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Bruxelas, 13.7.2010

COM(2010) 380 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

relativa à liberdade de os Estados -Membros decidirem sobre o cultivo de culturas geneticamente modificadas

{COM(2010) 375 final}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

relativa à liberdade de os Estados -Membros decidirem sobre o cultivo de culturas geneticamente modificadas

1. Introdução

A União Europeia (UE) adoptou um quadro jurídico abrangente para a autorização de produtos que consistam em organismos geneticamente modificados (OGM) ou sejam produzidos a partir deles. O procedimento de autorização diz respeito à utilização de OGM e de produtos deles derivados nos alimentos para consumo humano e animal, na transformação industrial e na agricultura.

O sistema de autorização da UE destina-se a garantir a segurança dos OGM autorizados, criando um mercado interno para esses produtos. Dois actos legislativos, a Directiva 2001/18/CE relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados[1] e o Regulamento (CE) n.º 1829/2003 relativo a géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados[2], prevêem a autorização prévia à colocação no mercado de OGM. Ambos estabelecem normas assentes em critérios científicos, em termos de saúde humana, saúde animal e avaliação dos riscos ambientais. Além disso, o Regulamento (CE) n.º 1830/2003[3] estabelece regras relativas à rastreabilidade e à rotulagem dos OGM, bem como à rastreabilidade dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais produzidos a partir de OGM.

A responsabilidade pela avaliação científica é atribuída à Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA), mas também às autoridades científicas dos Estados-Membros. O papel dos Estados-Membros é particularmente importante na autorização dos OGM para cultivo, nos casos em que são os Estados-Membros a efectuar a avaliação inicial dos riscos dos aspectos ambientais.

Desde a adopção do quadro jurídico, há seis anos, sete Estados-Membros proibiram ou limitaram o cultivo nos respectivos territórios através de medidas de salvaguarda para os OGM autorizados[4] ou de proibições gerais de sementes GM[5]. Em quatro ocasiões[6], o Conselho rejeitou por maioria qualificada todas as propostas da Comissão no sentido de revogar medidas nacionais de salvaguarda relativas ao cultivo de OGM, apesar de, em todos os casos, as avaliações científicas da UE terem concluído que essas medidas não assentavam em dados científicos novos ou suplementares obtidos após a concessão das autorizações e que, por conseguinte, essas medidas não se justificavam de um ponto de vista jurídico.

As conclusões do Conselho, de Dezembro de 2008, consideraram abrangente o quadro jurídico dos OGM e salientaram a necessidade de uma melhor aplicação das disposições em vigor, nomeadamente no que diz respeito ao cultivo, assinalando, no entanto, a necessidade de prosseguir o processamento dos pedidos, sem atrasos indevidos. As conclusões do Conselho identificaram determinados domínios em que a aplicação da legislação em matéria de OGM é passível de melhoria e nos quais a Comissão e a AESA estão a trabalhar, em colaboração com os Estados-Membros.

A Comissão e a AESA, juntamente com os Estados-Membros, estão a trabalhar nos domínios específicos para melhoria da aplicação da legislação em matéria de OGM, identificados pelas conclusões do Conselho «Ambiente» de 2008. Está em curso a actualização das orientações da AESA para a avaliação dos riscos, que abrange as áreas específicas solicitadas pelo Conselho. Prevê-se que a AESA conclua as orientações no último trimestre de 2010. A Comissão discutirá então essas orientações actualizadas com os Estados-Membros para lhes atribuir valor normativo, com a aprovação dos Estados-Membros.

Além disso, a Comissão está a estudar uma forma de reforçar a monitorização ambiental após a comercialização das culturas de OGM, em conformidade com as disposições da legislação actual e com a conclusões do Conselho «Ambiente» de 2008.

Em Dezembro de 2008, o Conselho solicitou à Comissão que apresentasse igualmente um relatório sobre as implicações socioeconómicas dos OGM. Este relatório deve basear-se nas informações fornecidas pelos Estados-Membros, que fizeram um esforço importante para compilar informações sobre as implicações socioeconómicas dos OGM, designadamente do seu cultivo. A Comissão concluirá o seu relatório até finais de 2010. Este relatório será então apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho para reflexão e debate posterior.

