Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões — Simplificar a execução dos programas-quadro de investigação»

Em 29 de Abril de 2010, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 304.o do TFUE, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Simplificar a execução dos programas-quadro de investigação

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada do Mercado Único, Produção e Consumo, que emitiu parecer em 1 de Setembro de 2010.

Na 465.a reunião plenária de 15 e 16 de Setembro de 2010 (sessão de 15 de Setembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 114 votos a favor, com 1 abstenção, o seguinte parecer:

1.1 A necessidade de aumentar a eficiência e atractividade dos programas-quadro de investigação da UE implica a simplificação da sua execução.

1.2 Posto isto, o Comité acolhe favoravelmente a comunicação da Comissão em apreço e apoia, na generalidade, as propostas nela apresentadas.

1.3 Saúda igualmente as conclusões do Conselho da Competitividade, de 26 de Maio de 2010, sobre esta temática.

1.4 A diversidade cada vez maior dos diversos subprogramas e dos respectivos instrumentos, regidos, em parte, por regras e procedimentos muito diferentes, tornou-se um problema central do financiamento da investigação da UE, o que veio aumentar a complexidade para os requerentes e beneficiários, criando uma estrutura enovelada, agravada pela existência de regras e entidades financiadoras distintas nos Estados-Membros.

1.5 Por conseguinte, o Comité recomenda, como primeiro passo para o financiamento da investigação na UE, a harmonização gradual das respectivas regras e procedimentos e também, a longo prazo, entre os Estados-Membros e com a Comissão. Só assim será possível concretizar o Espaço Europeu da Investigação.

1.6 O financiamento da investigação na UE pressupõe que haja um maior equilíbrio entre liberdade de acção e controlo. Isto é válido tanto para a concepção das regras como para a sua aplicação na prática. O Comité recomenda que se proceda a uma abordagem baseada na confiança que deverá constituir o ponto central do financiamento europeu da investigação. Neste contexto, o Comité apoio a proposta da Comissão de aumentar o risco de erro tolerável específico para a investigação (1).

1.7 Na linha do proposto na comunicação da Comissão, o Comité recomenda novas medidas concretas, nomeadamente:

1.8 Em princípio, o Comité manifesta reservas quanto à proposta da Comissão de no próximo programa-quadro se ponderar um «financiamento baseado nos resultados», como método alternativo, enquanto não dispuser de informações mais claras e precisas para avaliar objectivamente o que isso significa ou pode significar em termos processuais, etc. Independentemente deste aspecto, é lógico que qualquer financiamento da investigação deve visar primeiramente a obtenção de novos conhecimentos importantes, recorrendo a métodos eficientes e adequados, e velar por que as regras sejam estabelecidas e aplicadas nesse sentido.

1.9 Para além da simplificação das regras e procedimentos jurídico-administrativos e financeiros, afigura-se igualmente importante simplificar os processos científicos e temáticos de candidatura, avaliação e acompanhamento, com vista a reduzir e harmonizar o excesso de regulamentação e a diversidade de obrigações de apresentar relatórios, processos de candidatura, procedimentos de avaliação e autorização existentes ao nível europeu, nacional, regional e institucional.

2.1 A comunicação da Comissão tem por objectivo simplificar ainda mais a execução do programa-quadro de investigação, abordando essencialmente aspectos ligados ao financiamento.

2.2 As possibilidades de simplificação apresentadas na comunicação estão estruturadas em três eixos, a saber:

— Eixo 1: Racionalizar a gestão das propostas e subvenções no âmbito das actuais regras;

— Eixo 3: Passar do financiamento baseado nos custos ao financiamento baseado nos resultados.

2.3 No primeiro eixo, são apresentadas melhorias práticas dos processos e ferramentas, que a Comissão já começou a pôr em prática.

2.3.1 O segundo eixo introduz alterações nas regras existentes, permitindo uma aceitação mais ampla das práticas contabilísticas habituais (incluindo os custos médios de pessoal), a redução das disposições relativas ao tipo de actividades e de participantes, uma disposição específica para os proprietários/gestores de PME e uma alteração do processo de selecção para efeitos de subvenção. A maior parte das propostas apresentadas neste eixo tem a ver com a concepção de futuros programas-quadro.

