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RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

sobre os resultados obtidos e os aspectos qualitativos e quantitativos da execução do Fundo para as Fronteiras Externas no período 2007 2009 (relatório apresentado em conformidade com o artigo 52.º, n.º 3, alínea b), da Decisão n.º 574/2007/CE do Conselho de 23 de Maio de 2007)

1. INTRODUÇÃO

A União Europeia criou o programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios», com uma dotação global de 4 032,23 milhões de EUR para o período 2007-2013, tal como actualmente programado. O programa geral consiste em quatro fundos e o seu objectivo é assegurar uma partilha equitativa das responsabilidades entre os Estados-Membros no que se refere aos encargos financeiros resultantes da introdução da gestão integrada das fronteiras externas da União e da aplicação das políticas comuns de asilo e de imigração [1].

Um destes quatro fundos é o Fundo para as Fronteiras Externas [2], criado para o período 2007-2013, com uma dotação total de 1 820 milhões de EUR. Este montante é complementado pelas contribuições dos Estados Schengen associados, Noruega, Islândia, Suíça e Liechtenstein, que participam no fundo desde 2010.

Quadro 1: Fundo para as Fronteiras Externas – Orçamento da UE 2007-2013

* O montante inclui as contribuições de 2009 e 2010

** Os dados de 2013 são estimativas

O «acto de base» que institui o Fundo exige que a Comissão apresente um relatório intercalar sobre os resultados obtidos e os aspectos qualitativos e quantitativos da execução do Fundo [3].

O relatório apresenta os resultados obtidos pelos programas anuais de 2007-2009, recolhidos com base nos relatórios dos Estados-Membros no segundo semestre de 2010 [4], complementados com informações na posse da Comissão no primeiro trimestre de 2011. Estes resultados são intercalares enquanto se aguarda a aprovação dos relatórios finais sobre a execução dos programas [5].

O relatório contribui igualmente para o processo de reflexão sobre os instrumentos futuros.

2. ÂMBITO E OBJECTIVO DO FUNDO

O objectivo geral do Fundo consiste em ajudar os Estados Schengen a cumprir uma das principais obrigações no âmbito do acervo de Schengen que consiste em garantir controlos uniformes, eficientes e de elevado nível nas fronteiras externas. Além disso, contribui para o desenvolvimento de uma política comum de vistos enquanto luta contra a imigração ilegal, por um lado, e facilita as viagens legítimas para os Estados-Membros, por outro. Uma vez que todos os Estados-Membros que fazem parte do espaço Schengen beneficiam do princípio da livre circulação de pessoas, todos têm interesse na eficácia do controlo das fronteiras externas pelas quais cada Estado-Membro é responsável. Por conseguinte, um elevado nível de controlo das fronteiras externas constitui o corolário indispensável da livre circulação de pessoas na União Europeia.

O Fundo para as Fronteiras Externas entrou em vigor no novo contexto geopolítico que surgiu na sequência do alargamento da União Europeia em 2004 e com a decisão de suprimir o controlo das fronteiras internas e alargar o espaço Schengen a 9 Estados-Membros em Dezembro de 2007, o que alterou a localização das fronteiras externas, através da supressão de parte das fronteiras terrestres externas (principalmente na Alemanha e na Áustria) e da introdução de novas fronteiras externas físicas para vigiar em nome dos outros Estados Schengen.

O Fundo para as Fronteiras Externas aborda as questões suscitadas por este novo contexto e introduz mecanismos de partilha das responsabilidades pela gestão das fronteiras entre todos os Estados-Membros participantes, em conformidade com o princípio da solidariedade.

Por conseguinte, o Fundo contribui para a consecução dos principais objectivos da UE no domínio da gestão das fronteiras e dos vistos:

· realização de controlos uniformes, eficientes e de elevado nível nas fronteiras externas através do reforço do sistema integrado de gestão das fronteiras;

· apoio ao desenvolvimento, preparação, execução, gestão e coordenação de sistemas de tecnologias da informação de grande escala, necessários para realizar controlos de fronteiras, controlo da migração e procedimentos em matéria de vistos eficazes, sobretudo a segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II) e o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) , incluindo os seus aspectos biométricos;

· continuação do desenvolvimento da política comum de vistos para facilitar as viagens efectuadas de forma legítima, lutar contra a imigração ilegal, lutar contra as fraudes em matéria de vistos e melhorar a cooperação consular local.

No período 2007-2009, 23 Estados-Membros participaram no Fundo. O Reino Unido e a Irlanda não participaram. Nos termos do seu Protocolo, a Dinamarca optou por participar no Fundo. No período 2007-2009, a Bulgária e a Roménia, com base no Acto de Adesão à UE, beneficiaram do mecanismo financeiro Schengen II (parte Schengen do mecanismo de fluxos financeiros Schengen), na preparação da entrada destes países no espaço sem fronteiras internas. A natureza das despesas no âmbito deste mecanismo financeiro coincidiu no essencial com as despesas elegíveis no âmbito do Fundo. Por conseguinte, a Bulgária e a Roménia começaram a participar no Fundo apenas depois de este ter expirado, ou seja, a partir de 2010. Também três Estados Associados, a Noruega, a Islândia e a Suíça, participam no Fundo apenas desde 2010.

O Fundo é executado principalmente pelos Estados-Membros [6], através do método de gestão partilhada. Com base nas directrizes estratégicas da UE e em diálogo com a Comissão, cada Estado beneficiário desenvolveu uma estratégia de programação plurianual relativa à utilização dos recursos que lhe foram afectados no âmbito do Fundo. A estratégia constitui um quadro para a execução de acções através de programas anuais. Os programas anuais estabelecem as medidas a executar nos Estados-Membros e definem o seu objectivo e âmbito de aplicação, os beneficiários, os resultados previstos e o envelope financeiro. Os programas anuais devem ser coerentes com a estratégia definida no programa plurianual.

As acções executadas pelos Estados-Membros são co-financiadas pelo Fundo no âmbito das cinco prioridades estabelecidas nas directrizes da UE [7]: 1) o estabelecimento gradual de um sistema comum integrado de gestão das fronteiras (infra-estruturas e equipamento, controlo das fronteiras); 2) componentes nacionais de um sistema de vigilância europeu para as fronteiras externas e de uma rede europeia de patrulhas com carácter permanente nas fronteiras marítimas meridionais; 3) a emissão de vistos e luta contra a imigração ilegal (postos consulares e cooperação consular); 4) sistemas informáticos (sistemas de TI) necessários à aplicação dos instrumentos jurídicos da UE (SIS, VIS) e 5) a aplicação eficaz e eficiente do acervo da UE relativo às fronteiras externas e vistos (Código das Fronteiras Schengen, Código de Vistos, formação, análise de risco, tronco comum de formação).

A contribuição do Fundo para apoiar projectos nos Estados-Membros não pode ser superior a 50 % do custo total de uma acção e a 75 % no caso dos Estados-Membros abrangidos pelo Fundo de Coesão e para as acções que reflectem as prioridades específicas mencionadas nas directrizes estratégicas.

No que se refere aos programas para a Lituânia, o apoio é fornecido para a aplicação pela Lituânia do Regime de Trânsito Facilitado (RTF) para os cidadãos da Federação da Rússia que viajam no território da UE de e para a região de Kalininegrado. O Regime de Trânsito Facilitado fornece apoio para compensar emolumentos não cobrados de taxas de trânsito e custos suplementares resultantes da aplicação do regime, em conformidade com os Protocolos do Acto de Adesão à UE e as prioridades específicas do acto de base. No período 2007-2010, foram disponibilizados 15 milhões de EUR por ano. No período 2011-2013, serão disponibilizados 16 milhões de EUR por ano. O Fundo é o instrumento que sucedeu ao Programa Especial de Trânsito de Kalininegrado (2004-2006), que dotou a Lituânia com 40 milhões de EUR para aplicação do regime.

Além da contribuição para os programas nacionais, até 6 % dos recursos disponíveis do Fundo podem ser reservados para acções comunitárias (ac), essencialmente para apoio à política de vistos e situações de emergência nas fronteiras externas. Os projectos são realizados através do método de gestão directa e a contribuição do Fundo pode ascender a 90 % dos custos totais elegíveis de uma acção.

Além disso, são disponibilizados até 10 milhões de EUR por ano no âmbito das acções específicas (ae), para fazer face às deficiências verificadas em pontos de passagem de fronteira estratégicos. A contribuição do Fundo não pode ser superior a 80 % dos custos totais elegíveis de uma acção. As medidas destinam-se a complementar as actividades realizadas ao abrigo dos programas nacionais anuais. Enquanto os programas permitem intervenções de carácter mais estratégico, as acções específicas são reservadas a necessidades decorrentes de secções fronteiriças específicas identificadas numa análise de risco efectuada pela Agência Frontex (Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia). A assistência financeira da UE é limitada a um período máximo de 6 meses.

3. CONTRIBUIÇÕES DA UNIÃO NO PERÍODO 2007 – 2009

3.1. Recursos da UE disponibilizados aos Estados-Membros e co-financiamento nacional

O envelope total para o programa anual de cada Estado-Membro é definido com base em critérios objectivos e específicos que reflectem a situação de cada Estado-Membro quanto às obrigações contraídas em nome ou em benefício global da União no domínio em causa. Por forma a aplicar os critérios, são utilizados dados quantitativos que reflectem os esforços dos Estados-Membros, tais como a extensão das fronteiras externas a proteger e o número de pessoas que as atravessam, o número de postos consulares e o volume de trabalho necessário para a gestão dos vistos [8].

Os recursos disponíveis para o Fundo têm vindo a aumentar todos os anos (ver Quadro 1). No período de referência, cerca de 30 % do envelope global para o Fundo foi disponibilizado para acções executadas através de gestão directa e gestão partilhada, no montante de 525 milhões de EUR.

Quadro 2: Fundo para as Fronteiras Externas - Orçamento da UE 2007-2009

Dotações FFE em 000 € | 2007 | 2008 | 2009 |

Estados-Membros totais | 144 800 | 134 330 | 154 872 |

Regime Facilitado de Trânsito | 15 000 | 15 000 | 15 000 |

Acções comunitárias | 10 200 | 10 170 | 5 628 |

Acções específicas | 0 | 10 000 | 10 000 |

TOTAL | 170 000 | 169 500 | 185 500 |

Total 2007-2009 | 525 000 |

% do total 2007-2013 | 28 % |

Para os três primeiros anos, foram aprovados 69 programas anuais, que totalizaram mais de 434 milhões de EUR de recursos da UE.

Gráfico 1: Recursos da UE para programas nacionais em 2007-2009

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· Os principais beneficiários foram a Espanha (94,4 milhões de EUR), a Itália (59,8 milhões de EUR) e a Grécia (50,7 milhões de EUR). A sua dotação agregada ascendeu a quase 50 % do total para todos os Estados-Membros participantes.

· Se forem considerados os montantes afectados ao Regime de Trânsito Facilitado, a dotação global para a Lituânia, no período 2007-2009 ascendeu a 55,4 milhões de EUR, tornando-se assim a Lituânia o terceiro beneficiário mais importante do Fundo, antes da Grécia.

· Em termos de recursos financeiros afectados, os sete Estados-Membros a seguir indicados receberam ente 3 % e 7 % da totalidade das dotações para 2007-2009 e podem ser considerados como beneficiários de média dimensão: França (30,3 milhões de EUR), Alemanha (24,5 milhões de EUR), Polónia (23,8 milhões de EUR), Malta (22,8 milhões de EUR), Hungria (19,4 milhões de EUR), Finlândia (16,4 milhões de EUR) e Eslovénia (16,1 milhões de EUR).

· Os restantes Estados-Membros receberam entre 0,03 % e 2 % e podem ser classificados como beneficiários de pequena dimensão: Áustria (4,5 milhões de EUR), Bélgica (5,2 milhões de EUR), Chipre (7,5 milhões de EUR), República Checa (5,6 milhões de EUR), Dinamarca (2,1 milhões de EUR), Estónia (8,8 milhões de EUR), Letónia (5,3 milhões de EUR), Luxemburgo (0,14 milhões de EUR), Países Baixos (9,8 milhões de EUR), Portugal (9,3 milhões de EUR), Eslováquia e Suécia (4,1 milhões de EUR).

