[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 30.4.2009

COM(2009) 203 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO

sobre determinados aspectos essenciais da Directiva 2003/41/CE relativa às actividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais (Directiva IRPPP)

(apresentada pela Comissão)

RELATÓRIO DA COMISSÃO

sobre determinados aspectos essenciais da Directiva 2003/41/CE relativa às actividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais (Directiva IRPPP)

(Texto relevante para efeitos do EEE)

1. INTRODUÇÃO

A Directiva IRPPP (Directiva 2003/41/CE relativa às actividades e à supervisão das instituições de realização de planos de pensões profissionais) foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 23 de Setembro de 2003; a data-limite para a sua aplicação pelos Estados-Membros foi fixada em 23 de Setembro de 2005. Em 2007, todos os Estados-Membros tinham já notificado as suas medidas de aplicação, embora estejam ainda em curso dois processos de infracção por aplicação incorrecta.

A Directiva IRPPP prevê expressamente a obrigação de a Comissão apresentar relatórios em quatro domínios essenciais. O n.º 6 do artigo 15.º exige a apresentação de um relatório regular, com uma frequência mínima bienal, sobre as regras de cálculo das provisões técnicas. O n.º 4 do artigo 21.º prevê a apresentação, quatro anos a contar da data de entrada em vigor da Directiva, de um relatório sobre a aplicação das regras de investimento (alínea a)), os progressos alcançados na adaptação dos sistemas nacionais de supervisão (alínea a)) e a custódia transfronteiriça (alínea b)).

Embora a Directiva IRPPP estabeleça a obrigação de a Comissão apresentar o primeiro relatório regular sobre as provisões técnicas e o relatório sobre os outros três aspectos em Setembro de 2007, a transposição tardia por um grande número de Estados-Membros dificultou a apresentação pela Comissão, no calendário previsto, de um relatório sobre a experiência prática adquirida nos quatro domínios em causa. Assim, na reunião do Comité Europeu dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (CESPCR), que teve lugar em 5 de Abril de 2006, foi acordada com os Estados-Membros a apresentação do referido relatório em 2008, após o exame prévio pelo Comité das Autoridades Europeias de Supervisão dos Seguros e Pensões Complementares (CAESSPC) dos aspectos-chave da aplicação.

Por outro lado, embora tenha exibido um aumento considerável nos últimos anos, o número de regimes de pensões transfronteiriços é ainda relativamente baixo. Um inquérito recente efectuado pelo CAESSPCR mostra que, no final de Junho de 2008, se registavam 70 casos de actividades transfronteiriças no Espaço Económico Europeu (EEE), sendo de 21 o número de Estados de acolhimento[1].

A pedido da Comissão, o Comité das Pensões Complementares de Reforma (CPCR) do CAESSPCR empenhou-se num vasto exercício de apuramento de factos sobre a aplicação efectiva da Directiva IRPPP pelos Estados-Membros. Neste contexto, importa ter em conta que a Directiva prevê uma harmonização mínima, conferindo aos Estados-Membros alguma flexibilidade para a sua aplicação em vários domínios. O resultado dos trabalhos do CPCR encontra-se resumido no relatório intitulado Initial Review of Key Aspects of the Implementation of the IRPPP Directive (relatório do CPCR), de 31 de Março de 2008[2].

O relatório do CPCR abrange os aspectos essenciais sobre os quais a Comissão deve prestar informações, não se limitando, porém, a esses aspectos. O relatório considera que, embora exista uma considerável diversidade na forma como esses aspectos essenciais da Directiva foram interpretados e transpostos pelos Estados-Membros, existem poucos indícios de que tais diferenças tenham produzido problemas de monta. Assim, e atendendo à experiência limitada com a aplicação da Directiva, o relatório do CPCR considera não existirem, na actualidade, motivos para introduzir alterações legislativas na mesma.

