Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Banco Central Europeu — Fundos de resolução de crises nos bancos»

Em 26 de Maio de 2010, a Comissão decidiu, nos termos do artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre:

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Banco Central Europeu — Fundos de resolução de crises nos bancos

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 1 de Fevereiro de 2011.

Na 469.a reunião plenária de 16 e 17 de Fevereiro de 2011 (sessão de 16 de Fevereiro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 193 votos a favor, com 4 abstenções, o seguinte parecer:

1.1 O CESE comunga da principal preocupação da Comissão de que o dinheiro dos contribuintes não deve voltar a ser utilizado para cobrir as perdas do sector bancário e apoia, em princípio, o estabelecimento de uma rede harmonizada de fundos nacionais de resolução de crises nos bancos ex ante associada a um conjunto coordenado de mecanismos nacionais de gestão de crises. No entanto, o CESE considera que, para estabelecerem um regime viável de fundos de resolução de crises nos bancos, os Estados-Membros devem acordar previamente a adopção de métodos comuns e regras uniformes, a fim de evitar distorções da concorrência. Os sinais actualmente existentes parecem indicar o contrário. Vários Estados-Membros tomaram já, ou prevêem tomar, medidas de natureza orçamental para reforçar os seus magros orçamentos ou fortalecer os seus mercados: as condições de concorrência desiguais são já uma realidade. Olhando com realismo para a situação actual, e tendo em conta experiências anteriores, é difícil estar optimista quanto à possibilidade de se encontrar rapidamente uma solução para o problema. Uma abordagem mais gradual permitirá, porventura, reduzir algumas dessas diferenças com o passar do tempo.

1.2 No que respeita à concorrência, a manutenção da igualdade de condições a nível nacional, europeu e mundial deve ser sempre um objectivo prioritário. Tal como está concebido, o regime dos fundos de resolução de crises nos bancos arrisca-se a induzir efeitos perniciosos a nível nacional, por abranger apenas parte do sector financeiro, a nível da UE, por impor novos encargos a alguns sectores nacionais já de si debilitados, e, a nível mundial, por ser improvável a obtenção de um consenso no seio do G20.

1.3 Uma das grandes preocupações é o cenário macroeconómico. Todas as autoridades nacionais e internacionais estão a pressionar o sector bancário para aliviar a situação aumentando a concessão de crédito à economia real. Estima-se a necessidade de novas regras prudenciais, novos requisitos de fundos próprios e novos impostos, mas as autoridades devem tentar encontrar um equilíbrio razoável entre as necessidades contrastantes de capital em apoio do orçamento nacional e a necessidade da economia real. Neste momento, o regime dos fundos de resolução de crises nos bancos é demasiado vago para permitir quaisquer cálculos precisos a fim de proporcionar os investimentos necessários na produção, no crescimento e no emprego. Sem uma priorização e uma calendarização adequadas para a execução de cada etapa do regime de fundos de resolução de crises proposto, é difícil obter benefícios em ambos os sentidos.

1.4 O CESE considera que, antes de tomar qualquer medida no sentido de introduzir taxas sobre os bancos, a Comissão deve proceder a uma avaliação aprofundada dos efeitos cumulativos das taxas e dos fundos de resolução de crises, bem como ter em conta as preocupações do CESE acima expressas, nomeadamente as do ponto 1.3. Decidir a criação de um fundo de resolução de crises nos bancos requer uma estimativa do custo total do regime, do nível do impacto do mesmo no potencial de empréstimo do sector bancário e do tempo necessário para que o dito fundo se torne suficientemente sólido ou atinja a dimensão pretendida. O CESE recomenda que estas estimativas sejam efectuadas em função do pior cenário possível, de modo a garantir o realismo e a viabilidade do regime num período de crise em que, por um lado, os bancos sintam dificuldades em fazer as suas contribuições para o fundo de resolução de crises e que, por outro, corresponda ao momento em que os recursos dos fundos são necessários.

