Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O futuro do Fundo Social Europeu após 2013»

(parecer exploratório)

2011/C 132/03

Relator: Xavier VERBOVEN

Co-relator: Miguel Ángel CABRA DE LUNA

Em 7 de Outubro de 2010, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre

O futuro do Fundo Social Europeu após 2013

(parecer exploratório).

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 24 de Fevereiro de 2011.

Na 470.a reunião plenária de 15 e 16 de Março de 2011 (sessão de 15 de Março), o Comité adoptou por 172 votos a favor, 1 voto contra e 7 abstenções o seguinte parecer:

1.   Conclusões e recomendações

O Comité Económico e Social Europeu é de opinião que:

2.   Contexto: o debate lançado pela Comissão sobre o futuro do Fundo Social Europeu

2.1   A execução dos programas financiados pelo FSE para o período 2007-2013 está a meio do percurso.

2.2   A Comissão apresentou as suas principais orientações relativas ao futuro do enquadramento financeiro da União Europeia na sua Comunicação «Reapreciação do orçamento da UE» (COM(2010) 700) e relativas aos Fundos Estruturais nas conclusões do quinto relatório sobre a coesão (COM(2010) 642).

2.3   Há que pensar o futuro do FSE à luz do Tratado de Lisboa. Nos termos do novo artigo 9.o, a União deverá considerar as exigências relacionadas com a promoção de um nível elevado de emprego, a garantia de uma protecção social adequada, a luta contra a exclusão social e um nível elevado de educação, formação e protecção da saúde humana.

2.4   O artigo 175.o alterado abrange agora a coesão territorial. O FSE, como principal instrumento financeiro europeu destinado a apoiar os recursos humanos, continuará a contribuir para a concretização da coesão económica, social e territorial, objectivo que se encontra consagrado no artigo 162.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

2.5   O novo enquadramento político para a próxima década, isto é, a Estratégia Europa 2020, foi confirmado pelo Conselho Europeu, em 17 de Junho de 2010. Por consequência, a UE assumiu o compromisso de elevar para 75 % a taxa de emprego da população com idades compreendidas entre 20 e 64 anos, reduzir para menos de 10 % a taxa de abandono escolar e garantir que, pelo menos, 40 % da geração mais jovem terá um diploma de ensino superior, reduzir de 20 milhões o número de pessoas em risco de pobreza e aumentar para 3 % do PIB (3) os investimentos privados e públicos em investigação e desenvolvimento.

2.6   A Comissão irá propor, em 2011, um novo quadro orçamental para o período após 2013, quadro esse que será acompanhado de propostas legislativas relativas aos fundos estruturais, incluindo o Fundo Social Europeu. A este respeito, a Comissão apresentou, em 19 de Outubro de 2010, uma comunicação intitulada «Reapreciação do orçamento da UE», que deveria ser aproveitada como uma oportunidade para insuflar vida nova ao FSE e introduzir alterações. Há que reforçar a visibilidade e a especificidade do FSE no novo quadro orçamental da União Europeia.

2.7   O quinto relatório da Comissão sobre a coesão económica, social e territorial, publicado em 10 de Novembro de 2010, apresenta opções para a futura política de coesão.

2.8   No que respeita, mais concretamente, ao futuro do FSE, as reflexões começaram com a realização de estudos específicos.

2.9   Por seu turno, o Comité do FSE adoptou um parecer, em 3 de Junho de 2010, tendo a Comissão organizado uma conferência, em 23 e 24 de Junho de 2010.

2.10   A este respeito, em 7 de Outubro de 2010, a Comissão solicitou ao Comité Económico e Social Europeu um parecer exploratório a fim de analisar as questões suscitadas no parecer do Comité FSE.

2.11   Esta reflexão articula-se em torno de cinco temas:

2.12   Além disso, dada a tendência actual de perda de empregos na União Europeia, o papel do FSE será ainda mais proeminente no contexto da política de coesão europeia. É por isso que o orçamento do Fundo terá que aumentar de forma considerável – no mínimo 5,9 % –, de acordo com o aumento geral proposto pela Comissão Europeia para o orçamento da UE para 2011.