O CAESSPCR apresentou o relatório do CPCR à Comissão em 2 de Abril de 2008; o relatório foi posteriormente debatido pelo CESPCR nas suas reuniões de 27 de Junho e 26 de Novembro de 2008. O debate revelou uma larga aderência dos Estados-Membros às conclusões do relatório, tendo os serviços da Comissão registado que a grande maioria dos Estados-Membros concordam com a recomendação do CAESSPCR no sentido de não se proceder a qualquer alteração legislativa da Directiva nesta fase.[3]

Com base nos trabalhos já efectuados, e tendo em vista o cumprimento das obrigações de comunicação da Comissão previstas na Directiva IRPPP, o presente relatório estabelece a posição da Comissão sobre os seguintes aspectos essenciais: provisões técnicas, regras de investimento, adaptação dos sistemas nacionais de supervisão e custódia. O relatório limita-se ao cumprimento da obrigação de comunicação da Comissão sobre os quatro aspectos previstos na Directiva. A necessidade de eventuais alterações legislativas decorrente de outros aspectos relevantes que afectem as IRPPP, em especial as regras de solvência[4], está a ser examinada pela Comissão fora do quadro do presente relatório.

2. PROVISÕES TÉCNICAS

O n.º 6 do artigo 15.º da Directiva prevê que a Comissão apresente um relatório sobre o cálculo das provisões técnicas das IRPPP num contexto transfronteiriço.[5]

O exame do cálculo das provisões técnicas das IRPPP foi iniciado pelo CPCR e prosseguido de forma mais pormenorizada pelo Subcomité «Solvência» (SCS) do CAESSPCR. Os trabalhos do SCS foram resumidos no Survey on fully funded, technical provisions and security mechanisms in the European occupational pension sector (relatório do SCS), de 31 de Março de 2008[6]. Este relatório proporciona uma panorâmica pormenorizada e abrangente dos pressupostos de avaliação e dos mecanismos de segurança dos fundos de pensões profissionais existentes nos Estados-Membros. No respeitante às provisões técnicas, o relatório sublinha que as IRPPP nos diversos Estados-Membros utilizam métodos e pressupostos diferentes para a determinação das suas provisões técnicas. Este facto determina variações significativas entre os países no respeitante às dimensões das provisões técnicas, para compromissos de prestações definidas comparáveis. Os pressupostos subjacentes à avaliação, nomeadamente os pressupostos em matéria de taxas de juro e mortalidade, bem como a natureza das indexações da inflação e dos salários nas prestações de reforma, constituem importantes factores que afectam o nível das provisões técnicas nos diversos Estados-Membros.

O CAESSPCR apresentou o relatório do SCS à Comissão em 7 de Abril de 2008. A Comissão acolheu com agrado as conclusões do relatório, que constituiu uma base adequada para a consulta pública lançada pela Comissão no início de Setembro de 2008 sobre a harmonização das regras de solvência das IRPPP abrangidas pelo artigo 17.º da Directiva e das IRPPP que funcionam numa base transfronteiriça. O possível reforço da harmonização das regras de cálculo das provisões técnicas numa perspectiva transfronteiriça constitui um dos domínios explicitamente abrangidos pela consulta. O período de consulta terminou no final de Novembro de 2008. Com o objectivo de tirar as primeiras conclusões da mesma, a Comissão agendou uma audição pública em Bruxelas, para 27 de Maio de 2009.

Os resultados da consulta e da audição pública ajudarão a Comissão a decidir se apresentará ou não uma proposta de reforço da harmonização das regras de cálculo das provisões técnicas no contexto das actividades transfronteiriças. Como é geralmente o caso, qualquer proposta da Comissão será objecto de uma avaliação de impacto rigorosa, em conformidade com a abordagem «legislar melhor».

3. REGRAS DE INVESTIMENTO

O n.º 4, alínea a), do artigo 21.º da Directiva IRPPP prevê que a Comissão deve «apresentar um relatório em que passará em revista a aplicação do artigo 18.º […]», relatório esse que deverá incluir as regras qualitativas e quantitativas de investimento para as IRPPP. A análise efectuada identificou diversas questões.

Em primeiro lugar, o relatório do CPCR conclui que a introdução da regra do «gestor prudente» referida no n.º 1 do artigo 18.º teve consequências no quadro regulamentar de muitos Estados-Membros e que, embora os limites quantitativos aos investimentos desempenhem ainda um papel importante, se confere actualmente uma maior atenção aos aspectos qualitativos das regras de investimento.

Em segundo lugar, o relatório do CPCR refere a inexistência de consenso quanto ao âmbito da regra do emitente único, destinada a evitar a dependência excessiva de um determinado activo, emitente ou grupo (n.º 1, alínea e), do artigo 18.º).[7] Além disso, a promoção da convergência nas regras de emitente único reveste-se de especial importância num contexto transfronteiriço, em virtude da isenção expressa das regras de investimento do Estado de origem que os Estados de acolhimento podem conceder às IRPPP «acolhidas», com determinados limites quantitativos e qualitativos (n.º 7, alínea b), do artigo 18.º da Directiva IRPPP). No respeitante aos limites quantitativos, confirmou-se que os Estados de acolhimento apenas podem aplicá-los às IRPPP «acolhidas» se se aplicarem regras idênticas ou mais rigorosas às IRPPP situadas no Estado de acolhimento. Assim, neste contexto, não se afigura possível aplicar limites superiores aos expressamente previstos na Directiva IRPPP. Quanto aos limites qualitativos, ou seja, as categorias de activos abrangidas pelo n.º 7, alínea b), do artigo 18.º da Directiva, poderá ser útil uma remissão para outros diplomas legislativos da UE, nomeadamente a Directiva MiFID[8], que estabelece definições de «instrumentos financeiros», «valores imobiliários» e «instrumentos do mercado monetário»[9].

Em terceiro lugar, não existe consenso quanto ao significado da expressão «mercados de capital de risco», constante do n.º 5, alínea c), do artigo 18.º, que proíbe os Estados-Membros de impedirem as IRPPP situadas no seu território de investirem nesses mercados. De acordo com as recomendações do relatório do CPCR, e na sequência de algumas contribuições da Comissão, foram efectuadas várias tentativas de clarificação, tendo em vista a emissão de uma eventual «orientação de nível 3» por parte do CAESSPCR, nesta matéria. Os trabalhos complementares efectuados demonstraram que a diversidade das definições existentes na Europa dependem do objectivo e do contexto em que é aplicada a noção de capital de risco (concorrência ou normas do mercado interno, definições abertas ou fechadas, incluindo ou excluindo instrumentos equiparáveis a capital próprio) e que, na prática, o assunto não se revestiu ainda de importância a nível transfronteiriço. Em vez de ser objecto de orientações abstractas, o assunto deve continuar a ser estudado.

Em quarto lugar, seis Estados-Membros utilizam a possibilidade, prevista no n.º 7 do artigo 18.º da Directiva IRPPP, de impor, na qualidade de Estados-Membros de acolhimento, limites de investimento adicionais[10].

As conclusões do CPCR sugerem que, apesar de se registarem algumas diferenças na aplicação das regras de investimento, as mesmas não parecem prejudicar o processo de convergência para um mercado único nem as actividades transfronteiriças das IRPPP. A Comissão apoia estas conclusões e incentiva o CAESSPCR a prosseguir a sua análise dos mercados de capital de risco e da regra do emitente único. Neste último contexto, em particular, poderá ser necessário realizar trabalhos suplementares sobre as regras de auto-investimento, que limitam os investimentos na empresa contribuinte (n.º 1 , alínea f), do artigo 18.º).[11]

O processo actual que visa a convergência na aplicação das regras de investimento deverá contribuir para a segurança, a qualidade, a liquidez e a rentabilidade das carteiras das IRPPP no seu conjunto, melhorando assim o desempenho dos planos de pensões profissionais na UE, tanto em termos qualitativos como quantitativos.

O CAESSPCR e a Comissão continuarão a acompanhar o funcionamento das regras de investimento, aproveitando também algumas lições da crise financeira.

4. ADAPTAÇÃO DOS SISTEMAS NACIONAIS DE SUPERVISÃO

O n.º 4, alínea a), do artigo 21.º da Directiva IRPPP prevê que a Comissão «deve apresentar um relatório em que passará em revista […] os progressos alcançados na adaptação dos sistemas nacionais de supervisão». Neste contexto, são também pertinentes as disposições dos n.os 1 a 3 do artigo 21.º, que prevêem uma estreita cooperação entre as autoridades de supervisão nacionais e a Comissão Europeia com vista a garantir a aplicação uniforme da Directiva e a facilitar a supervisão das operações de IRPPP.

Para facilitar a cooperação, o CAESSPCR instituiu o CPCR em Fevereiro de 2004. Os trabalhos deste comité, em que a Comissão participa na qualidade de observadora, conduziram, em Fevereiro de 2006, ao acordo expresso no Protocolo de Budapeste.[12] Este protocolo rege as disposições em matéria de supervisão e de intercâmbio de informações entre as autoridades de supervisão dos Estados de origem e de acolhimento das IRPPP transfronteiriças. O Protocolo de Budapeste inclui também autoridades de supervisão de toda a UE que não são membros oficiais do CAESSPCR, proporcionando assim uma base alargada para o reforço da supervisão transfronteiriça dos fundos de pensões profissionais.

