Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – “O PIB e mais além – Medir o progresso num mundo em mudança”»

Em 20 de Agosto de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a:

Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu – “O PIB e mais além: Medir o progresso num mundo em mudança”

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente que emitiu parecer em 25 de Fevereiro de 2010.

Na 462.a reunião plenária de 28 e 29 de Abril de 2010 (sessão de 29 de Abril), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 168 votos a favor, 3 votos contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1.1. O CESE congratula-se com a comunicação da Comissão sobre o tema “O PIB e mais além – Medir o progresso num mundo em mudança” e com as iniciativas que ela enumera. Assinala, no entanto, que estamos apenas numa primeira fase deste processo e que não será de todo fácil escolher os instrumentos e medidas adequados e integrá-los na gestão das grandes políticas e estratégias.

1.2. A Comissão está incumbida da tarefa árdua de elaborar a versão-piloto de um índice ambiental complexo. Tratar-se-á manifestamente de um índice agregado que exigirá que se pondere o peso dos efeitos de cada um dos elementos do ambiente. A sua elaboração deverá, desde o início, ser objecto de consultas das partes interessadas.

1.3. Será ainda mais difícil definir um indicador complexo de qualidade de vida e de coesão social. Para isso, será indispensável realizar projectos-piloto neste domínio, que a Comissão deverá definir como um ponto fulcral de todo o projecto. Ela deverá, por isso, lançar quanto antes esses projectos-piloto.

1.4. As tendências de evolução a longo prazo dos parâmetros fundamentais têm enorme importância para as questões estratégicas e para a elaboração das políticas. Consequentemente, esta perspectiva deveria determinar a escolha dos parâmetros seguidos em tempo real. Importa reagir às alterações de forma ponderada e em tempo útil.

1.5. O sistema deve continuar a basear-se, mesmo a nível da União, numa recolha e avaliação nacionais dos dados, organizadas num quadro europeu bem definido e unificador, bem como no seu tratamento em indicadores e parâmetros. A avaliação dos dados requer uma abordagem global e integrada, a fim de limitar os conflitos entre as interpretações de certos instrumentos e os riscos que daí advêm.

1.6. A avaliação do desenvolvimento sustentável consiste em analisar as tendências em duas direcções fundamentais: (1) a avaliação da capacidade de absorção e (2) a avaliação do desenvolvimento da administração das colectividades humanas. As duas propostas apresentadas pela comunicação da Comissão (o painel de avaliação e o acompanhamento dos limiares dos poluentes) vão nesta direcção, facto que o CESE aplaude.

1.7. O Comité saúda igualmente o esforço da Comissão de alargar as contas nacionais às temáticas ambientais e sociais. No início de 2010, deverá ser apresentado um quadro jurídico de contabilidade ambiental. Actualmente, os indicadores sociais disponíveis nas contas nacionais não são utilizados no seu potencial máximo. É de esperar que a necessidade de utilizar estes indicadores se faça sentir cada vez mais, à medida que progredir a elaboração de uma abordagem complexa e integrada com o objectivo de medir e avaliar o progresso num mundo em mudança.

1.8. Este processo de alterações que se está a preparar não será rápido nem simples. Por isso, importa dar uma atenção muito particular à preparação analítica e ao estudo de cada instrumento com base nas investigações consagradas às interacções entre eles e nas consultas aprofundadas dos actores interessados, a fim de facilitar a adopção num contexto internacional alargado.

1.9. No âmbito da continuação dos trabalhos e a fim de estruturar as próximas etapas, será necessário explorar todas as reflexões e projectos disponíveis. O critério decisivo deve ser uma objectividade máxima, assim como a manutenção da independência das estatísticas e das suas exigências qualitativas. O CESE está disposto a participar na avaliação das alterações necessárias e a trabalhar em prol da sua aceitação pela sociedade civil.