No âmbito de exercícios de revisão regulares mais amplos da legislação da UE, a Comissão lançou duas avaliações do quadro legislativo da UE em matéria de OGM: uma sobre os OGM nos géneros alimentícios e nos alimentos para animais e a outra sobre o cultivo de OGM. Estas avaliações abrangem os principais aspectos do quadro legislativo. As duas avaliações serão concluídas no último trimestre de 2010, seguindo-se-lhes uma análise das eventuais mudanças políticas até meados de 2012.

As conclusões de 2008 debateram igualmente de forma bastante ampla os aspectos regionais do cultivo de OGM, tanto no contexto da avaliação científica do risco, como das implicações socioeconómicas específicas. Alguns Estados-Membros já instaram a Comissão a elaborar propostas para dar aos Estados-Membros a liberdade de decidir sobre o cultivo de OGM.

Neste contexto, as orientações políticas para a nova Comissão, definidas pelo Presidente José Manuel Barroso em Setembro de 2009 e aprovadas pela Comissão em Março de 2010, indicaram que deverá ser possível combinar um sistema de autorização da União Europeia, baseado em dados científicos, com a liberdade de os Estados-Membros decidirem se pretendem ou não cultivar OGM no seu território.

O objectivo da presente comunicação consiste em precisar o modo de aplicar a liberdade dos Estados-Membros, através de uma abordagem que combina uma revisão da actual recomendação sobre a coexistência, reconhecendo que os Estados-Membros necessitam de mais flexibilidade, com uma alteração do actual quadro legislativo.

2. Uma abordagem mais flexível no âmbito da legislação actualmente em vigor

2.1. O caminho a seguir: aumentar a flexibilidade dos Estados -Membros relativamente às culturas de OGM

Nos termos do artigo 26.ºA da Directiva 2001/18/CE, os Estados-Membros podem tomar as medidas apropriadas para impedir a presença acidental de OGM noutros produtos. Tendo em conta a diversidade das condições nacionais, regionais e locais em que os agricultores europeus exercem a sua actividade, a Comissão tem sempre considerado que as medidas para impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas devem ser definidas e aplicadas pelos Estados-Membros.

Numa tentativa de ajudar os Estados-Membros no processo de desenvolvimento de medidas nacionais para impedir essa presença, a Comissão publicou em 2003, a Recomendação 2003/556/CE que estabelece orientações para a definição de estratégias e normas de boas práticas nacionais para garantia da coexistência de culturas geneticamente modificadas com a agricultura convencional e biológica[7]. O objectivo dessas medidas nacionais consiste em evitar o impacto económico potencial da mistura de culturas geneticamente modificadas com culturas não geneticamente modificadas (convencionais e biológicas).

A experiência adquirida nos últimos anos mostra que a abordagem aplicada com base na Recomendação 2003/556/CE, não esgota as disposições do artigo 26.ºA da Directiva 2001/18/CE, nomeadamente no que diz respeito ao direito de os Estados-Membros definirem medidas destinadas a impedir a presença acidental de OGM noutros produtos. Esta posição é apoiada pela observação da evolução da situação no que respeita ao cultivo de OGM nos Estados-Membros. Alguns Estados-Membros têm em vigor medidas nacionais de coexistência, com o objectivo de obter níveis de presença de OGM noutras culturas inferiores a 0,9 %. Outros Estados-Membros forneceram requisitos de isolamento diferentes para a produção biológica. Em termos concretos, a experiência adquirida com a aplicação da recomendação de 2003, mostra que as potenciais perdas de receitas para os produtores de culturas biológicas e (por vezes) convencionais não se limitam aos casos em que a presença de OGM ultrapassa o limiar de 0,9 %.

Uma vez que certos tipos de produção agrícola, como a produção biológica[8], são muitas vezes mais dispendiosos, a possibilidade de perder a respectiva majoração de preços devido à presença acidental de OGM pode resultar em importantes prejuízos económicos para estes tipos de produção. Essa produção poderá, consequentemente, exigir esforços de separação mais rígidos. Por outro lado, os condicionalismos e as características locais podem tornar estas necessidades particulares de separação muito difíceis e dispendiosas de satisfazer de forma eficaz em algumas regiões.

