15.2.2011   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 48/107

1.1

As empresas e a sociedade civil necessitam de um quadro jurídico que seja fácil de entender e de aplicar. Legislar melhor ajuda a aumentar a competitividade através da supressão dos custos e encargos desnecessários desse quadro jurídico.

O CESE apoia firmemente esta política e considera o programa Legislar Melhor como uma forma de apoiar as empresas no momento actual de crise económica sem incorrer em custos e investimentos suplementares.

1.2

Legislar melhor deverá reforçar a qualidade, a coerência e a execução prática de uma resposta jurídica proporcional e específica às deficiências do mercado e à Estratégia UE 2020. Legislar melhor pode ser conseguido através da eliminação de regulamentação desnecessária, o que não significa, porém, uma total desregulamentação (1). Tem por objectivo simplificar as normas e torná-las mais funcionais e menos dispendiosas para os utilizadores e os contribuintes. Legislar melhor deve promover uma tomada de decisões e respectiva aplicação rápidas e eficazes, devendo os procedimentos ser acompanhados, a fim de garantir uma plena responsabilização.

1.3

Este programa deve ser considerado como uma política única e coerente que incorpora um conjunto completo de princípios no qual se inclui, por exemplo, o princípio da prioridade às pequenas empresas (Think Small First) da Lei das Pequenas Empresas (LPE), recorrendo ao painel das pequenas empresas de forma mais regular e sistemática do que presentemente. O CESE propõe que esta política tenha um carácter geral e coerente e que implique de forma mais sistemática as partes interessadas para esse fim. As consultas devem seguir prioridades transparentes e ser autênticas, inclusivas e consequentes.

1.4

O programa «Legislar Melhor» ganharia claramente em ser menos tecnocrático e mais informado através de um envolvimento amplo da sociedade civil em todos os níveis da actividade de regulação. As avaliações de impacto deveriam ser enviadas em tempo útil aos conselhos económicos e sociais a nível nacional e comunitário, sendo todos os dados disponibilizados. Os regulamentos da UE beneficiariam das soluções inovadoras, da maior sensibilização e da legitimidade resultantes dessas deliberações.

1.5

A transformação das directivas em regulamentos reforçaria consideravelmente a transparência e melhoraria a respectiva aplicação e cumprimento. Muitos dos problemas relativos à regulamentação ocorrem na fase de transposição para a legislação nacional. Os Estados-Membros não devem duplicar a legislação europeia ou aumentar a sua complexidade. No âmbito deste objectivo, devem ser acompanhados de perto pela Comissão e por todos os parceiros sociais (2).

1.6

O Comité incentiva a Comissão a aplicar o programa «Legislar Melhor» à utilização e administração dos fundos europeus pelos Estados-Membros, evitando especialmente as regras e procedimentos administrativos nacionais desnecessários que dificultam a atribuição rápida e correcta desses recursos (3).

1.7

O programa «Legislar Melhor» poderia ser apoiado pelo CESE em representação dos êxitos e dos desafios desta política que se colocam à sociedade civil e a outros organismos. Isso proporcionaria dados concretos sobre o papel do CESE na democracia participativa descrita no artigo 11.o do Tratado de Lisboa (4).

2.1

A regulação é um instrumento central da política da UE. Os instrumentos jurídicos da UE permitiram a consecução do mercado único europeu, aumentaram a competitividade e as opções dos consumidores e melhoraram a sua protecção, baixaram os custos das transacções, instituíram a preservação do ambiente e criaram um vasto de leque de outros benefícios para as empresas e os cidadãos da UE. Além disso, proporcionaram segurança jurídica no mercado através da substituição de um grande número de regulamentos nacionais por um conjunto de normas comuns claras, cuja observância as empresas podem integrar no seu planeamento e de que os cidadãos, trabalhadores e consumidores em toda a Europa podem beneficiar.