2.3.2 No terceiro eixo são apresentadas opções para passar do financiamento baseado nos custos ao financiamento baseado nos resultados. Visa-se com esta medida operar uma importante evolução das actividades de apresentação de relatórios e de controlo, que passariam a incidir não nos aspectos financeiros mas sim nos científico-técnicos.

3.1 Importância, eficiência e atractividade do Programa-Quadro de I&D. O Programa-Quadro de I&D é um dos instrumentos mais importantes da União para assegurar e promover a competitividade e a prosperidade da Europa, servir os objectivos da nova Estratégia Europa 2020 e dar corpo ao Espaço Europeu da Investigação. É, portanto, necessário que o programa-quadro de investigação seja executado da forma o mais eficiente possível. O programa-quadro tem de ser atractivo para os melhores cientistas e institutos, mas também para a indústria e as PME: a participação tem de ser vista como recompensadora e prestigiante. Para tanto, é imprescindível criar condições administrativas e financeiras eficientes e atractivas para os beneficiários.

3.2 Necessidade de simplificação. De um modo geral, houve e continua a haver necessidade de melhorar e simplificar substancialmente os procedimentos e as regras. Assim, o Comité por várias vezes alertou para a necessidade de simplificar os procedimentos de execução do programa-quadro de investigação, tendo constatado, com satisfação, que as primeiras medidas nesse sentido já foram postas em prática no âmbito do 7.o Programa-Quadro de I&D.

3.3 Conclusões do Conselho. Face ao exposto, o Comité também acolhe favoravelmente as conclusões do Conselho de 28 de Maio de 2010 (2). As observações e recomendações do Comité adiante formuladas destinam-se igualmente a aprofundar e a apoiar os pontos de vista aí contidos.

3.4 Acordo de princípio. Em termos gerais, o Comité saúda e apoia a iniciativa da Comissão, bem como as intenções e opções apresentadas na sua comunicação. Muitas das medidas propostas facilitam a introdução de melhoramentos substanciais e, por conseguinte, merecem todo o apoio do Comité. Isto é verdade no que se refere, por exemplo, à racionalização da gestão das propostas e subvenções no âmbito das actuais regras ou à aceitação mais ampla das habituais práticas contabilísticas nacionais dos beneficiários. No entanto, estas medidas não chegam para eliminar as causas da complexidade existente, apenas atenuam o problema. A longo prazo, o que importa é eliminar também as principais causas desta problemática na perspectiva da concretização do mercado interno comum e do Espaço Europeu da Investigação.

3.5 Principais causas da complexidade existente. Um problema central do financiamento da investigação na UE é o facto de os programas e ferramentas da UE serem cada vez mais diversificados. As ferramentas e os programas de apoio, cada vez mais numerosos, regem-se, em parte, por regras e procedimentos muito diferentes (como as iniciativas tecnológicas conjuntas (ITC) ao abrigo do artigo 187.o, as iniciativas ao abrigo do artigo 185.o, o Instituto Europeu de Inovação e Tecnologia (EIT), as redes do Espaço Europeu da Investigação (ERA-NET), as parcerias público-privadas (PPP), etc.). Isto aumenta a complexidade para os beneficiários, o que não só impede uma aplicação eficaz dos meios, como também diminui a atractividade do programa-quadro para os melhores cientistas, tanto homens como mulheres. O êxito do programa-quadro é assim posto em causa.

3.5.1 Existência de regras diferentes nos Estados-Membros. Esta complexidade acentua-se ainda mais pelo facto de nos Estados-Membros haver regras, em parte, muito distintas e entidades financiadoras próprias, que, não raro, têm um papel importante e decisivo nos projectos de apoio. Para compreender a fundo esta problemática, refira-se que quase todos os projectos apoiados pela Comissão (excepto o Conselho Europeu de Investigação (ERC)) têm como condição a participação de investigadores e entidades financiadoras provenientes de no mínimo três Estados-Membros (!).