Por outro lado, em certos casos e dependendo da procura do mercado e das respectivas disposições nas legislações nacionais (por exemplo, alguns Estados-Membros estabeleceram normas nacionais relativas a diferentes tipos de rotulagem «sem OGM»), a presença de vestígios de OGM em géneros alimentícios específicos – mesmo a um nível próximo de 0,9 % - pode causar prejuízos económicos aos operadores que desejem comercializá-las como isentas de OGM.

Tendo em conta o que precede, afigura-se que é conveniente rever a recomendação de 2003 relativa à coexistência, e substituí-la por uma nova proposta, a fim de reflectir a experiência adquirida até ao momento com as medidas nacionais em matéria de cultivo de OGM e de as tornar mais flexíveis.

Além disso, a nova recomendação prevê a possibilidade de os Estados-Membros limitarem o cultivo de OGM em grandes áreas do seu território, a fim de impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas («zonas isentas de OGM»). Esta possibilidade tem, no entanto, de assentar na demonstração pelos Estados-Membros de que, relativamente a essas zonas, outras medidas não são suficientes para impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais ou biológicas. Ademais, as medidas de limitação devem ser proporcionais ao objectivo a atingir (ou seja, a protecção das necessidades específicas da agricultura convencional ou biológica).

Para esse efeito, a nova recomendação relativa às orientações comunitárias para o desenvolvimento das medidas nacionais de coexistência (em anexo) limita o seu conteúdo aos princípios gerais mais importantes para a elaboração de medidas tendentes a evitar a mistura de OGM, reconhecendo, assim, a flexibilidade para que os Estados-Membros possam ter em conta as especificidades regionais e nacionais e, nomeadamente, as necessidades locais em termos de culturas convencionais, biológicas e outros tipos de culturas. A presente recomendação é adoptada pela Comissão, em conjunto com a presente comunicação. A Comissão continuará a desenvolver, em conjunto com os Estados-Membros, melhores práticas em matéria de coexistência (actividade do Gabinete Europeu de Coexistência).

2.2. Outros elementos relacionados com o quadro europeu de autorização de OGM

É igualmente de assinalar que o quadro legislativo vigente em matéria de OGM é constituído por um sistema de autorização claro a nível da União Europeia, com base numa avaliação científica dos riscos. Em princípio, é possível fazer uma distinção de regiões na avaliação do risco, com base em argumentos científicos[9]. Se a avaliação dos riscos concluir que o cultivo de um OGM suscita especial preocupação a nível regional, estas preocupações devem ser ponderadas na autorização da UE por meio de condições específicas ou de medidas de gestão dos riscos. Tal poderá incluir medidas de limitação ou proibição, se houver fundamentos científicos para isso.

O Regulamento (CE) n.º 1829/2003 prevê ainda a possibilidade de a Comissão ter em conta outros factores legítimos, além de dados científicos, no contexto do procedimento de autorização de OGM, a fim de limitar ou proibir a sua colocação no mercado. Contudo, a justificação dessas limitações tem de ser específica a cada OGM e apenas pode ser tomada em consideração no momento da adopção da decisão de autorização do OGM em questão. Além disso, esta possibilidade não existe nos termos da Directiva 2001/18/CE, pelo que não seria aplicável aos OGM autorizados ao abrigo desta directiva.

Por conseguinte, afigura-se que o actual quadro, em que argumentos científicos ou outros factores legítimos podem ser aplicados para justificar as limitações ou proibições ao cultivo de OGM, não proporciona a necessária liberdade de os Estados-Membros decidirem se pretendem ou não cultivar OGM no seu território em função das suas condições específicas.

3. Alteração legislativa com vista à introdução de uma opção de exclusão

Um certo número de Estados-Membros pretende dispor de uma opção de exclusão do cultivo de OGM. Até à data, vários desses Estados-Membros proibiram o cultivo de OGM nos termos da cláusula de salvaguarda estabelecida no artigo 23.º da Directiva 2001/18/CE ou das medidas de emergência referidas no artigo 34.º do Regulamento (CE) n.º 1829/2003, que se destinam exclusivamente a responder a novos riscos que surjam após a concessão da autorização. Por conseguinte, essas medidas não foram consideradas cientificamente justificadas pela Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (AESA). Do mesmo modo, um certo número de regiões declararam-se «isentas de OGM».