Gráfico 2: Recursos da UE e co-financiamento nacional em 2007-2009

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Para 2007, 2008 e 2009, os Estados-Membros planearam co-financiamento no valor de, respectivamente, 125,9 milhões de EUR, 68,3 milhões de EUR e 111,7 milhões de EUR. Os recursos afectados à assistência técnica para a gestão do Fundo nos Estados-Membros ascenderam, respectivamente, a 6 milhões de EUR, 6,5 milhões de EUR e 6,6 milhões de EUR.

No que se refere à taxa de execução, tal como comunicada durante o ano de 2010, a utilização global das dotações pelos Estados-Membros nos primeiros anos foi elevada (cerca de 90 % para 2007 e 2008). A taxa para 2009 situa-se em 70 %, mas as informações comunicadas não abrangem a totalidade do período de execução. Vários dos principais Estados-Membros beneficiários, como a Espanha, a Lituânia e Malta, autorizaram sistematicamente a dotação integral. No caso da Itália e da Grécia, as taxas foram mais baixas (90 % e entre 60 % e 70 %).

3.2. Recursos da UE reservados para acções comunitárias e acções específicas

Foram autorizados 13 591 710 EUR para a execução de acções comunitárias durante o período de referência. Este montante abrange 14 projectos de cooperação entre os Estados-Membros relativos a agentes de ligação da imigração e 4 projectos relativos à criação de centros comuns para a apresentação de pedidos de visto em países terceiros. Estas acções foram concebidas com o objectivo de assegurar a execução coordenada da política comum de vistos a nível local, num contexto de partilha das responsabilidades e conjugação de recursos disponíveis. Um exemplo de cooperação melhorada neste domínio é o projecto «Schengen House» em Kinshasa, executado pela Bélgica em conjunto com Portugal. Esta execução coordenada permitiu que os recursos fossem partilhados, o que resultou numa diminuição dos custos do tratamento dos pedidos de visto. Tais projectos facilitam e melhoram a execução da política europeia de vistos e preparam o caminho para outros Estados-Membros orientarem as suas políticas no sentido da consecução dos objectivos do Programa de Estocolmo sobre a intensificação da cooperação consular regional. Evitam a emissão fraudulenta de vistos e criam a dinâmica necessária para avançar para uma nova fase no desenvolvimento da política comum de vistos, tendo simultaneamente em conta as competências dos Estados-Membros neste domínio.

Além disso, foram realizados estudos sobre conceitos relativos a infra-estruturas de vigilância das fronteiras, uma rede segura de comunicações e uma visão da informação pré-fronteira no âmbito do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR), cooperação entre guardas de fronteiras e administrações aduaneiras que trabalham nas fronteiras externas da UE e um Sistema Electrónico de Autorização de Viagem da UE (ESTA).

No período 2008-2009, foram autorizados 18 397 314 EUR para acções específicas co-financiadas a nível das secções fronteiriças em Itália, Grécia, Malta e Espanha, identificadas como de risco máximo nas avaliações da Agência Frontex. As medidas reforçam as capacidades dos Estados-Membros confrontados com pressões migratórias crescentes. Por exemplo, em Itália, para reduzir a pressão nas fronteiras marítimas, foram utilizados, nomeadamente, equipamento e equipas multidisciplinares (incluindo linguistas e psicólogos) a fim de melhorar a identificação de migrantes. Na Grécia, foram adquiridos veículos motorizados de patrulha para reforçar a capacidade de vigilância da Guarda Costeira Helénica ao longo da costa do mar Egeu oriental. A Grécia também planeou executar um projecto que visava a criação de um sistema integrado de vigilância numa secção específica da fronteira com a Turquia.

4. PREPARAÇÃO DA EXECUÇÃO NOS ESTADOS MEMBROS

4.1. Lançamento do Fundo

A Comissão aprovou normas de execução para o Fundo [9], comuns aos quatro fundos, a fim de assegurar uma aplicação harmonizada e estabelecer modelos comuns para a programação e a apresentação de relatórios. As normas definem procedimentos de selecção e critérios para a elegibilidade das despesas incorridas ao abrigo do Fundo. Outra parte importante da orientação dada consistiu na preparação, em estreita colaboração com os Estados-Membros, de um manual relativo à elegibilidade, com exemplos práticos e melhores práticas sobre gestão de projectos. Foram organizadas sessões de informação sobre as regras relativas à elegibilidade das despesas e o manual foi actualizado regularmente. Foram fornecidas orientações gerais complementares nas reuniões do «Comité SOLID» (Comité dos Estados-Membros para a gestão do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios») e em três conferências sobre os fundos (em 2008, sobre os fundos em geral, e em 2009, para as autoridades de auditoria e sobre programação e avaliação).

4.2. Criação de garantias sobre a regularidade e a legalidade das despesas

Muito embora sejam os Estados-Membros os responsáveis pela gestão dos fundos ao abrigo dos programas, é a Comissão, em última análise, que é responsável pelo quadro jurídico global e pela execução do orçamento da UE. Esta responsabilidade é exercida através da delegação de certas tarefas nos Estados-Membros, sujeitas à necessária supervisão e apresentação de relatórios. Para o efeito, os Estados-Membros são responsáveis pela criação de um sistema de gestão e controlo, em conformidade com os requisitos estabelecidos no acto de base.

Os Estados-Membros designaram 1) uma Autoridade Responsável pela gestão do programa, sempre que necessário apoiada por uma autoridade delegada, 2) uma Autoridade de Auditoria, responsável pela verificação do funcionamento eficaz dos sistemas de gestão e controlo e 3) uma Autoridade de Certificação, responsável pela certificação das declarações de despesas antes do seu envio à Comissão. Em conjunto, estas autoridades são responsáveis por assegurar uma boa gestão financeira dos fundos afectados ao Estado-Membro.

Regra geral, os Estados-Membros optaram por colocar a autoridade responsável e a autoridade de certificação num único organismo e a autoridade de auditoria num organismo diferente. Esta opção decorre do facto de o Fundo, devido ao seu âmbito de aplicação e natureza, ser executado principalmente por organismos públicos que, muitas vezes, fazem parte da mesma entidade que gere o Fundo ou estão sob a égide da entidade que gere o Fundo. Nesses casos, as Normas de Execução exigem que a independência da autoridade de auditoria seja reforçada: a sua colocação num organismo exterior constitui a melhor prática.

Normalmente, os Estados-Membros colocaram a autoridade responsável sob a alçada do Ministério do Interior (todos os Estados-Membros, com excepção de FR, EL, NL, DE, DK, LU e SE). Nove Estados-Membros designaram uma autoridade responsável exclusivamente para a execução do Fundo para as Fronteiras Externas e catorze Estados-Membros decidiram criar uma autoridade comum para dois ou mais fundos do Programa Geral.

As descrições dos sistemas foram analisadas em conformidade com o acto de base antes de serem efectuados os primeiros pagamentos. Resulta da análise das descrições, das auditorias do sistema e de outras informações disponíveis sobre a execução do Fundo, que a maioria dos Estados-Membros instituiu sistemas sólidos. Foram emitidos «pareceres sem reservas» relativamente a 15 descrições dos sistemas, tendo 8 Estados-Membros recebido um «parecer com reservas» e sido convidados a rever algumas partes da descrição. As deficiências identificadas foram consideradas como tendo um impacto limitado e diziam respeito, em especial, à garantia de independência da autoridade de auditoria quando o Fundo era executado através do «método organismo de execução» (sempre que as características de uma acção não permitam outra opção quanto à entidade que executará essa acção, devido a situações de monopólio de jure ou de facto de um potencial beneficiário).

Além disso, entre 2008 e 2010, foram realizadas auditorias dos sistemas em 14 Estados-Membros. A maioria dos sistemas funcionou adequadamente, mas alguns deles necessitaram de aperfeiçoamentos. Foi solicitado aos Estados-Membros, em especial, que formalizassem a designação de autoridades para reforçar as práticas relativas à documentação respeitante aos procedimentos de selecção de projectos e procedessem atempadamente à assinatura de acordos com os beneficiários individuais dos projectos.

Foram realizadas várias missões pela Comissão para verificar o cumprimento e a execução dos objectivos do programa. As actividades relacionadas com a monitorização tiverem efectivamente início em 2009 e foram prosseguidas nos anos subsequentes.

4.3. Definição de estratégias nacionais para utilização dos recursos da UE

Nos programas plurianuais, os Estados-Membros definiram as situações nacionais em termos de quadro institucional, políticas e requisitos e desafios nacionais para o futuro. Este exercício de programação plurianual ajudou a definir de uma forma sistemática como satisfazer esses requisitos. Incentivou o planeamento antecipado dos investimentos plurianuais a nível dos Estados-Membros e permitiu reunir as principais autoridades públicas num esforço combinado e integrado para identificar os objectivos estratégicos a médio e longo prazo.

Os Estados-Membros salientaram que, no contexto de constante mudança das pressões migratórias e das exigências de segurança e de evolução tecnológica, o cumprimento adequado dos requisitos relativos ao controlo das fronteiras e à gestão dos vistos continuou a representar um desafio, tendo em conta os recursos e estruturas nacionais disponíveis. Tendo presentes estas exigências, os projectos da UE relativos a dois sistemas de tecnologias da informação de grande escala e a necessidade de conformidade com a nova legislação da UE neste domínio, os programas plurianuais identificaram os seguintes objectivos:

Prioridade | Objectivos-chave/Montante programado/Estados-Membros em causa |

1: estabelecimento gradual de um sistema comum integrado de gestão das fronteiras | reforço do controlo das fronteiras: modernização de infra-estruturas, meios de transporte e equipamento para controlos e vigilânciamelhoria da coordenação a nível nacional e com outros Estados-Membros através de sistemas TIC que permitem o intercâmbio de informações em tempo real meios de transporte e equipamento a utilizar na cooperação operacional com a Agência Frontex |

| Montante: 543 697 746,36 EURTodos os Estados-Membros em causa (23) |

2: componentes nacionais de um sistema de vigilância europeu para as fronteiras externas | reforço das capacidades de vigilância das fronteiras em termos de infra-estruturas e equipamento interligação e integração dos sistemas de comunicação existentes num único sistema de vigilância abrangentecriação de Centros de Coordenação Nacionais como futuros pontos centrais da rede Eurosur |

| Montante: 797 829 115,38 EUREstados-Membros em causa: BE, EE, FR, EL, HU, IT, LV, MT, NL, PL, PT, SI, ES, SE (14) |

3: vistos e luta contra a imigração ilegal | melhoramentos no processo de tratamento dos pedidos de visto: investimentos em infra-estruturas e equipamento, nomeadamente dispositivos de captação de dados biométricos, facilitando assim o processo de análise dos vistos e aumentando a eficácia na luta contra a utilização abusiva e indevida de vistosreforço da segurança nos consulados através de investimentos em infra-estruturas e equipamentomaior eficácia da luta contra a fraude documental através de equipamento moderno de detecção e utilização de consultores em documentação reforço da cooperação consular com outros Estados-Membros, partilha e conjugação de recursos, nomeadamente através da criação de centros comuns para a apresentação de pedidosmelhoria da gestão dos fluxos migratórios de nacionais de países terceiros no espaço Schengen através da utilização de Agentes de Ligação da Imigração (ALI) e reforço da rede ALI na cooperação com outros Estados-Membros |

| Montante: 64 868 225,91 EUREstados-Membros em causa: AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EL, ES, FI, IT, LU, HU, MT, NL, PL, SE, SI (17) |

4: sistemas informáticos (sistemas de TI) no domínio das fronteiras externas e dos vistos | desenvolvimento, ensaio e ajustamentos da parte nacional do Sistema de Informação sobre Vistos (NVIS), incluindo a instalação de uma ligação segura entre as autoridades consulares, pontos de passagem de fronteira e a unidade central do VISdesenvolvimento do sistema transitório SISone4all seguido de ensaio e instalação da parte nacional do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (NSIS II) e migração do SISI/SISone4all para o SIS IIcontinuação do desenvolvimento dos sistemas para transferência automática de dados sobre passageirosmelhoria da coordenação dos fluxos de informação através da tecnologia de comunicação moderna |

| Montante: 191 379 999,30 EURTodos os Estados-Membros em causa (23) |

5: aplicação eficaz e eficiente do acervo da UE relativo às fronteiras externas e vistos | formação e seminários para guardas de fronteiras e funcionários consulares para melhorar a sua capacidade operacional, competências técnicas e conhecimento das normas da UE (Código das Fronteiras Schengen e Código de Vistos) e melhores práticasintercâmbio e/ou programas de destacamentocriação de redes para partilha de informações e experiências entre os Estados-Membros e desenvolvimento de novos métodos de trabalhoreforço da capacidade dos guardas de fronteiras para executarem os controlos das fronteiras através das novas tecnologias e de métodos e materiais educativos inovadores, simuladores, etc.avaliação e gestão mais eficientes dos fluxos de migração através de análises de risco melhoradas |

| Montante: 41 552 119,94 EUREstados-Membros em causa: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SE, SI (19) |

Durante todo o período do Fundo, os Estados-Membros pretendem atribuir os montantes mais elevados de reforço das actividades de controlo das fronteiras per se (prioridades 1 e 2), cobrindo 81 % das dotações previstas disponíveis. No entanto, também estão a ser programados recursos consideráveis da UE para desenvolver sistemas de TI que apoiem essas actividades (prioridade 4).