1.10. Convém que a Comissão defina um calendário e determine prazos para a aplicação dos diferentes elementos deste sistema. Deverá, nomeadamente, comprometer-se a integrar certas novas medidas na nova estratégia 2020 e na estratégia para o desenvolvimento sustentável. O objectivo é ter, até 2011, um enquadramento que permita elaborar propostas claras para iniciativas do mesmo género à escala mundial, com vista à cimeira mundial para o desenvolvimento sustentável convocada pela ONU para 2012.

2.1 O Produto Interno Bruto (PIB) é o mais reconhecido instrumento para medir a actividade macroeconómica (PIB = consumo privado + investimentos + consumo público + (exportações – importações). O quadro e regras para o calcular estão definidos no Sistema Europeu de Contas, o qual está largamente em consonância com o Sistema de Contas Nacionais das Nações Unidas. O PIB tornou-se uma referência padrão utilizada pelos responsáveis políticos do mundo inteiro e frequentemente citada nos debates públicos. Este indicador agrega o valor acrescentado de todas as actividades económicas de carácter financeiro e baseia-se numa metodologia clara que permite efectuar comparações ao longo do tempo e entre países e regiões.

2.2 O PIB passou também a ser considerado um indicador do desenvolvimento social global e do progresso em geral. Dado que o PIB não mede efectivamente a sustentabilidade ambiental nem a inclusão social, estas limitações devem ser tidas em conta ao utilizá-lo nas análises e nos debates sobre políticas. Os trabalhos recentes de Stiglitz, Sen e Fitoussi (2008), da Comissão para a Aferição do Desempenho Económico e do Progresso Social, propõem um ponto da situação dessas limitações (http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/Issues_paper.pdf).

2.3 Desde há dez anos que esta questão tem vindo a ocupar os debates a vários níveis. Em Outubro de 2008, o CESE adoptou um parecer de iniciativa (1) que apresenta e explica as orientações actuais da investigação e apoia o esforço de investigação de indicadores complementares que permitirão descrever de forma mais completa o desenvolvimento das sociedades humanas.

2.4 A comunicação em análise estabelece diferentes acções que podem ser realizadas a curto ou médio prazo. O objectivo geral é desenvolver indicadores mais ricos que proporcionem uma base de conhecimentos mais fiável, a fim de melhorar a qualidade do debate público e da tomada de decisões. A Comissão propõe cooperar com as partes interessadas e os parceiros com vista a desenvolver indicadores que sejam reconhecidos e utilizados a nível internacional.

3.1 A Comissão propõe aplicar as cinco acções seguintes, que poderão ser revistas ou completadas por ocasião da revisão prevista para 2012.

3.2 Aditamento de indicadores ambientais e sociais ao PIB : os indicadores que resumem questões importantes através de um só número são ferramentas de comunicação essenciais. O PIB e as taxas de desemprego e de inflação são bons exemplos desses indicadores de síntese, mas não se destinam a fazer o ponto da situação de questões como o ambiente ou as desigualdades sociais. Para colmatar esta lacuna, a Comissão pretende desenvolver um índice ambiental global e melhorar os indicadores relativos à qualidade de vida.

3.2.1 Índice ambiental global : não existe, de momento, nenhum indicador ambiental global. Entre os indicadores potencialmente capazes de satisfazer esse objectivo contam-se a pegada ecológica e a pegada de carbono, embora ambas tenham um âmbito de aplicação limitado (a pegada de carbono sintetiza apenas as emissões de gases com efeito de estufa. A pegada ecológica exclui alguns impactos, designadamente na água. Apesar disso, a Comissão está actualmente a testá-la, juntamente com outros indicadores, para seguir a evolução da estratégia temática sobre a utilização viável de recursos naturais e o Plano de Acção em favor da diversidade biológica). Os serviços da Comissão prevêem apresentar uma versão-piloto de um índice de pressão ambiental em 2010. Este índice incluirá as principais vertentes da política ambiental:

3.2.2 Qualidade de vida e bem-estar : o rendimento, os serviços públicos, a saúde, o lazer, a riqueza, a mobilidade e um ambiente saudável são meios de atingir e manter estes objectivos. A Comissão empreendeu estudos sobre a viabilidade de indicadores de bem-estar, sobre a responsabilização dos consumidores e, em parceria com a OCDE, sobre a percepção que as pessoas têm do bem-estar.