2.2

O êxito da reforma regulamentar aumentou a expectativa de uma regulamentação destinada a gerir os riscos de natureza não económica. Apesar de o recurso à regulamentação para realizar objectivos sociais não ser novo nos Estados-Membros, o desenvolvimento de uma cultura de regulamentação de nível europeu coloca problemas de aplicação, de sobreposição, de regulamentação excessiva (gold-plating) e de interpretação. Os regulamentos podem também colocar entraves à utilização de instrumentos não regulamentares. A credibilidade da UE depende da aplicação coordenada das suas políticas, do que resultou a absoluta necessidade de uma estratégia para legislar melhor.

2.3

Legislar melhor deve reforçar a qualidade e a coerência e permitir uma resposta jurídica proporcional às deficiências do mercado, uma vez que os mercados nem sempre produzem os melhores resultados e não reflectem, frequentemente, todos os custos externos. A deficiente atribuição dos recursos daí resultante tem de ser tratada através da protecção eficaz dos interesses dos principais utilizadores (consumidores, trabalhadores e pequenas e médias empresas) e da gestão dos principais riscos (ambientais, sociais, sanitários e de segurança), preservando plenamente a competitividade e o espírito empresarial. Por conseguinte, legislar melhor não deve, jamais, ser considerado equivalente a desregulamentação, ainda que o objectivo seja simplificar as normas e torná-las mais funcionais e menos dispendiosas para os utilizadores e os contribuintes. O Estado de direito é a pedra angular de qualquer sociedade organizada, mas se for mal concebido pode dificultar o seu bom funcionamento e conduzir à desigualdade de tratamento dos cidadãos, dos trabalhadores e das empresas.

2.4

É fundamental a realização de consultas adequadas. Uma regulamentação bem concebida e direccionada produz certezas na medida em que proporciona clareza e consistência às regras e facilita o respectivo cumprimento e aplicação. Deve explicitar os seus objectivos, assim como as formas mais eficazes e menos dispendiosas e difíceis de os concretizar. Uma base factual melhorada, assente numa gama diversificada de indicadores, constitui um contributo importante, mas a maior parte das políticas não pode ser avaliada apenas por isso. A consulta ampla das partes interessadas e dos peritos desempenha um papel fundamental para se encontrar um equilíbrio entre a concretização dos objectivos políticos e a limitação dos encargos administrativos impostos às empresas e aos cidadãos. A ausência desse equilíbrio poderá resultar em regras complexas, difíceis de utilizar, cumprir ou aplicar, implicando custos desproporcionados. A realização de uma consulta mais adequada aumentará a sensibilização e melhorará, portanto, a aplicação.

3.1

O terceiro relatório intercalar da Comissão sobre a aplicação da sua comunicação de 2005 (5) analisa os progressos realizados para melhorar a legislação existente, reduzir os encargos administrativos impostos aos cidadãos e às empresas e alicerçar novas iniciativas que promovam uma melhor cultura de regulamentação.

3.2

O relatório apresenta o desempenho e os novos objectivos relativos ao processo de actualização, modernização e simplificação (6). A comunicação estima que a simplificação nas 13 áreas prioritárias identificadas em 2007 irá reduzir as despesas administrativas em 115 a 130 mil milhões de euros. As isenções concedidas às PME da obrigação de apresentação da declaração estatística permitirão economizar mais de 200 mil milhões de euros a partir de 2010. A eliminação dos obstáculos à facturação electrónica nos termos da directiva relativa ao IVA e a criação de um ambiente sem utilização de papel nos postos aduaneiros da UE permitirão também a realização de economias significativas.

3.3

O relatório destaca a melhoria da qualidade e coerência do quadro jurídico da UE que as avaliações de impacto permitem obter. O mecanismo de avaliação de impacto será aperfeiçoado e reforçado. O relatório sublinha a necessidade de tornar os princípios do programa «Legislar Melhor» prioritários em todos os níveis na UE e em todas as suas instituições e organismos. A cooperação com os Estados-Membros para melhorar a aplicação do direito comunitário é igualmente essencial, se bem que os progressos registados até ao momento sejam limitados. O relatório salienta também a necessidade de uma cooperação mais estreita com os parceiros comerciais da UE e de convergência na definição de uma regulamentação a nível global, estruturando a agenda do G-20 nesse domínio.

