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Bruxelas, 18.2.2011

COM(2011) 81 final

RELATÓRIO INTERCALAR DA COMISSÃO EUROPEIA AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

RELATÓRIO INTERCALAR DA COMISSÃO EUROPEIAAO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre os progressos realizados pela Bulgária no âmbito do Mecanismo de Cooperação e de Verificação

1. Introdução

Aquando da adesão da Bulgária à UE, em 1 de Janeiro de 2007, foi criado um Mecanismo de Cooperação e de Verificação (a seguir denominado MCV)[1] a fim de ajudar este país a colmatar as deficiências nos domínios da reforma judicial e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada, bem como para acompanhar os progressos realizados nestas áreas através de relatórios periódicos.

O presente relatório intercalar constitui uma actualização de carácter técnico relativamente aos progressos significativos ocorridos no último semestre na Bulgária no âmbito do MCV. Centra-se no seguimento dado pela Bulgária às recomendações da Comissão e não inclui uma apreciação completa dos progressos realizados. A actualização está limitada às medidas que foram completadas ou cuja finalização está prevista para breve.

O último relatório intercalar adoptado pela Comissão em 20 de Julho de 2010, bem como as respectivas recomendações, continuam a constituir o ponto de referência para a apreciação dos progressos realizados face aos objectivos de referência e à identificação dos desafios remanescentes. A Comissão efectuará a sua próxima apreciação no Verão de 2011.

2. Reforma judicial e luta contra a corrupção e a criminalidade organizada: resumo da evolução da situação

Desde o último relatório da Comissão, a Bulgária prosseguiu a reforma legislativa e adoptou importantes alterações à Lei do Sistema Judicial. Estas alterações proporcionam a base jurídica para prosseguir a reforma judicial, reforçar a responsabilização e as competências de gestão do Conselho Superior da Magistratura e melhorar o sistema de nomeações, formação profissional, avaliação e promoções do sistema judicial. Durante este período, o Conselho Superior da Magistratura conseguiu melhores resultados em matéria disciplinar mas, numa importante decisão de nomeação, não demonstrou o necessário empenhamento em termos de responsabilização e transparência.

No último semestre, a Bulgária decidiu instituir um tribunal especializado para processos relacionados com a criminalidade organizada. O país prosseguiu a reforma estrutural da agência aduaneira, tendo sido lançado um ambicioso projecto anticorrupção. A Bulgária adoptou igualmente alterações no sentido de reforçar a lei em matéria de conflitos de interesses, tendo sido criada uma autoridade independente, incumbida da identificação e repressão activa nos casos de conflito de interesses.

Durante este período, os tribunais registaram um aumento do número de acusações e sentenças em casos de corrupção de alto nível.

3. Perspectivas

Desde a última apreciação da Comissão, a Bulgária a manteve o seu empenhamento no sentido de aplicar a sua estratégia de reforma judicial através de um plano de acção pormenorizado.

A fim de manter a dinâmica de reforma, a Bulgária deverá continuar a centrar-se na estratégia nacional de reforma judicial e prosseguir uma profunda reforma do sistema judicial e da polícia. Para tal, serão necessárias novas medidas no sentido de continuar a melhorar a prática judicial e a forma como o sistema judicial, a polícia e outros órgãos de investigação estão estruturados, administrados e cooperam entre si.

Até à próxima apreciação da Comissão, no Verão de 2011, a Bulgária deverá centrar-se igualmente na adopção de legislação eficaz em matéria de confisco de bens, na criação de uma autoridade responsável pela identificação e repressão dos casos de conflito de interesses e na necessidade de conseguir um historial adequado na luta contra a corrupção e a criminalidade organizada.

A Comissão continuará a apoiar a Bulgária nos seus esforços, realizando a sua próxima apreciação aprofundada dos progressos realizados no Verão de 2011.