As razões para a proibição de OGM num país ou para a declaração de uma região isenta de OGM parecem ser muito variadas. Estas razões variam entre justificações agronómicas relacionadas com dificuldades de assegurar a coexistência e políticas ou factores económicos, como a satisfação da procura de mercados isentos de OGM. Noutros casos, os Estados-Membros pretendem preservar certas zonas, em conformidade com as políticas nacionais de biodiversidade ou outros grandes objectivos de conservação da natureza.

Os Países Baixos apresentaram uma declaração aos Conselhos «Agricultura» e «Ambiente» de 23 de Março de 2009[10], solicitando à Comissão que apresentasse uma solução para o cultivo, tendo em conta a dimensão socioeconómica do cultivo de OGM e a manutenção do mercado interno dos produtos alimentares e dos alimentos para animais geneticamente modificados. A Áustria, apoiada por doze outros Estados-Membros[11], apresentou, no Conselho «Ambiente», de 25 de Junho de 2009, um documento[12] que sublinhava a questão da subsidiariedade ligada ao cultivo e sugeriu que se introduza na legislação uma opção de exclusão para o cultivo.

Neste contexto, afigura-se adequado alterar a legislação da UE, a fim de prever, no quadro legislativo da UE em matéria de OGM, uma base jurídica explícita que autorize os Estados-Membros a limitar ou a proibir o cultivo de todos ou de determinados OGM autorizados em parte ou na totalidade dos seus territórios, em função das suas condições específicas. Esta alteração pode ser feita mediante a inclusão de um novo artigo 26.ºB na Directiva 2001/18/CE que seria aplicável a todos os OGM que tenham sido autorizados para cultura na UE, nos termos da Directiva 2001/18/CE ou do Regulamento (CE) n.º 1829/2003.

De acordo com o quadro jurídico para a autorização de OGM, o nível de protecção da saúde humana/animal e do ambiente ambicionado pela UE não pode ser revisto por um Estado-Membro, não devendo esta situação ser alterada. No entanto, com a nova base jurídica, os Estados-Membros deverão ter a possibilidade de adoptar medidas de limitação ou proibição do cultivo de todos ou de determinados OGM na totalidade ou em parte do seu território, com base em motivos diferentes dos já abordados por esse conjunto harmonizado de regras da UE que prevêem já procedimentos para ter em conta os riscos que um OGM para cultivo pode colocar à saúde e ao ambiente.

Além disso, essas medidas nacionais terão de estar em conformidade com as disposições dos tratados, em particular, com o princípio da não discriminação entre produtos nacionais e não nacionais e com os artigos 34.º e 36.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, relativos à livre circulação de bens. As medidas devem dizer respeito apenas ao cultivo de OGM e não à liberdade de circulação e importação de sementes geneticamente modificadas e de materiais de propagação de plantas e produtos da sua colheita. Essas medidas devem estar em conformidade com as obrigações internacionais da UE, nomeadamente no âmbito da Organização Mundial do Comércio. No sentido de assegurar a transparência, os Estados-Membros que tencionem adoptar medidas terão de as comunicar, juntamente com os seus motivos, à Comissão e aos outros Estados-Membros, um mês antes da sua adopção.

Os Estados-Membros continuarão a ser livres de alterar essas medidas, caso considerem adequado, em todas as fases do processo de autorização ou de nova autorização de OGM.

Em resumo, esta nova base jurídica não altera o sistema de autorizações de OGM da UE, mas autoriza os Estados-Membros a adoptar medidas aplicáveis aos OGM que tenham sido autorizados em conformidade com a legislação em vigor. Constitui, pois, uma opção adicional para os Estados-Membros adoptarem medidas em relação aos OGM autorizados, para além das medidas que já estão habilitados a adoptar, em aplicação do artigo 26.ºA da Directiva 2001/18/CE, a fim de impedir a presença acidental de OGM noutras culturas.

Por conseguinte e com base nos princípios acima enunciados, a Comissão decidiu apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma proposta legislativa sob a forma de um regulamento que altera a Directiva 2001/18/CE no que se refere à possibilidade de os Estados-Membros limitarem ou proibirem o cultivo de OGM no seu território.

4. Conclusões

A Comissão considera que esta nova abordagem é necessária para atingir o equilíbrio adequado entre a manutenção do sistema de autorizações europeu baseado na avaliação científica dos riscos para a saúde e o ambiente e a necessidade de conceder liberdade aos Estados-Membros para abordar questões nacionais, regionais ou locais específicas suscitadas pelo cultivo de OGM.