3.3 Informação quase em tempo real para a tomada de decisões: os números do PIB e do desemprego são frequentemente publicados nas semanas seguintes ao período a que se referem, o que permite a tomada de decisões quase em tempo real. Pelo contrário, os dados ambientais e sociais são, em muitos casos, demasiado antigos para facultar informações operacionais, por exemplo sobre a qualidade do ar e da água ou sobre padrões de trabalho que se alteram rapidamente.

3.3.1 Por conseguinte, a Comissão terá como objectivo aumentar a actualidade dos dados ambientais e sociais, para melhor informar os responsáveis políticos da UE. Os satélites, as estações de medição automáticas e a Internet permitem cada vez mais observar o ambiente em tempo real graças às disposições da directiva Inspire (Directiva 2007/2/CE) e ao sistema GMES (sistema de monitorização global do ambiente e segurança – ver COM(2009)223 final).

3.3.2 A actualidade dos dados sociais será melhorada sempre que isso seja possível, por exemplo graças ao novo sistema europeu de módulos de inquérito estatístico social.

3.4 Maior precisão dos relatórios sobre a distribuição e as desigualdades: a coesão social e económica constitui um objectivo geral da Comunidade. Os dados existentes provenientes das contas nacionais, sobre, por exemplo, rendimentos familiares, ou resultantes de inquéritos sociais como as Estatísticas EU-SILC (Estatísticas do Rendimento e das Condições de Vida na UE), já permitem uma análise das principais questões relativas à distribuição.

3.5 Elaborar um painel de avaliação europeu do desenvolvimento sustentável: os indicadores de desenvolvimento sustentável da UE (ver EUROSTAT, Measuring progress towards a more sustainable Europe – 2007 [Medição dos progressos alcançados em prol de uma Europa mais sustentável – 2007]) foram definidos em concertação com os Estados-Membros e figuram no relatório intercalar bienal da Comissão. Todavia, esta ferramenta de acompanhamento não integra as evoluções recentes em domínios importantes que ainda não estão suficientemente cobertos pelas estatísticas oficiais (tais como a produção e o consumo sustentáveis ou as questões de governação).

3.5.1 É por isso que a Comissão está a explorar, em concertação com os Estados-Membros, as possibilidades de elaboração de um painel de avaliação do desenvolvimento sustentável . Este painel, que se baseia no conjunto dos indicadores de desenvolvimento sustentável da UE, poderia igualmente incluir outras informações públicas quantitativas e qualitativas.

3.5.2 A estratégia de desenvolvimento sustentável tem como objectivo principal respeitar os limites dos recursos naturais do planeta, o que inclui a capacidade limitada da natureza para fornecer recursos renováveis e absorver poluentes. É importante conhecer as zonas de risco antes que sejam atingidos os reais pontos de viragem irreversíveis. Por isso, será necessário determinar esses limiares e actualizá-los regularmente, no atinente aos principais poluentes e aos recursos renováveis , de forma a poder informar os intervenientes no debate político e a promover a definição de objectivos e a avaliação das políticas.

3.6 Alargamento das contas nacionais às questões temáticas ambientais e sociais: o Sistema Europeu de Contas é a principal ferramenta utilizada para elaborar as estatísticas económicas da UE e muitos outros indicadores económicos, incluindo o PIB. Nas suas conclusões de Junho de 2006, o Conselho Europeu convidou a UE e os Estados-Membros a alargar as contas nacionais aos principais aspectos do desenvolvimento sustentável. A Comissão zelará para que este trabalho seja levado em consideração em futuras revisões do Sistema Internacional de Contas Nacionais e do Sistema Europeu de Contas. A mais longo prazo, espera-se que uma contabilidade ambiental, social e económica mais integrada proporcione a base para novos indicadores de síntese.

