28.1.2012   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 24/7

1.1

No final de Novembro de 2010, quando a então futura Presidência polaca da UE decidiu consultar o CESE sobre o impacto da crise na capacidade de investimento das empresas europeias a favor do clima, o que estava sobretudo em causa eram os efeitos do Regime de Comércio de Licenças de Emissão (RCLE) da UE. Tratava-se de saber se este regime, considerado o pilar fundamental da política da UE em matéria de alterações climáticas, havia funcionado adequadamente durante a recessão económica que a UE atravessou em 2009, após a crise financeira iniciada em finais de 2008.

1.2

Conforme revelam claramente os dados de 2009 e 2010 relativos às emissões de gases com efeito de estufa (GEE) e de CO2, a redução das emissões deveu-se ao declínio da actividade empresarial em 2009. Analogamente, a recuperação económica que se fez sentir durante todo o ano de 2010 levou ao recrudescimento das emissões. Isso poderia sugerir que os indicadores tarifários das quotas de emissões não são incentivos suficientemente fortes para contrariar os processos hipercarbónicos nem para encorajar investimentos a longo prazo em tecnologias mais respeitadoras do ambiente. Felizmente, o RCLE foi concebido para ser sensível a tais problemas e pode ser alterado e revisto para fixar um preço do carbono, o que conduzirá a reduções e, simultaneamente, compensará as indústrias com menos capacidade de adaptação. Para transitar para uma economia hipocarbónica, é necessário investir em tecnologias verdes e eficientes em termos de recursos, em vez de diminuir a produção industrial.

1.3

O RCLE foi concebido para optimizar os custos do processo de mitigação e ainda é considerado o principal instrumento de redução das emissões. O regime carece de melhorias urgentes, a fim de restabelecer a sua eficácia e integridade ambiental.

1.4

Torna-se cada vez mais evidente que alterar o RCLE não basta por si só para garantir o êxito da execução de uma política em matéria de alterações climáticas capaz de acelerar a transição para fontes de energia com poucas ou nulas emissões de carbono e de secundar, ao mesmo tempo, um crescimento económico consistente. Em contrapartida, os investimentos iniciais em tecnologias verdes e eficientes em termos de recursos no sector industrial e energético europeu merecem um apoio financeiro público muito maior. Por exemplo, o Plano Estratégico Europeu para as Tecnologias Energéticas (Plano SET) e a política de coesão da UE deveriam consagrar mais apoio ao desenvolvimento e à aplicação dessas tecnologias.

1.5

O CESE recomenda, pois, que seja concedido o financiamento necessário para garantir um arranque tecnológico significativo e pertinente. Os fundos deveriam ser obtidos utilizando as receitas dos Estados-Membros provenientes dos leilões das licenças de emissão. Acolhe, além disso, favoravelmente a proposta da Comissão de harmonizar a tributação da energia e do carbono na UE e apela aos Estados-Membros para que atribuam a maior parte das receitas adicionais provenientes da tributação da energia e do carbono à inovação no âmbito das tecnologias industriais limpas.

1.6

Os preços da energia tornaram-se recentemente muito voláteis devido aos actuais tumultos nos países da OPEC. Esta evolução, a par do impacto do acidente ocorrido no Japão com o reactor nuclear de Fukushima, provocou uma nova viragem no debate sobre questões energéticas. Medidas unilaterais adoptadas muito recentemente por alguns Estados-Membros e a intensificação das operações especulativas no mercado das matérias-primas poderão ter graves repercussões na evolução do sector energético da UE, pelo que convém analisá-las de perto.

1.7

Os modelos de avaliação de impacto utilizados pela Comissão (PRIMES, etc.) no documento de trabalho elaborado pelos seus serviços chegaram a resultados muito optimistas ao nível macroeconómico, os quais divergem dos resultados (contradizendo-os até nalguns casos) da investigação a nível microeconómico, ou seja a nível operacional/sectorial. As avaliações macroeconómicas deveriam ser, por isso, revistas e tornadas compatíveis com a investigação a partir da base antes de se extraírem quaisquer conclusões políticas.