2.1 A Comissão Europeia congratulou-se com a mensagem política que saiu da reunião do G20 realizada em Pittsburgh, em Setembro de 2009, segundo a qual o dinheiro dos contribuintes não deve voltar a ser utilizado para cobrir as perdas do sector bancário, estando a trabalhar em pelo menos duas formas complementares de alcançar esse objectivo:

2.2 A Comunicação COM(2010) 254 final expõe as ideias da Comissão quanto à forma como o sector financeiro poderá contribuir para os custos de financiamento da resolução de crises nos bancos em dificuldades, no quadro global de instrumentos para a prevenção e gestão de crises. A Comissão considera que os fundos de resolução de crises nos bancos ex ante, financiados por taxas sobre os bancos, devem ser integrados num enquadramento para a estabilidade financeira e num conjunto de reformas mais abrangentes do sistema financeiro, centradas na prevenção. Os fundos de resolução de crises são vistos como o instrumento adequado para intervir e resolver crises nos bancos em dificuldades, de modo que a falência de um banco tenha custos mínimos para o contribuinte. A comunicação explica o objectivo dos fundos, a sua potencial dimensão e as condições em que poderão vir a ser criados.

2.3 O objectivo da Comissão Europeia consiste em introduzir uma abordagem a nível da UE para os fundos de resolução de crises e, em última análise, instituir um fundo de resolução de crises a nível da UE como solução altamente desejável. Contudo, a Comissão considera que seria muito difícil iniciar a criação de um fundo de resolução de crises a nível da UE na ausência de um enquadramento integrado de supervisão e gestão de crises na UE. Considera-se, assim, que um primeiro passo seria a criação de um sistema baseado numa rede harmonizada de fundos nacionais de resolução de crises ex ante associada a um conjunto coordenado de mecanismos nacionais de gestão de crises.

2.4 O CESE acolhe favoravelmente as propostas destinadas a fortalecer o sector financeiro e a prevenir crises futuras. Nesse contexto, aprova, em princípio, as iniciativas e recomendações da Comissão visando uma abordagem a nível da UE para os fundos de resolução de crises, expressas na Comunicação COM(2010) 254 final. Não obstante, tem, ao mesmo tempo, algumas preocupações. O CESE entende que, nesta fase, algumas das iniciativas poderão não ser aplicáveis e aceitáveis para alguns Estados-Membros, ao passo que outras exigem uma maior apreciação, análise e clarificação.

2.5 O objectivo do novo enquadramento de gestão e prevenção de crises será garantir que os Estados-Membros disponham de instrumentos comuns que possam ser utilizados de maneira coordenada para, em caso de falência de bancos importantes, proteger o sistema financeiro em geral, evitar custos para o contribuinte e garantir a igualdade das condições de concorrência. Estes instrumentos de resolução de crises comuns deverão garantir que uma falência em condições ordeiras constitui uma opção credível para qualquer banco, independentemente da sua dimensão ou complexidade . Convém salientar a importância do conceito de dimensão. Embora, em princípio, «todas» as falências em condições ordeiras devam ser garantidas, importa definir o conceito de falência «importante» ou «de grande dimensão». As instituições financeiras de grande dimensão e complexidade (nomeadamente, grupos internacionais, não necessariamente inteiramente europeus ou sediados na Europa) poderão suscitar desafios específicos. As falências de maior dimensão poderão exigir um tratamento diferente, implicando, possivelmente, a manutenção da personalidade jurídica durante a restruturação, a desvalorização contabilística da dívida e a diluição/eliminação da dívida com a venda de acções dos accionistas. O pacote de medidas poderá ter de incluir algum financiamento adicional proveniente de um fundo.

2.6 Em 20 de Outubro de 2010, a Comissão adoptou um roteiro definindo o calendário, as medidas concretas, os instrumentos e os planos para um enquadramento completo da gestão de crises na UE. Na Primavera de 2011, serão apresentadas as propostas legislativas relevantes em relação tanto às medidas de gestão de crises como aos fundos de resolução. Nesta fase, só podemos enunciar algumas expectativas e observações preliminares. A data inicial deve ser estabelecida por uma directiva, desde que esta seja aprovada. Tendo em conta as circunstâncias e a promessa da Comissão de aprovar as propostas legislativas relevantes até à Primavera de 2011, tal data deverá situar-se, na melhor das hipóteses, algures em 2013-2014. Qualquer fundo precisa de tempo para atingir a dimensão pretendida mas, dado incorporar recursos mobilizados ex ante e ex post, deveria, teoricamente, estar operacional logo que a legislação entre em vigor no Estado-Membro. Não obstante, convém ter presente que certos Estados-Membros já anunciaram que não tencionam introduzir taxas sobre os bancos a curto prazo, pois os respectivos sectores bancários não foram grandemente afectados pela crise, mantendo-se ainda estáveis. Por conseguinte, um fundo de resolução de crises nos bancos deve ser tido como um instrumento para enfrentar a crise financeira a médio-longo prazo.

3.1.1 O CESE aprova a abordagem da Comissão que propõe, como primeiro passo, o estabelecimento de uma rede harmonizada de fundos nacionais de resolução de crises associada a um conjunto coordenado de mecanismos nacionais de gestão de crises. No entanto, recomenda, ao mesmo tempo, que a rede de fundos seja estabelecida de forma gradual e atentando nas especificidades de cada Estado-Membro. A Alemanha e a Suécia começaram a trabalhar nos seus próprios fundos, que mobilizariam o dinheiro proveniente de taxas/contribuições. Cada Estado-Membro tem os seus próprios métodos e regras para criar o fundo e, nesta fase, o CESE não está em posição de indicar quais as regras que seriam de preferir.

3.1.2 Tendo em conta o facto de alguns países estarem já a introduzir taxas sobre bancos, impostos e sistemas em função das especificidades do país, o CESE considera que, como primeiro passo, devem ser discutidos e acordados alguns princípios básicos e parâmetros comuns para as taxas, de modo a evitar distorções da concorrência no sector financeiro da UE. O CESE é favorável a uma abordagem gradual que distinga os objectivos a curto e a médio prazo (1). No curto prazo, é de esperar que os Estados-Membros cheguem a alguma forma de acordo sobre a base, o valor e o âmbito da taxa, permitindo simultaneamente um certo grau de flexibilidade, atendendo às mudanças em curso no quadro regulamentar e à evolução para um maior grau de harmonização. Depois disso, poder-se-á ponderar uma abordagem faseada e gradual com vista à introdução de uma taxa simples e apropriada, seguida da introdução de um sistema mais harmonizado de taxas sobre os bancos e de fundos para a resolução de crises nos bancos.

3.1.3 O CESE considera que a abordagem gradual é mais adequada e realista, visto ter potencial para reflectir tanto as diferentes formas de impacto da crise financeira nos vários Estados-Membros como as especificidades da resposta dos mesmos à crise:

3.1.4 O CESE congratula-se com a intenção da Comissão de explorar as «potenciais sinergias entre SGD e fundos de resolução», expressa na Comunicação COM(2010) 579 final. O Comité considera que, se a actual base de financiamento dos FGD for alargada, as funções de garantia dos depósitos e de resolução de crises nos bancos poderão ser asseguradas por um fundo, sem pôr em perigo a capacidade dos SGD e dos seus fundos para cumprir o objectivo de protecção dos seus depositantes. Tal exploração é altamente apropriada para os Estados-Membros cujos FGD incluam já algumas funções de prevenção e resolução, reunindo num único fundo alargado estas duas vertentes.

3.1.5 O CESE compreende os argumentos da Comissão a favor de um fundo de resolução de crises a nível da UE, assim como as suas preocupações sobre as dificuldades que a sua criação comporta, mas, neste momento, julga ser prematuro e inviável avançar nesse sentido. Tendo presentes experiências passadas e recentes, o CESE tem dúvidas sobre quão eficiente seria um fundo de resolução de crises único a nível da UE.

3.2.1 A Comissão considera que os fundos de resolução de crises nos bancos devem ser financiados por contribuições ou taxas pagas pelos bancos. Em 17 de Junho de 2010, o Conselho Europeu acordou que as taxas sobre os bancos devem inserir-se num enquadramento para a gestão de crises credível (2) , sendo este um dos princípios que deve nortear a sua introdução.

3.2.1.1 Embora explique que o principal objectivo da taxa deva ser fazer com que os bancos contribuam para os custos da crise, mitigar os riscos sistémicos, limitar as distorções da concorrência e mobilizar fundos para um enquadramento para a gestão de crises credível, a comunicação não define a taxa com clareza. Um documento (3) do Comité Económico e Financeiro define a «taxa» como «um encargo (uma contribuição ou um imposto) sobre as instituições financeiras destinado a fazê-las contribuir para os custos da crise financeira»: uma taxa é considerada contribuição quando se destina a um fundo exterior ao orçamento e um imposto quando se integra no orçamento governamental. O CESE espera que a Comissão clarifique a definição do termo «taxa».

3.2.2 O CESE considera que os critérios relativos à base e ao valor da taxa constituem um dos principais obstáculos à obtenção de um acordo geral e tem a convicção de que, como primeiro passo, haveria que chegar a acordo sobre vários princípios básicos. O CESE partilha com a Comissão a opinião de que a base da taxa deve respeitar os princípios enumerados na Comunicação, p. 8. Importa reconhecer que os sectores financeiros nacionais variam no que respeita à sua dimensão, aos seus sistemas de governação, à eficiência da supervisão e ao nível de risco. Com base nestas diferenças, os Estados-Membros poderão, inicialmente, dispor da flexibilidade necessária para considerar diferentes bases para a taxa mas, ulteriormente, a base da taxa deve ser harmonizada.

3.2.3 A comunicação considera que as contribuições/taxas podiam basear-se em três elementos: activos dos bancos, passivos dos bancos e lucros e bónus dos bancos. Como os activos e passivos do balanço incorporam melhor as considerações de risco do que os outros indicadores, o CESE considera que os lucros e bónus dos bancos representam uma base menos apropriada para calcular as contribuições dos mesmos. Cada uma das duas primeiras bases de cálculo das taxas tem os seus prós e contras e talvez não seja descabido equacionar uma combinação de ambas.

3.2.3.1 Os activos dos bancos são bons indicadores dos respectivos riscos, pois reflectem quer a probabilidade de falência de um banco, quer o montante que seria necessário para resolver essa situação de crise. Tal como sugere o FMI (4), os activos ponderados pelo risco podiam igualmente ser tidos como uma base adequada para as taxas, visto terem o mérito da comparabilidade internacional, derivada da ampla aceitação dos requisitos de fundos próprios definidos em Basileia. Por outro lado, uma vez que os activos dos bancos estão sujeitos a requisitos de fundos próprios com ponderação em função do risco, uma taxa neles baseada duplicaria os efeitos dos requisitos de fundos próprios do Comité de Basileia.

3.2.3.2 O CESE considera que os passivos dos bancos, excluindo os depósitos garantidos e o capital do banco (por exemplo, o capital de nível 1 dos bancos) e incluindo algumas rubricas extrapatrimoniais, são, provavelmente, a base mais aconselhável para determinar as contribuições/taxas dos bancos (5). São um bom indicador dos custos que poderia ser necessário cobrir para resolver uma crise num banco, são simples e, apesar de não se poder excluir a possibilidade de haver uma sobreposição, esta seria mais limitada do que caso de numa abordagem baseada nos activos (6). De igual modo, seria possível excluir outros passivos: a dívida subordinada, a dívida garantida pelo governo e as transacções intragrupo relacionadas com dívidas. Porém, como os Estados-Membros já introduziram taxas nacionais com bases de ponderação consideravelmente diferentes, poderia ser preferível introduzir inicialmente um regime harmonizado, baseado em todos os passivos e na sua avaliação qualitativa prévia.

3.2.4 O CESE subscreve o entendimento da Comissão, expresso no documento COM(2010) 579 final, segundo o qual cada fundo de resolução de crises nos bancos deverá receber contribuições das instituições autorizadas no mesmo Estado-Membro, contribuições essas que abrangerão as sucursais noutros Estados-Membros. Assim, as subsidiárias ficariam sujeitas às taxas do Estado de acolhimento e as sucursais às impostas pelo Estado de origem. Se todos os Estados-Membros aplicarem taxas sobre as instituições financeiras de acordo com estes princípios, poderia evitar-se os riscos da dupla tributação e das distorções da concorrência.

3.2.5 O CESE reitera que o momento de introdução da taxa deve ser ponderado com prudência, tendo em conta os desafios que os bancos e a economia presentemente enfrentam. Após um período de grave crise financeira, os bancos mostram-se, normalmente, avessos ao risco, mantendo-se relutantes em conceder crédito durante alguns anos, isto apesar dos esforços de todas as autoridades nacionais e internacionais para incentivá-los a apoiar a retoma económica. Ao mesmo tempo, os bancos têm de suportar os custos dos novos requisitos de fundos próprios e de liquidez. Com base na avaliação recomendada pelo CESE no ponto 1.4, poder-se-ia conceder um período adequado de transição gradual às instituições financeiras, a fim de lhes permitir reforçar a sua base de capital, adaptar-se ao novo regime regulamentar e financiar a economia real. A médio prazo, poderá revelar-se adequado proceder a certos ajustamentos da taxa, de modo a acomodar qualquer evolução futura a nível da regulamentação, bem como a evolução do enquadramento para a gestão de crises da UE.

3.3.1 O âmbito e a dimensão dos fundos de resolução de crises nos bancos dependem da forma como a Comissão determina a função dos fundos para financiar a resolução ordeira de entidades em dificuldades financeiras, incluindo bancos. O CESE apoia o ponto de vista da Comissão segundo o qual os fundos de resolução devem estar disponíveis para resolver os problemas dos bancos, mas deve ser claramente excluída a sua utilização para salvar as instituições. No entanto, o CESE considera inaceitável que o enquadramento para a gestão de crises concebido pela Comissão incida principalmente sobre o sector bancário, pois todas as instituições financeiras podem revelar-se perigosas para os investidores quando assumem altos riscos. O CESE recomenda a inclusão de todos os bancos e de todas as instituições financeiras alvo de supervisão (excepto as empresas seguradoras, para as quais está actualmente a ser preparado um sistema próprio) no enquadramento para a gestão de crises (7). Esta recomendação visa garantir condições de concorrência equitativas e evitar que se crie na opinião pública a ideia errada de que a culpa da crise é imputável a um único segmento da comunidade financeira.

3.3.2 A comunicação não indicou ainda que dimensão deviam ter os fundos, mas salientou que o sector financeiro deverá arcar com todos os custos da gestão de crises, se necessário através de mecanismos de financiamento ex post. O problema reside em saber como calcular a meta quantitativa apropriada, país a país. Antevemos aqui dois problemas: o primeiro é que os sistemas mais frágeis vão necessitar, proporcionalmente, das contribuições mais elevadas, o que suscita dúvidas quanto à igualdade das condições de concorrência. O segundo reside no período temporal considerado para efectuar os cálculos: a meta é calculada com base nas situações actual e potencial. Antes de a meta ser atingida, a situação poderá alterar-se substancialmente, tornando-se assim necessário ajustar a meta e as contribuições. As regras devem ter em conta eventuais alterações das condições e dos cálculos iniciais. Além disso, como os riscos variam ao longo do ciclo, o valor da taxa teria de ser ajustado no sentido de tornar o sistema financeiro menos pró-cíclico.

3.4.1 O CESE comunga da opinião da Comissão de que os fundos de gestão de crises nos bancos devem permanecer separados do orçamento nacional. O CESE concorda com a ideia de que a independência funcional destes fundos em relação ao Governo assegurará que os mesmos sejam exclusivamente aplicados para cobrir medidas de gestão de crises. Porém, os Estados-Membros estão actualmente a seguir duas abordagens diferentes para afectar os fundos mobilizados junto do sector financeiro. Países como a Alemanha, a Bélgica e a Suécia regem-se pelo princípio do estabelecimento de uma relação clara entre as contribuições e os pagamentos do mecanismo de gestão de crises. Outros países permitem que os fundos mobilizados através da taxa sejam absorvidos pelo orçamento geral, dado que não se visa uma ligação explícita ao enquadramento para a gestão de crises do sector financeiro. As soluções que criam expectativas quanto a um eventual apoio do governo às instituições financeiras poderão comprometer o objectivo do enquadramento proposto, que é o de permitir a resolução das crises das instituições financeiras sem recorrer ao dinheiro do contribuinte. À semelhança da Comissão, o CESE receia que a criação de fundos específicos para a resolução de crises possa resultar na diminuição da dependência do sector financeiro relativamente aos fundos públicos, reduzindo o problema do risco moral associado às instituições «demasiado grandes para irem à falência». O CESE considera que, tal como acontece com os fundos de garantia de depósitos, o dinheiro proveniente da cobrança da taxa sobre os bancos deve ficar sob o controlo e a governação não das autoridades competentes em matéria orçamental, mas sim das autoridades responsáveis pela governação do enquadramento para a estabilidade financeira.

3.4.2 Antes de se tomar qualquer decisão final sobre a governação do fundo de resolução de crises nos bancos, é necessário obter uma resposta clara às seguintes perguntas:

Caso a Comissão encare o fundo de resolução de crises nos bancos como uma medida para-orçamental e como parte de um enquadramento de estabilidade financeira, deverá certificar-se de que isso seja entendido como tal, porquanto não é possível estabelecer uma governação correcta do fundo de resolução de crises nos bancos sem uma ideia clara quanto à sua natureza.

Bruxelas, 16 de Fevereiro de 2011

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Staffan NILSSON

(1) Ver Grupo de Trabalho Eventual para a Gestão de Crises do Comité Económico e Financeiro (CEF), 17 de Setembro de 2010.

(2) Comissão Europeia, DG Mercado Interno e Serviços, documento informal dos serviços da Comissão sobre taxas sobre bancos, para discussão na reunião do CEF de 31 de Agosto de 2010, p. 4.

(3) Comité Económico e Financeiro, Grupo de trabalho Eventual para a gestão de crises.

(4) FMI, A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector [Uma contribuição justa e substancial do sector financeiro], Relatório final ao G20, Junho de 2010, p. 17.

(5) O FMI manifesta preferência por um conjunto alargado de passivos, incluindo algumas rubricas extrapatrimoniais, mas excluindo o capital em dívida e os passivos segurados. A Comissão apoia igualmente a abordagem de mercado baseada nos passivos no seu documento informal de 20 de Agosto. Quatro Estados-Membros adoptaram já uma abordagem baseada em passivos diferenciados.

(6) As propostas do Comité de Basileia supervisionam os riscos de liquidez e os riscos de transformação assumidos pelos bancos.

(7) No documento COM(2010) 579 final, a Comissão compromete-se a aplicar o enquadramento da UE para a gestão de crises no sector financeiro a todas as instituições de crédito e a algumas sociedades de investimento, sem, contudo, dar uma definição clara destas últimas. O CESE considera que o enquadramento para a gestão de crises deve ser aplicado a todas as instituições financeiras sujeitas a supervisão.