3.6 Harmonização das regras. O Comité recomenda, portanto, a todos os intervenientes responsáveis pelo desenvolvimento do Espaço Europeu da Investigação que tomem medidas no sentido de reduzir a diversidade e multiplicidade das regras jurídico-administrativas e financeiras aplicáveis ao Programa-Quadro de I&D: é necessário harmonizar/uniformizar e reduzir as regras aplicáveis aos programas-quadro de I&D. Importa igualmente identificar e desenvolver, coerentemente, os instrumentos de apoio que se tenham revelado adequados no contexto do programa-quadro A todas as medidas de apoio à I&D realizadas no âmbito dos programas-quadro a nível europeu tem de ser aplicado um quadro regulamentar uniforme.

3.7 Objectivo seguinte. Não obstante, um dos próximos objectivos seria procurar uniformizar os instrumentos de apoio e as práticas contabilísticas (ver, a este respeito, o ponto 4.1) não só do Programa-Quadro de I&D propriamente dito, mas também entre os Estados-Membros e com a Comissão. Deste modo, poderiam também ser eliminados alguns dos conhecidos obstáculos à mobilidade dos cientistas entre países. Em termos gerais, seria assim dado um passo fundamental para a concretização do Espaço Europeu da Investigação. Embora este objectivo importante seja ainda uma utopia, é preciso paciência e perseverança para o alcançar, mesmo que só gradualmente, já que isso seria o passo decisivo para a concretização do Espaço Europeu da Investigação.

3.7.1 Pluralidade na investigação. Contudo, tais uniformizações não devem, de modo algum, resultar numa limitação da pluralidade de métodos, abordagens e selecção de temas (3), que o Comité entende como necessários. O pluralismo (na investigação] não é um desperdício, antes sendo um meio necessário para a optimização e a evolução na procura de novos conhecimentos e saberes e uma condição sine qua non para o progresso científico.

3.8 Meio-termo entre liberdade de acção e controlo. Em termos gerais, é necessário encontrar o meio-termo ideal entre liberdade de acção e controlo. Isto é válido tanto para a concepção das regras como para a sua aplicação na prática. Enquanto não forem tomadas medidas que visem a simplificação das regras, torna-se ainda mais premente aplicar regras mais flexíveis e pragmáticas. Na aplicação e interpretação das regras deve ser dada prioridade ao aumento da eficiência, quer na execução dos projectos quer na aplicação dos meios, para evitar qualquer risco de erro. A formulação abstracta das normas aplicáveis às regras de participação e às regras financeiras permite uma maior margem de decisão, a qual deve ser aproveitada de modo a melhorar o financiamento da investigação e a assegurar a gestão eficiente dos meios. Reiterando os seus apelos anteriores, o Comité recomenda que se deixe uma maior margem de decisão aos responsáveis na Comissão, juntamente com uma maior tolerância a risco de erro. O medo do incumprimento de alguns não pode dar azo ao excesso de regulamentação nem à paralisia de todos. Isto aplica-se tanto ao método de trabalho das organizações de promoção como ao dos investigadores.

3.9 Abordagem baseada na confiança. Os erros ou incorrecções detectados no cálculo dos custos devem-se, na sua maioria, à complexidade dos critérios de financiamento e não têm, por norma, um propósito fraudulento. Importa, assim, fazer a destrinça entre erros, incorrecções e fraudes. O Comité recomenda, por conseguinte, que o Conselho, o Parlamento e a Comissão procedam a uma abordagem baseada na confiança como ponto central do financiamento europeu da investigação. Neste contexto, o Comité apoia a proposta da Comissão de aumentar o risco de erro tolerável específico para a investigação (4).

3.10 Funcionários competentes e empenhados. Para cumprir a sua missão na realização do Programa-Quadro de I&D, a Comissão precisa de funcionários especializados e com competências científicas reconhecidas pela comunidade científica internacional (5). O seu empenho em optimizar os resultados e executar eficientemente o programa não pode, portanto, ser comprometido por receio de errar e de ter de arcar com as consequências, o que é, aliás, compreensível pela complexidade dos processos envolvidos. No entanto, isso também significa que não há que assumir demasiada responsabilidade por erros cometidos. Igualmente por esta razão é necessário simplificar, flexibilizar e clarificar.