3.6.1 Contabilidade ambiental e económica integrada: a Comissão apresentou a sua primeira estratégia sobre “contabilidade verde” em 1994, na sua comunicação COM(1994) 670. Desde então, o EUROSTAT e os Estados-Membros – em colaboração com a ONU e a OCDE – têm desenvolvido e testado métodos contabilísticos, pelo que, agora, vários Estados-Membros apresentam regularmente os primeiros conjuntos de contas ambientais. Como etapa seguinte, poderiam ser criadas contas ambientais físicas relativas ao consumo de energia e à geração e tratamento de resíduos, bem como contas monetárias de subvenções relativas ao ambiente. Para assegurar que as contas sejam comparáveis, a Comissão pensa propor um quadro jurídico relativo à contabilidade ambiental no início de 2010.

3.6.2 Maior utilização dos indicadores sociais existentes na contabilidade nacional: o Sistema Europeu de Contas já inclui indicadores que destacam questões socialmente relevantes, como o rendimento disponível dos agregados familiares e um valor para o rendimento disponível ajustado que tem em consideração as diferenças dos regimes de protecção social dos diferentes países.

4.1 A questão de um instrumento mais coerente para medir o progresso da humanidade suscita cada vez mais interesse por parte dos decisores políticos e do grande público. São necessárias novas abordagens para encontrar uma forma de conciliar a evolução demográfica e o desenvolvimento económico da humanidade com a finitude do planeta e dos recursos naturais.

4.2 Estas novas abordagens e métodos de medição do progresso são indispensáveis no contexto social actual, cada vez mais complexo, para permitir uma melhor formulação de uma visão estratégica para as colectividades humanas como a UE. A sua importância deve-se, em parte, ao facto de permitirem avaliar os recursos necessários para atingir os objectivos estratégicos – sendo o desenvolvimento sustentável o primordial – que, entre outros factores, são indispensáveis para a protecção eficaz do clima e para a exploração moderada de todos os recursos.

4.3 Um outro importante domínio de aplicação é o da definição das grandes políticas da UE, que devem ponderar todos os seus efeitos e influências mensuráveis, bem como as interacções entre as várias políticas, sem esquecer o impacto da avaliação da aplicação prática dessas políticas.

4.4 Por isso, o CESE regozija-se com a comunicação da Comissão sobre o tema “O PIB e mais além – Medir o progresso num mundo em mudança” e as iniciativas que ela enumera. Apesar de já estarem em curso inúmeros projectos e actividades, o Comité assinala que estamos apenas numa primeira fase deste processo e que não será de todo fácil escolher os instrumentos e medidas adequados, nem integrá-los na gestão das grandes políticas e estratégias.

4.5 Para que um instrumento, qualquer que ele seja, funcione eficazmente, ele deve ser o mais simples e flexível possível e todos os intervenientes deverão aceitá-lo. Se os utilizadores não se apropriarem plenamente do instrumento em questão e se este não for aceite pela generalidade dos intervenientes, nunca poderá produzir os resultados esperados. Naturalmente, a aceitação de cada novo instrumento enquanto medidor do progresso levará algum tempo. No entanto, nenhum instrumento será, por si só, um objectivo final. Importa descartar qualquer instrumento que não dê provas de eficácia.

4.6 A evolução natural destes indicadores vai manifestamente no sentido de eles se tornarem cada vez mais complexos. No entanto, esta complexidade não deve exceder os benefícios esperados. O sistema deve continuar a basear-se, mesmo a nível da União, numa recolha e avaliação dos dados a nível nacional, bem como no seu tratamento em indicadores e parâmetros, devendo esse processo decorrer num quadro europeu bem definido e unificador.

4.7 Em seguida, a agregação dos parâmetros de toda a UE deverá permitir adoptar estratégias e políticas concertadas e compatíveis, tanto a nível nacional como europeu, mediante uma aplicação rigorosa dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Nesse ponto, será particularmente importante agir a nível europeu em função das tendências verificadas, pelo que os instrumentos escolhidos deverão ser capazes de detectar atempadamente e de forma fiável os sinais precursores de mutações potencialmente perigosas, por mais ténues que sejam.