Como primeiro passo, a revisão da actual recomendação relativa à coexistência (2003/556/CE) reflectirá melhor as possibilidades oferecidas aos Estados-Membros para a adopção de medidas necessárias, a fim de impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas, em conformidade com o quadro legislativo existente.

Numa segunda fase, a adopção pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho de uma proposta legislativa com a possibilidade de os Estados-Membros limitarem ou proibirem, em determinadas condições, o cultivo de todos ou determinados OGM, em parte ou na totalidade do seu território, dará aos Estados-Membros a possibilidade de abordarem questões locais ou nacionais específicas suscitadas pelo cultivo de OGM, independentemente do procedimento de autorização. Esta abordagem ao cultivo de OGM, embora mantendo o sistema de autorização de OGM da União Europeia, que continuará a ser aplicável, assim como a livre circulação e importação de géneros alimentícios, alimentos para animais e sementes geneticamente modificados, deverá responder às exigências dos vários Estados-Membros, recebendo apoio do público e das partes interessadas. Também está em conformidade com a observação da realidade em termos de prática dos Estados-Membros relativamente ao cultivo de OGM, até à data, e com os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Entretanto, a Comissão continuará a aplicar o actual quadro legislativo da UE em matéria de OGM. Neste contexto e nos termos do artigo 31.º da Directiva 2001/18/CE, os relatórios sobre a aplicação da directiva debruçar-se-ão, em especial, sobre a experiência adquirida no que se refere aos artigos 26.ºA e 26.ºB.

A nova recomendação relativa a orientações para a elaboração de medidas nacionais de coexistência para impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas, e uma proposta legislativa de alteração da Directiva 2001/18/CE, no que se refere à possibilidade de os Estados-Membros limitarem ou proibirem o cultivo de OGM no seu território, estão apensas à presente comunicação.

[1] JO L 106 de 17.4.2001, p. 1.

[2] JO L 268 de 18.10.2003, p. 1.

[3] JO L 268 de 18.10.2003, p. 24.

[4] O milho MON 810 foi proibido pela Áustria, pela Hungria e pelo Luxemburgo, com base no artigo 23.º da Directiva 2001/18/CE; pela Grécia, com base no artigo 23.º da Directiva 2001/18/CE e no artigo 18.º da Directiva 2002/53/CE; pela França e pela Alemanha, com base no artigo 23.º da Directiva 2001/18/CE e no artigo 34.º do Regulamento (CE) n.º 1829/2003. O milho T 25 foi proibido pela Áustria, com base no artigo 23.º da Directiva 2001/18/CE. A batata Amflora foi proibida pela Áustria, pela Hungria e pelo Luxemburgo, com base no artigo 23.º da Directiva 2001/18/CE.

[5] A Polónia adoptou igualmente legislação que proíbe, de uma maneira geral, a comercialização de sementes GM e que não se baseia nas cláusulas de salvaguarda previstas na legislação da UE. Em 16 de Julho de 2009, o Tribunal de Justiça da UE emitiu um acórdão em que considerava essa legislação contrária ao direito comunitário e condenava a Polónia por não cumprimento das suas obrigações (processo C-165/08).

[6] Em Junho de 2005, Dezembro de 2006, Fevereiro de 2007 e Março de 2009.

[7] JO L 189 de 29.7.2003, p. 36.

[8] Em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 834/2007 relativo à produção biológica e à rotulagem dos produtos biológicos, os OGM não podem ser utilizados na produção biológica, inclusive como sementes, géneros alimentícios ou alimentos para animais (artigo 9.º, n.º 1). O objectivo consiste em ter o mínimo possível de presença de OGM nos produtos biológicos (ver considerando 10).

[9] Em conformidade com o artigo 19.°, n.º 3, alínea c), com o anexo II da Directiva 2001/18/CE e com os artigos 6.º e 18.° do Regulamento (CE) n.º 1829/2003.

[10] Nota do Conselho da União Europeia, com a referência 7581/09.

[11] BG, IE, EL, CY, LV, LT, HU, LU, MT, NL, PL e SI.

[12] Nota do Conselho da União Europeia, com a referência 11226/2/09 REV 2.