Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Melhor funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar na Europa»

Em 28 de Outubro de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

«Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Melhor funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar na Europa»

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente emitiu parecer em 31 de Agosto de 2010.

Na 465.a reunião plenária de 15 e 16 de Setembro de 2010 (sessão de 15 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 121 votos a favor, sem votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1.1 Os relatórios e comunicações realizados pela Comissão Europeia nos últimos anos apresentam uma análise que revela as fragilidades e disfunções no funcionamento da cadeia de valor. A volatilidade dos preços, a especulação, a venda abaixo do custo, a falta de transparência, a generalização de práticas desleais e anticoncorrenciais ou as disparidades no poder de negociação das partes são problemas que afectam o futuro de todo o sector alimentar e ameaçam a sobrevivência do chamado «modelo agrícola europeu».

1.2 A Comissão identifica correctamente os campos de actuação prioritários na sua Comunicação «Melhor funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar na Europa». Não obstante, o CESE lamenta a lentidão na adopção de propostas e insta a Comissão a acelerar a tomada de decisões numa área que necessita de acções urgentes, concretas e tangíveis. O renovado Grupo de Alto Nível sobre a Capacidade Concorrencial da Indústria Agro-Alimentar devia retomar os seus trabalhos o mais depressa possível e converter-se num pilar das políticas novas e incipientes no domínio agro-alimentar.

1.3 O êxito de todas as iniciativas que se pretende desenvolver neste âmbito dependerá em grande medida do nível de envolvimento da Comissão Europeia, dos Estados-Membros e do conjunto de agentes da cadeia. É imprescindível trabalhar de forma coordenada e conjunta numa área onde as diferenças entre os diversos mercados nacionais e os distintos produtos são notáveis. A União Europeia deve liderar de forma decidida os esforços neste âmbito e fomentar tanto a adaptação dos instrumentos disponíveis, como novas medidas que facilitem um desenvolvimento mais equilibrado da cadeia e uma maior competitividade.

1.4 A análise das iniciativas desenvolvidas até ao momento em matéria de cadeia alimentar mostra a eficácia limitada da auto-regulação e dos acordos de natureza voluntária. O CESE apoia o desenvolvimento de instrumentos voluntários, mas constata que sem organismos de controlo e sanções eficazes não se conseguirá acabar com o incumprimento sistemático dos acordos por parte dos elos mais poderosos da cadeia.

1.5 As mudanças de comportamento dos agentes económicos deverão ser acompanhadas de uma regulação dos mercados que assente as bases de uma nova orientação para o sector agro-alimentar. A fim de promover a transparência do sistema, é necessário reforçar as práticas contratuais e estudar a nível sectorial a possibilidade de estabelecer cláusulas vinculativas ou a obrigatoriedade de contratos escritos. Muitos dos objectivos referidos pela Comissão na sua comunicação só serão realizados mediante uma intervenção legislativa proporcional e adequada.

1.6 No que respeita a códigos de boas práticas, a UE deve inspirar-se em iniciativas nacionais e estabelecer um mecanismo eficaz de controlo e sanções através da criação de um Provedor de Justiça Europeu. Para além dos elementos que devem integrar os códigos de boas práticas, o principal é assegurar a sua eficácia e o nível de cumprimento.

1.7 O direito da concorrência nacional ou europeu deve ser adaptado substancialmente para favorecer uma organização sólida do sector, garantir um funcionamento flexível das cadeias de abastecimento e proporcionar segurança jurídica aos operadores para benefício do consumidor. As conclusões do Grupo de Alto Nível para o sector dos produtos lácteos (1) e as conclusões da Presidência espanhola em relação à Comunicação sobre a Cadeia Alimentar (2) estão em harmonia com as recomendações do CESE para tornar mais flexível a aplicação do direito da concorrência, tendo em conta as características específicas do sector agrícola.

1.8 O CESE considera que existe uma forte concentração da procura, especialmente no sector da grande distribuição, que vai de encontro à diversificação da oferta e condiciona o funcionamento correcto da cadeia de valor. O desenvolvimento e o aproveitamento do papel das organizações interprofissionais podem contribuir para aliviar a escassa organização do sector produtor. Perante este desafio, deve iniciar-se uma profunda reflexão não sobre a dimensão das organizações de produtores, mas sim sobre a forma de as converter em instrumentos eficazes de comercialização nas mãos dos agricultores. As organizações de produtores não podem ser o único instrumento válido para melhorar a organização económica da oferta agrícola.

