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Bruxelas, 21.12.2009

COM(2009)700 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO, AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU

RELATÓRIO ANUAL 2008 SOBRE O PROGRAMA PHARE, O INSTRUMENTO DE PRÉ-ADESÃO PARA A TURQUIA, O PROGRAMA CARDS E O INSTRUMENTO DE TRANSIÇÃO

{SEC(2009) 1726}

Introdução

O presente relatório e o documento de referência que o acompanha abrangem a execução do Programa Phare[1], do Instrumento de Pré-adesão para a Turquia[2], do Programa CARDS[3] e do Instrumento de Transição[4] em 2008, até à data-limite de 31 de Dezembro de 2008. É de salientar que, como 2006 foi o último ano de programação do Programa PHARE, do Instrumento de Pré-adesão para a Turquia e do Programa CARDS, em 2008 não foram lançados novos programas no âmbito destes instrumentos[5].

O programa de assistência de pré-adesão Phare tinha como objectivo apoiar os países candidatos e os países em vias de adesão nos esforços que desenvolvem para reforçar as respectivas administrações e instituições públicas, a fim de garantir o seu funcionamento eficaz no âmbito da União Europeia, promover a convergência com a legislação comunitária, reduzir a necessidade de períodos de transição e promover a coesão económica e social.

O Programa CARDS tinha por objectivo apoiar a participação da Albânia, da Bósnia-Herzegovina, da Croácia, da Antiga República Jugoslava da Macedónia, do Montenegro, da Sérvia e do Kosovo[6] no Processo de Estabilização e Associação (PEA). Este processo procura promover a estabilidade na região, facilitando simultaneamente uma associação mais estreita com a União Europeia.

O presente relatório contém igualmente informações sobre o Instrumento de Transição destinado aos novos Estados-Membros, instituído para garantir a continuidade da ajuda ao desenvolvimento institucional, a fim de reforçar e consolidar as capacidades institucionais e administrativas, necessárias à aplicação do acervo comunitário.

Desde 2007, o financiamento de pré-adesão da UE é canalizado através de um instrumento único, o Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), concebido para prestar apoio específico aos países candidatos e aos países potencialmente candidatos. O IPA veio substituir os cinco instrumentos financeiros anteriores da UE, a saber, Phare, ISPA[7], SAPARD[8], Instrumento de Pré-adesão para a Turquia e CARDS. Desde 2008, a Comissão elabora um relatório anual sobre a execução do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão.

Balanço do ano

Principa l evolução do processo de alargamento em 2008

Os resultados alcançados em 2008 relativamente aos países candidatos[9] e potencialmente candidatos[10] e no que se refere ao Processo de Estabilização e Associação foram apresentados em Novembro de 2008 no âmbito do conjunto de medidas relativas ao alargamento. Na Comunicação da Comissão «Estratégia de Alargamento e Principais Desafios para 2008-2009» era desenvolvida a abordagem aplicada até à data pela União Europeia, com base no consenso renovado sobre o alargamento acordado pelo Conselho Europeu em Dezembro de 2006. A Comunicação delineava em linhas gerais a abordagem da Comissão face aos futuros desafios em matéria de alargamento e identificava as medidas destinadas a prestar apoio aos países em termos de adesão. A Comunicação era acompanhada por relatórios sobre os progressos dos países candidatos e potencialmente candidatos, em que eram avaliados os progressos realizados por cada país em matéria de cumprimento dos critérios de adesão de Copenhaga. O Conselho subscreveu de modo geral este conjunto de medidas de alargamento[11], que foi acolhido favoravelmente pelos países abrangidos pelo alargamento.

Programação e execução dos programas: Panorâmica geral

Programa Phare, Instrumento de Pré-adesão para a Turquia e Programa CARDS

Com a introdução do IPA, em Janeiro de 2007, não houve novas autorizações após 2006 no âmbito do Programa PHARE, do Instrumento de Pré-adesão para a Turquia ou do Programa CARDS. A tónica foi colocada na execução dos programas dos anos anteriores, nomeadamente na redução dos atrasos, sempre que necessário.

