental.

4. Estratégia Europa 2020 e visão de um possível 7.o programa de ação em matéria de ambiente

4.1 A Estratégia Europa 2020, que a Comissão vê como o seu principal elemento de planeamento e controlo político, parece dar fornecer indicações mais ou menos claras sobre a sua posição nesta matéria.

4.3 Não há dúvidas de que, do ponto de vista da Comissão, a iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos» passa a ser o «novo» programa de ação para o ambiente. O facto de, até à data, não ter sido apresentado um projeto de 7.o programa de ação em matéria de ambiente, apesar de o 6.o programa expirar em julho de 2012, deve-se sem dúvida a esta ideia.

4.4 Assim sendo, não é por acaso que a Comissão só tenha dado início aos trabalhos de elaboração do 7.o programa de ação depois de o Conselho (Ambiente) e de o Parlamento Europeu terem perguntado, em tom crítico, em que ponto estava esse 7.o programa.

4.5 No âmbito da «nova arquitetura» da sua programação política, a Comissão escolheu a Estratégia Europa 2020 como iniciativa principal, que deverá ser aplicada através das sete iniciativas emblemáticas, inserindo-se a política de ambiente no âmbito da iniciativa «Uma Europa eficiente em termos de recursos».

4.7 Assim, apesar de as 20 medidas específicas em matéria de ambiente que deverão animar a iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos» incluírem temas conhecidos de antigos programas de ação, como a biodiversidade e a poluição aquática e atmosférica (que inclui a política de transportes), não são suficientemente abordadas questões como, por exemplo, o ambiente e a saúde humana, a política em matéria de substâncias químicas e a nanotecnologia.

4.8 O CESE já se pronunciou sobre a iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos» e sobre o seu roteiro, chamando a atenção para os defeitos dos anteriores programas de ação em matéria de ambiente, nomeadamente, o facto de formularem muitos objetivos e promessas louváveis mas poucas medidas concretas e quase nenhuns indicadores, para além de terem muito pouca aplicação prática concreta.

4.9 Neste contexto, o Comité solicitou à Comissão que descrevesse, «com precisão, nas vinte iniciativas nas vinte iniciativas anunciadas:

No entanto, a Comissão não respondeu a esta solicitação. Pelo contrário, insiste, mais uma vez, em medidas pouco concretas e não vinculativas.

4.10 Isto confirma, na opinião do CESE, que, com a abordagem que escolheu até agora, a Comissão não leva suficientemente em conta todas as necessidades em matéria de ambiente, especialmente as necessidades da sustentabilidade. Neste contexto, que resultados poderia obter um 7.o programa de ação?

4.11 Acabou o tempo em que eram necessários programas de ação sobre o ambiente para investigar e identificar as medidas a tomar. Os responsáveis na Europa sabem muito bem o que deve ser feito. Atualmente, são poucos os domínios novos nos quais falta ainda desenvolver novas ideias. A nanotecnologia pode ser um desses domínios, mas isso não requer um programa de ação próprio.

4.12 O que falta, acima de tudo, na Europa, é dar aplicação prática aos conhecimentos. Existe um enorme défice de implementação, para o qual todos os níveis de governo contribuem (UE, Estados-Membros, regiões, municípios e cidadãos). O CESE quer deixar bem claro que a Comissão pode elaborar bons programas e emitir mensagens positivas, mas a execução depende dos órgãos de poder político competentes dos Estados-Membros.

4.13 Na opinião do CESE, não é aceitável criar agora um 7.o programa de ação apenas para cobrir os domínios de política ambiental não incluídos na iniciativa emblemática «Uma Europa eficiente em termos de recursos». Além disso, não é claro de que forma um 7.o programa desse género se articularia com a iniciativa emblemática, por um lado, e com a Estratégia Europa 2020, por outro.

4.14 Não obstante, o Comité está aberto a um 7.o programa de ação, desde seja claro o que se pretende obter com ele, de que forma se poderá garantir que este será mais bem-sucedido do que os seus antecessores e – muito importante – desde que se esclareça qual o setor político que o programa deverá servir.

4.15 O CESE recomenda à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu que deem novo ânimo à estratégia de desenvolvimento sustentável da UE, que adotem um 7.o programa de ação em matéria de ambiente abrangente e viável como vertente ambiental dessa estratégia, que integrem nesse programa a iniciativa emblemática sobre a eficiência dos recursos, juntamente com todas as suas medidas específicas, e que zelem por uma articulação estreita e coordenada das diversas considerações de ordem ambiental e económica. Desta forma, a Estratégia Europa 2020 seria incumbida da função extremamente importante de preparar e aplicar as mudanças de curto e médio prazo das políticas económicas e financeiras, necessárias para orientar o desenvolvimento para uma via sustentável a longo prazo.

4.16 Um 7.o programa configurado desta forma deveria, na opinião do CESE, privilegiar decisões que tornem estritamente obrigatória a implementação das medidas relativas aos vários domínios que, desde há muito tempo, têm sido mantidos em aberto.

4.17 Resta saber se a Europa está preparada e capaz para tal. Importa não esquecer que os políticos reclamam, vezes sem conta, objetivos e iniciativas ambiciosos. No entanto, quando essas metas lhes são apresentadas – por exemplo, pela Comissão –, esses mesmos políticos encontram motivos para não tomar as decisões necessárias ou para não as aplicar. Existem inúmeros exemplos desta atitude, quer se trate da diretiva sobre a eficiência energética, que o Conselho bloqueou, ou da não aplicação da velha promessa (da estratégia de desenvolvimento sustentável) de criar uma lista de subsídios nocivos ao ambiente, com vista a aboli-los, a verdade é que existe um fosso entre as palavras e os atos. Assim, o Comité insta a Comissão, o Conselho e o Parlamento a explicar ao público de que forma tencionam colmatar esta lacuna.

Bruxelas, 25 de abril de 2012

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Staffan NILSSON