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29.10.2011 |
PT |
Jornal Oficial da União Europeia |
C 318/133 |
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação
[COM(2011) 142 final — 2011/0062 (COD)]
2011/C 318/22
Relatora: Reine-Claude MADER
O Conselho, em 18 de Abril de 2011, e o Parlamento Europeu, em 10 de Maio de 2011, decidiram, nos termos do artigo 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a
Proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação
COM(2011) 142 final — 2011/0062 (COD).
Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 23 de Junho de 2011.
Na 473.a reunião plenária, de 13 e 14 de Julho de 2011 (sessão de 14 de Julho), o Comité adoptou, por 113 votos a favor, 4 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer:
1. Conclusões e recomendações
1.1 O Comité Económico e Social Europeu acolhe com interesse, mas também com reservas, a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos de crédito para imóveis de habitação. A crise financeira que levou à falência inúmeros mutuários, obrigados a vender a preços irrisórios os imóveis que tinham adquirido, demonstrou a necessidade de legislação europeia adequada neste domínio.
1.2 O CESE apoia o objectivo da Comissão de criar as condições necessárias para o desenvolvimento de um mercado único eficiente e competitivo, com vista a restaurar a confiança dos consumidores e a promover a estabilidade financeira, mas teme que o teor da proposta não seja suficiente para alcançar este desiderato.
1.3 O Comité salienta a importância de assegurar a coerência entre os textos existentes, nomeadamente com o da Directiva 2008/48/CE (1) relativa a contratos de crédito aos consumidores.
1.4 O Comité entende que, pelo seu teor, a proposta deveria ter como base jurídica o artigo 169.o do Tratado, e não o artigo 114.o.
1.5 Recorda que a harmonização das regras ao nível da UE deve salvaguardar um elevado grau de protecção dos consumidores, o que implica que os direitos dos consumidores que beneficiam de um direito nacional protector não devem ser postos em causa. Considera que a harmonização, para corresponder a esse objectivo, deve ser adequadamente direccionada.
1.6 O CESE apoia as disposições que melhoram a comparabilidade, nomeadamente as que permitem uma harmonização das definições e do cálculo da taxa anual de encargos efectiva global (TAEG).
1.7 O CESE considera que as medidas que visam assegurar a concessão de crédito de forma responsável não são, só por si, suficientes para sanear o mercado e contribuir para prevenir o sobreendividamento.
1.8 O CESE considera primordial o enquadramento dos intermediários do crédito, que corresponde ao pedido formulado no parecer sobre a proposta de directiva em matéria de crédito aos consumidores, face aos muitos problemas com estes ramos profissionais. Este enquadramento deveria ser objecto de uma regulamentação de carácter geral e não se limitar exclusivamente ao objecto restrito da proposta.
1.9 Entende igualmente que a proposta não contribui para a realização do mercado interno no domínio do crédito hipotecário em geral e lamenta que neste domínio não tenha sido considerada a utilização de um instrumento opcional.
1.10 O CESE sugere que algumas disposições sejam mais pormenorizadas ou completadas, de forma a reforçar a informação do consumidor sobre as taxas variáveis. Com efeito, os consumidores conhecem mal os índices de referência e têm dificuldade em avaliar o impacto da variação das taxas no montante dos reembolsos. Em seu entender, as taxas de usura devem ser proibidas e devem ser impostos limites máximos às taxas para o financiamento da residência principal, devendo a variação das taxas de juro basear-se exclusivamente em indicadores objectivos, fiáveis, públicos e exteriores ao mutuário.
1.11 O CESE recomenda que os mutuários possam optar pelo seguro que garante o seu empréstimo, promovendo assim uma melhor concorrência entre os fornecedores de crédito.
2. Contexto e observações na generalidade
2.1 Em 18 de Dezembro de 2007, a Comissão adoptou um Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário da UE. A consulta então levada a cabo abrangeu um público muito vasto e permitiu à Comissão constatar que a divergência entre as legislações em vigor em matéria de crédito hipotecário prejudica o bom funcionamento do mercado único, aumenta os custos e lesa os consumidores.
2.2 O Comité Económico e Social Europeu adoptou, em 9 de Julho de 2008, um parecer sobre o Livro Branco sobre a integração dos mercados de crédito hipotecário da UE (2). Embora céptico quanto à possibilidade real de integrar e harmonizar o mercado do crédito, dadas as especificidades culturais, jurídicas e ético-sociais dos diferentes Estados-Membros, o Comité acolheu favoravelmente a relação estabelecida entre a regulamentação em vigor na matéria e a necessidade de proteger o consumidor. Insistiu igualmente na responsabilidade dos mutuantes e dos mutuários, que devem estar conscientes do alcance dos seus compromissos.