3.11 Transparência enquanto mecanismo de controlo adicional. Alargar a margem de decisão dos responsáveis da Comissão, como recomendado pelo Comité para uma maior eficiência, também aumenta as probabilidades de haver mais incorrecções ou favoritismos. No entanto, dado que o Comité sempre assinalou que total abertura e transparência também são necessárias no apoio à investigação, o facto de a comunidade de utilizadores estar informada e poder reagir ajuda a proteger contra erros potenciais.

3.12 Importância da continuidade e estabilidade. Lidar com sistemas de uma tal complexidade requer um processo de aprendizagem difícil e implica que haja rotina, o que é válido não só para os funcionários da Comissão, mas também para os potenciais beneficiários do financiamento, especialmente as PME, que não têm meios para custear a criação de gabinetes jurídicos próprios para trabalhar exclusivamente com estas questões. Deste modo, uma abordagem contínua e fiável não só aumenta a segurança jurídica, mas simplifica, inerentemente, a interacção futura com o sistema. Todas as alterações pretendidas, mesmo quando visam a simplificação, devem ser ponderadas tendo em conta a perda de continuidade e estabilidade, ou seja, a simplificação desejada tem de produzir um valor acrescentado claro em relação à perda de continuidade e estabilidade.

3.13 Simplificação dos processos científicos de candidatura e avaliação. Para além da simplificação das regras e procedimentos jurídico-administrativos e financeiros (pontos 3.6 e 3.7), afigura-se igualmente importante simplificar os processos científicos e temáticos de candidatura, avaliação e acompanhamento, para simplificar ou condensar, ao nível europeu, nacional, regional e institucional, o excesso de regulamentação e a diversidade de obrigações de apresentar relatórios, processos de candidatura, procedimentos de avaliação e autorização, entre outros, reduzindo-os ao mínimo essencial. O Comité lamenta que a comunicação da Comissão seja omissa quanto a este aspecto. Recomenda mais uma vez à Comissão que envide esforços, em acordo com os Estados-Membros e seus representantes, no sentido de harmonizar e consolidar ao nível institucional, nacional e comunitário a multiplicidade de procedimentos de apresentação de candidaturas, de acompanhamento e de avaliação, que, frequentemente, se sobrepõem. Tal permitiria contrariar um desgaste desnecessário de investigadores altamente qualificados ou, de um modo mais genérico, de capital humano. Apesar de já se terem registado avanços nesta matéria no âmbito do 7.o Programa-Quadro, grande parte desta missão ainda está por cumprir. Na procura de soluções importa assegurar que os Estados-Membros continuem a participar adequadamente no processo de decisão sobre financiamento através de organismos e comités.

4.1 Práticas contabilísticas dos Estados-Membros. No entender do Comité, a « aceitação mais ampla das práticas contabilísticas habituais », proposta pela Comissão, contribuiria bastante para simplificar todo o processo, desde que se entenda por isso que os processos e as práticas contabilísticas nacionais podem também ser aplicados nos Programas-Quadro de I&D segundo as regras de financiamento da investigação em vigor em cada Estado-Membro. Esta possibilidade teria também de ser reconhecida pelo Tribunal de Contas da União Europeia. O Comité está ciente de que esta prática poderá levar a desigualdades de tratamento, mas entende que estas devem ser toleradas em nome da simplificação obtida. Por conseguinte, e de acordo com o acima exposto, o Comité recomenda, com veemência, que esta proposta da Comissão seja aplicada de forma efectiva, eficiente e indiscriminada a todas as categorias de custos.

4.1.1 Possibilidade de recuperar o imposto sobre o valor acrescentado. O imposto sobre o valor acrescentado também pertence aos custos incorridos em alguns projectos de investigação. A regulamentação orçamental europeia permite que, em certas condições, o imposto sobre o valor acrescentado seja considerado elegível. Esta regra já é aplicada na maior parte dos programas de financiamento europeus. O Comité recomenda, por conseguinte, que, no futuro, o imposto sobre o valor acrescentado seja considerado como custo elegível também nos programas-quadro de I&D.