Em 2008, a maioria dos países que beneficiavam de assistência no âmbito do programa CARDS continuaram a adjudicar contratos para as dotações orçamentais remanescentes de 2005 e 2006, embora a percentagem de adjudicação divergisse consoante os países. Na Albânia e na Antiga República Jugoslava da Macedónia, os esforços envidados a nível da adjudicação de contratos no âmbito dos fundos remanescentes do Programa CARDS de 2005 antes da data-limite para o efeito limitaram em grande medida os contratos adjudicados no âmbito do programa CARDS de 2006. Por outro lado, na Bósnia-Herzegovina e no Kosovo, os contratos abrangidos pelos programas CARDS até 2005 haviam sido plenamente adjudicados até ao final do ano e a adjudicação de contratos para o programa CARDS de 2006 estava numa fase bem avançada.

Em 21 de Dezembro de 2007, a Delegação da Comissão Europeia na Croácia decidiu suspender temporariamente a aprovação dos contratos ao abrigo do Programa Phare 2006 até que a Comissão obtivesse garantias quanto à introdução das melhorias necessárias a nível do desempenho da Croácia no âmbito da execução descentralizada. Após o restabelecimento da aprovação de contratos, em Julho de 2008, a Croácia conseguiu adjudicar contratos correspondendo a 84,7% da dotação Phare de 2006 antes de 30 de Novembro de 2008, data-limite para o efeito.

Em 2008, três programas ao abrigo do Instrumento de Pré-adesão para a Turquia estavam em vias de execução, incluindo o programa nacional de 2006, em relação ao qual a adjudicação de contratos continuava a decorrer. As datas-limite fixadas pelo Comité Misto de Acompanhamento para a apresentação dos processos de concurso para o controlo ex ante pela Comissão Europeia (CE), ao abrigo do programa nacional de 2006, contribuíram para acelerar o procedimento de adjudicação, comparativamente aos programas anteriores. No fim de 2008, a percentagem de contratos adjudicados para o programa nacional de 2006 ascendia a 78,38%.

Em 2008, a Bulgária e a Roménia continuaram a adjudicar contratos e a assegurar a execução de projectos a título dos programas nacionais Phare para 2006. No termo do período de adjudicação de contratos, ou seja, em 30 de Novembro de 2008, apenas 17,38% dos programas tinham sido objecto de contratos na Bulgária. A baixa percentagem de adjudicação de contratos foi devida em parte à suspensão do financiamento, bem como à anulação pelas autoridades búlgaras de um número significativo de contratos, para os quais não dispunham de tempo, nem de recursos. No termo do período de adjudicação de contratos para o programa nacional Phare de 2006, 78,01% dos programas tinham sido objecto de contratos na Roménia.

Na Parte I do documento de referência que acompanha o presente relatório figuram informações mais pormenorizadas sobre o Programa Phare, a assistência financeira de pré-adesão à Turquia e o Programa CARDS.

Instrumento de Transição

O Instrumento de Transição para a Bulgária e a Roménia foi instituído pelo artigo 31.° do Acto de Adesão, com vista a financiar determinadas medidas de desenvolvimento institucional destinadas a responder à necessidade de continuar a reforçar a capacidade institucional em determinadas áreas, através de acções que não podem ser financiadas pelos fundos estruturais ou pelos fundos de desenvolvimento rural. Trata-se de uma extensão da assistência prestada antes da adesão ao abrigo do Programa Phare. A execução da assistência comunitária ao abrigo do Instrumento de Transição rege-se pelo Memorando de Acordo relativo à aplicação do Instrumento de Transição, assinado entre a Comissão Europeia e as autoridades búlgaras em 21 de Junho de 2007 e entre a Comissão Europeia e as autoridades romenas em 5 de Setembro de 2007.

Em 2008, a Bulgária e a Roménia continuaram a adjudicar contratos e a assegurar a execução de projectos a título do Instrumento de Transição de 2007 para ambos os países. A data-limite para a adjudicação de contratos foi fixada em 15 de Dezembro de 2009.

Em 2008, os dez países que beneficiam desde 2004 do Instrumento de Transição especial para o desenvolvimento institucional, instituído pelo artigo 34.º do Acto de Adesão, continuaram a adjudicar projectos contratos relativamente a projectos ao abrigo do Instrumento de Transição para 2006, bem como a assegurar a sua execução ao abrigo do Instrumento de Transição para 2005, respectivamente.