1.8

O CESE exorta o Conselho, a Comissão e o Parlamento a garantirem a concretização, na íntegra, de todos os objectivos fixados para 2020 em matéria de carbono e a reconsiderarem a possibilidade de, com base nos progressos alcançados nas negociações da COP 17 e no desenvolvimento económico previsto na UE, elevar para 25 % a redução das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) prevista para esse ano como etapa intermédia para a redução em 80-95 % acordada para 2050. O Comité considera essencial manter condições económicas mais ou menos comparáveis para os actores mundiais. Para que isto seja possível, será necessário que outros países desenvolvidos envidem esforços paralelos equiparáveis e outros actores de primeiro plano – sobretudo as economias emergentes – cheguem a acordo sobre metas voluntárias e mais ambiciosas de redução de emissões como parte de um amplo acordo mundial juridicamente vinculativo sobre o regime pós-Quioto.

1.9

Em vésperas das Conferências das Partes (COP 15 e 16) é mais ou menos evidente que mudou o rumo das negociações mundiais em torno das alterações climáticas, havendo agora muito mais espaço para uma abordagem ascendente. O Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050 (COM(2011) 112) reconhece esta notável transição do estabelecimento de novos objectivos vinculativos para medidas pragmáticas. Lança um debate com os Estados-Membros que decidirá se se deve ou não estabelecer novos objectivos. Tanto os objectivos fixados do topo para a base como uma política de inovação tecnológica da base para o topo terão um papel a desempenhar. A UE não deve perder esta oportunidade de progredir efectivamente e deve dar o bom exemplo.

1.10

O clima de investimento após a crise varia consideravelmente de um Estado-Membro para outro e a situação já está a piorar perante um novo agravamento da crise. O financiamento público parece, de um modo geral, ser cada vez mais escasso em consequência da actual crise da dívida soberana que impõe um maior rigor orçamental. O sector das PME será mais vulnerável a essas mudanças, uma vez que depende mais do financiamento bancário do que as grandes empresas, que têm acesso aos mercados de capitais.

1.11

Uma nova e vigorosa vaga de investimentos nas necessárias infra-estruturas ainda se faz esperar. As infra-estruturas de electricidade e de gás deveriam merecer muito mais atenção, tendo em conta especialmente o mercado único europeu da energia, e requerem uma implantação mais generalizada de fontes de energia renováveis. Sem redes plenamente operacionais e interconectadas, as possibilidades de progresso ficarão seriamente comprometidas.

2.1

Na sua comunicação sobre a Análise das opções para ir além do objectivo de 20 % de redução das emissões de gases com efeito de estufa e avaliação do risco de fuga de carbono  (1), a Comissão Europeia apresentou várias opções para alcançar o objectivo de 30 % em sectores abrangidos pelo RCLE e outros, nomeadamente os dos transportes, da construção civil e da agricultura. Uma vez que a comunicação da Comissão não analisa o impacto da crise económica na capacidade das empresas europeias de realizarem investimentos adicionais a favor do clima, a Presidência polaca propôs que este tema fosse objecto de um parecer do CESE.

2.2

É ideia geralmente aceite que a redução das emissões de CO2 não será uma tarefa fácil e que não haverá soluções rápidas face ao crescimento contínuo da população mundial e à grande escassez de energia nos países em desenvolvimento. Outro factor fundamental é o processo de transição para o abandono da produção de energia a partir de combustíveis fósseis, em virtude dos problemas associados à segurança de aprovisionamento. Poder-se-ia argumentar que o Acordo de Copenhaga e o Acordo de Cancún, seu sucessor, abandonaram o conceito de «objectivos juridicamente vinculativos», reduzindo a probabilidade de um regime mundial de comércio de licenças de emissão com a fixação prévia de um limiar (cap and trade), ao alargarem o prazo para 2050 e ao insistirem na importância da evolução tecnológica e dos processos de inovação. O Acordo de Cancún enuncia uma série de objectivos fundamentais, incluindo as seguintes três metas prioritárias:

2.3

É amplo o consenso de que a fixação de um preço adequado e geralmente aceite para o carbono constitui a chave para o sucesso da política em matéria de alterações climáticas (William D. Nordhaus, Economic Issues in a Designing a Global Agreement on Global Warming [Questões económicas na concepção de um acordo mundial sobre as alterações climáticas]). Se o preço do carbono não for fixado adequadamente e geralmente aceite, jamais terá um efeito incentivador. É indispensável um quadro regulamentar realista: os mecanismos de incentivo terão de funcionar na prática para garantir a eficácia das decisões políticas. Assim, o CESE solicita à Comissão Europeia que apresente opções para reforçar o RCLE da UE, bem como medidas coerentes nos sectores não abrangidos por este regime.