4.2 Limitar a diversidade de regras. É urgente limitar a diversidade de regras nos vários programas e instrumentos (ver também ponto 3.6). No entanto, não se deve almejar uma solução única para todos os beneficiários, dado que uma tal abordagem não lograria ter em conta os interesses dos vários intervenientes nos programas-quadro de I&D, mesmo numa perspectiva de simplificação. Deste modo, importa manter, pelo menos, a distinção actual entre as organizações. O Comité recomenda, assim, que a taxa de financiamento uniforme para todos os tipos de organizações e actividades, proposta pela Comissão neste ponto, não seja introduzida.

4.3 Autorizar balões de ensaio. Limitar a diversidade de regras e promover a continuidade e estabilidade da regulamentação (ver também ponto 3.12) não deve, porém, levar à paralisia do sistema. Em primeiro lugar, os novos instrumentos devem ser autorizados e servir de balões de ensaio, antes de serem introduzidos na regulamentação normal.

4.4 Definições e orientações inequívocas – um manual de instruções. É precisamente no caso de sistemas complexos que a definição clara e inequívoca dos termos, das regulamentações, dos processos e dos procedimentos se revela determinante para que os intervenientes possam actuar de maneira eficiente. O mesmo se aplica à disponibilização, em tempo útil, de orientações e «manuais de instrução» fiáveis elaborados pela Comissão. Por um lado, as orientações devem deixar uma margem de manobra suficiente para se ter devidamente em conta as diferentes condições-quadro dos beneficiários. Por outro, os beneficiários devem poder confiar nas disposições dessas orientações. Esta solicitação não é incompatível com a necessidade de flexibilizar, pelo contrário: permite explorar todo o seu potencial. É exactamente neste contexto que o Comité detecta problemas específicos com a última parte das propostas da Comissão (ver ponto 4.8 infra), que considera francamente revolucionária.

4.5 Estratégia coerente de auditoria. A futura estratégia de auditoria da Comissão é um elemento essencial do processo de simplificação (ver pontos 3.9 e 4.1). O Comité recomenda, por conseguinte, que a estratégia de auditoria seja redefinida tendo em vista aumentar a eficiência dos programas-quadro de I&D e simplificar os procedimentos administrativos. Cabe aqui definir claramente as condições que serão utilizadas na avaliação das práticas contabilísticas existentes aplicadas nos Estados-Membros, incluindo a eventual contabilização dos custos médios com pessoal.

4.6 Maior utilização de montantes fixos na actual abordagem baseada nos custos. O Comité acolhe favoravelmente esta proposta da Comissão, a qual poderá afectar diferentes categorias de custos. A Comissão reconhece, aqui, a possibilidade de melhorar as condições de participação das PME. O Comité subscreve esta proposta, na condição de que os montantes fixos cubram os custos reais e não sirvam de pretexto para reduzir o financiamento. Além disso, devem continuar a ser concedidos a título facultativo.

4.6.1 Custos reais enquanto base de cálculo dos montantes fixos. Em princípio, o financiamento – incluindo os montantes fixos concedidos – deve basear-se nos custos reais incorridos pelos beneficiários. Para que as organizações mais eficazes se sintam motivadas a participar nos programas de investigação europeus, não obstante os encargos administrativos, e de outra natureza, que terão de suportar, é necessário que o financiamento ao abrigo do Programa-Quadro de I&D seja suficientemente atractivo. Só assim será possível alcançar plenamente os objectivos estabelecidos em matéria de competitividade e capacidade de inovação.

4.7 Ferramentas de software susceptíveis de permitir a gestão de projectos. A utilização de sistemas baseados na web durante toda a execução dos projectos, desde a apresentação de candidaturas até à sua conclusão, oferece grande potencial para reduzir, de forma notória, os encargos administrativos tanto da Comissão como dos requerentes. Neste contexto, os esforços empreendidos pela Comissão nesse sentido são de louvar. No entanto, a interacção entre as ferramentas criadas pela Comissão e para uso dos requerentes não pode dar lugar a erros. Ainda que as novas ferramentas de software, desenvolvidas no âmbito do 7.o Programa-Quadro, facilitem a execução de projectos na Comissão, isso não pode ser feito às custas dos requerentes, porque software ineficiente (por exemplo, a aplicação NEF) e estruturas de documentação inconsistentes (por exemplo, entre as etapas dos projectos) geram encargos adicionais e supérfluos. O Comité recomenda que este aspecto seja tido em conta em todas as etapas dos projectos e a todos os níveis, e preconiza que, no futuro, sejam investidos mais recursos no desenvolvimento de ferramentas de software.

4.8 Passar do financiamento baseado nos custos ao financiamento baseado nos resultados. A Comissão propõe que, já no próximo 8.o Programa-Quadro de Investigação, se considere, enquanto nova forma de simplificação e de financiamento alternativo, a possibilidade de substituir o financiamento baseado nos custos por um financiamento baseado nos resultados. Uma vez que qualquer financiamento da investigação deve visar primeiramente a obtenção de novos conhecimentos e de resultados, recorrendo aos métodos mais eficientes e adequados, esta proposta afigura-se, à primeira vista, extremamente atractiva. É evidente que as regras devem ser estabelecidas e aplicadas tendo precisamente em vista este desiderato.

4.8.1 Reservas logo à partida. No entanto, um acordo a priori assente em resultados concretos para projectos de investigação afigura-se problemático, na medida em que apresenta características de «investigação mediante contrato». Isso não só levanta problemas ligados à adjudicação e à tributação, mas coloca também questões quanto à forma como a própria investigação deve ser entendida. Qual é o resultado da investigação fundamental? O Comité manifesta, assim, reservas quanto a esta proposta, enquanto não dispuser de informações mais claras e precisas para avaliar objectivamente como deve ser entendido, na prática, o financiamento baseado nos resultados e quais os instrumentos a aplicar. O Comité vê as suas reservas reflectidas na atitude cautelosa da Comissão, quando esta afirma que «as abordagens baseadas nos resultados requerem uma cuidadosa definição das realizações/resultados a nível de cada projecto individual e uma análise aprofundada com o objectivo de estabelecer montantes fixos (…)». O Comité apela, assim, à realização de um debate cuidadoso e aprofundado entre todos os potenciais intervenientes, que deverá servir de base para a elaboração de uma nova comunicação sobre o financiamento baseado nos resultados, antes de serem tomadas mais medidas concretas.

4.8.2 Estudo de viabilidade e definições. Pelos motivos acima expostos, o Comité congratular-se-ia com a elaboração de um estudo de viabilidade (ver também ponto 4.3) sobre o financiamento baseado nos resultados, para poder avaliar objectivamente, na prática, as respectivas oportunidades, riscos, problemas e potencial de simplificação. Em vez de «financiamento baseado nos resultados», poder-se-ia optar por termos mais adequados como «financiamento baseado na investigação» (6) ou «financiamento baseado em programas».

4.8.3 Ter em conta as necessidades específicas das PME. Subordinar o financiamento a resultados posteriores e de natureza incerta poderá ser especialmente problemático para as PME. Se a autorização de financiamento da Comissão implicar um elevado grau de incerteza, as PME poderão ter dificuldade, por exemplo, em conseguir o financiamento complementar de que necessitam.

Bruxelas, 15 de Setembro de 2010

O Presidente do Comite Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(2) Conselho da União Europeia de 28 de Maio de 2010 – Simplificar e tornar mais eficientes os programas de apoio à investigação e à inovação europeias (10268/10).

(5) O Comité remete para o parecer JO C 44 de 16.2.2008, p.1, em que, no ponto 1.12, recomenda o seguinte: «O Comité considera necessário que nas organizações de apoio à investigação, em particular na Comissão, se recorra, numa base estável e duradoura (regra geral, a rotação no lugar é contraproducente), à colaboração de funcionários dotados de excepcional competência científica, com experiência e conhecimento actualizado do domínio científico em questão, das suas especificidades e da comunidade a ele ligada.»

(6) Proposta do grupo de trabalho informal para a aplicação do 7.o Programa-Quadro, presidido por Herbert Reul (deputado europeu).