Transicção para o Sistema Alargado de Execução Descentralizada (EDIS)

A Comissão tem por objectivo permitir que os países beneficiários da assistência Phare assegurem a gestão dos fundos comunitários ao abrigo do Sistema Alargado de Execução Descentralizada (EDIS), a fim de adquirirem, até à adesão, experiência prática suficiente na gestão de um sistema plenamente descentralizado, preparando-os assim para a gestão eficaz dos fundos estruturais a partir da adesão (em regime de gestão partilhada).

A Comissão autorizará as agências encarregadas da execução do Programa Phare a operar no âmbito do sistema EDIS, desde que comprovem dispor dos recursos, das estruturas e dos sistemas necessários para uma gestão eficaz e atempada da assistência comunitária.

Os dez novos Estados-Membros que aderiram à UE no âmbito do quinto alargamento[12] operam no âmbito do sistema EDIS desde 2005.

No que respeita à assistência no âmbito do Programa Phare e do Instrumento de Transição, a Bulgária opera no quadro do Sistema Alargado de Execução Descentralizada (EDIS) desde Julho de 2007, o que significa que a adjudicação de contratos e a execução da assistência estão, desde essa data, sob a inteira responsabilidade das autoridades búlgaras. A assistência ainda por executar é gerida por quatro agências de execução acreditadas[13].

Embora o sistema propriamente dito tenha sido criado e acreditado com base nos compromissos assumidos pelas autoridades búlgaras, há ainda que dar resposta, em 2008, às insuficiências verificadas a nível da execução e gestão da assistência em termos práticos. Montantes substanciais de pagamentos Phare estão suspensos desde Fevereiro de 2008, aguardando a aplicação de medidas correctivas pela Bulgária. O principal problema em 2008 foi a retirada, em 23 de Julho de 2008, da acreditação a duas agências de execução da Bulgária (Unidade Central de Financiamento e Contratação e Agência de Execução do Ministério do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas), que esteve na origem da inelegibilidade da maior parte do Programa Phare de 2006 da Bulgária em termos de apoio da UE.

A Roménia opera igualmente no âmbito do sistema EDIS desde o final de 2006 no que se refere a duas agências e desde Abril de 2007 em relação a uma terceira agência, o que significa que o país é plenamente responsável tanto pelos procedimentos de adjudicação de contratos, como pela execução de programas de assistência financeira. As três agências de execução acreditadas[14] gerem actualmente o Programa PHARE 2006 e o Instrumento de Transição. A Comissão manifestou a sua preocupação em 2007 quanto à incapacidade de as agências romenas assegurarem uma boa gestão dos fundos comunitários, mas em 2008 registaram-se melhorias significativas. Não obstante, continuam a verificar-se atrasos na adjudicação dos contratos Phare 2006 e a execução dos programas em curso regista por vezes atrasos, por razões objectivas que não podem ser imputadas inteiramente às autoridades romenas. De um modo geral, a cooperação com as autoridades romenas é boa e os problemas são abordados em conjunto, o que tem permitido obter melhorias mensuráveis na gestão dos fundos.

A Comissão está a acompanhar de perto o funcionamento do sistema EDIS, a fim de assegurar a execução eficaz e atempada dos projectos, bem como a obtenção de resultados concretos.

Coordenação da assistência comunitária de pré-adesão

- O Programa especial de adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural (SAPARD)[15] tem por objectivo apoiar os países candidatos na resolução dos problemas de ajustamento estrutural existentes nos sectores agrícola e rural, em como na aplicação do acervo comunitário em matéria de política agrícola comum (PAC) e legislação conexa.

- O objectivo principal do Instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA)[16] consiste em assegurar o alinhamento dos países candidatos pelas normas infra-estruturais comunitárias. Financia igualmente grandes infra-estruturas no domínio do ambiente e dos transportes.

A coordenação entre os diferentes instrumentos de pré-adesão foi assegurada na fase de programação. O último exercício de programação para os instrumentos SAPARD e ISPA teve lugar em 2006. A partir de 2007, todos os antigos instrumentos de pré-adesão foram substituídos pelo IPA.