3.4

O CESE congratula-se com os resultados obtidos pela Comissão e com as suas novas prioridades de aumento da eficácia. O empenho na prossecução desta política contribui para a competitividade e a criação de postos de trabalho, assim como para o relançamento económico, mas é também urgente uma participação mais ampla dos beneficiários dessas políticas.

4.1

O programa «Legislar Melhor» constitui uma política de pleno direito. Ao actuar de uma forma geral e coordenada, tem por objectivo reduzir os encargos impostos às empresas e transformar o processo legislativo num instrumento eficaz para dar resposta às necessidades da sociedade de um modo proporcional e funcional. Deve incorporar um conjunto completo de princípios, como o princípio da prioridade às pequenas empresas, da Lei das Pequenas Empresas (LPE), definir as prioridades de forma transparente e em estreita colaboração e exaustiva consulta com as parte interessadas, tomar decisões rápidas e eficazes e acompanhar a aplicação e os procedimentos, a fim de assegurar a plena responsabilização.

4.2

O programa «Legislar Melhor» deve ser levado a cabo de um modo mais coerente e completo, dado que as iniciativas isoladas não conferem valor acrescentado. A comunicação apresenta as suas medidas e os planos específicos, mas não descreve o modo como estes planos interagem e respondem às deficiências expostas na agenda inicial (7). Para ser coerente, o programa «Legislar Melhor» deve ser mais explícito quanto ao seu formato. O CESE entende que todas as instituições da UE e em particular a Comissão, onde o desempenho pode ser variado, devem resolver esta questão em conjunto.

4.3

A melhoria da legislação existente pressupõe mais do que fazer cortes no Jornal Oficial e reduzir o número de leis. O CESE saúda, pois, o compromisso da Comissão de adoptar uma abordagem mais integrada que visa a eliminação de sobreposições, legislação redundante, lacunas e incoerências e, sobretudo, a redução dos encargos administrativos (8). As principais áreas neste domínio são a redução efectiva dos requisitos em matéria de divulgação de informações, nomeadamente para as PME, em domínios como os dados estatísticos, o IVA ou o direito das sociedades. O CESE apoia a orientação geral das novas medidas para a simplificação, actualização e melhoria da legislação existente.

4.4

O CESE congratula-se com o controlo efectuado no quadro do processo de avaliação de impacto, uma vez que permite avaliar de forma mais exaustiva a necessidade de adopção de novas regras. O CESE felicita igualmente o Comité de Avaliação de Impacto pela qualidade dos resultados que tem apresentado. O controlo independente efectuado por este organismo, aliado à sua transparência e à ampla consulta das partes interessadas, é fundamental para legislar melhor. O CESE aprova os melhoramentos previstos no quadro desta linha de acção.

4.5

No entanto, para que o exercício de análise da Comissão fique completo, impõe-se uma conclusão política relativa a esta questão (9). A comunicação não contém qualquer referência nesse sentido, o que deixa dúvidas sobre se a Comissão considera ter cumprido essa tarefa.

5.1

O CESE constata, com alguma preocupação, que os planos destinados a coordenar os esforços dos Estados-Membros estão a registar atrasos. Essa situação reduz a eficácia da iniciativa. Os Estados-Membros devem realizar avaliações de impacto antes da adopção dos regulamentos, se possível, quando forem introduzidas grandes modificações, devendo os seus organismos nacionais responsáveis pelas avaliações de impacto participar mais activamente nas discussões a nível da UE. É essencial coordenar os programas nacionais que visam a redução da burocracia, e qualquer atraso em entender esse facto constitui uma ameaça à competitividade da economia europeia. A promoção deste objectivo deve ser considerada uma questão de interesse comum.

5.2

O programa «Legislar Melhor» não deve reduzir-se a melhorar a produção de leis ou apenas a evitar a inflação legislativa. Deve reflectir sobre formas alternativas de atingir resultados semelhantes, promovendo a co-regulação e a utilização mais ampla de códigos de conduta através de métodos deliberativos (10). A normalização dos requisitos técnicos fornece exemplos de boas práticas na abordagem desta questão complexa, sem recorrer a directivas de harmonização pesadas, que não acompanham o ritmo das necessidades dos consumidores e das empresas. Os resultados obtidos nos produtos industriais devem reflectir-se noutros sectores de actividade, nomeadamente os serviços (11).