4. Actualização da situação actual

Reforma do sistema judicial

Em 22 de Dezembro de 2010, dando seguimento às recomendações da Comissão, o Parlamento búlgaro adoptou alterações à Lei do Sistema Judicial que vieram melhorar a gestão interna do sistema e reforçar o papel do Conselho Superior da Magistratura[2]. Estas alterações prevêem novos procedimentos de nomeação e avaliação e um reforço da formação e da integridade, estabelecendo novos direitos e obrigações para o Conselho Superior da Magistratura, no âmbito da avaliação da carga de trabalho e da reafectação de pessoal. As alterações introduzem uma separação funcional entre as avaliações dos magistrados do Ministério Público e dos juízes e um sistema de avaliações descentralizado. A questão da integridade passará a fazer parte das avaliações dos magistrados ao longo da carreira. Através do seu acompanhamento e da adopção de orientações no sentido de garantir uma aplicação uniforme dos critérios de avaliação, o Conselho Superior da Magistratura irá, juntamente com a participação activa dos responsáveis pela administração, desempenhar um importante papel neste processo. Foram atribuídas ao Conselho Superior da Magistratura competências adicionais para avaliar a carga de trabalho dos tribunais, tomar decisões de organização dos efectivos dos tribunais, encerrar e abrir novos tribunais e ajustar as áreas de jurisdição. Estão previstas disposições específicas destinadas a reforçar a transparência e a assegurar a protecção contra os conflitos de interesses no âmbito do processo de tomada de decisões do Conselho Superior da Magistratura. O Instituto Nacional da Justiça adoptou um programa bienal de formação dos magistrados, que se baseia nas prioridades e objectivos da estratégia de reforma do sistema judicial da Bulgária.

Os trabalhos sobre um novo Código Penal, que é considerado indispensável para uma reforma profunda da política penal, prosseguiram com uma consulta dos interessados sobre o projecto relativo às suas disposições de base. Espera-se que o projecto final do novo Código Penal esteja concluído no final de 2011 .

Nos últimos seis meses, foram impostas novas sanções disciplinares a magistrados envolvidos em importantes casos de tráfico de influências e de corrupção no âmbito do sistema judicial. No quadro de um processo relativo a tráfico de influências no sistema judicial, o Conselho Superior da Magistratura decidiu expulsar do sistema judicial um outro ex-membro desse Conselho. No âmbito de um outro processo, relativo a tráfico de influências na aquisição de bens imobiliários, o Conselho Superior da Magistratura decidiu demitir o presidente de um tribunal de recurso por ter «prejudicado a imagem do sistema judicial»; estão ainda pendentes quatro outros processos disciplinares. O Ministério Público não deu início a investigações criminais contra nenhum dos magistrados envolvidos nestes casos.

No que se refere à nomeação do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo em Novembro, foram expressas preocupações públicas no que se refere à responsabilização e transparência do processo de nomeação dos magistrados superiores. A reforma do processo de nomeação no sistema judicial, prevista nas recentes alterações à Lei do Sistema Judicial, exige que o Conselho Superior da Magistratura assuma um compromisso inequívoco no sentido de garantir a independência e a qualidade das nomeações.

Não se conseguiu ainda uma publicação sistemática das decisões do tribunal . Nalguns casos, registaram-se atrasos significativos na entrega da fundamentação das decisões dos tribunais, sobretudo em casos importantes.

Foi aplicada, no Gabinete do Ministério público junto do Supremo Tribunal, uma versão provisória do Sistema unificado de informações criminais . Serão utilizados fundos da UE para aplicar o sistema em todos os gabinetes do Ministério Público, tribunais e polícia.

A Inspecção do Conselho Superior da Magistratura continuou a efectuar inspecções temáticas e programadas com o objectivo de completar a análise dos órgãos judiciais nas cinco áreas de jurisdição dos tribunais de segunda instância. Foi criado um sistema de inspecções, recomendações e controlos de acompanhamento, tendo sido estabelecida, no que toca a matérias disciplinares, uma coordenação estreita entre o serviço de inspecção e o Conselho Superior da Magistratura. Tem sido assinalado que as inspecções tiveram um efeito disciplinador global em termos de celeridade, transparência e alinhamento. Os serviços de inspecção deverão ainda contribuir de forma mais pertinente para abordar as deficiências sistemáticas da prática judicial, em especial em casos de alto nível e para delinear uma reforma estrutural do sistema judicial.

A Bulgária adoptou medidas para dar seguimento às recomendações da Comissão no que se refere à prática judicial, como a formação e a publicação de orientações e boas práticas. Em Novembro, uma ONG apresentou recomendações na sequência de uma análise das deficiências na prática judicial em dezoito importantes processos. Uma decisão do Conselho Superior da Magistratura passou a obrigar os presidentes dos tribunais de segunda instância a fornecerem informações sobre a evolução dos processos de grande interesse público. Esta iniciativa terá permitido melhorar a programação das audições do Tribunal e da convocação de testemunhas. Além disso, a introdução de um novo modelo de atestado médico e a criação de um Serviço de Inspecção Médica terão reduzido os abusos verificados a nível dos atestados médicos apresentados aos tribunais. O Gabinete do Ministério Público junto do Supremo Tribunal tenciona introduzir em 2011 um regime de controlo específico para os processos de elevado interesse público.