Cooperação com o BEI e com as Instituições Financeiras Internacionais

A cooperação com o Banco Europeu de Investimento (BEI) e outras Instituições Financeiras Internacionais (IFI), em especial o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BERD) e o Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (BDCE), em associação com o Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), é organizada no âmbito do Memorando de Acordo alterado, de 26 de Abril de 2006, celebrado entre a Comissão Europeia e as IFI participantes, em favor dos países do alargamento.

A execução dos programas horizontais abriu vastas possibilidades de cooperação com as IFI, permitindo a extensão dos empréstimos por elas concedidos, em conjugação com subvenções da UE. Estes programas horizontais vieram completar os projectos de investimento financiados por programas nacionais.

Foram desenvolvidos quatro tipos de programas, da forma a seguir referida.

O Mecanismo de Financiamento das PME (SMEFF) visa reforçar a capacidade de os intermediários financeiros (designadamente, bancos e sociedades de locação financeira) dos países beneficiários manterem e alargarem as suas operações de financiamento a favor das Pequenas e Médias Empresas (PME). Os projectos realizados com recursos do SMEFF incluem a concessão de empréstimos, garantias de empréstimos e contratos de locação financeira para intermediários financeiros locais, associados a incentivos financeiros não reembolsáveis. Em contrapartida, os intermediários financeiros celebram contratos de empréstimo ou de locação financeira a favor de microempresas individuais ou PME. Desde 2005, os únicos países elegíveis têm sido a Bulgária, a Croácia, a Roménia e a Turquia. No final de Dezembro de 2008, o montante total de incentivos da UE afectados a projectos elevava-se a cerca de 265 milhões de euros.

O Mecanismo de Financiamento Municipal (MFM) visa incentivar os intermediários financeiros locais a concederem empréstimos aos municípios. O mecanismo do programa é semelhante ao do SMEFF. Em 2008, o ritmo geral de desenvolvimento e assinatura de novos projectos continuou a ser relativamente lento, devido a custos administrativos elevados, a atrasos nas reformas regulamentares nalguns países e à falta de experiência dos municípios na preparação dos processos de crédito. No final de Dezembro de 2008, o montante total dos incentivos comunitários afectados a projectos elevava-se a cerca de 75 milhões de euros.

Em conformidade com o pedido formulado no Conselho Europeu de Nice, em 2002 o Banco Europeu de Investimento (BEI) e a Comissão criaram um Mecanismo de Financiamento das Infra-Estruturas Municipais (MFIM). Este mecanismo visa contribuir para o desenvolvimento social e económico das regiões fronteiriças dos Estados-Membros da UE-15. Para o efeito, associa empréstimos provenientes do BEI às ajudas não reembolsáveis do Programa Phare, para acelerar a realização dos investimentos em pequenas infra-estruturas locais. Até finais de 2008, tinham sido afectados 40 milhões de euros a 24 projectos.

O Mecanismo de Financiamento em matéria de Eficiência Energética (EEFF) foi lançado em 2006 para abordar a problemática das alterações climáticas. Visa incentivar os investimentos em matéria de eficiência energética em todos os tipos de edifícios e no sector industrial, através da disponibilização de financiamento adequado aos mutuários finais. Os resultados gerais do programa traduzir-se-ão em poupanças de energia e na redução significativa das emissões de CO2.

O EEFF associa linhas de crédito das IFI concedidas aos intermediários financeiros com incentivos para melhorar o rácio custo-eficácia dos equipamentos e tornar os investimentos em matéria de eficiência energética mais atractivos, bem como a concessão de prémios aos intermediários financeiros locais, para os incentivar a conceder empréstimos destinados a financiar a eficiência energética. Até ao fim de 2008, tinham sido adjudicados contratos no montante de 53 milhões de euros, relativos a três acordos de contribuição, e tinham sido aprovados projectos num montante total de incentivos que se elevava a cerca de 23 milhões de euros.

Os programas foram alterados em 2008, a fim de introduzir uma componente de eficiência energética e com vista a prorrogar até ao fim de 2015 a data-limite para a adjudicação de contratos entre as entidades financeiras participantes e as IFI, bem como a data-limite de execução dos contratos, no intuito de permitir a utilização dos fundos disponíveis.