5.3

Enquanto a Comissão não promove essa actividade complementar, a lacuna legislativa está a ser colmatada por um conjunto crescente de regras nacionais que comprometem a coerência do mercado interno. Há que evitar os actos legislativos nacionais ambíguos. A troca de boas práticas e de avaliações comparativas entre os Estados-Membros deve ser fomentada neste contexto. O programa «Legislar Melhor» só pode produzir benefícios tangíveis para os cidadãos se as autoridades nacionais participarem activamente no processo. A transposição deve preservar o espírito de simplificação e de aperfeiçoamento do processo legislativo, impedindo a reintrodução de obstáculos e encargos pela porta das traseiras.

5.4

Os resultados obtidos pelo mercado interno são frequentemente neutralizados pelos obstáculos colocados a nível nacional. A análise dos resultados revela que «uma proporção muito significativa de encargos administrativos resulta aparentemente de práticas administrativas públicas e privadas ineficientes (entre 30 % e 40 %)» (12). No entanto, na comunicação não é fornecida qualquer indicação sobre essas práticas, nem são previstas medidas para corrigir essas tendências indesejáveis. O CESE receia que a imposição de requisitos suplementares para a transposição das directivas para a legislação nacional possa comprometer a aplicação de regras comuns em todo o mercado interno. O CESE entende que é necessário fazer mais a nível comunitário para reduzir a gama de potenciais encargos que venham a ser introduzidos pelas autoridades nacionais. Parece fundamental a adopção de uma abordagem mais ampla do programa «Legislar Melhor», que conte com a participação das autoridades nacionais, dos organismos privados e das partes interessadas. As directivas não devem visar apenas os requisitos mínimos, mas também os limites à legislação discricionária dos Estados-Membros. As regras no domínio das telecomunicações constituem um exemplo da imposição de limites destinados a restringir essa acção unilateral.

5.5

O CESE considera também que os Estados-Membros devem abster-se de transpor regras da UE que não necessitam de ser transpostas para a legislação nacional, uma vez que essa transposição introduz incerteza e leva a potenciais incoerências. A agenda de 2005 propunha transformar as directivas em regulamentos sempre que tal se revelasse prático e viável nos termos do Tratado. Essa ideia não foi desenvolvida, e a comunicação não lhe faz qualquer referência. Os regulamentos proporcionam maior segurança, criam condições homogéneas e conseguem garantir a aplicação simultânea das medidas, o que as directivas frequentemente não fazem. Sempre que os regulamentos e as orientações relativas às ajudas estatais são transformados em direito nacional, mas com formulações e significados diferentes, a Comissão deve fornecer orientações aos Estados-Membros. Em alguns casos, o 28.o Regime poderá ser considerado uma alternativa (13).

6.1

O CESE realizou uma análise aprofundada e prolongada da estratégia «Legislar Melhor». Emitiu pareceres gerais e específicos sobre o reforço da legislação comunitária e pôs as propostas da Comissão em questão. Apresentou propostas concretas para reforçar o quadro jurídico da UE para melhorar os processos legislativos da UE, a legislação e a aplicação (14). Promoveu uma abordagem integrada da legislação, insistindo na importância de uma abordagem proactiva e de um reforço da transparência e da consulta, bem como da responsabilidade institucional (15). Alargou também o programa «Legislar Melhor» para abranger a legislação nacional como complemento necessário ao exercício a nível comunitário (16).

6.2

O Observatório do Mercado Único do CESE (OMU) canalizou as opiniões e as iniciativas das partes interessadas para mostrar as boas práticas em matéria de melhoria do processo legislativo. Enquanto fórum institucional de expressão da sociedade civil organizada, tem cooperado com as instituições da UE e, em particular, com a Comissão, fornecendo aconselhamento e apoio relativamente às questões relacionadas com o programa «Legislar Melhor». O presente parecer baseia-se em contribuições anteriores, na cooperação quotidiana e nas boas práticas.