4.8 Mesmo com os defeitos que se lhe reconhecem, o PIB continua a ser um instrumento agregado extraordinário, com um período de latência muito breve face às evoluções. O novo instrumento que agora se procura deveria ser também um indicador agregado que leve em conta os aspectos sociais e ambientais, o que será muito difícil de encontrar. O CESE considera, por isso, conveniente definir critérios que permitam, durante a elaboração das políticas, seleccionar entre os diferentes parâmetros que cobrem diversos domínios, para que favoreçam o desenvolvimento sustentável da comunidade mundial.

4.9 O CESE está convicto de que uma abordagem individual só será possível durante a elaboração de cada um dos instrumentos. A avaliação e aplicação eficazes destes instrumentos requerem uma abordagem global e integrada que limite ao máximo os conflitos entre diversos instrumentos e parâmetros. Se não forem resolvidos, esses conflitos podem desequilibrar as decisões políticas e estratégicas.

4.10 Este processo de alterações que se está a preparar não será rápido nem simples. Por isso, importa dar uma atenção muito particular à preparação analítica e ao estudo de cada instrumento, baseando-se nas investigações consagradas às interacções entre eles e nas consultas aprofundadas dos actores interessados.

4.11 No âmbito deste processo, será necessário definir prioridades e prazos para as etapas seguintes, coisa que a comunicação da Comissão refere apenas de modo extremamente vago. Assim, o Comité solicita à Comissão que proceda, em tempo útil, à integração destas prioridades e prazos nos objectivos e mecanismos de avaliação da nova estratégia para o período até 2020 e, da mesma forma, na estratégia a longo prazo para o desenvolvimento sustentável. O CESE lamenta que outras partes interessadas não estejam a participar nesta primeira fase, como é o caso, por exemplo, das Direcções-Gerais da Comissão incumbidas de questões económicas. Uma mudança de tal modo radical requer esforços muito maiores do que os da DG Ambiente, da AEA e do EUROSTAT.

4.12 No âmbito da continuação dos trabalhos e a fim de estruturar as próximas etapas, será necessário explorar todas as reflexões e projectos disponíveis, nomeadamente o relatório da Comissão sobre a Aferição do Desempenho Económico e do Progresso Social (“relatório Stiglitz”; http://stiglitz-sen-fitoussi.fr/en/index.htm, o estudo TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, http://www.teebweb.org/), que se debruça sobre os aspectos económicos dos ecossistemas e da biodiversidade, os trabalhos da Agência Europeia do Ambiente (AEA), os do EUROSTAT e os de todos os parceiros que contribuíram para este projecto europeu complexo e global. O critério decisivo deve ser a manutenção da independência das estatísticas e das suas exigências qualitativas, bem como uma aceitação generalizada do poder explicativo dos instrumentos.

4.13 A Assembleia-Geral das Nações Unidas decidiu recentemente organizar em 2012 uma nova conferência mundial para avaliar os progressos alcançados em matéria de desenvolvimento sustentável ao longo dos vinte anos decorridos desde a Cimeira da Terra, realizada no Rio de Janeiro em 1992. Naturalmente, as formas de conseguir uma economia mundial ecológica e com baixo teor de carbono serão um dos temas principais. Assim, é recomendável que a Europa crie, até 2011, um quadro preciso de avaliação dos progressos por si alcançados e que, em 2012, esteja em posição de apresentar propostas concretas à comunidade internacional.

5.1 As presentes observações na especialidade comentam os cinco domínios de acção fundamentais, bem como as suas respectivas componentes, na mesma ordem que a adoptada no capítulo 3.

5.2 A Comissão está incumbida da tarefa árdua de elaborar a versão-piloto de um índice ambiental complexo, tendo-se comprometido a apresentar esse índice a partir de 2010. Tratar-se-á manifestamente de um índice agregado, cuja avaliação exigirá que se pondere o peso dos efeitos de cada um dos elementos do ambiente. Na sua forma actual, a pegada ecológica e a pegada de carbono abrangem elementos específicos do ambiente e da exploração dos recursos. Surgiram também outros conceitos, como o impacto na água e nas florestas, mas nenhum deles poderá, por si só, constituir o futuro indicador. O processo de elaboração desse indicador deverá ser objecto, desde o início, de consultas das partes interessadas, sendo necessário avaliar com a maior cautela os coeficientes de ponderação de cada factor deste complexo índice.