1.9 O CESE insta a Comissão Europeia não só a orientar a sua reflexão, como também a concentrar a oferta e a actuar com determinação no sector da procura, controlando abusos de posição dominante e determinadas práticas desleais e anticoncorrenciais que, com frequência, não são alvo de um controlo eficaz pelas autoridades nacionais e europeias.

1.10 Os consumidores europeus necessitam de preços e estruturas de preços adequados, previsíveis e estáveis. As medidas propostas na comunicação poderão funcionar de forma mais eficaz se forem amplamente divulgadas e se não se distorcer a escolha do consumidor. Os observatórios de preços só serão instrumentos úteis se, em vez de se limitarem a constatar os preços, puderem reagir com rapidez face a possíveis distorções da evolução dos preços.

2.1 A Comissão Europeia reconhece o importante papel que desempenha a cadeia alimentar – agricultores, indústria e distribuição – na economia europeia (3). De facto, a supervisão do funcionamento da cadeia alimentar converteu-se numa prioridade política na agenda da UE. A publicação da Comunicação «Melhor funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar na Europa» é consequência dessa preocupação legítima do legislador europeu e tem por objectivo estabelecer medidas concretas a nível nacional e da UE que possam contribuir para melhorar a situação da cadeia alimentar.

2.2 No texto da comunicação é formulado um conjunto de propostas concretas sobre cada um dos três desafios da cadeia alimentar que se desenvolvem no presente documento. Para promover relações sustentáveis, a Comissão pretende combater as práticas desleais e supervisionar as questões relacionadas com a concorrência. Através do combate à especulação e da aplicação do instrumento europeu de vigilância dos preços dos alimentos, tenta reforçar-se a transparência na cadeia, uma questão sempre prioritária. Por último, com vista a fomentar a competitividade, a Comissão está decidida a rever a rotulagem e a norma ambiental, a limitar as práticas de abastecimento territorial e a reforçar a posição de negociação dos agricultores através de instrumentos como as organizações de produtores.

2.3 Em Novembro de 2010, a Comissão deverá publicar um relatório de acompanhamento sobre o nível de aplicação das principais medidas propostas, que será complementado com uma nova comunicação sobre o exercício de supervisão do mercado retalhista. A Comissão decidiu também alargar o mandato e a composição do Grupo de Alto Nível sobre a Capacidade Concorrencial da Indústria Agro-Alimentar e convertê-lo num verdadeiro fórum de debate sobre a cadeia de abastecimento alimentar.

3.1 A UE, através da comunicação em análise e de outras iniciativas, demonstrou nos últimos anos que a situação da cadeia alimentar se converteu numa das questões prioritárias da sua agenda política. A volatilidade dos preços e o desequilíbrio das forças no centro da cadeia tiveram repercussões negativas nos consumidores e no sector da produção. Apesar das várias análises e propostas efectuadas nos últimos anos, a situação continua a apresentar distorções que põem seriamente em causa a desejada sustentabilidade do modelo agro-alimentar europeu.

3.2 Além da garantia de um abastecimento adequado dos alimentos, a qualidade é uma questão de importância estratégica. Como tal, é indispensável outorgar uma protecção adequada às produções apoiadas por selos de qualidade. Se a cadeia alimentar apresentar problemas de eficiência, a selecção de produtos no mercado único pode ver-se reduzida, o que implicaria uma ameaça para o modelo agrícola europeu. A Comissão examinou em inúmeros documentos as contradições inerentes ao funcionamento da cadeia alimentar na União Europeia, mas a comunicação não menciona este facto.

3.3 Os desequilíbrios na cadeia alimentar europeia representam também uma ameaça grave aos interesses dos cidadãos europeus. As diferenças entre os preços da matéria-prima e os bens de consumo deram lugar a estruturas de preço pouco realistas que ameaçam as perspectivas a longo prazo daqueles que integram a cadeia de valor e toda a ordem económica e social da UE. O sector retalhista encontra-se muito concentrado e organizado e mantém os preços ao consumidor dos alimentos sob uma pressão constante. As grandes cadeias de alimentação podem fazê-lo uma vez que, graças a determinadas práticas comerciais, as suas margens de lucro provêm não só dos consumidores mas também dos fornecedores, tal como demonstrou a guerra dos preços agrícolas em 2007 e 2008. As políticas comerciais baseadas na técnica da «duplicação das margens de lucro» estão a causar problemas graves aos consumidores e aos fornecedores.

3.4 A tensão crescente nas relações entre os agentes da cadeia alimentar leva a dinâmicas económicas diferentes, especialmente negativas no caso de um sector agrícola que vive uma crise sem precedentes no âmbito de uma profunda crise económica geral.

3.5 O CESE e a Comissão concordam uma vez mais com os âmbitos prioritários de acção e com a necessidade de apresentar com urgência novas medidas e instrumentos concretos que melhorem o funcionamento da cadeia alimentar na Europa. São necessárias mudanças substanciais que permitam uma nova orientação. De forma a enfrentar com êxito os desafios principais no âmbito agro-alimentar, o CESE aposta no desenvolvimento da diversificação da produção, na redução dos custos aumentando a dimensão das explorações e na melhoria das estratégias de comercialização.

3.6 O CESE está de acordo com as principais conclusões do Grupo de Alto Nível sobre a Capacidade Concorrencial da Indústria Agro-Alimentar, em conformidade com os trabalhos recentemente elaborados pelo Comité em matéria agrícola (4):

«Actualmente, como é de esperar de uma economia de mercado livre, apenas o mercado regula a questão decisiva de saber o que cabe a quem na cadeia de valor. Esta situação é totalmente insatisfatória em particular para os agricultores que com custos unitários mais elevados têm de enfrentar uma descida contínua dos preços no produtor e reagir, muitas vezes, com medidas contrárias aos objectivos do modelo agrícola europeu. Dado que na UE-27 apenas 15 cadeias comerciais controlam 77 % do mercado de produtos alimentares, o CESE considera que, à semelhança do que se faz nos EUA, se deve examinar se o direito da concorrência é suficiente para evitar a existência de estruturas dominantes no mercado e de práticas contratuais duvidosas. O importante é que todos os grupos interessados participem nesse exame.»

3.7 O êxito de todas estas iniciativas está em grande medida dependente do grau de envolvimento da Comissão Europeia, dos Estados-Membros e do conjunto de agentes da cadeia alimentar. É imprescindível um esforço coordenado entre as diferentes instâncias e uma revisão da aplicação do direito da concorrência. A maioria das medidas propostas pela Comissão Europeia foi previamente aplicada a nível nacional (5). Como tal, devia analisar-se as estratégias utilizadas para uma mesma problemática a partir de diferentes perspectivas nacionais e o resultado final, frequentemente inútil, de muitas das iniciativas aplicadas pelos Estados. Por exemplo, o caso da criação de observatórios de preços ou a aplicação de códigos de boas práticas, que por falta de instrumentos eficazes de controlo e aplicação não foram capazes de limitar os abusos.

3.8 A comunicação refere de forma geral alguns aspectos da cadeia alimentar que foram analisados detalhadamente a nível nacional ou sectorial. Os esforços de França para reequilibrar a cadeia alimentar foram uma referência para outros países da UE. A lei francesa sobre a modernização da agricultura vai mais longe do que a comunicação, definindo um quadro contratual obrigatório para volumes e preços, exigindo a incorporação de cláusulas obrigatórias, ampliando as funções das organizações interprofissionais e estabelecendo um sistema de mediação e sanções para resolver potenciais conflitos.

3.9 A nível sectorial, o sector do leite foi reconhecido pela Comissão como «um caso de acção urgente». Por este motivo, o Grupo de Alto Nível para o sector dos produtos lácteos, criado em Outubro de 2009, levou as reflexões mais além do conteúdo da comunicação e centrou-se na definição de um quadro contratual normalizado, nas possibilidades de desenvolvimento das organizações interprofissionais e de produtores e na implantação do mercado de futuros no sector dos produtos lácteos. Perante uma tal profusão de iniciativas europeias, nacionais e sectoriais, o CESE, consciente da complexidade e amplitude destas questões, sublinha a necessidade de se criar um quadro comunitário de base sólido, promove o intercâmbio de experiências e insta a uma melhor coordenação das autoridades competentes.

3.10 A necessidade de adaptar a legislação à situação actual da cadeia alimentar foi sublinhada pelo CESE em diferentes ocasiões. As profundas alterações que deverão realizar-se na regulamentação nacional e da UE devem ser acompanhadas pela criação de um novo quadro de relações no seio da cadeia, que favoreça a cooperação, a transparência e uma repartição justa dos lucros ao longo da cadeia de valor. A auto-regulação do sector deve ser fomentada em simultâneo com a introdução de instrumentos de carácter vinculativo. A aplicação efectiva do sistema implica uma aposta determinada na transparência, o que requer instrumentos de controlo que garantam o cumprimento dos acordos voluntários eventualmente celebrados entre os diferentes elos da cadeia.

3.11 No texto da comunicação e nos documentos de trabalho que a acompanham, a Comissão apresenta uma análise correcta sobre a volatilidade dos preços. Não obstante, seria necessário um exercício crítico sobre o impacto das últimas alterações à PAC, reunidas no balanço, no equilíbrio da cadeia alimentar. A supressão dos instrumentos de regulação dos mercados agrícolas (quotas, intervenção, armazenamento) teve um impacto negativo na volatilidade dos preços e na gestão do mercado que deveria ser considerado na análise do executivo da UE.

4.1.1 Na sua análise, a Comissão menciona a assimetria existente entre os diferentes elos da cadeia. Estes desequilíbrios traduzem-se em práticas comerciais desleais e práticas contrárias à concorrência. No caso de produtos perecíveis, com uma margem menor de negociação, os desequilíbrios multiplicam-se. O CESE aprova a orientação apresentada na comunicação para reforçar as práticas contratuais a partir de regras comuns definidas a nível europeu. Ainda que o desenvolvimento dos contratos possa ser de natureza voluntária, seria necessário estudar alguns casos em que se poderia determinar legalmente a obrigação de apresentar um contrato e determinadas cláusulas contratuais.

4.1.2 Em todo o caso, a Comissão deveria impedir que as transacções comerciais de produtos agrícolas sejam efectuadas sem documentos que acreditem a operação realizada, a fim de acabar com práticas tão habituais e perniciosas como o preço dependente da venda, em que o preço de compra ao agricultor se estabelece a posteriori, em função do preço de venda obtido pelo intermediário. Com excepção do regime contratual, o CESE considera necessária a criação de um código de boas práticas (6) e de um comité de acompanhamento que verifique o seu cumprimento. O código de boa conduta comercial deveria assegurar a qualidade da negociação entre todos os elos da cadeia de valor para benefício do consumidor. O legislador europeu deve pôr fim à venda com prejuízo como estratégia habitual de publicidade destinada ao consumidor e examinar o impacto do desenvolvimento crescente da marca do distribuidor na concorrência, na selecção do consumidor e na valorização dos produtos de qualidade produzidos na UE.

4.1.3 A aplicação das normas de concorrência a nível nacional apresenta grandes diferenças. A mesma actuação de uma organização interprofissional recebe um tratamento diferente em função da autoridade nacional da concorrência que examine a questão num determinado Estado-Membro. Em muitos países, existe a tendência de se penalizar qualquer iniciativa do sector de produção destinada a melhorar a gestão da oferta. A situação não é nova: apesar dos esforços no sentido de estreitar a colaboração com a Rede Europeia da Concorrência, não se conseguiu coordenar com eficácia a actuação das autoridades da concorrência.

4.1.4 O CESE aposta num novo modelo de relação consumidor-produtor que privilegie os mercados locais (possibilidade de introduzir quotas mínimas obrigatórias) e na eliminação de intermediários através de circuitos curtos ou produtos de «quilómetro 0». A Comissão Europeia deve incentivar as iniciativas dos produtores, aproximando-se do consumidor na procura de um maior valor acrescentado para as suas produções e na preservação da componente cultural e da identidade regional dos alimentos.

4.1.5 A revisão da Directiva Pagamentos em Atraso deu início a um debate interessante a nível europeu sobre a conveniência de reduzir o prazo de pagamento dos produtos agro-alimentares. No caso dos produtos perecíveis seria positivo estabelecer um limite de 30 dias desde a entrega da mercadoria ao cliente e não desde a emissão da factura. Além de um maior controlo dos atrasos nos pagamentos, deve ser incluída uma definição clara de práticas e cláusulas abusivas, assim como instrumentos eficazes para as eliminar das relações comerciais.

4.2.1 Para o CESE, a transparência nos preços é uma prioridade (7). A criação de um novo instrumento a nível da UE de supervisão do preço dos alimentos deve ser acompanhada de novas competências em matéria de controlo e sanções. O CESE considera que há que passar da supervisão à acção, de modo a que os organismos correspondentes possam reagir com rapidez e eficácia perante as distorções na evolução dos preços.

4.2.2 O CESE não concorda que uma maior comparação dos preços ao consumidor confira, por si só, uma maior transparência à cadeia alimentar. O reforço da transparência e a previsibilidade dos preços são apenas dois dos muitos factores que influenciam as tendências e os processos de formação dos preços.