Acompanhamento e avaliação

A função de acompanhamento e avaliação tem em vista, em primeiro lugar, supervisionar e avaliar a assistência financeira concedida aos países beneficiários para atingirem os objectivos de pré-adesão, através da avaliação dos resultados do programa e dos ensinamentos que dele podem ser retirados. Assegura também a responsabilização em relação aos fundos disponibilizados e à utilização dos fundos de pré-adesão. Tem ainda como objectivo apoiar o desenvolvimento da capacidade de acompanhamento e avaliação nos países beneficiários, a fim de reforçar a sua capacidade de gerir e controlar a assistência de pré-adesão. A avaliação efectuada pela Comissão funciona a nível da estratégia de programação, prestando apoio ao processo de tomada de decisões e avaliando o impacto da assistência.

Acompanhamento e avaliação intercalar

Em 2008, o acompanhamento orientado para os resultados ( Results Oriented Monitoring - ROM) foi utilizado pela Comissão Europeia e pelos beneficiários como um instrumento claro, objectivo e coerente, fornecendo informações (de acompanhamento) sobre os projectos em execução, informações sobre boas práticas/erros comuns, permitindo formular recomendações em termos de melhoramento e facilitando o acompanhamento do desempenho da carteira de projectos CARDS geridos directamente pela Comissão Europeia.

Foram também elaborados em 2008 relatórios sectoriais, temáticos e ad hoc , no âmbito do sistema de avaliação intercalar dos programas Phare e CARDS da Croácia, bem como do Instrumento de Pré-adesão para a Turquia. Estas avaliações são instrumentos de gestão que disponibilizam aos gestores de programas uma avaliação regular do desempenho de todas as actividades, em todos os sectores. São sistematicamente formuladas nos relatórios recomendações destinadas a melhorar a gestão e a execução dos programas/projectos objecto de avaliação, que são discutidas nas reuniões de informação do Comité Misto de Acompanhamento, com vista a tomar medidas de seguimento. Além disso, nas avaliações intercalares consolidadas, temáticas e relativas aos países são formuladas recomendações sobre a concepção de futuros programas.

Avaliação ex post

Em 2008, foram concluídas avaliações ad hoc dos programas CARDS (2001-2006) da Albânia e da Bósnia-Herzegovina e dos programas regionais para os Balcãs Ocidentais. No ponto 23.2 do documento de referência é apresentado um resumo das conclusões e recomendações destes três relatórios. Na Antiga República Jugoslava da Macedónia, no Kosovo, no Montenegro e na Sérvia foram também iniciadas avaliações semelhantes, que deverão ser concluídas em 2009.

[1] PHARE, Regulamento (CEE) n.º 3906/89 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1989.

[2] Regulamento (CE) n.º 2500/2001 do Conselho, de 17 de Dezembro de 2001.

[3] Assistência comunitária para a reconstrução, o desenvolvimento e a estabilização (Regulamento (CE) n.º 2666/2000 do Conselho, de 5 de Dezembro de 2000).

[4] Artigo 31.° do Tratado de Adesão da Bulgária e da Roménia.

[5] A programação para 2008 para os países candidatos e os países potencialmente candidatos foi efectuada no âmbito do novo instrumento IPA e será objecto do relatório anual IPA 2008, como previsto no artigo 13.°, n.º 6, do Regulamento (CE) n.º 1085/2006 do Conselho (Regulamento IPA).

[6] Tal como definido na Resolução n.º 1244/99 do Conselho de Segurança da Nações Unidas.

[7] Instrumento Estrutural de Pré-adesão (Regulamento (CE) n.º 1267/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999).

[8] Programa especial de adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural (Regulamento (CE) n.º 1268/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999).

[9] Croácia, Turquia e Antiga República Jugoslava da Macedónia.

[10] Albânia, Bósnia-Herzegovina, Montenegro, Sérvia e Kosovo.

[11] http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1208_CAGRE/Council_conclusions_on%20Enlargement_EN.pdf

[12] Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia, Eslováquia e Eslovénia.

[13] UCFC, Ministério do Desenvolvimento Regional e das Obras Públicas, Ministério do Trabalho e Política Social, Ministério da Economia e Energia.

[14] UCFC, Ministério de Integração Europeia, Ministério do Trabalho.

[15] Para informações gerais sobre o SAPARD, consultar o sítio Internet da DG Agricultura.

[16] Para informações gerais sobre o ISPA, consultar o sítio Internet da DG Política Regional.