5.3 A elaboração de indicadores de qualidade de vida e de bem-estar (2) será igualmente difícil, ainda que haja estudos neste domínio, incluindo estudos de viabilidade. Em grande parte, estes indicadores baseiam-se em percepções subjectivas e não em medidas exactas. Em todo o caso, convém assinalar que o PIB também não é completamente exacto.

5.4 A gestão operacional da qualidade do ambiente e das medidas correctivas em matérias sociais requer informações que permitam tomar decisões quase em tempo real. As questões estratégicas e a elaboração das políticas, por seu lado, baseiam-se nas tendências evolutivas dos parâmetros fundamentais. Assim sendo, importa manter esta distinção presente quando se decidir quais os valores que serão seguidos em tempo real, para que informações muito específicas não venham obstruir desnecessariamente o processo decisório. Neste sentido, convém valorizar a importância de reagir às alterações de forma ponderada e em tempo útil. O acompanhamento das evoluções no quadro do sistema GMES estará na primeira linha da gestão operacional. Se esse sistema revelar as tendências a mais longo prazo, ele poderá, evidentemente, servir de base para elaborar políticas.

5.5 A formulação de políticas europeias que exijam esforços partilhados requer uma quantidade adequada de informação sobre as diferenças e disparidades existentes a nível nacional e regional. O objectivo é eliminar as disparidades mais marcantes através de políticas concebidas de forma adequada, para as quais é indispensável contar com dados precisos. O êxito destas políticas depende da sua aceitação generalizada e do grau de adesão que suscitarem, o que será praticamente impossível se os intervenientes sentirem que há desigualdade de tratamento. O respeito por este princípio condicionará portanto a forma como os cidadãos verão a União.

5.6 A avaliação do desenvolvimento sustentável é uma questão muito complicada. O desenvolvimento sustentável é uma estratégia geral de longo prazo que, por definição, não tem, nem pode ter, objectivos concretos e prazos definidos. Os seus objectivos devem, por definição, ser formulados de forma suficientemente genérica. No caso da avaliação do desenvolvimento sustentável, trata-se de analisar, antes de mais, as tendências em duas direcções fundamentais: (1) a avaliação da capacidade de absorção dos ecossistemas e a exploração dos recursos não renováveis, e (2) a avaliação do desenvolvimento da administração das colectividades humanas de forma geral. A evolução destes dois factores essenciais condicionará o desenvolvimento sustentável ou insustentável da comunidade internacional e, logo, o da União Europeia. As propostas apresentadas pela comunicação da Comissão (o painel de avaliação e o acompanhamento dos limiares dos poluentes) vão nesta direcção, facto que o CESE aplaude.

5.7 O Comité saúda igualmente o esforço louvável da Comissão de alargar as contas nacionais às temáticas ambientais e sociais. As informações fiáveis e bem estruturadas prestadas em quantidade suficiente por estas contas podem facilitar em grande medida a desejável internalização racional dos custos externos em domínios em que haja uma quantidade suficiente de dados fiáveis para esse efeito ou em que o equilíbrio dos mercados não seja posto em causa. Aliás, estas contas revelam desde já dados preciosos mas potencialmente difíceis de comparar entre os vários Estados-Membros. Essa dificuldade explica a importância dos esforços das partes envolvidas em conceber um sistema óptimo de publicação e recolha de dados, decorrente da necessidade de criar contas ambientais físicas. A este respeito, a Comissão chamou a si a tarefa árdua de propor, no início de 2010, um quadro jurídico de contabilidade ambiental. Os indicadores sociais disponíveis nas contas nacionais não são actualmente utilizados no seu potencial máximo. É de esperar que a necessidade de utilizar estes indicadores se faça sentir cada vez mais, à medida que progredir a elaboração de uma abordagem complexa e integrada com o objectivo de medir e avaliar o progresso num mundo em mudança.

Bruxelas, 29 de Abril de 2010

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI