[pic] | COMISSÃO EUROPEIA |

Bruxelas, 20.12.2010

COM(2010) 769 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

Eliminar os obstáculos fiscais transfronteiras em benefício dos cidadãos da UE

SEC(2010) 1576 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

Eliminar os obstáculos fiscais transfronteiras em benefício dos cidadãos da UE

INTRODUÇÃO

Desde 1992, os nacionais dos Estados-Membros da União Europeia passaram a ser cidadãos da UE, além de cidadãos dos seus Estados-Membros de origem. O direito da UE confere aos 500 milhões de cidadãos da UE na Europa o direito de se deslocarem a outro país da UE, para nele viverem, estudarem, trabalharem, ou passar à reforma, permitindo-lhes também que façam compras e invistam noutros países da UE.

Na sua «estratégia Europa 2020»[1] para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo na UE, a Comissão Europeia concluiu que um dos elementos que contribuiriam para voltar a pôr a economia da UE no bom caminho consistiria em dar aos cidadãos a possibilidade de participar plenamente no mercado único, proporcionando-lhes a confiança necessária para assim procederem.

Contudo, a realidade é que os cidadãos da UE enfrentam muitos estrangulamentos/obstáculos/muitas dificuldades à actividade transfronteiras no mercado único. Os cidadãos deveriam poder beneficiar do seu pleno direito de serem activos para lá das fronteiras nacionais e no âmbito da UE como cidadãos, consumidores, estudantes, trabalhadores, pacientes ou pensionistas. A lei do mercado único[2] e o «Relatório de cidadania da UE»[3] identificaram acções que precisam de ser tomadas em toda uma série de domínios para que os direitos dos cidadãos da UE se tornem inteiramente eficazes. A tributação é um desse domínios.

A presente comunicação identifica os problemas fiscais transfronteiras mais prementes com que os cidadãos se defrontam e esquissa soluções possíveis. Em função do caso, as soluções poderão implicar mudanças nas disposições fiscais de cada Estado-Membro destinadas a eliminar discriminações, bem como a introdução de normas comuns a toda a UE, ou uma cooperação mais estreita entre administrações fiscais do espaço europeu em novos domínios, assim como iniciativas de informação e sensibilização. As disposições fiscais não deveriam desencorajar os indivíduos de beneficiar do mercado interno.

ACTUAIS DIFICULDADES DOS CIDADÃOS DA UE NO DOMÍNIO DA TRIBUTAÇÃO TRANSFRONTEIRAS

Frequentemente, cidadãos europeus exprimem dúvidas acerca de problemas de tributação transfronteiras junto dos diferentes pontos de contacto da Comissão Europeia, que podem ser consultados através do portal Your Europe [4]. Os relatórios anuais de Your Europe Advice , SOLVIT e dos centros de atendimento Europe Direct indicam que recebem muitas perguntas e queixas de cidadãos da UE em matéria fiscal, constituindo pelo menos 3-4% do volume total das perguntas e queixas anuais . Os serviços da Comissão[5] com competência neste domínio, os Centros Europeus do Consumidor, a Rede Europeia de Empresas e os Serviços de Emprego Europeus (EURES) em regiões transfronteiriças também recebem muitas e variadas perguntas e queixas no âmbito da fiscalidade. Além disso, a Comissão tem recebido ou conhece muitos relatórios sobre problemas fiscais transfronteiras produzidos por associações transfronteiriças. Como os cidadãos europeus são cada vez mais activos para lá das fronteiras nacionais, tais perguntas e queixas são susceptíveis de aumentar ainda mais no futuro.

Grande parte das queixas diz respeito à complexidade das disposições fiscais estrangeiras e às dificuldades na obtenção de informações sobre essas disposições e sobre os direitos e obrigações nelas previstos. Estas dificuldades devem-se frequentemente à barreira linguística, mas também há queixas de falta de cooperação entre as administrações fiscais dos diferentes países. Outras queixas comuns referem-se a informações contraditórias por parte de diferentes serviços das administrações fiscais dos Estados-Membros e ao impacto da aplicação de impostos locais sobre os residentes estrangeiros.

Além disso,

- Os cidadãos da UE que vão viver para o estrangeiro, para aí trabalhar temporária ou permanentemente, ou que quotidianamente atravessam fronteiras para ir trabalhar queixam-se sobretudo de dificuldades na obtenção de subsídios, reduções da carga fiscal e deduções da parte das administrações fiscais estrangeiras. Também se queixam com frequência das taxas de tributação progressivas mais elevadas aplicadas aos não residentes e da tributação mais elevada do rendimento estrangeiro. Os problemas de dupla tributação sobressaem igualmente, sendo o resultado de conflitos acerca da residência fiscal, de limitações no montante de crédito disponível nos termos de tratados bilaterais de dupla tributação e mesmo da ausência de tais tratados em determinados casos.

- Os cidadãos da UE que adquirem propriedades em países que não os seus países de residência queixam-se da ausência de isenções fiscais para bens imobiliários no estrangeiro; da ausência de deduções e compensações para os não-residentes relativas a perdas fiscais no domínio imobiliário; e impostos de registo de propriedade mais elevados aplicados aos não-residentes.

- Os investidores em activos móveis no estrangeiro queixam-se de dificuldades na obtenção da isenção de retenção na fonte.

- Os que contribuem para fundos de pensões no estrangeiro queixam-se em particular da não dedutibilidade de tais contribuições, da dupla tributação das pensões e de obstáculos fiscais às transferências transfronteiras do capital das pensões.

- Muitos cidadãos da UE que herdam bens situados noutros países têm lamentado, nomeadamente, a ausência de disposições no sentido de obviar a dupla tributação das heranças e a aplicação de impostos sobre as sucessões mais elevados para os não-residentes.

- Os consumidores queixam-se sobretudo da dupla tributação em matéria de registo e/ou de circulação a que estão sujeitos sempre que adquirem um veículo num Estado-Membro diferente do da sua residência normal, ou sempre que transferem um veículo para um Estado-Membro que não o de registo inicial do veículo. Muitos parecem ter dificuldades em compreender de que maneira se aplicam à tributação as normas da UE em matéria de livre circulação, supondo, incorrectamente, que o regime fiscal aplicável aos veículos na UE é ou devia ser harmonizado. Queixam-se igualmente dos obstáculos fiscais às aquisições efectuadas em linha além-fronteiras e das dificuldades que sentem ao fazerem compras no estrangeiro. Além disso, põem em causa as diferenças a nível dos impostos sobre o álcool e o tabaco em diferentes países e queixam-se de dificuldades na importação destes bens quando da sua aquisição.

- As associações de artistas e músicos e de outros prestadores de serviços independentes queixam-se de atrasos na obtenção de reembolsos de impostos retidos sobre honorários, da ausência de um ponto de contacto único nas administrações fiscais, de prazos estritos e difíceis de cumprir impostos pelas administrações fiscais, de uma falta de coordenação dos prazos de cobrança de impostos e dos prazos para requerer a redução da carga fiscal, assim como de problemas relativos à utilização de formulários fiscais complicados que diferem de um país para outro.

- As empresas apontam frequentemente as barreiras fiscais que impedem o recrutamento de trabalhadores de outros países e, em especial, o modo como os diferentes regimes fiscais interagem.

A presente comunicação tem por objectivo, em primeiro lugar, explicar de que modo pode a Comissão ajudar os cidadãos da UE a encontrar soluções para os problemas de discriminação fiscal que defrontam.

A utilização dos serviços de resolução de problemas da Comissão e a aplicação das normas do Tratado da UE podem resolver muitos problemas de discriminação em matéria fiscal com que os cidadãos europeus poderão ser confrontados quando exercem uma actividade transfronteiras. Contudo, não podem resolver outros problemas, tais como a dupla tributação devida à coexistência de dois regimes fiscais aplicáveis e a uma má coordenação entre tais regimes. Mesmo nos casos em que as disposições fiscais dos Estados-Membros não chegam realmente a colidir com as normas consagradas no Tratado, a Comissão considera que, num mercado único, não é adequado que problemas como a dupla tributação, as incompatibilidades entre diferentes regimes fiscais e a falta de acesso à informação sobre as disposições fiscais dos Estados-Membros acabem por dissuadir ou penalizar os cidadãos que pretendem exercer uma actividade transfronteiras. A harmonização de todos os aspectos das disposições fiscais dos Estados-Membros não seria nem necessária nem exequível. Mas são imprescindíveis soluções que reconheçam os interesses legítimos dos cidadãos em matéria de livre circulação, como nos termos dos disposto pelos Tratados. Isto pode, de facto, significar que a resolução de problemas fiscais diferentes pode exigir variados níveis de coordenação e cooperação entre os Estados-Membros, razão pela qual a Comissão considera igualmente importante que sejam tomadas medidas a nível da UE no sentido de tornar os sistemas fiscais dos diferentes Estados-Membros mais compatíveis. A presente comunicação descreve planos existentes neste domínio e convida igualmente o Conselho e o Parlamento, bem como todas as partes interessadas, a assumirem um papel activo no tratamento destas questões, no âmbito de uma estratégia partilhada em benefício dos cidadãos da UE.

LIDAR COM A DISCRIMINAÇÃO A NÍVEL DO DIREITO FISCAL DOS ESTADOS-MEMBROS

A Comissão atribui grande importância à supressão das disposições fiscais discriminatórias vigentes nos Estados-Membros, a fim de tornar a situação mais fácil para os cidadãos que pretendam exercer uma actividade transfronteiras. Os Estados-Membros não são autorizados a discriminar com base na nacionalidade ou a aplicar restrições injustificadas ao exercício das quatro liberdades fundamentais garantidas pelos Tratados da UE. Os Estados-Membros só podem tratar as situações transfronteiras de maneira diferente das situações nacionais se houver uma diferença nas circunstâncias do contribuinte que o justifique.

Ao longo dos anos, à medida que os cidadãos da UE se vão tornando mais activos além-fronteiras, tornou-se evidente que há muitos aspectos do direito fiscal dos Estados-Membros que colidem com as normas do Tratado. Muitos dos problemas identificados já foram abordados e resolvidos. Referem-se, na sua maioria, a normas aplicadas a rendimentos transfronteiras, bens situados no estrangeiro, pensões, dividendos, importações de veículos e importações de álcool e de tabaco. O documento de trabalho dos serviços da Comissão[6] que acompanha a presente comunicação dá conta de uma perspectiva detalhada de tais casos. Este documento faculta informação sobre os serviços de resolução de problemas da Comissão que se encontram à disposição dos cidadãos da UE e dá exemplos dos tipos de disposições fiscais vigentes nos Estados-Membros consideradas incompatíveis com os Tratados da UE.

A Comissão incentiva os cidadãos a chamar a sua atenção para problemas que tenham a ver com o direito fiscal dos Estados-Membros da UE que julguem poderem ser incompatíveis com a legislação da UE. Qualquer cidadão da UE pode utilizar os pontos de contacto mencionados no portal Your Europe, descritos no capítulo 2. Além disso, todos os cidadãos da UE têm o direito de apresentar queixa junto da Comissão Europeia sobre qualquer prática de um Estado-Membro da UE que pensem ser incompatível com a legislação da UE.

A Comissão pretende, por seu lado, aumentar os seus esforços no sentido de

- assegurar uma maior transparência e mais informação aos cidadãos acerca dos resultados das queixas dos Estados-Membros e dos processos por infracção no domínio fiscal

- monitorizar a legislação fiscal dos Estados-Membros e solicitar de forma sistemática aos Estados-Membros que rectifiquem eventuais incompatibilidades com a legislação da UE dentro de um determinado prazo.

- monitorizar a aplicação pelos Estados-Membros da UE das decisões do Tribunal de Justiça no domínio fiscal e assegurar que são aplicadas igualmente nos Estados-Membros que não foram objecto da decisão;

- assegurar que os serviços de aconselhamento aos cidadãos europeus dispõem das informações, formação e documentação necessários para tratar as queixas dos cidadãos em matéria de obstáculos fiscais transfronteiras.

ACÇÕES PREVISTAS PELA UE EM DOMÍNIOS ESPECÍFICOS

A Comissão planeia levar avante determinadas acções para ultrapassar os problemas fiscais mais importantes não resolvidos com que os cidadãos da UE se defrontam em situações transfronteiras.

1. Dupla tributação do rendimento e do capital

Acima de tudo, a Comissão considera que devem ser tomadas medidas para resolver os problemas de dupla tributação na UE de uma forma definitiva, que vá além das soluções dos tratados fiscais bilaterais. A Comissão está actualmente a examinar os problemas que os cidadãos e as empresas enfrentam sempre que o seu rendimento, lucros e mais-valias são tributados por mais de um Estado-Membro. Os problemas de dupla tributação serão analisados detalhadamente numa comunicação, cuja adopção está prevista para 2011, que pretende apresentar soluções possíveis em 2012, com base numa avaliação de impacto, como um mecanismo vinculativo de resolução de litígios, tal como sugerido pelo recente relatório Monti[7], a fim de colmatar as lacunas das convenções fiscais bilaterais celebradas pelos Estados-Membros para evitar a dupla tributação dos rendimentos e dos capitais.

2. Imposto sobre as sucessões

As questões relativas ao imposto sobre as sucessões na sua vertente transfronteiras parecem estar a tornar-se uma questão de preocupação crescente para os cidadãos da UE. Até 2003, o Tribunal de Justiça da União Europeia nunca analisou as disposições fiscais em vigor nos Estados-Membros da UE em matéria de sucessões, mas desde essa data, os tribunais nacionais submeteram oito casos ao TJUE. Além disso, a Comissão recebeu muitas queixas e perguntas sobre problemas de discriminação e de dupla tributação neste domínio. Os problemas de dupla tributação surgem porque a legislação desses Estados-Membros em matéria de impostos sobre as sucessões diferem consideravelmente, mesmo no que diz respeito ao sujeito passivo. Além disso, existem muito poucas convenções fiscais bilaterais entre os Estados-Membros que abranjam a dupla tributação em matéria de sucessões e os mecanismos unilaterais de resolução destas questões previstos pelos Estados-Membros, aparentemente, não são exaustivos. A Comissão está actualmente a analisar estes problemas transfronteiras relativos aos impostos sobre as sucessões, procedendo a amplas consultas e perspectivando soluções, tais como apresentar orientações referentes à eliminação das características discriminatórias e solicitar aos Estados-Membros que alarguem os seus mecanismos unilaterais de resolução da dupla tributação. A Comissão pretende apresentar propostas para tratar os problemas transfronteiras do imposto sobre as sucessões em meados de 2011, com base nos resultados da avaliação de impacto em curso.

3. Tributação de dividendos pagos além-fronteiras

Em situações transfronteiras, o sistema de retenção na fonte da tributação incidente sobre os dividendos fracciona o direito de tributar os rendimentos entre o Estado de origem do rendimento e o Estado de residência do investidor. Contudo, o facto de os pagamentos de dividendos estarem sujeitos a impostos em dois Estados-Membros é frequentemente uma causa de problemas importantes: pode ser difícil obter o reembolso do imposto pago, podem estar previstos vários níveis de tributação e o imposto aplicável a dividendos pagos a investidores estrangeiros pode ser mais elevado do que o aplicável aos dividendos pagos a investidores locais. Esta situação deu origem a um aumento do número de queixas de cidadãos sobre casos de discriminação e de processos submetidos ao Tribunal de Justiça.

A Comissão encontra-se actualmente a analisar esta questão e, com base numa avaliação de impacto, pretende apresentar, em 2012, uma iniciativa que tem por objectivo resolver os problemas que surgem quando dois Estados-Membros têm o direito de tributar os dividendos pagos a investidores individuais. Na pendência desta análise mais completa da tributação dos dividendos na UE, a Comissão está igualmente a trabalhar em conjunto com os Estados-Membros para assegurar que qualquer isenção relativa a impostos retidos na fonte respeitantes a rendimentos de valores mobiliários, incluindo dividendos, à qual os investidores tenham direito nos termos das convenções fiscais será concedida da maneira mais simples e mais rápida possível, idealmente no momento do pagamento dos rendimentos em questão (cf. Recomendação 2009/784/CE da Comissão de 19 de Outubro de 2009).

4. Impostos de registo automóvel e imposto de circulação

Ao adquirir um veículo num Estado-Membro que não o da sua residência normal, ou ao transferir para um Estado-Membro que não aquele no qual o veículo esteja registado, os cidadãos da UE enfrentam frequentemente uma burocracia excessiva e podem ter de pagar impostos de registo e/ou circulação duas vezes.

Em 2005, a Comissão apresentou uma proposta de directiva[8] relativa à tributação aplicável aos veículos automóveis ligeiros de passageiros em que se pretendia a extinção gradual dos impostos de registo automóvel e a introdução de um sistema de reembolso para o período de transição. Os Estados-Membros não alcançaram, até agora, o acordo unânime exigido para adopção da referida proposta. A Comissão encontra-se actualmente a reavaliar a questão a fim de resolver o problema da dupla tributação dos impostos de registo automóvel sobre os veículos e avançará com novas sugestões em 2011[9].

5. Comércio electrónico

Os consumidores da UE consideram ser actualmente difícil adquirir bens ou serviços em linha além-fronteiras. Um em três consumidores da UE efectuou uma compra pela Internet, mas apenas 7% são responsáveis por aquisições além-fronteiras em linha, situação que ocorre num momento em que 33% dos consumidores estariam interessados em fazer aquisições transfronteiras.

Estudos realizados demonstram que 60% dos consumidores que tentam comprar em linha além-fronteiras não o conseguem fazer porque a transacção ou o envio são recusados pelo vendedor[10]. Em metade dos casos testados, a transacção não pôde ser completada, embora os consumidores pudessem ter economizado pelo menos 10% caso a transacção tivesse concretizada. Há vários factores que desencorajam as empresas da venda transfronteiras, mas as questões relativas ao IVA foram identificadas como um factor principal. 62% dos retalhistas afirmam que as diferenças das legislações fiscais nacionais constituem um entrave prático importante ao comércio transfronteiras. Os comerciantes em linha mostram-se relutantes em vender as suas mercadorias no estrangeiro porque, se o fizerem, podem estar sujeitos a impostos e a obrigações de notificação nos países dos compradores.

Uma melhoria parcial da actual situação foi alcançada através da adopção de um balcão único para comerciantes que fornecem consumidores no domínio das telecomunicações, da radiodifusão e dos serviços electrónicos, tendo já começado a ser desenvolvido trabalho para a aplicação de tal sistema. A Comissão continua a insistir numa aplicação mais ampla do referido balcão único[11]. Neste contexto, a Comissão publicou, em 1 de Dezembro, um Livro Verde, permitindo que todas as partes interessadas pudessem dar a sua opinião sobre o futuro do IVA, incluindo no que diz respeito aos balcões únicos. A Comissão incentiva as partes interessadas a contribuir activamente para esta consulta, que ajudará a preparar acções futuras neste domínio.

CONSIDERAÇÕES PARA ACÇÕES FUTURAS

A Comissão propõe igualmente estabelecer um diálogo com as administrações fiscais e as partes interessadas nos Estados-Membros acerca de outras soluções adequadas aos obstáculos fiscais transfronteiras que se colocam aos cidadãos da UE. As sugestões que já foram feitas incluem:

- Criar balcões únicos centrais em administrações fiscais onde trabalhadores móveis e investidores possam não apenas obter informações fiscais pertinentes e fiáveis, mas também pagar directamente impostos e receber todos os certificados necessários às administrações fiscais do seu país de origem.

- Facilitar o cumprimento fiscal transfronteiras, mediante uma maior harmonização entre os formulários fiscais de declaração e liquidação, traduzindo as informações para outras línguas oficiais da UE e fazendo uma maior utilização da informática.

- Incentivar os Estados-Membros a adoptar regras especiais para os trabalhadores fronteiriços e para os trabalhadores móveis, que tomem em consideração a interacção dos sistemas fiscal e de segurança social nos diferentes Estados-Membros.

- Promover uma melhor interligação entre os diferentes regimes de tributação das pensões, de forma a incentivar a mobilidade dos trabalhadores.