A Comissão acolhe positivamente e apoia os trabalhos em curso das autoridades de supervisão, não apenas sobre o Protocolo de Budapeste mas também no quadro desse Protocolo, que está actualmente a ser reapreciado pelo CPCR, tendo em vista uma consulta pública do CAESSPCR sobre uma versão revista, a ser lançada no primeiro semestre de 2009.

5. CUSTÓDIA

O n.º 4, alínea b), do artigo 21.º da Directiva IRPPP estipula que a Comissão deve apresentar um relatório sobre a aplicação do n.º 2, segundo parágrafo, do artigo 19.º. Esta disposição estabelece que os Estados-Membros de origem podem tornar obrigatória a designação pela IRPPP de um depositário ou de uma entidade de custódia. Todavia, ao fazê-lo, não podem impedir as IRPPP de designar um depositário ou uma entidade de custódia devidamente autorizada, estabelecida noutro Estado-Membro, como referido no n.º 2, primeiro parágrafo, do artigo 19.º.

O relatório do CPCR registou a existência de abordagens divergentes quanto à designação da entidade de custódia e ao tipo de organismo designado para o efeito, incluindo as funções que executa. Observam-se também diferenças no papel das autoridades competentes, algumas das quais participam no processo de designação da entidade de custódia. O CPCR considera, contudo, que tais divergências não constituem uma questão de monta. É ainda demasiado cedo para concluir se as disposições da Directiva IRPPP em matéria de custódia irão ser uma fonte de problemas em matéria de supervisão, embora o CPCR preveja que certos aspectos poderão necessitar de atenção futura[13].

O CPCR observa, nomeadamente, que, quando o depositário ou a entidade de custódia se localiza num Estado-Membro diferente do da IRPPP, é importante reforçar a cooperação entre as autoridades de supervisão da IRPPP e as autoridades de supervisão do depositário ou da entidade de custódia dos outros Estados-Membros (em especial se a autoridade de supervisão não for membro do CAESSPCR), tendo em vista, nomeadamente, garantir a aplicação adequada do n.º 3 do artigo 19.º da Directiva IRPPP em caso de congelamento dos activos[14]. Se não for possível reforçar a cooperação no actual quadro legislativo da UE, o CPCR considera que poderá ser necessária uma alteração legislativa nesta matéria.

A Comissão congratula-se com esta avaliação e incentiva o reforço da cooperação entre as autoridades de supervisão. A Comissão está pronta a debater esta matéria com o CAESSPCR, se necessário. A eventual necessidade de futuras alterações dependerá também dos resultados dos trabalhos de âmbito mais geral sobre as disposições europeias em matéria de supervisão[15].

6. CONCLUSÃO

No que respeita aos quatro aspectos essenciais relativamente aos quais a Directiva IRPPP prevê a apresentação de relatórios pela Comissão, esta considera não haver necessidade imediata de alterações legislativas. O presente relatório limita-se, contudo, ao cumprimento das obrigações da Comissão na matéria estabelecidas na Directiva. A necessidade de eventuais alterações legislativas decorrente de outros importantes aspectos relativos às IRPPP, em especial as regras de solvência, está a ser examinada pela Comissão fora do quadro do presente relatório.

A Comissão considera que a Directiva IRPPP produziu já os primeiros resultados para o estabelecimento de um mercado interno de planos de pensões profissionais à escala europeia. É necessário mais tempo para apreciar, na sua globalidade, os efeitos da Directiva.

Por outro lado, a análise efectuada pelo CAESSPCR indicou a necessidade de prosseguir o acompanhamento de vários aspectos da Directiva. No contexto dos trabalhos da Comissão actualmente em curso sobre as regras de solvência das IRPPP, poderá ponderar-se o eventual reforço da harmonização das regras de cálculo das provisões técnicas. No domínio das regras de investimento, importa clarificar a definição de mercados de capital de risco, bem como o âmbito da regra do emitente único. A Comissão e o CAESSPCR continuarão também a acompanhar o funcionamento das regras de investimento, atendendo, nomeadamente, à crise financeira. A Comissão apoia o reforço da cooperação entre os supervisores e acolhe positivamente a consulta pública sobre o Protocolo de Budapeste prevista pelo CAESSPCR. No que respeita à custódia, a Comissão incentiva o reforço da cooperação entre as autoridades de supervisão das IRPPP e as e as autoridades de supervisão do depositário ou da entidade de custódia dos outros Estados-Membros, podendo, se necessário, apresentar propostas legislativas. A eventual necessidade de alterações dependerá também do resultado dos trabalhos de âmbito mais geral sobre as disposições europeias em matéria de supervisão.