A relevância das prioridades, independentemente dos fundos afectados, pode ser medida pelo número de Estados-Membros que optam por realizar acções no âmbito de cada uma delas:

· Todos os Estados-Membros decidiram executar actividades no âmbito das prioridades 1 e 4.

· As prioridades 3 e 5, embora menos significativas em termos de montante total, são ainda consideradas importantes, uma vez que 17 e 19 Estados-Membros, respectivamente, prevêem actividades no âmbito dessas duas prioridades.

· A prioridade 2, que está programada para cobrir só por si quase metade dos fundos previstos, interessa inicialmente aos Estados-Membros que participam na primeira fase de desenvolvimento do EUROSUR, ou seja, países da região mediterrânea e seus acessos atlânticos e países da fronteira externa a leste da União Europeia. Outros países deverão aderir ao sistema numa fase posterior. Apenas 14 Estados-Membros previram actividades no âmbito desta prioridade nas suas estratégias plurianuais, tendo alguns decidido programá-las para os últimos anos.

Gráfico 3: Programação plurianual por prioridade

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Exemplos de programação estratégica apresentados nos programas plurianuais

Espanha A Espanha programou 85 % do orçamento indicativo de 2007-2013 para as capacidades de vigilância no âmbito da prioridade 2. Estes investimentos cobrem principalmente a implementação do Sistema Integrado de Vigilância Externa (SIVE) nas Ilhas Canárias e Baleares e no Levante (a região costeira oriental mediterrânica de Espanha). Cada instalação do SIVE consiste em várias estações equipadas com radar e sensores ópticos para detectar e identificar pequenas embarcações (barcos a motor e pequenos barcos de pesca) antes de atingirem a costa. As informações gerais recolhidas por cada estação são transmitidas para um centro de comando e controlo, onde são guardadas. Assim, podem ser dados, numa fase inicial, os passos necessários para proteger a fronteira marítima e evitar incidentes com consequências trágicas. |

França Um objectivo estratégico importante para a França é o reforço do sistema de vigilância marítima «Spationav». O sistema de alerta e informação visa dotar os órgãos marítimos e territoriais da administração local («prefeitos»), mas também todos os centros de coordenação e vigilância das fronteiras externas, de informações sobre os movimentos junto à costa em tempo quase real. Os investimentos previstos devem cobrir o equipamento avançado, como radares de alta frequência, veículos aéreos e terrestres não tripulados, satélites geoestacionários, sensores, etc., bem como o desenvolvimento e a interligação das ferramentas de TI relevantes. A fase mais avançada do desenvolvimento incluirá a garantia de interoperabilidade com os sistemas de vigilância de outros Estados-Membros. |

Itália A Itália definiu como um dos principais objectivos o reforço da eficácia e da interoperabilidade dos sistemas de informação existentes para a gestão das fronteiras. O seu sistema de redes e infra-estruturas de comunicações será melhorado e serão desenvolvidas novas ferramentas. Por exemplo, o futuro Sistema de Informação sobre Fronteiras facilitará os primeiros controlos de documentos através da integração de tecnologias tradicionais e electrónicas para a leitura de documentos de viagem. |

Alemanha Dada a sua situação geográfica (fronteiras físicas externas limitadas), o valor acrescentado da estratégia da Alemanha assenta no apoio a medidas a montante das fronteiras em países terceiros. O Fundo alargará significativamente a rede de agentes de ligação da imigração e de consultores em documentação e vistos nos países de origem dos migrantes, com o objectivo de lutar contra a fraude documental e assegurar que o cumprimento das condições de entrada no espaço Schengen já foi verificado antes dos migrantes chegarem à fronteira. |

FinlândiaUma vez que uma frota de barcos de patrulha operacionalmente eficaz é um elemento essencial para a manutenção de uma vigilância credível das fronteiras e da luta contra a imigração ilegal, a Finlândia definiu a modernização da sua frota como um dos objectivos-chave no âmbito do Fundo. Todos os barcos de patrulha serão substituídos com base num modelo totalmente adaptado ao ambiente do mar Báltico e às normas relativas às operações conjuntas da Agência Frontex. Os barcos serão equipados com nova tecnologia de vigilância, incluindo câmaras de sensibilidade térmica, equipamento de visão nocturna e soluções de telecomunicações para utilização de registos e de avaliação de situações no mar. |

Polónia Após a adesão da Polónia à UE e ao espaço Schengen, as fronteiras com a Federação da Rússia, República da Bielorrússia e Ucrânia, bem como o mar Báltico e os aeroportos internacionais, tornaram-se fronteiras externas da União Europeia. A fronteira terrestre de cerca de 1 185 km é uma das secções mais extensas vigiadas por um único Estado-Membro. A Polónia programou 70 % do seu orçamento indicativo de 2007-2013 para a modernização das infra-estruturas fronteiriças e a actualização dos sistemas de TIC necessários para controlo e vigilância desta fronteira. O projecto inclui a modernização das instalações existentes e a construção de novos postos de guardas de fronteiras, a construção de novas torres de rádio para facilitar os sistemas de comunicação, uma área para cães de guarda de fronteira, a construção de heliportos, a construção e alteração de vias e faixas de rodagem, etc. |

Eslovénia Situada no final da «Rota dos Balcãs», a Eslovénia confronta-se com o tráfico de seres humanos, migração ilegal e outros crimes transfronteiriços. O Fundo é utilizado para reforçar os investimentos realizados com o programa Phare e com o Mecanismo Financeiro Schengen para o controlo efectivo das fronteiras externas com a Croácia. Os investimentos incluem infra-estruturas em 20 pontos de passagem de fronteira, meios de transporte e equipamento técnico como digitalizadores fixos e móveis para leitura de passaportes biométricos e de impressões digitais. Além disso, as comunicações serão melhoradas com a substituição das estações de rádio analógicas existentes por um sistema digital TETRA moderno. |

5. EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS DE 2007, 2008 E 2009

O presente capítulo apresenta e compara os factos e os dados relativos à execução dos programas anuais de 2007, 2008 e 2009, apresentados pelos Estados-Membros em 2010. A síntese não é baseada nos resultados dos projectos concluídos e contabilizados financeiramente, uma vez que os relatórios finais de 2007 e 2008 estão a ser analisados e o programa anual de 2009 ainda está curso, sendo que o prazo para apresentação dos relatórios finais termina em 31 de Março de 2012. Além disso, uma vez que o prazo dos pedidos de revisão das acções no âmbito do programa anual de 2009 terminou em 31 de Março de 2011, os dados apresentados na síntese relativos às acções programadas poderão não corresponder exactamente às acções efectivamente executadas nos Estados-Membros.

5.1. Processo de selecção e principais beneficiários

5.1.1. Abordagem global

O Fundo intervém essencialmente nos domínios em que ou existem monopólios de jure de administrações nacionais ou em que, por motivos de segurança, está excluída a possibilidade de um convite público à apresentação de propostas. Por conseguinte, as acções no âmbito do Fundo são executadas predominantemente através do «método organismo de execução», pelo qual a autoridade responsável decide executar projectos isoladamente ou em associação com outros organismos administrativos nacionais devido às suas competências específicas. Ainda durante a preparação dos programas anuais, as autoridades responsáveis identificam os beneficiários dos projectos e as acções a executar. Uma vez que o Fundo foi concebido para vários domínios de intervenção, o envolvimento de todos os intervenientes nacionais relevantes numa fase precoce é essencial para uma abordagem equilibrada da execução do Fundo.

5.1.2. Procedimentos de selecção

Foram utilizados procedimentos de selecção para determinar as acções a executar nos programas anuais, evitando conflitos de interesses e respeitando o princípio custo-eficácia. Os procedimentos mais comuns consistiram na organização de convites à manifestação de interesse dirigidos aos potenciais beneficiários e na criação de comités interministeriais para dirigir o processo. Por exemplo, na Hungria, foram organizados convites limitados à manifestação de interesse, em duas fases, para cada programa anual. Na primeira fase, foi enviado directamente às autoridades nacionais pertinentes um convite para a apresentação de uma descrição geral do projecto, a que se seguiu a identificação, por um comité de avaliação independente, dos projectos a executar no âmbito dos programas anuais. Após a adopção do programa anual, foi solicitado aos beneficiários seleccionados que apresentassem descrições pormenorizadas dos projectos. A Polónia seguiu também uma abordagem idêntica em duas fases. A Lituânia identificou os beneficiários dos projectos na fase de preparação do programa plurianual, tendo-se procedido à selecção dos projectos após a aceitação do projecto do programa anual pela Comissão. Em Itália, por forma a assegurar a participação das diversas entidades públicas envolvidas, foi criado um grupo de redacção, composto por representantes de vários organismos nacionais. O grupo de redacção, deliberando colegialmente, analisou as propostas de projectos apresentadas pelos potenciais beneficiários finais e aconselhou a autoridade responsável sobre a selecção de acções. O modelo foi igualmente seguido em países com menores dotações, como a Dinamarca, nos quais um grupo director interministerial participou na selecção dos projectos.

5.1.3. Principais beneficiários

No âmbito dos programas anuais 2007-2009, os principais beneficiários dos projectos foram normalmente serviços especializados e/ou agências sob a égide dos Ministérios do Interior, como os serviços de guardas de fronteiras, as polícias nacionais e os serviços de comunicações e TI. Além disso, foram executados projectos pelos serviços consulares dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros.

Dependendo do quadro nacional, alguns Estados-Membros associaram outros organismos públicos com competências mais específicas, como a Polícia Criminal Federal na Alemanha (responsável pelo SIS) ou a Autoridade para as vias navegáveis interiores na Lituânia, responsável pela vigilância da parte norte da lagoa da Curónia que faz fronteira com a Rússia.

5.2. Aspectos quantitativos da execução pelos Estados-Membros

5.2.1. Repartição dos recursos pelas cinco prioridades da UE

Gráfico 4: Recursos da UE por prioridade em 2007, 2008 e 2009

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As prioridades 1 e 2 abrangeram 72 % das dotações do Fundo para as Fronteiras Externas em 2007-2009, a prioridade 4 abrangeu 21 % dos fundos disponíveis e as prioridades 3 e 5, respectivamente, 3 % e 4 %.

Em conformidade com a lógica de programação plurianual dos Estados-Membros, a escolha das actividades às quais os fundos foram afectados nos primeiros anos de execução foi determinada essencialmente pelas necessidades nacionais relacionadas com a gestão integrada das fronteiras, as capacidades de vigilância e os sistemas VIS e SIS II (prioridades 1, 2 e 4). No entanto, ao longo do ciclo de vida do Fundo, têm sido cada vez mais privilegiadas as acções de apoio ao processo de emissão de vistos (prioridade 3). Esta tendência mantém-se igualmente nos anos de programação de 2010 e 2011 subsequentes. Ao longo dos anos, vários Estados-Membros executaram medidas relacionadas com a análise de risco, formação de guardas de fronteiras e serviços consulares, bem como campanhas promocionais e divulgação da informação no âmbito da prioridade 5, apesar de os recursos afectados terem sido globalmente marginais e decrescentes no período inicial da execução do Fundo.

Gráfico 5: 2007-2009 – Escolhas dos Estados-Membros por prioridade em cada um dos programas anuais

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Ao longo dos programas anuais 2007-2009, as prioridades 1, 2 e 4 mantiveram um nível idêntico de importância tanto em termos do montante afectado como do número de Estados-Membros que executaram acções. Tal deve-se ao facto de estas prioridades estarem essencialmente associadas a investimentos que, pela sua natureza, exigem projectos plurianuais. Assim, a selecção desses projectos no âmbito de um dos programas anuais determinou, de certa forma, as escolhas nos programas anuais subsequentes.

O número de Estados-Membros que executaram acções no âmbito da prioridade 3 permaneceu praticamente inalterado, com uma ligeira variação entre eles. Tal pode ser parcialmente explicado pelo quadro institucional e por um quadro estratégico nos países em causa. Esses projectos exigem uma cooperação estreita com outro organismo, normalmente o Ministério dos Negócios Estrangeiros. Em alguns países, a parceria está bem desenvolvida e permite uma cooperação eficaz, o que noutros países não é tão evidente. Alguns Estados-Membros decidiram afectar exclusivamente meios nacionais aos procedimentos relacionados com vistos.

A prioridade 5 tem beneficiado uma importância global cada vez maior, como demonstrado pelo número crescente de Estados-Membros participantes.

No período de referência, todos os Estados-Membros executaram acções relacionadas com os sistemas de TI necessários nos domínios da gestão das fronteiras externas e dos vistos (prioridade 4) e todos os Estados-Membros, com a excepção de DK e LU, executaram medidas com vista à implementação gradual da gestão integrada das fronteiras (prioridade 1). Dez Estados-Membros, nomeadamente EL, ES, FR, HU, MT, IT, LT, PT, SE, SI, executaram acções para reforçar a capacidade de vigilância com vista à criação do EUROSUR (prioridade 2). Treze Estados-Membros dedicaram parte dos seus programas a medidas relacionadas com os procedimentos de emissão de vistos (prioridade 3): AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, HU, NL, PL, SI, SE. Quinze Estados-Membros executaram acções de formação e/ou de divulgação (prioridade 5): todos, excepto CY, DK, EE, LU, MT, NL, PT, SE.

Em termos de variação ao longo do tempo, a parte do orçamento total permaneceu estável para todas as prioridades durante os anos de programação, com excepção da prioridade 3, para a qual os montantes afectados aumentaram significativamente a partir de 2009, e da prioridade 5, para a qual o montante afectado foi especialmente elevado em 2007. Este último aumento pode ser parcialmente explicado com uma maior necessidade de formação dos serviços em causa durante a fase de lançamento do Fundo.

5.2.2. Número de acções

Quadro 3: 2007-2009 – número de acções por prioridade

| Prioridade 1 | Prioridade 2 | Prioridade 3 | Prioridade 4 | Prioridade 5 | Total 2007-2009 |

2007 | 76 | 27 | 32 | 57 | 25 | 217 |

2008 | 78 | 35 | 18 | 48 | 26 | 205 |

2009 | 65 | 23 | 32 | 52 | 31 | 203 |

Total | 219 | 85 | 82 | 157 | 82 | 625 |

Gráfico 6: 2007-2009 – distribuição de recursos (UE) e acções por prioridade no âmbito do Fundo

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Em termos de número de acções executadas, a prioridade 1 e a prioridade 4 dominam, com um custo médio por acção idêntico de cerca de 600 000 EUR. As prioridades 3 e 5 são caracterizadas pelo mesmo número de acções executadas a um custo médio de cerca de 180 000 EUR. As acções executadas no âmbito da prioridade 2 exigiram uma dotação média de 2 000 000 EUR.

5.3. Aspectos qualitativos da execução pelos Estados-Membros

5.3.1. Categorias de acções identificadas no âmbito do Fundo - tipologia

As acções financiadas pelo Fundo diferem das acções financiadas pelos outros Fundos do Programa Geral, na medida em que estão mais relacionadas com os investimentos corpóreos do que com operações e medidas secundárias como aconselhamento, formação, etc. Nesse sentido, a Comissão desenvolveu uma ferramenta de análise para os investimentos realizados no âmbito do Fundo com base nos resultados produzidos. A ferramenta permite classificar as acções no âmbito de cada prioridade. No que respeita à prioridade 1, foram identificadas duas subcategorias de acções, ou seja, acções relacionadas com os controlos (pontos de passagem de fronteira) e acções relacionadas com a vigilância (ao longo da fronteira). Para cada subcategoria, foram definidas seguintes categorias em função do tipo de resultado produzido: infra-estruturas, meios de transporte, equipamentos e sistemas de TI. A prioridade 2 seguiu substancialmente o mesmo padrão. No âmbito da prioridade 3, foram elegíveis acções relativas a infra-estruturas, equipamentos, sistemas de TI ou cooperação consular ou destacamento de agentes de ligação da imigração. A prioridade 4 abrange os investimentos relacionados com o SIS, o VIS e outros sistemas de TI pertinentes. Por último, no que respeita à prioridade 5, as principais categorias identificadas foram a formação e a análise de risco, complementadas por campanhas de informação e outras actividades.

Gráfico 7: 2007-2009 – repartição de fundos (contribuição da UE e recursos nacionais) por realizações

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Nos primeiros anos de execução do Fundo, cerca de metade dos recursos foram utilizados para reforçar a capacidade de vigilância das fronteiras (investimentos em diversos meios de transporte, 36 %, seguidos por sistemas de vigilância das fronteiras, 12 %, e equipamento para vigilância das fronteiras, 9 %).

· Um quarto dos recursos foi afectado a sistemas de TI (VIS, 10 %, SIS, 6 %, e outros sistemas de TI, 7 %).

· Menos de um quinto foi utilizado para o reforço de pontos de passagem de fronteira (infra-estruturas fronteiriças, 8 %, equipamento operacional para controlos em pontos de passagem de fronteira, 5 %, e sistemas de TIC para controlos em pontos de passagem de fronteira, 4 %).

5.3.2. Exemplos de realizações

– A aquisição de meios de transporte incidiu essencialmente em veículos para vigilância das fronteiras – helicópteros para patrulhas aéreas, navios para a vigilância das fronteiras marítimas e veículos terrestres para as fronteiras terrestres. Chipre utilizou os recursos disponíveis para reforçar significativamente a sua capacidade de vigilância: foram adquiridos 2 helicópteros, 2 navios-patrulha de médio porte e 40 veículos terrestres no âmbito dos programas 2007-2009. A Estónia, a Finlândia e a Espanha também adquiriram helicópteros. Malta substituiu os navios existentes por 4 novos navios de patrulha com maior capacidade de patrulhamento marítimo em termos de tempo, equipamento e tripulação. A Grécia investiu em vários veículos de passageiros e veículos motorizados de duas rodas para patrulhamento das estradas nas regiões fronteiriças. A Alemanha, a Finlândia, a Espanha e a Estónia também adquiriram navios de patrulha. A Finlândia adquiriu ainda hovercrafts, veículos para gelo e navios para navegação no gelo. A Espanha adquiriu aeronaves de asa fixa para vigilância marítima. A Hungria adquiriu plataformas flutuantes móveis para a utilização de navios de patrulha de pouco calado na fronteira húngaro-ucraniana do rio Tisza.

Uma parte marginal dos meios de transporte foi adquirida para utilização em pontos de passagem de fronteira para reforçar os controlos efectivos, por exemplo, a aquisição de um veículo equipado com dispositivos de termovisão especiais para patrulhar o perímetro do aeroporto internacional Ruzyně, em Praga, programada pela República Checa, ou veículos de terreno especiais adquiridos pela Eslováquia para estreita cooperação dos guardas de fronteiras e funcionários aduaneiros que executam controlos das fronteiras.

– Sistemas de vigilância das fronteiras: investimentos da França, Espanha e Malta (ver infra) em componentes nacionais do Sistema Europeu de Vigilância.

– As categorias VIS e SIS englobam investimentos em hardware, software, desenvolvimento de bases de dados, adaptação e manutenção de bases de dados nacionais, interligação e ensaio, bem como equipamento necessário para captar dados pertinentes para aqueles dois sistemas (incluindo dados biométricos). A Dinamarca canalizou a maioria dos seus programas para o Sistema de Informação sobre Vistos, enquanto os programas do Luxemburgo financiaram exclusivamente as despesas associadas ao Sistema de Informação de Schengen. Todos os Estados-Membros, em maior ou menor grau, utilizaram o Fundo para reforçar a sua preparação para participar nestes dois sistemas.

– Equipamento operacional de vigilância das fronteiras: aquisição de câmaras fotográficas térmicas, óculos de visão nocturna e de longo alcance (Grécia), a adaptação de helicópteros para utilização em navios, nomeadamente equipando-os com ganchos de salvamento, dispositivos de imagem térmica e projectores suplementares (Alemanha), a aquisição de equipamentos detectores de radar e a modernização da ligação de transferência de imagens (Finlândia), o equipamento de helicópteros e navios de patrulha com sistemas optrónicos avançados para vigilância das fronteiras marítimas (Espanha).

– Infra-estruturas fronteiriças: investimentos nos aeroportos e nos pontos de passagem de fronteiras terrestres. A Alemanha financiou um projecto no ponto de passagem de fronteira em Hamburgo («Cruise Centre») e investiu no desenvolvimento de corredores de controlo separados e sinalização apropriada no aeroporto de Nuremberga. A França criou uma zona de espera especial para menores não acompanhados no aeroporto de Roissy.

– Sistemas de TIC para além dos sistemas VIS e SIS: projectos relacionados com o processamento de dados de tráfego aéreo e marítimo, desenvolvimento de um sistema de registo e transferência de dados sobre os passageiros dos transportes aéreos (Alemanha), desenvolvimento de aplicações de TI para gestão de dados relativos a nacionais de países terceiros impedidos de entrarem no território Schengen (França).

– Equipamento operacional para controlos das fronteiras: equipamento relacionado com a introdução de controlos automatizados das fronteiras e dispositivos para leitura de documentos com vista a assegurar uma verificação eficaz da identidade (ver infra). A República Checa, a Finlândia, a França, a Alemanha, a Grécia, a Hungria, a Itália e a Espanha adquiriram ainda, inter alia, equipamento moderno para a verificação de documentos que permite efectuar controlos eficazes nas fronteiras e combater a utilização de documentos falsos ou falsificados.

– No período de referência, a cooperação consular e os agentes de ligação da imigração incluíram apenas acções que consistiam no destacamento para países terceiros de agentes de ligação da imigração, agentes de ligação dos guardas de fronteiras e consultores em documentação, realizadas pela Bélgica, Finlândia e Alemanha.

– Infra-estruturas consulares: acções que visaram o reforço da segurança nos serviços consulares através da adaptação das infra-estruturas existentes, instalação de balcões para vistos, cancelas de segurança e janelas de passagem de documentos à prova de bala (Áustria, Hungria, República Checa) e melhoramento do processo de tratamento dos vistos através da aquisição de equipamentos, software e hardware (Áustria, Finlândia, Hungria, República Checa, Espanha).

– Além disso, foram organizados pela Áustria, Bélgica, República Checa Alemanha, Grécia, Hungria, Finlândia, França, Itália, Letónia, Lituânia, Polónia, Eslováquia, Eslovénia e Espanha, várias sessões de formação e seminários destinados a guardas de fronteiras e funcionários consulares, desde formação sobre a utilização de equipamento e software específicos a workshops sobre o acervo de Schengen e fraude documental, bem como acções de formação específicas.

5.3.3. Exemplos de acções executadas em domínios específicos de intervenção do Fundo

A. Segurança dos documentos e luta contra a fraude documental

A luta contra a fraude documental é uma preocupação constante da União Europeia, em especial no domínio dos documentos de identidade e de viagem. O Código das Fronteiras Schengen e o Código de Vistos exigem que os Estados-Membros controlem a autenticidade dos documentos de identidade e de viagem que são utilizados para atravessar a fronteira externa ou para requerer um visto. Além disso, nos termos do Regulamento (CE) n.º 377/2004 do Conselho relativo à criação de uma rede de agentes de ligação da imigração, a recolha e a troca de informações sobre documentos de identidade e de viagem falsos e contrafeitos é uma das tarefas dos agentes de ligação da imigração colocados no estrangeiro. Foi criado um sistema europeu de arquivo de imagens (FADO) por uma Acção Comum aprovada pelo Conselho, em 3 de Dezembro de 1998, destinado a trocar, por via informática, informações de que os Estados-Membros dispõem sobre os documentos verdadeiros e sobre os documentos falsos detectados. As Conclusões do Conselho de 5 e 6 de Junho de 2008 convidaram os Estados-Membros a utilizar extensivamente este sistema. |

O Fundo para as Fronteiras Externas apoiou os esforços dos Estados-Membros para combater a utilização de documentos de identificação e de viagem falsos e falsificados. No período 2007-2009, 17 dos 23 Estados-Membros executaram acções relacionadas com este objectivo, tendo afectado 8,7 % dos recursos totais do Fundo para as Fronteiras Externas para este período.

A Itália (32 %), a Alemanha (21 %), a República Eslovaca (19 %) e a República Checa (16 %) foram os Estados-Membros que afectaram a parte mais significativa dos respectivos orçamentos ao combate à fraude documental. Hungria, Finlândia, Lituânia, Bélgica, Áustria, Portugal e Malta afectaram entre 4 % e 10 % das respectivas dotações anuais a tais medidas.

Gráfico 8: 2007-2009 – Dotação orçamental para acções em matéria de fraude documental como parte da dotação total do FFE

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A Alemanha executou o maior número de acções neste domínio, com 18 acções relativas à fraude documental ao longo dos três anos do programa. Em Itália, a parte do orçamento comparativamente maior foi concentrada num número de acções muito inferior – quatro acções no período 2007-2009. A percentagem do orçamento da República Checa foi repartida por seis acções – duas por cada um dos anos do programa – e os esforços da Eslováquia na luta contra a fraude documental concentraram-se em apenas duas acções, uma das quais recebeu uma percentagem significativa da pequena dotação que lhe estava atribuída.

Os tipos de acções seguintes visaram uma detecção precoce dos documentos falsos, impedindo e/ou detectando, desta forma, entradas irregulares no espaço Schengen:

– aquisição de equipamento para guardas de fronteiras e consulados. Os dispositivos utilizados pelos guardas de fronteiras nos controlos de primeira e segunda linha para a verificação da autenticidade de documentos de viagem. Por exemplo, a Alemanha equipou os aeroportos com tecnologia de teste de documentos que permite controlar as características de segurança ópticas e electrónicas, bem como as funcionalidades de segurança com carácter biométrico. O equipamento utilizado nos consulados para o procedimento de emissão de vistos é constituído, por exemplo, por dispositivos de captação de dados biométricos, tais como scaners de impressões digitais.

– formação de funcionários consulares e pessoal de controlo das fronteiras na detecção de documentos falsos ou falsificados. A França destinou medidas à formação em todos os três programas, nomeadamente do pessoal dos pontos de passagem de fronteiras na identificação de documentos de viagem falsificados e na utilização de equipamento técnico para a detecção de fraude documental. A Finlândia integrou formação sobre a detecção de documentos falsificados na formação geral sobre questões de imigração ministrada aos funcionários consulares. A Alemanha prestou formação sobre detecção rápida de fraude documental aos agentes da polícia das fronteiras e formação para reforço de competências em matéria de comunicação e relações interculturais aos consultores em documentação.

– destacamento de consultores em matéria de documentos – ou agentes de ligação junto das companhias aéreas ou agentes de ligação da imigração. Por exemplo, na Bélgica, Alemanha e Finlândia, os consultores em documentação e os agentes de ligação foram consultados e envolvidos em acções de formação sobre o reconhecimento de documentos falsificados e a transmissão de informações relacionadas com fraude documental aos decisores e funcionários nos consulados de países terceiros, funcionários de companhias aéreas e autoridades de controlo das fronteiras. Além disso, foram desenvolvidos esforços para melhorar a colaboração estratégica e operacional entre as autoridades e a polícia das fronteiras nos respectivos Estados-Membros e as de outros Estados-Membros e países terceiros, através do desenvolvimento da rede de oficiais de ligação.

– promoção da utilização do sistema FADO (documentos falsos e documentos autênticos em linha), uma ferramenta baseada na Web que facilita o intercâmbio de informações entre os Estados-Membros sobre fraudes documentais detectadas. BE, DE e PT utilizaram os fundos do FFE para desenvolver ou expandir ainda mais os sistemas nacionais de informação e verificação para controlo da validade de documentos de viagem, em ligação com o sistema FADO. Em ES e LT, foram adoptadas acções para ligar os pontos de contacto nacionais e as autoridades pertinentes ao sistema FADO. Além dos Estados-Membros seleccionados, quatro outros países (CZ, HU, MT, SK) executaram também acções relacionadas com o desenvolvimento de bases de dados e sistemas de informação para serem ligados ao sistema FADO, bem como com a utilização geral do sistema FADO na luta contra a fraude documental.

B. Sistema de Informação sobre Vistos

O Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) é um sistema de intercâmbio de dados em matéria de vistos entre os Estados Schengen e, por conseguinte, é à partida um instrumento de apoio à política comum de vistos. O VIS permitirá também facilitar os controlos nas fronteiras externas e entre os Estados-Membros, bem como a aplicação do Regulamento de Dublim que determina o Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo. O VIS é uma base de dados central europeia, que será ligada aos sistemas nacionais dos Estados-Membros a fim de permitir às respectivas autoridades competentes em matéria de vistos, fronteiras e outras entidades, a introdução e a consulta de dados sobre pedidos de vistos e as decisões tomadas. A Decisão 2004/512/CE do Conselho que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos definiu a sua arquitectura e mandatou a Comissão para desenvolver o VIS a nível técnico, devendo os sistemas nacionais ser adaptados e desenvolvidos pelos Estados-Membros. O VIS baseia-se numa arquitectura centralizada e consiste num sistema central de informações, numa interface em cada Estado-Membro, que assegura a conexão com a autoridade central nacional competente de cada Estado-Membro, e na infra-estrutura de comunicação entre o sistema central de informação sobre vistos e as interfaces nacionais. O Regulamento (CE) n.º 767/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho define o enquadramento jurídico do funcionamento do VIS. O VIS deverá entrar em funcionamento em 11 de Outubro de 2011. As primeiras três regiões onde o VIS será implementado são o Norte de África, depois o Médio Oriente e, em seguida, a região do Golfo. Além disso, será desenvolvida uma rede de comunicações para permitir o intercâmbio seguro de dados entre consulados. |

O Fundo disponibilizou 75 % do apoio financeiro para acções relacionadas com o VIS para ajudar os Estados-Membros a desenvolverem os seus sistemas nacionais de vistos e cumprirem os requisitos do sistema VIS como parte da política comum de vistos. Os Estados-Membros investiram cerca de 49 milhões de EUR em acções relacionadas com o VIS, um montante equivalente a 10 % do orçamento total do FFE para este período. Todos os Estados-Membros, com excepção da Eslovénia e do Luxemburgo, executaram acções relacionadas com o lançamento do VIS no âmbito dos seus Programas Anuais 2007-2009.

Gráfico 9: 2007-2009 - % do orçamento do FFE [10] afectada a acções relacionadas com o VIS

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A Dinamarca, os Países Baixos e a Bélgica, afectaram a maior parte dos seus orçamentos a acções de apoio à preparação do lançamento do VIS. A Dinamarca destinou todas as acções, com excepção de uma, dos programas anuais 2007-2009 ao lançamento do VIS e afectou cerca de 90 % dos fundos totais do FFE a essas acções. A Estónia, com uma percentagem de 0,2 %, gastou a menor parte dos fundos em acções relacionados com o VIS, em comparação com o orçamento total.

Foram financiadas as seguintes acções:

· Acções relativas às bases de dados nacionais destinadas ao estabelecimento de uma interface de comunicação com o sistema central (AT), ao estabelecimento de uma ligação técnica com o CVIS (NL), à criação de novas aplicações nacionais ou à adaptação das existentes (como a aplicação VISION em AT, VISABIO em FR, BELVIS em BE, NET-VIS na EL), ao desenvolvimento e teste do software necessário para a ligação ao VIS (CY, DE, DK, FI, FR, SE) e ao estabelecimento de um centro operacional VIS (DK).

· Acções destinadas a apoiar a ligação dos consulados, incluindo a aquisição de hardware e software (TI), a reinstalação e a actualização de estações de trabalho e software relevante para o tratamento de vistos em todas as autoridades diplomáticas e consulares (AT, SE), a aquisição de sistemas de processamento de impressões digitais e dispositivos de captação de dados biométricos (AT, BE, CZ, FI, FR, NL, PL, ES, SI), a extensão da rede de postos diplomáticos e consulares para a recolha de dados biométricos (BE) e a formação do pessoal (FI, NL, SE).

· Acções destinadas a apoiar a ligação de pontos de passagem de fronteira, centradas na aquisição de equipamento para verificação de dados (tais como dispositivos fixos e móveis para a verificação de impressões digitais) e dispositivos de captação de dados biométricos destinados à emissão de vistos (BE, DE, FI, FR, HU, NL, PL), bem como a formação do pessoal (PL).

· A Finlândia levou a cabo preparativos para a substituição do protocolo VISION pela rede de comunicações VIS Mail, nomeadamente a preparação de uma infra-estrutura de servidor de correio SMTP e a análise, desenvolvimento e teste da aplicação VIS-MAIL nacional. Também a Espanha investiu no desenvolvimento de um sistema de comunicações VIS-MAIL seguro.

C. Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras

O Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR) estabelecerá um mecanismo de cooperação e partilha de informações que permite a colaboração entre as autoridades de controlo das fronteiras e a Agência Frontex a nível táctico, operacional e estratégico. A partir de 2013, o EUROSUR dotará os Estados-Membros situados nas fronteiras externas meridionais e orientais do quadro técnico e operacional para reforçar a sua capacidade de avaliação de situações e de reacção. Em primeiro lugar, os sistemas de vigilância existentes a nível dos Estados-Membros devem ser interligados num único sistema nacional e, em seguida, serão desenvolvidos instrumentos e aplicações comuns a nível da UE e será criado um ambiente seguro de partilha de informação que funcione ininterruptamente. Os centros nacionais de coordenação constituem a espinha dorsal do sistema, facilitando as actividades de todas as autoridades nacionais que executam vigilância das fronteiras. Concebido como um «sistema dos sistemas», o EUROSUR permitirá o intercâmbio de dados quase em tempo real sobre a situação nas fronteiras e, desse modo, contribuirá para uma resposta mais adequada, eficiente e coordenada. |

O Fundo atingiu resultados tangíveis no apoio dado aos esforços dos Estados-Membros no reforço da sua capacidade de vigilância marítima como preparação para um sistema europeu comum de vigilância no Mediterrâneo e seus acessos atlânticos. No período de programação 2007-2009, no âmbito da prioridade 2, a Itália gastou 86 %, a Espanha 85 %, Malta 64 %, a França 26 %, Portugal 15 %, a Grécia e a Eslovénia 2 % das respectivas dotações para reforçar a sua capacidade de vigilância e, através desses esforços, contribuíram para a criação das componentes nacionais do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR), num montante de cerca de 168 milhões de EUR. Este montante correspondeu a cerca de 32 % do Fundo neste período. Além disso, Chipre e a Grécia realizaram importantes investimentos ligados ao reforço da vigilância das fronteiras marítimas no âmbito da prioridade 1.

Enquanto a maioria dos Estados-Membros envolvidos abordou o aspecto da vigilância das fronteiras costeiras como uma parte integrante do reforço geral da vigilância das fronteiras externas, a França e a Espanha adoptaram o que pode designar-se por «abordagem regional», criando um sistema abrangente de vigilância das fronteiras. O SIVE (Sistema Integrado de Vigilância Externa) espanhol foi criado com o objectivo de «selar a fronteira meridional da União Europeia», visando em especial impedir a entrada ilegal de pessoas e mercadorias através da costa espanhola. Em França, o sistema de vigilância das fronteiras externas, SPATIONAV, enquadra todas as actividades e acções relacionadas com o controlo das fronteiras marítimas. Enquanto o SIVE começou a ser desenvolvido antes do programa de 2007, a implementação do sistema francês foi iniciada com o programa de 2007 e, até ao momento, foram realizadas três fases de desenvolvimento e expansão, uma em cada um dos sucessivos programas.

Os restantes Estados-Membros da bacia do Mediterrâneo (CY, EL, IT, MT, PT, SI) também tinham como objectivo a vigilância das fronteiras marítimas mas (ainda) não implementaram sistemas específicos.

As medidas executadas pelos Estados-Membros no âmbito da prioridade 2, tendo especificamente em vista o sistema Eurosur, incluíram:

– continuação do desenvolvimento do Sistema Integrado de Vigilância Externa (SIVE) em Espanha, com as autoridades a salientarem o potencial de benefícios adicionais resultantes da vigilância integrada das fronteiras, em especial no Estreito de Gibraltar e ao largo das costas das ilhas Canárias e Baleares. Cada instalação do SIVE consiste em várias estações equipadas com radar e sensores ópticos para detectar e identificar pequenas embarcações (barcos a motor e pequenos barcos de pesca) antes de atingirem a costa. As informações gerais recolhidas por cada estação são transmitidas para um centro de comando e controlo onde são guardadas e que coordena as operações através de unidades terrestres, marítimas e aéreas. Além de financiar o sistema de vigilância, o Fundo foi utilizado para adquirir duas aeronaves de asa fixa para patrulha marítima e para combater a imigração ilegal (custo global de 24 milhões de EUR), vários helicópteros e navios de tipos e dimensões diferentes e ainda veículos terrestres. A Espanha afectou um total de cerca de 80 milhões de EUR a este objectivo-chave no âmbito dos programas anuais 2007-2009. De acordo com as autoridades espanholas, o financiamento do Fundo foi fundamental para a rápida implementação deste sistema após a crise migratória de 2006. Quatro anos depois do início da implementação do SIVE, a pressão migratória sobre a fronteira marítima espanhola diminuiu significativamente;

– desenvolvimento da rede costeira para detecção, identificação e rastreio de navios, SPATIONAV em França. O sistema existente tem sido gradualmente reforçado no âmbito dos programas 2007-2009, através do alargamento da área abrangida e do reforço da capacidade de detecção, bem como da aquisição de equipamento avançado, como radares de alta frequência, material de detecção em faróis e investimentos em sistemas de ligação de dados. A França afectou 10 milhões de EUR ao aperfeiçoamento do sistema «Spationav» no âmbito dos programas anuais 2007-2009.

– aperfeiçoamento do sistema de tráfego marinho da guarda costeira em Itália, complementado com equipamentos de satélite e sistemas de vigilância por infravermelhos instalados em navios. Os principais investimentos realizados incluíram: melhoramento da capacidade de comunicações por satélite na estação de referência terrestre; reforço da rede costeira de radares de vigilância para a cobertura da região central e setentrional do Adriático; parte ocidental da Ligúria e parte ocidental da Sardenha a fim de assegurar uma clara avaliação das situações marítimas graças à visão do radar e às imagens das câmaras térmicas; dotação de todos os postos de polícia territoriais e fronteiriços com software operativo comum e partilhado; criação de uma plataforma comum partilhada que oferece os mesmos instrumentos eficazes e simplifica a abordagem prática do ponto de vista do utilizador final e instalação de sistemas de comunicações via satélite e sua integração a bordo de navios-patrulha de alto mar da Marinha envolvidos em operações marítimas. A Itália afectou 47 milhões de EUR a estas acções no âmbito dos programas 2007-2009;

– um novo sistema de comunicações interoperativo para as Forças Armadas incumbidas da vigilância marítima em Malta, complementado com a introdução de quatro novos navios com uma capacidade reforçada de patrulhamento marítimo em termos de tempo, equipamento e tripulação. A dotação de Malta para financiar o desenvolvimento do sistema europeu de vigilância ascendeu a 17 milhões de EUR no âmbito dos programas 2007-2009;

– criação de um centro nacional de coordenação (o centro trilateral Dolga Vas) pela Eslovénia para a cooperação das autoridades nacionais responsáveis pelo controlo das fronteiras externas (detecção, identificação e intervenção). A Eslovénia orçamentou mais de 100 000 EUR para este efeito. A Hungria e a Áustria colaboram neste projecto.

Por outro lado, as medidas executadas no âmbito da prioridade 1 visavam igualmente o reforço da vigilância marítima no Mediterrâneo, nomeadamente:

– um aumento significativo da capacidade de vigilância em Chipre, graças à aquisição de dois helicópteros e de dois navios-patrulha de médio porte equipados com sistemas de observação fixos e transportáveis por um montante global de 5,4 milhões de EUR;

– reforço da capacidade de vigilância das fronteiras na Grécia, através da aquisição de vários meios de transporte (por exemplo, um helicóptero, navios de patrulha costeira) e equipamentos (por exemplo, óculos de visão nocturna e de longo alcance). Para estes investimentos, a Grécia programou cerca de 30 milhões de EUR.

D. Sistemas de controlo automatizado nas fronteiras

Com base na legislação actual, os controlos de cidadãos da UE nas fronteiras pode ser automatizado, desde que possuam um passaporte electrónico que armazena os dados biométricos do seu titular (imagem facial e, a partir de 2009, impressões digitais). Alguns Estados-Membros já implementaram esses sistemas de controlo automatizado nas fronteiras. O processo inicia-se com a leitura digital do passaporte. O leitor de passaportes efectua uma inspecção técnica dos elementos de segurança física, lê a zona de leitura óptica e verifica a autenticidade do documento. A imagem facial ao vivo (ou as impressões digitais) do viajante é então comparada com a imagem facial armazenada no chip (ou, por vezes, na base de dados) para verificar a identidade do viajante. São efectuados controlos aleatórios por comparação com as bases de dados nacionais e do SIS. Se a correspondência for correcta e o documento de viagem for considerado genuíno, a porta automatizada abre-se e o viajante pode entrar no território dos Estados-Membros; caso contrário, o viajante é encaminhado para um controlo manual. As autoridades das fronteiras controlam todo o processo, incluindo a correspondência da imagem facial (podem controlar várias cancelas em simultâneo). O sistema tem muitas vantagens, por exemplo, segurança reforçada, optimização de recursos, fluidez na passagem das fronteiras e entrada facilitada de viajantes.No futuro, os programas de viajantes registados (RTP) permitirão alargar este processo a nacionais de países terceiros. O actual controlo rigoroso das fronteiras exige que os guardas de fronteiras questionem os viajantes e carimbem manualmente o documento de viagem. O objectivo seria facilitar as passagens das fronteiras externas de Schengen aos viajantes de países terceiros previamente aprovados e controlados, assegurando ao mesmo tempo a coerência global da política de fronteiras da UE. Os nacionais de países terceiros com acesso aos programas de viajantes registados poderiam utilizar as facilidades do controlo automatizado de fronteiras sempre que estas estivessem disponíveis no ponto de passagem das fronteiras Schengen. |

O Fundo contribuiu para a execução de projectos inovadores em matéria de desenvolvimento, teste e entrada em funcionamento de sistemas de controlo automatizado de fronteiras nos aeroportos, permitindo o controlo de determinadas categorias de viajantes, principalmente cidadãos da UE titulares de um passaporte electrónico, e visando a verificação automática de documentos de viagem, impressões digitais, imagem facial ou reconhecimento da íris sem a intervenção dos guardas de fronteiras, que apenas controlariam o processo.

No período de 2007-2009, foram utilizados cerca de 5,5 milhões de EUR para executar projectos-piloto, testes e a instalação do equipamento necessário para a realização do controlo automatizado de fronteiras na Alemanha, Finlândia, França, Países Baixos, Portugal e Hungria:

· A Finlândia realizou um teste de mercado sobre a execução de controlos automatizados de fronteiras em 2007, a que se seguiu um projecto-piloto, iniciado em Julho de 2008, relacionado com controlos automatizados de fronteiras de cidadãos do espaço UE/EEE/SCH portadores dos novos documentos de viagem biométricos no aeroporto Helsínquia-Vantaa. O co-financiamento do Fundo para as Fronteiras Externas para o teste de mercado e os projectos-piloto ascendeu a 82 528 EUR. À data da elaboração do presente relatório, existiam três cancelas de controlo automatizado de fronteiras no aeroporto Helsínquia-Vantaa. Com base na experiência adquirida na fase-piloto, foi planeada a entrada em funcionamento do sistema e o seu potencial alargamento a todos os principais pontos de passagem de fronteiras externas terrestres. Foi também planeada a aquisição de mais quinze cancelas para o aeroporto Helsínquia-Vantaa e de três cancelas para o porto de Helsínquia.

· A França executou o projecto «SAS PARAFES», que consiste na aquisição de SAS (cancelas electrónicas) e na implementação do sistema PARAFES para o controlo automatizado dos documentos pessoais dos passageiros que chegam aos aeroportos franceses em proveniência do exterior da UE. Antes deste projecto, o Ministério do Interior executou um programa-piloto designado PEGASE, relacionado com a recolha e armazenamento de impressões digitais de vários passageiros que se voluntariaram com o objectivo de criar uma faixa de passagem rápida através dos controlos de fronteiras externas do espaço Schengen. Com a implementação do sistema PARAFES, esses viajantes frequentes poderiam passar através das cancelas electrónicas (SAS), realizando o controlo de fronteira automaticamente através da leitura do seu passaporte e, em seguida, das suas impressões digitais. Em seguida, o sistema PARAFES compara as informações com os dados armazenados na base de dados central, permitindo ao passageiro passar a fronteira após o reconhecimento. A dotação financeira para a totalidade do projecto é de 2 300 000 EUR para a aquisição, implementação e equipamento de 17 SAS.

· Portugal executou um projecto de um sistema de Reconhecimento Automático de Passageiros Identificados Documentalmente (RAPID), com o objectivo de tornar o controlo de pessoas nas fronteiras mais rápido, seguro e eficaz. Foi desenvolvido um sistema inovador de controlos automatizados de fronteiras para todos os adultos portadores de passaportes electrónicos no interior do espaço Schengen da UE. Mais especificamente, o projecto envolveu a aquisição de 78 cancelas de fronteiras automatizadas – denominadas VBeGates – preparadas para controlar os viajantes portadores de documentos de viagem biométricos. Em Março de 2007, foram adquiridos 10 terminais de cancelas electrónicas para o aeroporto de Faro e, em Julho do mesmo ano, foram encomendados mais 68 terminais para os aeroportos de Lisboa, Funchal, Porto, Lajes, Ponta Delgada e Porto Santo. O custo global do projecto foi de 3,5 milhões de EUR, com uma contribuição do FFE superior a 2 milhões de EUR.

· Os Países Baixos executaram um projecto relativo à aquisição, teste e introdução de equipamentos e programação de sistemas de controlo automatizado de fronteiras no aeroporto de Schiphol que se deverá estender a todos os aeroportos e portos marítimos do país. A contribuição do Fundo para a criação do programa foi de cerca de 180 000 EUR. O financiamento do FFE foi utilizado parcialmente para definir uma perspectiva de controlo automatizado de fronteiras para os Países Baixos.

· Entre 2004 e 2007, a Alemanha executou um projecto-piloto sobre a utilização do controlo biométrico automatizado de fronteiras para passageiros no aeroporto Frankfurt/Main, com base em iriscopia. Tendo em conta os resultados positivos do projecto-piloto, foi decidido prosseguir e continuar a desenvolver a utilização do controlo automatizado de fronteiras nos aeroportos alemães em Frankfurt e Munique, com financiamento do FFE. Os custos do projecto de controlo automatizado de fronteiras no período 2007-2009 ascenderam a mais de 700 000 EUR e abrangeram, nomeadamente, a aquisição de quatro cancelas de controlo automatizado de fronteiras.

· A Hungria realizou um estudo para avaliar a viabilidade da implementação de um sistema de cancelas electrónicas no aeroporto internacional de Ferihegy, em Budapeste. Através da visita e do estudo de sistemas de cancelas electrónicas existentes na UE (por exemplo, Lisboa, Helsínquia e Frankfurt), os peritos húngaros deveriam avaliar as possibilidades de um sistema idêntico. O estudo de viabilidade serviria de base a um projecto-piloto para a implementação de um sistema de controlo automatizado de fronteiras no aeroporto de Ferihegy numa fase inicial e eventualmente em todos os aeroportos internacionais da Hungria a longo prazo.

Foram afectados a este projecto 14 400 EUR da dotação do Fundo húngaro.

E. Sistema de Informação de Schengen (SIS II)

O Sistema de Informação de Schengen (SIS) é um sistema de informação que permite que as autoridades competentes nos Estados-Membros, graças a um processo de consulta automatizado, tenham acesso a indicações relativas a pessoas e objectos. Constitui, portanto, um instrumento de gestão vital nos domínios da segurança, da liberdade e da justiça no espaço Schengen sem fronteiras internas. O sistema foi criado na sequência da Convenção de Schengen de 1990 de Aplicação do Acordo de Schengen de 1985 e tornou-se operacional em 1995. Uma vez que uma das suas principais utilizações diz respeito aos controlos nas fronteiras externas da UE, contribui para a implementação das disposições relativas à livre circulação de pessoas. O sistema é composto por sistemas nacionais (N.SIS) localizados em cada um dos Estados-Membros e num sistema central (C.SIS) que reúne todos os dados das bases de dados nacionais.A implementação do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II), que substitui a geração anterior do sistema, é necessária para permitir a integração dos novos Estados-Membros que aderem ao espaço Schengen, bem como para introduzir novas funcionalidades técnicas. A Decisão 2001/886/JAI do Conselho e o Regulamento (CE) n.º 2424/2001 do Conselho, de 6 de Dezembro de 2001, relativo ao desenvolvimento da segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II), estabelecem as bases jurídicas para o Sistema de Informação de Schengen II. Os actos estabelecem que o Sistema de Informação de Schengen, criado nos termos do Título IV do Acordo de Schengen de 1990, foi substituído pelo SIS II. |

O Fundo para as Fronteiras Externas apoia os Estados-Membros na preparação das partes nacionais do SIS II com vista à entrada em funcionamento da totalidade do sistema, prevista para 2013.

No período 2007-2009, dezasseis Estados-Membros (AT, CZ, EE, FI, DE, EL, HU, LV, LT, LU, MT, PT, SK, SI, ES, SE) executaram acções relacionadas com o SIS, afectando um total de 25,5 milhões de EUR, equivalente a 5,5 % da dotação total do FFE para este período.

Gráfico 10: 2007-2009 - % do orçamento do FFE [11] afectada a acções relacionadas com o SIS

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No Luxemburgo, o beneficiário mais pequeno, os fundos disponíveis foram utilizados exclusivamente na execução de projectos relacionados com o SIS. Outros Estados-Membros com uma dotação significativa para o SIS foram a Finlândia, a Alemanha, a Hungria, a Letónia e a Suécia, que afectaram mais de 20 % da respectiva dotação do Fundo a este objectivo.

As acções financiadas pelos Estados-Membros centraram-se na aquisição e adaptação do hardware e software necessários (AT, DE, EL, HU, LU, LV, SI), no desenvolvimento de novas aplicações para as autoridades nacionais em causa (SE), em melhoramentos dos sistemas nacionais existentes e na preparação da migração para o SIS II (AT, DE, EE, EL, ES, FI, HU), no desenvolvimento do SISone4all como etapa transitória antes da adesão ao SIS II (HU, SI, SK) e subsequente migração para o SIS II (LT, LU, MT, SK), na adaptação do sistema de fluxo de informações SIRENE (AT, EE, ES, HU, MT), nos testes de preparação da migração para o SIS II e na ligação dos sistemas nacionais ao C.SIS (AT, SI), e em workshops e formação do pessoal (CZ, EL).

6. AVALIAÇÕES PRELIMINARES GLOBAIS SOBRE A EXECUÇÃO

6.1. Avaliação pelos Estados-Membros

6.1.1. Resultados obtidos

A maioria dos Estados-Membros fez uma avaliação global positiva dos resultados das acções co-financiadas pelo Fundo, classificando as possibilidades para projectos no âmbito do Fundo como eficazes e úteis. O Fundo é apreciado pelo contributo importante que dá em relação aos esforços dos Estados-Membros nos domínios da gestão integrada das fronteiras, execução da política comum de vistos e de sistemas de TI de grande escala, e ajudou a aliviar o impacto das restrições impostas aos orçamentos dos Estados nestes domínios devido a uma situação económica desfavorável. Os Estados-Membros salientaram que, tendo em conta as medidas de austeridade adoptadas pelas autoridades orçamentais, algumas actividades não teriam sido executadas ou não teriam sido realizadas atempadamente sem o co-financiamento disponibilizado pelo Fundo.

Em especial, os Estados-Membros valorizam a possibilidade de co-financiamento de projectos inovadores como a aplicação de tecnologia de ponta (nomeadamente, dispositivos fixos e móveis para controlo e vigilância das fronteiras, sistemas de controlo automatizado de fronteiras) e a melhoria das capacidades de monitorização e de resposta dos Estados-Membros nas fronteiras terrestres, marítimas e aéreas (sistemas CCTV, meios de transporte, sistemas de comunicação interoperáveis). Estas medidas conduziram a uma gestão mais rentável dos fluxos de passageiros sem diminuir a segurança.

6.1.2. Desafios encontrados durante a execução

Embora a maioria dos Estados-Membros estivesse satisfeita com os resultado obtidos com a contribuição do Fundo, muitos salientaram os desafios com que se depararam durante a execução e sugeriram a simplificação do quadro regulamentar.

Em primeiro lugar, os primeiros dois anos foram caracterizados por um certo grau de incerteza e atrasos na adopção do quadro regulamentar e dos programas anuais. Para a maioria dos Estados-Membros, os programas de 2007 e 2008 foram aprovados no final de 2008, o que reduziu o prazo para a execução dos projectos. Em segundo lugar, as regras que regem a elegibilidade das despesas foram consideradas complexas e burocráticas. Além disso, dado que os programas são concebidos anualmente mas as acções podem ser realizadas num prazo de 2,5 anos, o período de execução de um programa anual coincide com a elaboração do programa anual subsequente e a apresentação do relatório sobre o programa anterior. E se for necessária uma revisão do programa, ainda deve ser elaborado um documento com alterações e apresentado para aprovação num determinado prazo. Os Estados-Membros consideram que o cumprimento dos requisitos implica um grande esforço enquanto utilizam os recursos disponíveis para executar diversas actividades de planeamento, apresentação de relatórios e tarefas de gestão em vários programas em simultâneo. A organização destas obrigações coincidentes foi considerada difícil e exigindo um volume de trabalho significativo num prazo limitado.

Além dos atrasos e dificuldades iniciais, o principal desafio para uma execução atempada das acções no âmbito do Fundo resulta dos procedimentos de adjudicação de contratos. Os processos de concurso em questão exigem um planeamento antecipado, bem como consultas internas com os organismos públicos relevantes e, em alguns casos, a sua aprovação. Os processos consistem normalmente em várias fases e o quadro jurídico nacional poderá exigir etapas suplementares. O resultado final poderá ser insatisfatório ou ser necessário suspender, adiar, cancelar ou alterar o âmbito do projecto. Vários Estados-Membros encontraram estas dificuldades, que têm um impacto potencialmente negativo e grave sobre a utilização do orçamento. Em determinados casos, surgiram dificuldades depois do procedimento de adjudicação de contratos e resultaram de atrasos e outros factores temporais relacionados com a entrega e verificação de equipamento e serviços por parte de contratantes externos (no estrangeiro). Num número reduzido de casos, verificou-se numa fase posterior que os custos de execução eram ou inferiores ou superiores ao previsto ou que tinham sido identificados custos inelegíveis durante a execução.

No caso dos países que não fazem parte da zona euro, o impacto dos factores financeiros e económicos na taxa de câmbio obrigou a alterações nos orçamentos inicialmente previstos.

À luz destes constrangimentos, os Estados-Membros utilizaram de forma consistente a possibilidade de rever os programas anuais a fim de assegurar uma melhor absorção dos fundos. No período de referência, 15 Estados-Membros (AT, BE, CY, DE, EL, ES, FI, FR, HU, LT, LV, PL, PT, SE, SI) apresentaram um total de 43 pedidos de revisão dos programas anuais de 2007-2009, dos quais 39 necessitaram uma decisão formal da Comissão (8 para os programas anuais de 2007, 14 para os de 2008 e 17 para os de 2009).

A revisão dos programas anuais permitiu aos Estados-Membros ajustarem a sua programação a novos contextos, tendo em conta os desenvolvimentos inesperados e os desafios encontrados. No entanto, esta revisão aumentou o volume de trabalho administrativo.

Talvez mais do que outros programas de despesa, este Fundo, executado essencialmente através do método «organismo de execução» por um número limitado de organismos públicos, proporciona aos Estados-Membros uma maior flexibilidade na adaptação de programas através da substituição de algumas acções por outros projectos em curso, também relevantes para as estratégias nacionais definidas nos programas plurianuais.

Para minorar estes desafios, a Comissão iniciou três revisões das Normas de Execução que resultaram na prorrogação do período de elegibilidade e numa maior simplificação das regras de elegibilidade. Estas iniciativas foram realizadas com a colaboração dos Estados-Membros que confirmaram que as alterações introduziriam melhoramentos na gestão e execução das acções ao permitir uma execução satisfatória de muitos projectos.

6.2. Avaliação pela Comissão dos resultados obtidos pelo Fundo

Tendo em conta os relatórios dos Estados-Membros e outras informações, nomeadamente das missões de acompanhamento, a Comissão considera que, apesar das dificuldades iniciais e de algumas questões específicas relacionadas com as normas e a execução, o Fundo manteve-se fiel aos seus objectivos. No período 2007-2009, o Fundo cumpriu claramente os seus objectivos como um meio específico de canalizar a ajuda da UE para reforçar os investimentos nas fronteiras e nos consulados no interesse do conjunto do espaço Schengen. Tal como ilustrado na secção 5.3.3, o Fundo fomentou activamente importantes iniciativas e projectos da UE. Como tal, contribuiu significativamente para promover a gestão integrada das fronteiras e a utilização das novas tecnologias para facilitar as viagens legítimas. Além do desenvolvimento dos Sistemas de Informação de Schengen e do Sistema de Informação sobre Vistos, o Fundo apoiou projectos-piloto relativos à introdução de controlos automatizados de fronteiras e à preparação para o programa de viajantes registados. Graças à contribuição financeira do Fundo para estas medidas, mesmo se relativamente pequena, foi adquirida uma valiosa experiência através do desenvolvimento desses sistemas inovadores, os quais constituirão uma importante contribuição para a Comissão os preparativos do «conceito de fronteiras inteligentes» para o futuro, nomeadamente no que se refere à sua possível utilização também para os nacionais de países terceiros. Nesse sentido, os Estados-Membros são incentivados a incluir leitores de impressões digitais nos seus projectos em matéria de controlo automatizado de fronteiras, a fim de os tornar válidos em relação ao sistema de entrada/saída (SES) e ao programa de viajantes registados (PVR) (iniciativa Fronteiras Inteligentes). O Fundo mostrou ser também muito útil para promover, num período muito curto de tempo, investimentos em zonas vulneráveis, como o Mediterrâneo.