2.3 A crise financeira actual revelou os disfuncionamentos decorrentes das deficiências dos mercados e da regulamentação, para além do contexto económico, das práticas dos intermediários de crédito e dos mutuantes e do fraco nível de cultura financeira dos mutuários, devendo todas estas deficiências ser evitadas no futuro, pois podem conduzir a uma perda considerável de confiança no sector financeiro.
2.4 A proposta de directiva em análise tem em conta os resultados das consultas e dos trabalhos desenvolvidos pela OCDE e pelo Banco Mundial.
2.5 É seu objectivo garantir um elevado grau de protecção dos consumidores, num quadro harmonizado à escala da União Europeia, através de uma aproximação entre as legislações dos Estados-Membros. Por essa razão, e atendendo ao seu teor, o Comité entende que a base jurídica da proposta deveria ser o artigo 169.o do Tratado, e não exclusivamente o artigo 114.o.
2.6 A proposta visa criar um mercado único eficiente e concorrencial, no respeito dos direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, recuperar a confiança dos consumidores e promover a estabilidade financeira.
2.7 Pretende garantir os direitos dos consumidores na acepção da Directiva 2008/48/CE relativa a contratos de crédito aos consumidores, deixando simultaneamente aos Estados-Membros a possibilidade de a alargarem a outras categorias profissionais, nomeadamente as microempresas.
2.8 Aplica-se aos créditos destinados a financiar a aquisição ou a renovação de um bem imóvel não abrangidos pela Directiva 2008/48/CE, quer sejam ou não garantidos por hipoteca ou outra garantia semelhante.
2.9 A proposta de directiva cumpre o princípio da harmonização direccionada, situando-se ao mesmo tempo a um nível suficientemente elevado para ter em conta as diferenças entre as legislações em vigor e a diversidade dos mercados hipotecários na União.
2.10 Embora consciente da importância do sector da construção na economia, o Comité considera, no entanto, que a directiva não aproveitou devidamente a experiência com a crise financeira, cujas origens se encontram no mercado americano do crédito hipotecário. A prática muito pouco saudável dos créditos concedidos a 100 % e mais do valor dos imóveis encorajou os consumidores à aquisição, incluindo os que dispunham de baixos rendimentos. Num período de expansão, é possível fazer face a compromissos substanciais; bastou a economia chegar a uma fase de estagnação, ou mesmo de recessão, para que o desemprego levasse a um incumprimento generalizado do pagamento desses mesmos compromissos. A colocação à venda de uma quantidade elevada de imóveis provocou a queda dos preços e perdas enormes para as instituições financeiras. Assim, na raiz da crise esteve o sobreendividamento dos mutuários, fenómeno que deve absolutamente ser evitado. O Comité formula as suas propostas nos comentários que se seguem.
3. Propostas da directiva
3.1 Capítulo 1: Objecto, âmbito de aplicação, definições e autoridades competentes
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3.1.1 |
O artigo 3.o da proposta de directiva apresenta uma definição dos termos mais importantes, em consonância com o procedimento seguido na Directiva relativa ao crédito ao consumo. Neste contexto, o Comité solicita que o termo «uso residencial» seja definido com clareza de modo a saber se visa unicamente a residência principal. |
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3.1.2 |
O CESE aprova esta disposição, que tem por objectivo assegurar a compreensão desses termos e a comparabilidade entre as diferentes propostas. |
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3.1.3 |
O Comité considera que a criação e a organização de autoridades dotadas de poderes de controlo e a colaboração entre as mesmas são necessárias e tanto mais importantes face aos problemas constatados durante a crise. |
3.2 Capítulo 2: Condições aplicáveis aos mutuantes e intermediários de crédito
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3.2.1 |
Os artigos 5.o e 6.o impõem exigências em matéria de honestidade, lealdade e competência dos mutuantes ou dos intermediários de crédito ao serviço dos consumidores. Cometem, em parte, aos Estados-Membros o exercício do controlo do respeito dessas exigências, reservando-se a Comissão o direito de determinar o nível de conhecimento e competência exigidos. |
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3.2.2 |
Além disso, a proposta de directiva exorta os Estados-Membros a zelarem por que a remuneração dos vendedores não seja discriminatória em função dos produtos vendidos. |
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3.2.3 |
O CESE é favorável a estas medidas, dado que é primordial dispor de informação de qualidade quando da subscrição de um crédito hipotecário. Considera que a remuneração do pessoal dos organismos mutuantes e dos intermediários de crédito não deve levar à promoção de créditos menos adaptados às necessidades dos consumidores. O CESE alerta, no entanto, para a utilização de conceitos vagos, indefinidos e subjectivos sujeitos a interpretações divergentes num texto legal que define obrigações estritas. |