A Comissão permanece empenhada na verificação contínua da aplicação correcta da Directiva IRPPP pelos Estados-Membros, prosseguindo a sua actividade neste domínio. A Comissão incentiva também os CAESSPCR a prosseguir os seus trabalhos sobre as questões de âmbito mais vasto abordadas no relatório do CPCR, acompanhando e promovendo o reforço da cooperação entre as autoridades de supervisão, de forma a garantir a aplicação uniforme da Directiva.

[1] 2008 Report on Market Developments , CAESSPCR, 11 de Novembro de 2008, disponível em: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/reports/OPC-Report-Market-Developments2008.pdf

[2] A versão integral do relatório está disponível no website do CAESSPCR: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportIRPPPdirective.pdf

[3] É possível aceder aos documentos do EIPOPC através do website da Comissão: http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/committee_en.htm

[4] O seguinte endereço permite obter a mais informações sobre estes trabalhos: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2008/occupational_retirement_provision_en.htm

[5] O n.º 6 do artigo 15.º prevê que «tendo em vista uma maior harmonização das regras aplicáveis ao cálculo das provisões técnicas que possa ser justificada — especialmente as taxas de juro e outros pressupostos que influam no nível das provisões técnicas —, a Comissão deve apresentar, de dois em dois anos ou a pedido de um Estado-Membro, um relatório sobre a situação relativa ao desenvolvimento das actividades transfronteiriças.» Além disso, «a Comissão proporá eventuais medidas necessárias para prevenir eventuais distorções causadas pelas diferenças de nível das taxas de juro e para proteger os interesses dos beneficiários e membros dos diversos planos.»

[6] http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportonFundSecMech.pdf

[7] O n.º 1, alínea e), do artigo 18.º estipula que «os activos devem ser suficientemente diversificados de modo a evitar a dependência excessiva de qualquer activo, emitente ou grupo de empresas e a acumulação de riscos importantes na carteira como um todo. Os investimentos em activos emitidos pelo mesmo emitente ou por emitentes pertencentes ao mesmo grupo não devem expor a instituição a uma concentração excessiva de risco ».

[8] Directiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros (JO L 145 de 30.4.2004).

[9] Ver o n.º 1, pontos 17, 18 e 19, do artigo 4.º da Directiva MiFID.

[10] O n.º 7 do artigo 18.º permite que os Estados-Membros imponham limites de investimento adicionais às IRPPP «acolhidas» com actividade no seu território. De acordo com a Directiva, esses limites apenas são aceitáveis se se aplicarem regras idênticas ou mais estritas às IRPPP estabelecidas no seu território.

[11] Esta regra tem de ser cumprida pelos Estados-Membros, salvo se for utilizada a opção prevista no n.º 4 do artigo 22.º da Directiva.

[12] Protocol relating to the Collaboration of the Relevant Competent Authorities of the Member States of the European Union in Particular in the Application of the Directive 2003/41/EC of the European Parliament and of the Council of 3 June 2003 on the Activities and Supervision of Institutions for Occupational Retirement Provision (IRPPPs) Operating Cross-Border , disponível em: http://www.ceiops.eu/content/view/19/23/

[13] Além disso, a Comissão analisa actualmente a aplicação pelos Estados-Membros destes princípios à luz da Directiva 85/611/CEE (Directiva OICVM), no respeitante às obrigações e à responsabilidade do depositário, em resposta ao caso Madoff. Em função do resultado destes trabalhos, poderá ser também necessário rever as disposições pertinentes da Directiva IRPPP.

[14] O n.º 3 do artigo 19.º estipula que «cada Estado-Membro deve tomar as medidas necessárias para poder proibir, nos termos da sua legislação nacional e do artigo 14.º, a livre utilização dos activos que se encontrem à guarda de um depositário ou de uma entidade de custódia situados no seu território, a pedido do Estado-Membro de origem da instituição.».

[15] Para mais informações, ver o relatório do grupo de alto nível presidido por Jacques de Larosière, de 25 de Fevereiro de 2009, e a Comunicação da Comissão «Impulsionar a retoma europeia», de 4 de Março de 2009 (COM(2009) 114 final).