3.   Observações na generalidade sobre o futuro do Fundo Social Europeu

3.1   Os princípios da coesão económica e de solidariedade encontram-se enunciados no Tratado e constituem dois dos principais pilares da integração dos cidadãos e dos territórios. Devem estar, por isso, no centro dos debates sobre o futuro orçamento da União Europeia.

3.2   O Tratado de Lisboa reafirma esses princípios e estipula no artigo 174.o, que «A fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da União, esta desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica, social e territorial.»

3.3   Em especial, o Tratado salienta que «a União procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas». Este objectivo assume ainda maior relevância após os dois últimos alargamentos da União Europeia.

3.4   Além disso, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, dotada de valor jurídico vinculativo após a sua inclusão no Tratado, estabelece que, com a coesão territorial, a União Europeia deverá promover a coesão social, garantindo os direitos sociais de todos os cidadãos, independentemente da sua região ou nacionalidade, proibindo a discriminação e desenvolvendo esforços, nomeadamente, pela igualdade de oportunidades.

3.5   A política de coesão não se deve limitar apenas a reduzir as disparidades entre as regiões, mas também promover, mediante uma abordagem centrada nas pessoas, uma sociedade do pleno emprego, a igualdade de oportunidades, a integração e a coesão sociais e, por conseguinte, de uma forma mais geral, o modelo social europeu.

3.6   O Conselho Europeu decidiu que os Fundos Estruturais eram os instrumentos financeiros necessários à execução da Estratégia de Lisboa, a qual tinha orientado os seus esforços para as pessoas menos qualificadas e que têm mais dificuldades em aceder às políticas nacionais de emprego (4). Neste contexto, o FSE é o instrumento privilegiado para apoiar a execução da estratégia europeia para o emprego e, no futuro, terá de continuar a ser um instrumento eficaz para garantir um nível elevado de empregos de qualidade e de inclusão social, no âmbito da Estratégia Europa 2020.

3.7   A coesão económica, social e territorial deve continuar a estar no centro da Estratégia Europa 2020, para mobilizar todas as energias e capacidades ao serviço das prioridades da estratégia. Os Fundos Estruturais são os instrumentos fundamentais para a concretização das prioridades do chamado «crescimento inteligente, sustentável e inclusivo» nos Estados-Membros, regiões e territórios. A este respeito, o FSE deve continuar a ser um instrumento estratégico e financeiro importante com vista a aumentar as taxas de emprego e de inclusão social.

3.8   O princípio da parceria, que envolve os parceiros sociais e outras organizações da sociedade civil organizada (5), constitui a principal garantia do bom funcionamento das medidas ligadas aos fundos estruturais e, em particular, ao Fundo Social Europeu.

3.9   É essencial tirar lições do papel dos parceiros sociais no quadro do diálogo social e das ONG não âmbito das parcerias, a fim de contrariar os efeitos da crise económica e obter resultados.

3.10   É preciso melhorar a avaliação, os desempenhos e os resultados da utilização dos fundos. Mas, para isso, é essencial definir indicadores e dispor de elementos de medida, quantitativos e qualitativos, que se insiram num quadro mais alargado, para todo o processo de execução da política de coesão. Presentemente, este quadro visa garantir a regularidade das despesas e não a sua eficácia. Há que conciliar estas duas lógicas e, simultaneamente, reduzir a carga administrativa para um nível razoável, de acordo com o princípio da proporcionalidade.

3.11   No actual contexto de crise económica, há que colocar a estratégia europeia para o emprego na primeira linha das prioridades da União Europeia e desbloquear mais verbas para criar e preservar mais e melhores empregos para todos. As políticas relativas ao mercado de trabalho devem continuar a ser a pedra angular do FSE.

3.12   A decisão do Conselho Europeu sobre o contributo da política de coesão para o plano de relançamento da economia constitui, de facto, um sinal positivo. Os Fundos Estruturais, que representam mais de um terço do orçamento europeu, podem constituir, com efeito, uma fonte de financiamento apto a enfrentar os desafios a curto, médio e longo prazo.