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3.2.4 |
Estes dois artigos não realçam a distinção fundamental a fazer entre os mutuantes e os intermediários: o pessoal dos mutuantes é remunerado, em princípio, por um salário, enquanto o dos intermediários recebe à comissão. São de esperar comportamentos conformes à ética profissional quando a remuneração é «neutra», o que dificilmente acontecerá se o benefício depende de soluções mais lucrativas para o pessoal do vendedor, e ainda mais para os intermediários. Isto requer que todas as pessoas que contactam com os vendedores, independentemente da sua função, recebam formação adequada, devendo o pessoal dos intermediários possuir habilitações oficiais que atestem a sua competência e, sobretudo, regulamentem o seu comportamento. |
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3.2.5 |
Outra diferença fundamental: em caso de litígio, o consumidor pode reclamar junto do mutuante, uma instituição financeira em princípio sólida e solvente; no caso de um intermediário, a responsabilidade é muitas vezes pessoal e a solvabilidade nem sempre está garantida. Mais uma razão para adoptar uma regulamentação muito mais rigorosa do que a actual. |
3.3 Capítulo 3: Informação e práticas anteriores à celebração do contrato de crédito
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3.3.1 |
Nos termos da Directiva 2005/29/CE relativa às práticas comerciais desleais das empresas face aos consumidores no mercado interno (3), a publicidade deve ser leal, clara e não enganosa. |
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3.3.2 |
Qualquer publicidade quantificada deve incluir um certo número de referências indispensáveis para que o consumidor que pretende subscrever um contrato de crédito hipotecário possa analisá-lo. Essas informações devem ser fornecidas de forma clara, concisa e legível, seja qual for o suporte. |
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3.3.3 |
O artigo 9.o impõe as condições relativas à informação pré-contratual a dois níveis: enumera as informações gerais que devem ser comunicadas e remete para a Ficha Europeia de Informação Normalizada (FEIN) para a prestação de informações personalizadas. O CESE não considera admissível a presunção legal estabelecida no artigo 9.o, n.o 2, terceiro parágrafo, segundo a qual a mera entrega da FEIN equivale à prestação das informações. |
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3.3.4 |
O artigo 10.o completa as informações que devem ser fornecidas aos consumidores sobre as qualidades e as condições de exercício do intermediário de crédito em causa. |
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3.3.5 |
O CESE toma nota dessas obrigações de informação, que considera deverem ser reforçadas no que respeita às implicações dos empréstimos concedidos com taxa variável. Deve ser prestada informação específica por escrito. |
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3.3.6 |
O CESE interroga-se sobre a redacção utilizada relativamente à obrigação de subscrição de um seguro para garantir o empréstimo, que dá a entender que o mesmo deve ser obrigatoriamente subscrito junto do mutuante. Recomenda que os consumidores tenham a possibilidade de escolher a sua seguradora, garantindo assim a concorrência entre as companhias de seguros. |
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3.3.7 |
O Comité entende que o enquadramento das actividades dos intermediários é primordial e considera que deve ser acrescentado o princípio da proibição de cobrar, seja de que forma for, qualquer montante (provisão, despesas de recolha de informações, constituição do dossiê, etc.) antes do pagamento efectivo dos fundos emprestados. |
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3.3.8 |
Uma última consideração que o Comité considera de importância fundamental: as informações fornecidas ao consumidor devem também levá-lo a reflectir atentamente sobre a sua futura capacidade de reembolso. Como é óbvio, nem sempre podemos esperar tal comportamento; assim, é necessário que o mutuante adopte uma política responsável e que volte a aplicar sistematicamente a prática em tempos fixada por lei em vários Estados-Membros de não conceder um montante de crédito superior a 70 % ou 80 % do valor do imóvel. Esta regra tinha um importante papel prudencial, dado que visava evitar as atitudes imprudentes das instituições financeiras. A crise dos empréstimos hipotecários de alto risco (subprime) demonstrou que essa prudência tinha fundamento. Convirá reflectir sobre a reintrodução desta regra, sem prejuízo de cláusulas mais flexíveis para as habitações de tipo social, relativamente às quais existem facilidades financeiras na maioria dos Estados-Membros. |
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3.3.9 |
A prática da limitação do capital financiado teria uma dupla vantagem. Por um lado, desencorajaria as pessoas não solventes de comprarem e de ficarem sobreendividadas. Por outro lado, daria ao mutuante a garantia da seriedade do mutuário, já que este demonstraria a sua capacidade de poupança. Em suma, a medida preconizada pelo CESE baseia-se no princípio fundamental de empréstimos responsáveis para mutuários responsáveis. |
3.4 Capítulo 4: Taxa anual de encargos efectiva global (TAEG)
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3.4.1 |
O CESE congratula-se com a harmonização do método de cálculo da taxa anual de encargos efectiva global (TAEG). Esta fórmula deve englobar todos os custos do crédito, excluindo as despesas, de que o mutuário pode ser devedor em caso de não execução das suas obrigações, permitindo assim a comparabilidade das propostas entre os diversos Estados-Membros. |
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3.4.2 |
A informação dos mutuários sobre as variações prevista no artigo 13.o é muito importante, uma vez que só muito excepcionalmente estão a par das alterações das taxas de referência. |
3.5 Capítulo 5: Verificação da solvabilidade
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3.5.1 |
A verificação da solvabilidade dos consumidores à data da celebração do contrato de crédito e em caso de aumento do montante total do crédito é indispensável. Importa que os consumidores saibam que, se não puderem pagar, perderão o seu bem, que será objecto de hasta pública em condições de mercado que podem ser péssimas. |
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3.5.2 |
Contudo, essa obrigação não deve conduzir a afastar certas categorias de consumidores do crédito ou a orientá-los abusivamente para este ou aquele tipo de crédito. Assim, a obrigação de fundamentar as recusas é essencial, tal como a possibilidade de solicitar a reapreciação do pedido quando a recusa é feita por processo automatizado. A avaliação objectiva da solvabilidade do mutuário visa prevenir o sobreendividamento. Em caso de incumprimento, deverá ser o mutuante a assumir a responsabilidade se a sua decisão se tiver baseado numa avaliação incorrecta da solvabilidade do mutuário. Os custos da concessão irresponsável de crédito deverão ser suportados pelo mutuante. |
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3.5.3 |
O CESE reitera o seu empenho muito particular no crédito responsável, que exige o respeito de regras rigorosas por parte do mutuante e do mutuário, que deve fornecer dados fiáveis sobre a sua situação. |
3.6 Capítulo 6: Acesso a bases de dados
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3.6.1 |
A proposta de directiva impõe aos Estados-Membros que assegurem a todos os mutuantes o acesso às bases de dados utilizadas para verificar a solvabilidade dos mutuários e o respeito das suas obrigações. |
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3.6.2 |
Esses registos públicos ou privados deverão ser estabelecidos segundo critérios uniformes, que a Comissão se abstém de definir, e no respeito das disposições da Directiva 95/46/CE (4) do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados. |
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3.6.3 |
O CESE defende mais uma vez que a recolha de dados deve limitar-se exclusivamente aos contratos de financiamento, que os direitos dos consumidores devem ser respeitados e que as informações contidas nessas bases de dados não devem ser usadas para fins comerciais. |
3.7 Capítulo 7: Aconselhamento
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3.7.1 |
O CESE considera que a adopção de normas em matéria de aconselhamento não deve pôr em causa a obrigação de aconselhamento referida no capítulo 5, que visa garantir que as propostas apresentadas ao consumidor são as mais adequadas. |
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3.7.2 |
Por outro lado, o desenvolvimento de serviços que poderiam considerar-se acessórios não deve conduzir ao aumento do custo do crédito. |
3.8 Capítulo 8: Reembolso antecipado
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3.8.1 |
A proposta de directiva permite sujeitar o direito de reembolso antecipado do crédito a determinadas condições, prevendo, nomeadamente, a possibilidade de uma compensação correcta. |
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3.8.2 |
Esta disposição é desfavorável aos consumidores relativamente ao direito em vigor em certos Estados-Membros onde a rescisão é sempre possível com compensações limitadas, ou mesmo inexistentes, no caso de morte ou cessação forçada da actividade profissional. |
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3.8.3 |
O CESE, no seu parecer sobre a proposta de directiva em matéria de crédito aos consumidores, já se tinha insurgido contra a possibilidade de deixar aos Estados-Membros a definição das condições da compensação em caso de reembolso antecipado, o que pode gerar diferenças consideráveis no tratamento dos consumidores e distorções de mercado. |
3.9 Capítulo 9: Requisitos prudenciais e de supervisão
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3.9.1 |
A regulamentação da intervenção dos intermediários de crédito é prioritária, como tinha já frisado o CESE no seu parecer sobre a proposta de directiva em matéria de crédito aos consumidores. Deve permitir tornar mais homogéneo o nível de protecção dos consumidores na União Europeia. |
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3.9.2 |
As disposições constantes da proposta de directiva apontam, portanto, no sentido pretendido pelo Comité. |
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3.9.3 |
Instauram:
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3.9.4 |
A proposta de directiva estabelece também o princípio do reconhecimento mútuo das autorizações, o que permite aos intermediários exercerem a sua actividade em qualquer dos regimes de livre estabelecimento ou livre prestação, após terem informado as autoridades competentes do Estado-Membro de origem. |
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3.9.5 |
Estabelece igualmente o processo de informação das autoridades, no que respeita tanto à inscrição como à retirada da autorização e às condições de cooperação entre as autoridades competentes dos Estados de origem e de acolhimento. |
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3.9.6 |
O CESE entende, no entanto, que seria preferível que a Comissão regulasse de forma geral a intermediação de crédito em instrumento legislativo próprio, como o fez em relação aos intermediários de seguros. |
3.10 Capítulo 10: Disposições finais
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3.10.1 |
A proposta de directiva estabelece:
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3.10.2 |
O CESE tem reservas quanto à extensão dos poderes delegados conferidos à Comissão Europeia em aspectos essenciais do instrumento legislativo, assim como quanto às suas repercussões para a segurança jurídica do sistema a criar. Ademais, estes poderes delegados vão muito para além dos limites estabelecidos no artigo 290.o do Tratado e definidos na comunicação sobre a Aplicação do artigo 290.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. A possibilidade de adoptar actos delegados deve ser limitada e aplicar-se apenas em circunstâncias excepcionais. |
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3.10.3 |
A proposta de directiva exorta os Estados-Membros a zelarem pela sua aplicação e a mostrarem-se vigilantes com vista a evitar quaisquer desvios. |
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3.10.4 |
O CESE toma nota das disposições da proposta de directiva e insiste em que esta não deve conduzir a uma redução do nível de protecção nos Estados-Membros já dotados de legislação sobre os contratos de crédito para imóveis de habitação. |
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3.10.5 |
Por fim, a proposta de directiva prevê um prazo de dois anos para a sua transposição e uma revisão cinco anos após a sua entrada em vigor, o que parece razoável; a análise do impacto das disposições da directiva permitirá avaliar a sua pertinência. |
Bruxelas, 14 de Julho de 2011
O Presidente do Comité Económico e Social Europeu
Staffan NILSSON
(1) JO L 133 de 22.5.2008, p. 66 – Parecer do CESE: JO C 234 de 30.9.2003, p. 1.
(2) JO C 27 de 3.2.2009, p. 18.
(3) JO L 149 de 11.6.2005, p. 22 – Parecer do CESE: JO C 108 de 30.4.2004, p. 81.
(4) JO L 281 de 23.11.1995, p. 31 – Parecer do CESE: JO C 159 de 17.6.1991, p. 38.
ANEXO
ao parecer do Comité Económico e Social Europeu
As seguintes propostas de alteração foram rejeitadas, tendo recolhido, contudo, pelo menos um quarto dos sufrágios expressos (artigo 39.o, n.o 2, do Regimento):
Ponto 3.8.2
Alterar.
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«3.8.2 |
sta disposição , com compensações limitadas, ou mesmo inexistentes, no caso de morte ou cessação forçada da actividade profissional.» |
Resultado da votação
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Votos a favor |
: |
26 |
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Votos contra |
: |
61 |
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Abstenções |
: |
10 |
Ponto 3.10.4
Alterar.
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«3.10.4 |
O CESE toma nota das disposições da proposta de directiva e insiste em que .» |
Resultado da votação
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Votos a favor |
: |
29 |
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Votos contra |
: |
76 |
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Abstenções |
: |
4 |