2.4

Tem-se conseguido em certa medida (e com custos relativamente baixos) reduzir os GEE, graças à melhoria da eficiência da energia/dos combustíveis, mas os progressos tecnológicos e a reorientação tecnológica são a única via para secundar devidamente uma transição gradual da era fóssil para a era não fóssil. Até mesmo as medidas de eficiência energética requerem o aperfeiçoamento em larga escala das tecnologias existentes e o desenvolvimento de soluções inovadoras, (McKinsey Global Institute, The Carbon Productivity Challenge: Curbing Climate Change and Sustaining Economic Growth [O desafio da produtividade do carbono: travar as alterações climáticas e apoiar o crescimento económico]).

2.5

As indústrias de energia intensiva aumentaram a eficiência energética graças a esforços constantes para reduzir os custos operacionais. Nenhum operador vai emitir dióxido de carbono só pelo facto de poder dispor de licenças de emissão gratuitas e/ou abundantes. As consequências das medidas destinadas a melhorar a eficácia do consumo individual são menos lineares, devido ao «efeito de ricochete», ou seja, o fenómeno psicológico que leva os cidadãos a gastar a poupança realizada com a adopção de medidas eficazes de eficiência energética como se de um ganho se tratasse, aumentando a temperatura do aquecimento doméstico. Este efeito poderá aniquilar facilmente os esforços, mesmo os mais audaciosos, de melhoria da eficiência.

2.6

As fontes de energia renováveis contribuirão certamente para o processo de redução das emissões, embora possivelmente em menor amplitude do que normalmente se crê. Por vezes, não são tidas em conta as limitações de carácter físico, geográfico e socioecológico das energias renováveis disponíveis actualmente, e procurar superá-las mediante inovações tecnológicas tem implicações financeiras. Melhorar a eficiência operacional e a rentabilidade das energias renováveis conhecidas actualmente também representa um desafio financeiro, que está a ser enfrentado em alguns Estados-Membros, mas não em todos.

2.7

Há três aspectos que é preciso resolver de uma vez para sempre e nenhum deles parece poder sê-lo satisfatoriamente antes de 2020. Em primeiro lugar, haverá que integrar os recursos intermitentes numa rede inteligente cobrindo todo o território da UE e com uma capacidade limitada para integrar as energias renováveis intermitentes para além da percentagem esperada de 35 a 45 %. Contudo, há que notar que a decisão da Alemanha de suspender a curto prazo a sua capacidade de produção nuclear estimulou amplamente acções neste domínio. Em segundo lugar, essa integração necessita de uma capacidade de acumulação considerável. Em terceiro lugar, é indispensável dispor de tecnologias de CAC (captação e retenção de carbono) para uma aplicação mais generalizada a longo prazo, se os combustíveis fósseis continuarem a ser utilizados em grande escala como fonte de energia. Antes de resolver estas três questões essenciais, não há outra alternativa senão lançar mão de energias tradicionais, com as emissões que lhe são inerentes, para desenvolver ainda mais as energias renováveis existentes.

2.8

É tão oneroso aumentar a eficiência dos processos de produção de electricidade/aquecimento que não é muito provável que isso seja conseguido no clima actual dominado por condicionalismos orçamentais. Assim, a par da adopção em grande escala e da melhoria das tecnologias de energias renováveis existentes, as invenções revolucionárias desempenharão um papel importante, para conseguir a esperada redução de 80-90 % até 2050 (Agência Internacional da Energia; Perspectivas em Tecnologias Energéticas 2010).

2.9

Também seriam fundamentais novos avanços nas tecnologias de fabrico no âmbito da eficiência energética. São, portanto, necessárias inovações não só graduais como também radicais em todo o espectro das opções tecnológicas hipocarbónicas. Sem essas inovações e melhorias, é mais que certo que será impossível conseguir um ritmo acelerado e uma grande escala de consumo de energia hipocarbónica indispensáveis para satisfazer a procura mundial de energia e afastar riscos climáticos potencialmente catastróficos. Importa, portanto, fazer face a este desafio de inovação tão fundamental de uma forma directa e proactiva.