Luta contra a criminalidade organizada

No último semestre, a Bulgária prosseguiu uma política activa de luta contra a criminalidade organizada, através de rusgas policiais e detenções. No entanto, estas actividades produziram até ao momento apenas um número reduzido de acusações.

Em Dezembro, o Parlamento Búlgaro adoptou legislação destinada a instituir um tribunal penal especializado e um gabinete especial do Ministério Público a ele adstrito para processos relacionados com a criminalidade organizada, que deverá estar operacional em Agosto do corrente ano[3]. Estas estruturas deverão melhorar a celeridade e coerência dos processos relacionados com a criminalidade organizada, que colocam problemas particulares ao sistema judicial. No entanto, devem ser envidados esforços em todo o sistema judicial para introduzir um tratamento especializado e assegurar uma melhoria das práticas profissionais, em especial no que se refere aos crimes económicos e financeiros. A Comissão recomendou, nesta área, uma cooperação mais estreita entre o sistema judicial, os órgãos administrativos e a polícia e o reforço da capacidade das equipas conjuntas.

A Bulgária tomou medidas no sentido de melhorar a eficácia da investigação policial através de uma fusão do serviço de instrução de processos com o serviço de polícia judiciária. No último semestre, a polícia beneficiou de diversas acções de formação sobre as recentes alterações ao Código do Processo Penal e sobre as responsabilidades específicas da polícia na fase de instrução. No entanto, o trabalho da polícia em matéria de recolha e gestão de provas necessita ser melhorado.

Desde o último relatório da Comissão, a Bulgária prosseguiu o reforço do quadro jurídico em matéria de confisco de bens . Os trabalhos relativos ao projecto de Lei sobre o confisco de bens de origem ilegal foram coordenados pela Comissão de Veneza (o órgão consultivo do Conselho da Europa em questões constitucionais). É fundamental que a versão final da nova lei, embora assegurando o respeito dos direitos fundamentais, mantenha a possibilidade de incluir o princípio de «ordens de confisco não baseadas em condenações» e permita também dar seguimento às denúncias anónimas. Esta lei deverá assegurar igualmente uma transposição efectiva do acervo da UE aplicável em matéria de confisco alargado[4]. A lei exigirá uma cooperação estreita e efectiva entre a comissão encarregada de aplicar a legislação em matéria de confisco e outras autoridades, em especial o Ministério Público.

Luta contra a corrupção

Nos últimos seis meses, foram proferidas duas importantes sentenças e diversas acusações em casos de corrupção de alto nível[5]. Durante o mesmo período, foram também absolvidas na Bulgária diversas pessoas envolvidas nalguns dos casos mais emblemáticos de corrupção de alto nível, conflitos de interesse, fraude e criminalidade organizada; o Ministério Público interpôs recurso em todos os casos, por motivos de interesse público[6].

As recomendações da Comissão no que se refere à necessidade de melhorar a prática judicial continuam a ser pertinentes. A Comissão recomenda em especial a aplicação de uma estratégia de investigação global e activa que explore sistematicamente as eventuais ligações entre casos relacionados entre si, os diferentes aspectos da criminalidade organizada e as eventuais ligações com as autoridades administrativas. Dada a importância de uma investigação profissional em matéria económica e financeira para todos os casos relacionados com corrupção, fraude e criminalidade organizada de alto nível, devem ser criadas redes de magistrados do Ministério Público e juízes especializados, com uma formação nas boas práticas internacionais, em cooperação com peritos internacionais.

Dando seguimento a uma recomendação da Comissão, a Bulgária reforçou a lei sobre a prevenção e repressão dos casos de conflito de interesses . As alterações adoptadas pelo Parlamento em Novembro prevêem a criação de uma autoridade com um mandato activo, que seja responsável pela identificação e imposição de sanções nos casos de conflito de interesses em todos os níveis da administração. A lei inclui salvaguardas destinadas a garantir a independência da nova autoridade, nomeadamente através de um procedimento de nomeação equilibrado. A proibição, prevista na lei, de dar seguimento às denúncias anónimas poderá enfraquecer a nova estrutura. Neste contexto, é fundamental que a identidade dos denunciantes seja protegida de forma credível.

A Agência das Alfândegas búlgara prosseguiu uma ampla reforma estrutural que implicou igualmente uma avaliação global do pessoal segundo critérios de competência e integridade. Registou-se, neste serviço, um elevado número de despedimentos. Foi criado um serviço de inspecção conjunto entre o Ministério das Finanças e a Agência das Receitas Públicas com a missão de combater a corrupção interna. Prossegue o intercâmbio entre a Agência das Receitas Públicas e a Agência das Alfândegas relativamente aos sistemas de informação e às informações tratadas e continuam a ser realizados controlos por equipas conjuntas. É fundamental que a reforma da Agência das Alfândegas continue a reforçar a independência e a eficiência das investigações. Deverá ser reforçada a cooperação entre os serviços policiais e o Ministério Público. Neste contexto, foi analisada a hipótese de conferir aos funcionários da alfândega poderes de investigação mais alargados.

No âmbito da estratégia contra a corrupção e a criminalidade organizada, a Bulgária iniciou, em Dezembro, a aplicação de um projecto anticorrupção de grande envergadura (BORKOR). Beneficiando de um investimento considerável em termos de recursos financeiros e humanos[7], será criada uma nova unidade central em meados de 2011, com a missão de reforçar a transparência e de combater a corrupção em todos os níveis da administração pública. O novo órgão não irá substituir as estruturas existentes, criadas para a prevenção e repressão da corrupção, mas irá avaliar a eficácia do actual quadro jurídico e institucional e proporá melhorias quando necessário.

Dando seguimento às recomendações da Comissão no que se refere à melhoria do sistema dos contratos públicos , a Bulgária criou um grupo de trabalho que, em Dezembro, propôs ao Governo alterações à legislação relativa à contratação pública. O documento de reflexão apresentado pelo grupo de trabalho apresenta diversas propostas para simplificar o quadro jurídico e processual e também para melhorar os mecanismos de recurso.

Na sequência da publicação de gravações de escutas telefónicas no início do ano, foram expressas algumas preocupações públicas relativamente à aplicação e controlo da utilização de meios especiais de investigação. As autoridades competentes deram início a uma investigação, que está actualmente a decorrer. Nos termos da lei búlgara, os meios especiais de investigação só podem ser utilizados no que se refere a crimes graves e mediante autorização de um juiz. As regras nesta matéria prevêem uma cooperação estreita entre serviços, a fim de garantir que os resultados das escutas telefónicas são imediatamente transmitidos ao Ministério Público e que a sua confidencialidade é protegida. O processo é além disso controlado por uma subcomissão parlamentar especial. É fundamental que a Bulgária garanta o rigoroso cumprimento do Estado de direito no que se refere à utilização de meios especiais de investigação.

A Bulgária deverá dar seguimento às recomendações incluídas nos relatórios sobre este país adoptados pelo GRECO em Outubro, relativas à criminalização da corrupção e ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais. No que se refere à criminalização da corrupção, o relatório recomenda um reforço do Código Penal búlgaro em diversas áreas. Trata-se, nomeadamente, da criminalização da corrupção em caso de benefício de terceiros ou da aquisição de benefícios materiais ou não materiais ligados à corrupção e do reexame da isenção da aplicação de penas em casos de arrependimento eficaz.

[1] Decisão 2006/929/CE da Comissão, de 13 de Dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Bulgária relativamente a objectivos de referência específicos nos domínios da reforma judicial e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (JO L 354 de 14.12.2006, p. 58).

[2] As alterações da Lei do Sistema Judicial entraram em vigor em 4 de Janeiro de 2011.

[3] Foram introduzidas alterações à Lei do Sistema Judicial e ao Código do Processo Penal.

[4] Decisão-Quadro 2005/212/JAI do Conselho.

[5] Foram proferidas, em primeira instância, sentenças contra um antigo director da Agência das Receitas Públicas por delitos em funções e contra um empresário por abuso de confiança. Um antigo Ministro dos Assuntos Sociais e um antigo Ministro da Saúde foram acusados, respectivamente, de abuso de confiança e prejuízo para o Orçamento do Estado.

[6] Em processos de alto nível que implicavam fraude, corrupção ou conflitos de interesse foram absolvidos: um antigo Ministro da Defesa, um antigo Vice-Ministro do Interior, um antigo director do Fundo Nacional para a Agricultura e o presidente de um partido político representado no Parlamento. Foi confirmada pelo Supremo Tribunal Administrativo uma absolvição num caso que implicava a existência de conflito de interesses.

[7] Em 2011, a Bulgária afectou 4 milhões de EUR a este projecto. A unidade central responsável pelo projecto Borkor contará com um quadro de pessoal de 40 membros permanentes.