O Fundo ajudou a melhorar a gestão das fronteiras externas da UE, a lutar contra a migração ilegal e a reforçar a cooperação entre Estados-Membros, como atestam os resultados seguintes:

· Em primeiro lugar, graças aos investimentos nos sistemas de comunicação nacionais, nas infra-estruturas de passagem de fronteira, no equipamento operacional avançado para o controlo e vigilância das fronteiras, nos meios de transporte e na formação de guardas de fronteiras, os Estados-Membros beneficiaram de melhoramentos técnicos significativos nas fronteiras externas e nos pontos de passagem de fronteira, o que resultou numa maior segurança nas fronteiras externas da UE, um controlo mais eficaz do tráfego fronteiriço e uma maior coordenação entre as várias autoridades responsáveis pela aplicação da lei a nível nacional. Assim, o Fundo contribuiu para os esforços nacionais com vista a uma gestão eficiente das fronteiras externas, em especial na luta contra a entrada ilegal no espaço Schengen, complementando investimentos anteriores (Mecanismo Financeiro Schengen) e reforçando ainda mais o sistema integrado de gestão das fronteiras da UE.

· Em segundo lugar, no âmbito dos programas anuais de 2007-2009, os Estados-Membros adquiriram e actualizaram os equipamentos necessários para o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) e a segunda geração do Sistema de Informação de Schengen (SIS II), permitindo uma boa ligação das plataformas nacionais aos sistemas centrais. Tendo em conta que os Estados-Membros participantes devem ter os seus sistemas nacionais prontos para que esses projectos europeus funcionem de forma adequada no seu conjunto, o Fundo, enquanto quadro de longo prazo para complemento do financiamento nacional, mostrou ser de importância vital para a execução destes projectos de TI comuns.

· Por último, os Estados-Membros utilizaram os recursos suplementares disponibilizados pelo Fundo para medidas destinadas a melhorar o processo de tratamento dos pedidos de vistos, através do investimento em equipamento tecnológico moderno (incluindo dispositivos de captação de dados biométricos) e do reforço da segurança dos postos consulares. Estas medidas contribuíram para acelerar o processamento dos pedidos de vistos e melhorar a qualidade dos serviços e para um tratamento justo e equitativo dos requerentes de vistos.

Parte do êxito do Fundo deve-se ao seu carácter específico. O Fundo é caracterizado por um âmbito de aplicação limitado e diz respeito a actividades executadas nas fronteiras físicas externas ou em relação à emissão de vistos. Estas características excluem muitas medidas adoptadas pelos Estados-Membros no âmbito da gestão das fronteiras em quatro níveis, tais como actividades no interior do espaço Schengen (actividades de patrulha no interior do país, controlo de pessoas fora dos pontos de passagem de fronteira). Do mesmo modo, as actividades destinadas ao controlo da migração e à melhoria da segurança marítima, gestão do tráfego e segurança geral dos aeroportos não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do Fundo. Embora esta situação permita que o Fundo defina prioridades e evite a fragmentação de recursos, também implica a necessidade de verificar cuidadosamente as acções planeadas a fim de assegurar a conformidade com o seu âmbito específico.

No mesmo sentido, os equipamentos, os meios de transporte e os sistemas de TI adquiridos com a contribuição do Fundo podem frequentemente ser utilizados para vários fins (por exemplo, controlo de mercadorias nas fronteiras, luta contra o contrabando de mercadorias e crimes ambientais, acções de busca e salvamento no mar). Dado o âmbito de aplicação limitado do Fundo, a repartição dos recursos é muitas vezes necessária, o que obriga à elaboração de estatísticas adicionais e complica a gestão das acções. Em suma, essas actividades de gestão e controlo continuam a ser o corolário necessário de um programa de despesa desta natureza. Esta situação pode ser ainda complicada devido ao quadro organizacional dos Estados-Membros quando, por exemplo, os guardas de fronteiras fazem parte das forças policiais e/ou desempenham igualmente outras funções (incluindo actividades aduaneiras).

7. OBSERVAÇÕES FINAIS

7.1. Recomendações para o restante período plurianual

O presente relatório baseia-se nos três primeiros anos de programação, com relatórios finais disponíveis apenas para um programa anual. A sua apresentação foi planeada para ajudar o Parlamento Europeu e o Conselho na preparação do próximo quadro financeiro plurianual e não para apresentar uma avaliação final e abrangente.

Os resultados destes três anos não são necessariamente representativos. Os primeiros programas anuais foram elaborados e executados em condições de pressão temporal significativa e com reduzida experiência anterior com instrumentos idênticos. Foram disponibilizados cerca de 30 % dos Fundos para este período e os restantes 70 % serão afectados aos quatro programas anuais subsequentes.

7.1.1. Uma utilização mais estratégica dos Fundos

O exercício de programação 2010 decorreu de forma muito mais rápida. Com a experiência adquirida nesta primeira fase e tirando partido das alterações a nível das normas de execução e dos aumentos significativos das dotações anuais, os Estados-Membros encontram-se em boa posição para utilizar os fundos de uma forma ainda mais eficaz durante o período 2010-2013. Para o efeito, os Estados-Membros foram convidados, a partir de 2011, a desenvolver uma programação de acções especificamente destinadas à realização de um certo número de objectivos-chave estratégicos, em conformidade com o princípio estabelecido no acto de base de que a Comissão e os Estados-Membros garantem a coerência da assistência do Fundo e dos Estados-Membros com as actividades, as políticas e as prioridades da União. O objectivo global consiste em destacar a coerência com as prioridades comuns mais importantes da UE estabelecidas no Programa de Estocolmo, essenciais para a gestão eficaz dos fluxos migratórios no conjunto do espaço Schengen.

Por conseguinte, foi solicitado aos Estados-Membros que concentrassem os recursos no âmbito do Fundo em investimentos necessários nos seguintes cinco objectivos estratégicos:

1. concretização do SIS II;

2. lançamento progressivo do VIS nos consulados e pontos de passagem de fronteira;

3. cooperação consular entre Estados-Membros;

4. criação do Sistema Europeu de Vigilância;

5. e introdução de novas tecnologias de apoio a uma passagem das fronteiras mais simplificada, nomeadamente sistemas de controlo automatizado das fronteiras.

As dotações do Fundo para 2011 foram principalmente orientadas para o cumprimento dos requisitos da UE nestes domínios e esta abordagem será reforçada no período 2012-2013.

7.1.2. Reforço da abordagem estratégica através de um planeamento plurianual antecipado e adequado

O Fundo, concebido como instrumento de reforço da capacidade, procura essencialmente co-financiar a aquisição, a actualização, o desenvolvimento, a instalação e a renovação de infra-estruturas, sistemas de TI, equipamentos e meios de transporte. As acções de reforço de capacidade visam essencialmente medidas de longo prazo, as quais, regra geral, não apresentam características típicas de projectos executados num período de tempo limitado. Os Estados-Membros poderiam explorar de forma mais extensiva as possibilidades de estabelecer projectos plurianuais, em conformidade com o quadro regulamentar, reduzindo também desta forma a incidência de processos de selecção e definindo um planeamento financeiro plurianual estável.

7.1.3. Complementaridade do reforço da capacidade com apoio operacional, quando necessário

Não foram introduzidas nos programas anuais acções destinadas à manutenção do equipamento ou execução de operações (de vigilância) per se. Essas actividades, em princípio, fazem parte das actividades de rotina a nível dos Estados-Membros.

No entanto, a Comissão reconhece que, uma vez adequadamente cumpridos os cinco objectivos estratégicos acima referidos e os restantes objectivos nacionais de reforço da capacidade, os recursos disponibilizados no âmbito do Fundo poderiam também ser dirigidos para o apoio de uma utilização contínua e efectiva de investimentos anteriores realizados com recursos da UE. Assim, as acções futuras poderiam também financiar a manutenção, as reparações e as actualizações relacionadas com os investimentos realizados em programas anuais anteriores do Fundo ou, relativamente alguns países, do mecanismo financeiro Schengen. Tal seria possível também em situações de emergência. Essas acções apoiariam igualmente o princípio de que a segurança das fronteiras externas dos Estados-Membros constitui um serviço público no interesse e em nome de outros Estados-Membros.

7.2. Preparação da primeira avaliação ex post (2012)

O próximo marco do Fundo é o relatório de avaliação ex post para o período 2007-2010. Nos termos do acto de base, a Comissão deve apresentar um relatório até 31 de Dezembro de 2012.

As preparações para este exercício estão em curso. Infelizmente, não é razoavelmente expectável que os Estados-Membros apresentem um relatório com os resultados do programa anual de 2010 até 30 de Junho de 2012, tal como indicado no acto de base, uma vez que o período de elegibilidade para 2010 decorrerá até ao segundo semestre de 2012. A fim de fornecer dados completos sobre 2010, será solicitado aos Estados-Membros que apresentem as suas contribuições até ao final do mês de Outubro de 2012.

Para elaborar este relatório intercalar, a avaliação ex post para o período 2007-2010 poderia apresentar uma visão mais abrangente da intervenção do Fundo a nível nacional e a nível da UE no que respeita às realizações, resultados e impacto global no desenvolvimento de uma política de gestão das fronteiras e de vistos nos Estados-Membros. Para o efeito, o seu objectivo global deve ser o seguinte:

· Identificar os resultados decorrentes das realizações do Fundo em matéria de gestão dos fluxos migratórios nas fronteiras e nos consulados, ou seja, em que medida os investimentos da UE em infra-estruturas, equipamentos, meios de transporte, sistemas de TI e formação contribuíram para reforçar a capacidade global para realizar controlos de passagem de fronteira, vigilância, controlos antes da entrada e procedimentos de emissão de vistos nos Estados-Membros;

· Distinguir claramente os resultados obtidos na organização das tarefas públicas de controlo das fronteiras e da política de vistos, por um lado, e na entrada na UE de viajantes e requerentes de asilo, por outro;

· Avaliar em que grau a intervenção do Fundo contribuiu para a prevenção da entrada e permanência irregulares através das fronteiras nacionais e para o sistema de gestão de vistos, tendo em conta a estratégia estabelecida no programa plurianual, os objectivos nacionais específicos identificados e a evolução dos fluxos migratórios que afectam o sistema;

· Avaliar em que medida a intervenção do Fundo contribuiu para a aplicação da legislação da UE, incluindo o Código das Fronteiras Schengen e o Código de Vistos, bem como o desenvolvimento de projectos específicos da UE como o VIS e o SIS II; e

· Por último, medir os valores obtidos em relação à percentagem de dotações da UE no âmbito do Fundo para as contribuições nacionais globais (financeiras ou outras) e identificar quaisquer outros factores relevantes que tenham tido um impacto na intervenção.

[1] COM (2005) 123 final

[2] Decisão n.º 574/2007/CE, JO L144 de 6.6.2007, p. 22.

[3] Artigo 52.º, n.º 3, alínea b), da Decisão n.º 574/2007/CE.

[4] Estão disponíveis uma compilação e relatórios dos países em http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/borders/funding_borders_en.htm

[5] Artigo 51.º do acto de base.

[6] Este termo, quando utilizado em geral no presente documento em relação a este Fundo, aplica-se quer aos Estados-Membros quer aos Estados associados.

[7] JO L 233 de 5.9.2007, p. 3.

[8] Para mais informações, consultar os documentos COM (2011)448 e SEC (2011)940 sobre a aplicação dos critérios de repartição dos recursos pelos Estados-Membros no âmbito do Fundo para as Fronteiras Externas, do Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros e do Fundo Europeu de Regresso

[9] Decisão n.º 458/2008/CE, JO L167 de 27.6.2008, p. 135

[10] Os dados incluem a assistência técnica.

[11] Os dados incluem a assistência técnica.

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