4.2.3 Os esforços louváveis da Comissão Europeia para harmonizar e coordenar os diferentes instrumentos nacionais de supervisão de preços estão condenados ao fracasso se não se homogeneizar as bases de referência na transmissão de preços. É utilizada a mesma base de referência quando se compilam os dados? Existem regras comuns para a criação e o funcionamento dos observatórios de preços? A UE tem organismos capazes de actuar quando se constatem variações, anomalias ou flutuações injustificadas no comportamento dos preços? Frequentemente, os dados que os Estados-Membros comunicam à Comissão Europeia não seguem os mesmos critérios. Por exemplo, no caso dos citrinos, constatou-se que os dados que a Comissão publica sobre os preços ao produtor são na realidade os preços à saída do armazém, nos quais não estão incluídos os custos de comercialização. Estas diferenças nos dados podem oferecer uma visão distorcida da realidade, que dificulta a concretização do objectivo da transparência.

4.2.4 As medidas propostas na comunicação só funcionarão se contarem com uma divulgação adequada. Esta circunstância é fundamental face à necessidade de proporcionar uma informação precisa aos consumidores. Devido ao aumento da concentração da indústria agro-alimentar e do sector da distribuição, a reputação de uma marca é agora também mais vulnerável, com todos os riscos que tal implica para as empresas.

4.3.1 A Comissão está a levar a cabo uma missão muito importante para criar um mercado único dos produtos alimentares. Não obstante, as grandes diferenças de preços entre os países estão directamente relacionadas com os distintos níveis de poder de compra. Os novos Estados-Membros (UE-12) não só não conseguem alcançar os restantes países, como também as diferenças continuam a acentuar-se. Como tal, é necessário que a Comissão Europeia apoie os novos Estados para que se reduzam as diferenças e se optimize o funcionamento correcto do mercado único. Se não se inverter a tendência, os produtos provenientes da UE-15 perderão paulatinamente quotas de mercado nos novos Estados-Membros.

4.3.2 A cadeia alimentar é caracterizada por uma grande diversidade no sector de produção e por uma forte concentração da grande distribuição que implica grandes desequilíbrios nas suas relações. O CESE considera que muitos dos problemas que ameaçam o bom funcionamento da cadeia alimentar são consequência do desenvolvimento mais rápido, constante e concentrado das empresas que se encontram no final da cadeia. A Comissão Europeia, consciente do problema, pretende desenvolver as organizações de produtores (inspirando-se na OCM de frutas e produtos hortícolas) a fim de reduzir a diversidade da oferta. O CESE sublinha, porém, que o importante não é criar mais ou maiores organizações de produtores, mas melhorar a sua gestão e capacidade de comercialização para que se convertam num instrumento útil nas mãos dos agricultores. O CESE insta a Comissão Europeia a introduzir novas medidas anticrise e de estabilização, como por exemplo um instrumento de garantia de rendimentos. As experiências positivas do Canadá e EUA neste âmbito avalizam a aplicação europeia de uma medida cuja legitimidade foi avaliada pela OMC.

4.3.3 As organizações interprofissionais devem ser fomentadas e dotadas de um maior dinamismo através de um quadro comum de actuação. É necessária legislação europeia que, recorrendo às mesmas regras, harmonize e desenvolva estas organizações em cada Estado-Membro, para que não sejam apenas meras mesas-redondas sectoriais encarregadas da promoção de carácter geral. É imprescindível que se eliminem os obstáculos legislativos que põem em causa a segurança jurídica destas organizações na sua tarefa de estabilização dos mercados, dotando-as de mais direitos no que respeita à adopção de acordos intersectoriais, de modo que não estejam sujeitas a decisões arbitrárias das autoridades nacionais da concorrência.

Bruxelas, 15 de Setembro de 2010

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(1) Conclusões do Grupo de Alto Nível para o sector dos produtos lácteos aprovadas em 15 de Junho de 2010.

(2) Conclusões da Presidência aprovadas por maioria no Conselho de Ministros da Agricultura de 29 de Março de 2010.

(3) O sector agro-alimentar representa 7 % do emprego da UE e 5 % do seu valor acrescentado.

(5) Neste sentido, Espanha foi o primeiro país a pôr em funcionamento o Observatório de Preços dos Alimentos. França aprofundou a reflexão sobre contratos obrigatórios e o Reino Unido apostou num caminho de defesa do público para controlar o cumprimento dos códigos de boas práticas.