3.1

O documento da Comissão apresenta uma série de argumentos que, analisados avulsamente, fazem supor que será difícil, embora viável, alcançar o ambicioso objectivo de redução das emissões. Os dados empíricos das emissões da UE nos últimos anos devem ser confrontados com o facto de, em 2009, as energias renováveis corresponderem a 61 % da nova capacidade de produção de electricidade na UE. Na realidade, a variabilidade de algumas fontes de energia renovável tornam bastante questionável a obtenção a curto prazo de uma capacidade básica segura.

3.2

As teses da Comissão baseiam-se em expectativas optimistas que ressaltam dos estudos a que se refere a directiva sobre as energias renováveis e dos planos de acção de alguns Estados-Membros. Além disso, dá-se por adquirido o aumento de 20 % de eficiência energética, não obstante as informações fornecidas pelos Estados-Membros apontarem para progressos muito mais lentos em alguns casos. Tendo em conta o elemento principal da eficiência energética na produção de electricidade e calor – que pode ser considerada como hipercarbónica –, os atrasos e os adiamentos na reconversão das centrais de energia causarão muito provavelmente graves problemas e poderão provocar precariedade energética. Além disso, as análises da Agência Internacional da Energia revelam que 80 % das emissões do sector da energia eléctrica estão, de facto, bloqueadas até 2020. Assim, os investimentos a realizar na próxima década, especialmente em tecnologias de CAC, também são críticos para um futuro com baixo teor de carbono.

3.3

Segundo cálculos de analistas especializados nesta matéria, em 2010, as emissões de GEE aumentaram em 4 % e as instalações ao abrigo do RCLE da UE apresentaram uma subida de 3,2 %. Em 2009, as emissões mundiais desceram 1,1 % relativamente a 2008, tendo havido reduções na UE (-6,4 %), nos EUA (-6,5 %) e no Japão (-11,8 % sem o comércio de emissões), enquanto que na China se registou um aumento de 9,1 % (Richard N. Cooper, Harvard University, Europe's Emission Trading System [Sistema europeu de comércio de licenças de emissão], Junho de 2010; Christian Egenhofer, CEPS, Brussels, The EU ETS and Climate Policy Towards 2050 [O regime ETS da UE e a política em matéria de alterações climáticas até 2050], Janeiro de 2011). É óbvio que a descida das emissões que teve lugar em países desenvolvidos entre 2008 e 2009 foi antes de mais o produto da recessão económica. Os resultados preliminares de 2010 confirmam que os níveis de emissões sobem ou descem consoante o nível das actividades empresariais.

3.4

A conclusão mais preocupante que ressalta de uma análise acurada do RCLE – o sistema cap and trade maior do mundo – é que este provou ser incapaz de reduzir substancialmente as emissões de CO2 e de gases com efeito de estufa. As emissões totais de CO2 e de GEE têm vindo a declinar moderadamente a partir de 1990 e, extrapolando esta tendência para 2008, conclui-se que houve uma redução das emissões de GES de apenas 2 % relativamente aos níveis previstos, sem contar com o RCLE. Além disso, se se tiver em conta os efeitos da derrocada do sistema financeiro e da recessão, os dados revelam que o RCLE teve, por si só, pouco (ou nenhum) impacto nas emissões de GEE da UE.

3.5

No conjunto, a descida das emissões no quarto trimestre de 2008 e durante todo o ano de 2009 e o aumento das emissões a partir do segundo trimestre de 2010 coincidem nitidamente com o início (em finais de 2008) e o fim (em meados de 2010) da crise económica. Não há nada que prove que as alterações no sistema tenham levado a reduções das emissões nesse período de tempo.

3.6

É importante assinalar o facto de os sectores industriais terem já tomado uma iniciativa assinalável e exemplar: começaram a reduzir gradualmente as emissões utilizando cada vez mais combustíveis hipocarbónicos e adoptando medidas eficazes para aumentar a eficiência energética. Este processo pode ser acelerado no próximo período de comércio de emissões, que decorre até 2020, se forem desenvolvidas e aplicadas novas tecnologias de ponta em praticamente todos os sectores ao abrigo do RCLE da UE.

3.7

Algumas indústrias hipercarbónicas, como a do aço1, da cal e do cimento, por exemplo, estão a atingir os seus limites físicos de eficiência em termos de carbono. Num futuro próximo, só diminuindo a produção se poderá conseguir uma maior redução das emissões. (Sustainable steelmaking [Fabrico sustentável de aço], Boston Consulting Group, 2009).

3.8

Convém assinalar que a fuga de carbono está associada a índices específicos de emprego nas indústrias sujeitas a este fenómeno. O índice de emprego exacto varia de um Estado-Membro para outro – a média da UE é estimada em 3 %, enquanto na Polónia, por exemplo, o índice de emprego nestes sectores hipercarbónicos chega aos 9,5 %.

3.9

Conforme refere o ponto 2.5, o desenvolvimento tecnológico em grande escala e o aperfeiçoamento de novas tecnologias são os elementos fundamentais para garantir a mitigação das emissões de GEE. Todos os documentos sobre esta matéria apontam para a questão, ainda por resolver, da obtenção dos fundos necessários. As receitas provenientes do RCLE são uma fonte de financiamento segura, embora longínqua e incerta, mas, para além delas, não se vislumbra no horizonte qualquer solução tangível. Até mesmo os programas I&D e de disseminação actualmente em curso na UE são insuficientes. O mesmo se pode dizer da iniciativa Plano SET, que inclui as actividades de captação e retenção de carbono.

3.10

Em consequência dos recentes tumultos e da instabilidade constante em vários países da OPEC, bem como do acidente nuclear em Fukushima, a atitude em relação às negociações mundiais em matéria de alterações climáticas mudou nitidamente. É possível mesmo que esta mudança seja uma ocasião única para se chegar a um acordo internacional de peso. A UE deverá tomar igualmente nota do recente e muito ambicioso plano de inovação dos EUA. (The White House: Strategy for American Innovation [A Casa Branca: estratégia para a inovação nos EUA]: http://www.slideshare.net/whitehouse/a-strategy-for-american-innovation).

3.11

Todos estes indicadores mostram como é premente a necessidade de ponderar mutações estruturais que facilitem e acelerem a transição para uma economia assente em novas fontes de energia hipocarbónicas. Embora alguns especialistas e políticos pretendam considerar a possibilidade do abandono gradual do conceito «cap and trade» em prol de um imposto sobre o consumo de carbono, a viabilidade de introduzir qualquer nova forma de tributação vinculada ao investimento a favor do clima, a um nível significativo em toda a UE (já para não falar a nível mundial), parece remota, devendo ser analisada em pormenor em preparação das próximas etapas das negociações sobre as alterações climáticas. Assim, o RCLE da UE é considerado a melhor opção na UE, mas necessitará de reformas importantes e profundas.

3.12

O clima de investimento após a crise varia consideravelmente de um Estado-Membro para outro e a situação tende a agravar-se ainda mais na iminência de mais uma recaída. Tem-se a impressão de que o financiamento público é cada vez mais escasso em consequência da actual crise da dívida soberana que impõe um maior rigor orçamental. No sector privado, a disponibilidade dos fundos das empresas mantiveram-se relativamente estáveis, em particular no caso das indústrias orientadas para a exportação. Mas a crise actual do Sistema Monetário Europeu, a pendência da regulamentação (Basileia III e Solvência II) e um possível ensombramento das perspectivas económicas poderiam muito bem diminuir repentinamente a disponibilidade de empréstimos bancários. O sector das PME será mais vulnerável a essas mudanças, uma vez que depende mais do financiamento bancário do que as grandes empresas, que têm acesso aos mercados de capitais.

3.13

Em contrapartida, determinadas energias renováveis conheceram recentemente um desenvolvimento muito dinâmico. Isso não significa necessariamente, porém, que um tal boom seja positivo e duradouro para a UE e os Estados-Membros e requer, por isso, uma atenta avaliação. O impacto financeiro das tarifas garantidas sobre os preços da energia poderia causar distorções a longo prazo. Além disso, o surto espectacular de energias renováveis necessitará seguramente de um investimento significativo em infra-estruturas de transporte para manter a fiabilidade e a segurança da rede.

3.14

Esta nova e vigorosa vaga de investimentos nas necessárias infra-estruturas ainda não é suficiente. As infra-estruturas de electricidade e de gás deveriam merecer mais atenção, especialmente face às recentes decisões da Alemanha de abandonar gradualmente a energia nuclear até 2022. Sem redes plenamente operacionais e interconectadas, as possibilidades de progresso ficarão seriamente comprometidas.