6.3

O artigo 11.o do TUE atribui um papel especial ao CESE na realização do diálogo vertical e horizontal (17). A consulta das partes interessadas para a redução dos encargos administrativos é ainda insatisfatória. Embora o contributo do Grupo de Alto Nível de Partes Interessadas seja valioso, as associações e organizações europeias que representam as principais partes interessadas, designadamente as entidades patronais, os trabalhadores, os consumidores, os ecologistas e outros interesses, também deviam estar mais envolvidas no processo de consulta. Foram apresentados apenas 148 contributos em linha e 237 sugestões em relatórios e cartas (18), com vista à redução da burocracia. Os grupos da sociedade civil têm de participar mais activamente no programa «Legislar Melhor». Estes grupos têm uma actuação mais alargada, comunicam a sua utilidade aos cidadãos, empresas e trabalhadores e salientam o compromisso da Europa na concepção de políticas fáceis de entender e utilizar.

6.4

Quanto a este aspecto, a comunicação é muito tecnocrática na sua apresentação. Não transmite devidamente às empresas e aos cidadãos europeus as vantagens da dinâmica do programa «Legislar Melhor». A sociedade civil organizada pode contribuir, neste contexto, divulgando os resultados e articulando a procura de uma política que controle e promova simultaneamente a aplicação dos princípios deste programa aos níveis nacional e da UE (19).

6.5

O CESE entende que se deve estreitar a colaboração com a sociedade civil e com os parceiros sociais para se obter uma visão geral mais equilibrada. Muito frequentemente, as partes interessadas representam interesses particulares que necessitam de ser articulados com outros mais gerais da sociedade civil no seu conjunto. O OMU e o Comité das Regiões já estão a desempenhar um papel activo nesta matéria, e o CESE reitera a sua disponibilidade para participar de forma mais estreita na produção de dados sólidos destinados à fundamentação das decisões.

6.6

O CESE apoia a opinião de que todas as instituições da UE devem coordenar as suas abordagens do programa «Legislar Melhor». A rápida adopção de medidas de simplificação pelos órgãos legislativos é essencial, assim como a introdução de alterações às propostas iniciais que indiquem claramente os custos e benefícios decorrentes.

6.7

As avaliações de impacto devem, portanto, ser realizadas de forma global e comparativa, independentemente das instituições que as realizam. Devem ainda desenvolver um conjunto de dados para explorar o impacto das legislações em todo o leque de interesses económicos, sociais e ambientais.

6.8

O CESE propõe que o programa «Legislar Melhor» se apoie mais no sector do ensino superior a fim de alargar a sua base factual na realização de avaliações de impacto. Os professores universitários realizam pesquisas e ensinam os alunos a produzir dados objectivos de elevada qualidade, que são frequentemente validados através de avaliações pelos pares. Porém, grande parte destes dados não é utilizada nos debates políticos. A sua utilização melhoraria a capacidade para produzir melhor legislação em articulação com um segmento mais amplo da sociedade europeia.

7.1

A eficácia na aplicação dos fundos da UE é muitas vezes dificultada pelas regulamentações ou regras nacionais em matéria de ajudas estatais ou por concursos públicos que ultrapassam grandemente as exigências comunitárias. O CESE convida a Comissão a dar prioridade à melhoria do quadro jurídico que rege os fundos da UE para tratar esta questão. A baixa taxa de absorção e a deficiente atribuição dos recursos demonstram que os fundos da UE são prejudicados pelos obstáculos impostos pelas legislações nacionais.

7.2

O CESE congratula-se com a vontade de definir a regulamentação mundial referida na comunicação e com as medidas concretas tomadas para assegurar uma melhor cooperação com os nossos parceiros comerciais. A Europa deve assumir a liderança neste domínio, disponibilizando os seus conhecimentos em benefício do desenvolvimento de um ambiente de regulamentação mundial mais integrado e coerente. A UE está a exercer uma influência determinante na definição das reformas financeiras e deve prosseguir os esforços em todos os domínios, especialmente facilitando as trocas comerciais através de normas comuns e reforçando a segurança jurídica para as empresas e para os investimentos directos em todo o mundo.