CONCLUSÃO

A eliminação dos obstáculos fiscais pode desempenhar um papel importante no reforço da capacidade e da confiança dos cidadãos da UE para atravessar fronteiras a fim de trabalharem, de se reformarem, de investirem e de adquirirem bens e serviços. A Comissão propõe, por seu lado:

- Dar seguimento, de forma activa, às queixas apresentadas e assegurar uma maior transparência e mais informação aos cidadãos acerca dos resultados das queixas sobre o direito fiscal dos Estados-Membros e os processos por infracção no domínio fiscal. Isto será feito, em especial, mediante publicação anual de informações facilmente acessíveis aos cidadãos no sítio Web EUROPA;

- Facilitar o acesso aos serviços de aconselhamento que a Comissão colocou à disposição dos cidadãos, Europe Direct e Your Europe, e assegurar que estes serviços podem responder da melhor maneira às questões fiscais e que os cidadãos podem obter ajuda e aconselhamento mais directos. As informações disponíveis no sítio Web Your Europe serão prestadas num formato de fácil utilização;

- Apresentar uma análise pormenorizada dos problemas de dupla tributação em 2011 e trabalhar numa solução definitiva até 2012, com base nos resultados de uma avaliação de impacto;

- Propor soluções a problemas transfronteiras do imposto sobre as sucessões em 2011, com base nos resultados de uma avaliação de impacto;

- Propor soluções em 2012 para problemas que decorrem dos impostos aplicados aos pagamentos transfronteiras de dividendos, com base nos resultados de uma avaliação de impacto;

- Propor soluções referentes aos problemas transfronteiras que se colocam aos cidadãos comunitários nos domínios da tributação dos veículos automóveis de passageiros e da aquisição de bens e serviços em linha;

- Lançar um debate com os Estados-Membros em 2011, no âmbito de um grupo de trabalho de peritos fiscais, sobre formas de simplificar o cumprimento das obrigações fiscais em situações transfronteiras.

A fim de solucionar com êxito os problemas fiscais transfronteiras dos cidadãos da UE, tais como a dupla tributação, os procedimentos fiscais complicados e a ausência de uma informação clara aos contribuintes estrangeiros, a Comissão precisa do apoio do Conselho, do Parlamento Europeu, dos Estados-Membros e das outras partes interessadas. A Comissão convida, por conseguinte, todas as partes interessadas a assumir um papel activo na resolução dos obstáculos fiscais esboçados nesta comunicação, a fim de tornar o mercado único um benefício real para os cidadãos da UE. A Comissão prestará informações acerca dos progressos realizados no tratamento dos problemas fiscais transfronteiras, em especial a dupla tributação de veículos automóveis, no relatório sobre a cidadania da União previsto para 2013, um ano europeu que será dedicado aos cidadãos.

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[1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PT:PDF

[2] COM(2010) 608.

[3] COM(2010) 603.

[4] http://ec.europa.eu/youreurope/citizens/index_en.htm

[5] SEC(2010)1576.

[6] SEC(2010) 1576.

[7] http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_en.pdf

[8] COM(2005) 261 final.

[9] Uma questão diferente da dupla tributação do registo automóvel é a das exigências relativas ao duplo registo de veículos. Em relação a esta última questão, como anunciado no Relatório de 2010 sobre a cidadania da União (COM (2010) 603), a Comissão proporá igualmente um instrumento legislativo em 2011 para simplificar as formalidades e condições necessárias ao registo de veículos que já tenham sido objecto de um registo num Estado-Membro, a fim de eliminar obstáculos à transferência transfronteiras de tais veículos.

[10] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre o comércio electrónico transfronteiras entre empresas e consumidores na UE, de 22.10.2009 (COM(2009) 557 final), e documento de trabalho dos serviços da Comissão: relatório sobre o comércio electrónico transfronteiras na UE, SEC(2009) 283.

[11] Em 2004, a Comissão propôs um sistema do «balcão único» (COM(2004) 728) que permitiria cumprir certas obrigações de notificação no Estado-Membro em que a empresa se encontra estabelecida. No entanto, esta propostas ainda não foi aprovada.