3.13   A dimensão transnacional, específica das anteriores iniciativas comunitárias (em particular a EQUAL), deve ser retomada enquanto princípio básico da política de coesão, garantindo assim não só uma abordagem europeia, mas também, e sobretudo, mais solidária, na medida em que não é suficientemente tida em conta no período de programação 2007-2013, de acordo com a nova abordagem transversal (mainstreaming). Neste sentido, é preciso prever a possibilidade de conceder verbas para projectos europeus, em especial projectos inovadores relacionados com as redes transnacionais.

4.   Observações na especialidade e propostas relativas aos temas abordados

4.1   Valor acrescentado do FSE

4.1.1   Desde a sua criação, o FSE tem demonstrado que representa valor acrescentado, sobretudo neste período de crise económica, e apoiando o crescimento económico da UE.

4.1.2   O FSE é o fundo estrutural que afecta directamente os cidadãos: trabalhadores, desempregados, excluídos da sociedade, pessoas com grandes dificuldades em entrar no mercado de trabalho, jovens, pessoas idosas e outros grupos de pessoas vulneráveis.

4.1.3   Porque o FSE é primeiro instrumento a apoiar a execução da estratégia europeia para o emprego, esta estratégia deveria ser integrada concretamente nas políticas nacionais, regionais e locais do mercado de trabalho, bem como nos objectivos específicos do FSE.

4.1.4   A Europa precisa de investir maciçamente nos recursos humanos, o que constitui, sem dúvida alguma, um trunfo significativo para toda a sociedade ao nível da competitividade. Esse investimento deveria antecipar as alterações sociais e, paralelamente, dar resposta aos problemas da manutenção e da criação de empregos, desenvolvendo as qualificações e as competências dos trabalhadores, aumentando os níveis de produtividade das empresas europeias, procurando maneiras inovadoras e mais eficazes de organizar o trabalho, graças a investimentos concretos no desenvolvimento das competências dos trabalhadores e na integração social, e incentivando a igualdade de oportunidades e as iniciativas da economia social.

4.1.5   Nestes tempos de crise económica, a decisão do Conselho Europeu de reforçar o papel do FSE assume particular relevância.

4.1.6   Os investimentos devem também centrar-se no desenvolvimento dos recursos humanos e na reintegração dos trabalhadores despedidos no mercado de trabalho, bem como na criação de empregos e no crescimento sustentável, para desenvolver sinergias e interacções entre estes dois processos. Por conseguinte, há que ter em conta as contribuições que a coesão social efectiva trará para a competitividade europeia. Através do FSE, o financiamento canalizado para a integração dos grupos mais afastados do mercado de trabalho (como é o caso das pessoas com deficiência, dos jovens com problemas especiais de empregabilidade, das pessoas idosas que correm o risco ver perdurar a sua situação de desemprego e de outras pessoas em situação de exclusão social) contribuirá consideravelmente para melhorar a competitividade da União Europeia e, a médio prazo, para realizar os objectivos da Estratégia Europa 2020.

4.1.7   O princípio da parceria é a garantia essencial do bom funcionamento das medidas relacionadas com os Fundos Estruturais.

4.1.8   Os regulamentos relativos aos Fundos Estruturais devem definir claramente o princípio da parceria em vez de recorrer às actuais «regras e práticas nacionais», mas especificar também de forma inequívoca a função de cada parceiro.

4.1.9   Os parceiros, incluindo as organizações da economia social, devem ter acesso a assistência técnica e a consolidação das suas capacidades (capacity building) deve ser apoiada por organizações específicas do sector, com o apoio do FSE.

4.1.10   Há que criar parcerias de grande qualidade, que envolvam os parceiros sociais e a sociedade civil organizada em todas as fases de intervenção dos fundos, devido sobretudo ao papel fundamental que desempenham para contrariar as consequências da crise económica.

4.1.11   Os outros princípios fundamentais para maximizar o valor acrescentado do FSE são o crescimento sustentável, para proteger e melhorar o ambiente, a igualdade entre homens e mulheres e a não discriminação em razão do sexo, da idade, da origem étnica ou racial, da religião ou das crenças, da deficiência ou da orientação sexual durante a intervenção do fundo, bem como a possibilidade de a ele acederem as pessoas com deficiência ou marginalizadas pela sociedade (6).

4.2   Missão e prioridades do FSE no âmbito da Estratégia Europa 2020

4.2.1   A coesão económica, social e territorial deve continuar a estar no centro da Estratégia Europa 2020, como determina a decisão do Conselho Europeu.

4.2.2   O grau de alinhamento entre o FSE e a Estratégia Europa 2020 deve traduzir-se na existência ou não de linhas de orientação estratégicas com vista a reflectir as prioridades estratégicas da UE nos programas operacionais.

4.2.3   Neste sentido, o FSE tem de continuar a ser o primeiro instrumento da execução da estratégia europeia para o emprego. Neste contexto, o FSE deve contribuir para a criação de empregos de qualidade, indispensável ao crescimento económico da UE. É certo que é preciso dar prioridade à criação de empregos de qualidade, mas não se pode esquecer a criação de outros tipos de emprego, como por exemplo os empregos «verdes», em virtude da mudança de modelo produtivo e o crescimento sustentável e inclusivo.

4.2.4   O FSE representa o principal instrumento financeiro da União Europeia para investir nos recursos humanos, apoiando medidas de integração activa, de activação, de reciclagem e de aperfeiçoamento.

4.2.5   Devem ser retiradas as lições da utilização do FSE para assim apoiar o relançamento económico da União Europeia.

4.2.6   Estamos a referir-nos a medidas e prioridades como, por exemplo:

4.3   Concentração geográfica e temática do FSE

4.3.1   Os Fundos Estruturais constituem o principal instrumento de que a União Europeia dispõe para, em cooperação com os Estados-Membros, apoiar as suas zonas menos favorecidas, bem como os grupos sociais mais vulneráveis, por forma a reduzir o fosso socioeconómico entre os diversos Estados-Membros e entre as diferentes regiões. E assim devem continuar a ser.

4.3.2   Além disso, a coesão económica e a coesão social, ao reduzirem as disparidades socioeconómicas entre e dentro de regiões (por exemplo, as desigualdades entre diferentes grupos sociais) devem ser prioritárias para o futuro FSE, com vista à concretização efectiva da Estratégia Europa 2020. Todos os Estados-Membros têm carências em diferentes domínios. Por conseguinte, todas as regiões que sofrem de uma taxa de desemprego superior à média comunitária e de desequilíbrios no mercado de trabalho que atingem particularmente os grupos mais vulneráveis deveriam beneficiar do apoio do FSE, incluindo as regiões com um PIB mais elevado, por exemplo as regiões metropolitanas ou fronteiriças.

4.3.3   O FSE, centrado no emprego, no desenvolvimento dos recursos humanos e na promoção da integração social, deve continuar a ser o instrumento que toca directamente os cidadãos, em particular os trabalhadores, os desempregados, os excluídos da sociedade, os jovens, as pessoas idosas e as demais pessoas vulneráveis.

4.3.4   Deve ser assegurada coerência entre as prioridades definidas aos níveis europeu, nacional, regional e local.

4.3.5   Essa coerência deve reflectir-se na elaboração e execução dos programas operacionais.

4.3.6   Cada Estado-Membro deve definir as prioridades e as modalidades de execução em função das condições e das potencialidades específicas a cada uma das suas regiões. Cada país deve também definir as prioridades de acordo com os respectivos planos nacionais de reformas, com as condições e as potencialidades específicas e, por conseguinte, em sintonia com a Estratégia Europa 2020, especialmente no que se refere ao emprego, à formação e à inclusão social.

4.3.7   Além disso, é preciso estudar mecanismos de assistência financeira adequados, como, por exemplo, a afectação directa de financiamentos às intervenções dirigidas aos grupos vulneráveis, por exemplo as pessoas com deficiência (7), centrando assim a política de coesão num número limitado de prioridades (8). O CESE já teve ocasião de preconizar que os fundos se centrem em objectivos específicos de inclusão social (9).

4.4   Sinergia com os outros Fundos Estruturais

4.4.1   O Fundo Social Europeu é o principal instrumento para apoiar a execução da estratégia europeia para o emprego e assim deve continuar.

4.4.2   No entanto, devem ser intensificadas as sinergias com o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), no âmbito do qual importa reforçar os princípios de parceria, de igualdade e de não discriminação, de sustentabilidade, de emprego e de inclusão social. Por conseguinte, é preciso reforçar o princípio de flexibilidade a fim de optimizar a complementaridade e a coordenação entre o FSE, o FEDER e outros fundos (tais como o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola – FEOGA), o que significa financiar iniciativas complementares como, por exemplo, as destinadas a promover a formação profissional de pessoas com deficiência e o acesso deste grupo social às infra-estruturas.

4.4.3   Deve evitar-se a duplicação de esforços entre o FSE e o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização e assegurar-se a coerência porquanto, face às reestruturações, as medidas objecto da intervenção do FSE são preventivas, ao passo que as do Fundo de Ajustamento à Globalização são «curativas».

4.5   Sistema de gestão

4.5.1   Há que melhorar bastante a aplicação dos procedimentos e os aspectos práticos relacionados com o acesso ao financiamento do FSE.

4.5.2   Para garantir essas melhorias, o princípio da parceria deve ser mantido e reforçado no futuro FSE. É importante assinalar, a este propósito, que o princípio da parceria é um instrumento fundamental para a execução eficaz do FSE, uma vez que permite mobilizar recursos adicionais, sendo essencial promover esta medida tendo em vista redução generalizada das despesas públicas em toda a União Europeia.

4.5.3   Estas melhorias consistem sobretudo em:

4.5.4   A utilização eficaz dos fundos deve ser assegurada e avaliada em termos de resultados quantitativos e qualitativos.

4.5.5   Há que definir indicadores relativos ao financiamento.

4.5.6   Os parceiros sociais e a sociedade civil têm um papel essencial a desempenhar neste processo.

(1)  Consagrados nos artigos 11.o, 16.o e 17.o do Regulamento (CE) n.o 1083/ 2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.

(2)  Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões e aos parlamentos nacionais de 19 de Outubro de 2010 sobre a reapreciação do orçamento da UE, COM(2010) 700.

(3)  Comunicação da Comissão de 3 de Março de 2010«Europa 2020: Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.» (COM(2010) 2020 final).

(4)  Parecer do CESE sobre «O emprego para as categorias prioritárias (Estratégia de Lisboa» (JO C 256 de 27.10.2007).

(5)  Consagrado no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1083/ 2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.

(6)  Consagrados nos artigos 11.o, 16.o e 17.o do Regulamento (CE) n.o 1083/ 2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.

(7)  Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 15 de Novembro de 2010, sobre a «Estratégia Europeia para a Deficiência 2010-2020: Compromisso renovado a favor de uma Europa sem barreiras» COM(2010) 636 final.

(8)  Parecer do CESE sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Social Europeu» (JO C 234 de 22.9.2005).

Parecer do CESE sobre a «Proposta de decisão do Conselho relativa Proposta de decisão do Conselho sobre directrizes para as políticas de emprego dos Estados-Membros (ao abrigo do artigo 128.o do Tratado CE)», (JO C 162 de 25.6.2008, p. 92).

Ver parecer do CESE sobre «Pessoas com deficiência: Emprego e acessibilidade por etapas para pessoas com deficiência na UE – Estratégia de Lisboa após 2010» (JO C 354 de 28.12.2010, p. 8).

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões de 15 de Novembro de 2010 sobre a «Estratégia Europeia para a Deficiência 2010-2020: Compromisso renovado a favor de uma Europa sem barreiras» COM(2010) 636.

(9)  Parecer do CESE sobre «O 4.o relatório sobre a coesão económica e social» (JO C 120 de 16.5.2008, p. 73, pt. 4.5.2).