Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a«Comunicação da Comissão – Um futuro sustentável para os transportes: rumo a um sistema integrado, baseado na tecnologia e de fácil utilização»

sobre o tema «Pontos de partida para a política europeia de transportes após 2010»

Em 17 de Junho de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a:

Comunicação da Comissão – Um futuro sustentável para os transportes: rumo a um sistema integrado, baseado na tecnologia e de fácil utilização

Por carta de 2 de Julho de 2009, a Presidência sueca do Conselho da União Europeia solicitou ao Comité Económico e Social Europeu um parecer sobre o seguinte tema:

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação, que emitiu parecer em 12 de Novembro de 2009, sendo relator Lutz Ribbe.

Na 458.a reunião plenária de 16 e 17 de Dezembro de 2009 (sessão de 16 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 171 votos a favor, 5 votos contra e 11 abstenções, o seguinte parecer:

1.1 O CESE partilha da análise que a Comissão faz da actual política de transportes, segundo a qual continuamos ainda muito longe de concretizar os objectivos fixados em matéria de sustentabilidade, impondo-se uma mudança radical de direcção.

1.2 O CESE adverte não só para a necessidade de redobrar esforços relativamente aos objectivos ambientais (como sejam o combate às alterações climáticas, a preservação dos recursos, a biodiversidade, o ruído, a poluição atmosférica, etc.), como também para o facto de continuarem por resolver muitas questões sociais no domínio dos transportes. Estas incluem, nomeadamente, os direitos dos trabalhadores e as condições laborais e salariais das pessoas que trabalham no sector dos transportes, assim como a disponibilidade e acessibilidade dos transportes públicos para as pessoas com deficiência, os jovens e os idosos. Prendem-se, além disso, com a liberdade de escolha dos utentes dos transportes, que não podem ou não querem dispor de automóvel próprio.

1.3 O Comité apoia os objectivos formulados no documento da Comissão, mas não considera que os instrumentos descritos sejam suficientes para induzir a viragem fundamental necessária.

1.4 Os objectivos preconizados já são, em grande parte, amplamente conhecidos e alguns deles são defendidos pela Comissão desde há muitos anos. Todavia, a sua concretização tem sido insatisfatória, como demonstram os exemplos da internalização dos custos externos ou da promoção de uma nova política de transportes urbanos.

1.5 A Comissão deveria apresentar opções políticas claras e definir objectivos concretos e quantificáveis na versão final do seu Livro Branco.

1.6 O Comité considera imperioso realizar um debate sobre as decisões políticas e as decisões de ordenamento que geram tráfego ou sobre as formas de o evitar. Convida a Comissão a prestar uma atenção redobrada a estas questões quando apresentar um Livro Branco ou novas orientações políticas.

2.1 Em 2001, a Comissão publicou um Livro Branco (1) que estabelece uma agenda para a política europeia de transportes até 2010. Este programa foi actualizado na revisão intercalar de 2006 (2). Face à aproximação do termo do período de dez anos, a Comissão entende ter chegado o momento de encarar o futuro e preparar o caminho para a evolução ulterior da política de transportes.

2.2 Na sua comunicação, a Comissão apresenta os primeiros resultados deste seu exercício de reflexão e das considerações tecidas com base em diversos estudos, debates e conclusões de consultas.

2.3 No balanço que faz, a Comissão observa que «os transportes são uma componente essencial da economia europeia». O sector dos transportes, no seu conjunto, equivale a cerca de 7 % do PIB e a mais de 5 % do emprego total na UE. A Comissão descreve e salienta também a importância que os transportes assumem para a coesão económica e social das regiões, da Europa e do mundo, para a competitividade da indústria europeia e para a concretização dos objectivos de Lisboa.

2.4 Mas, ao mesmo tempo, a Comissão também constata que, em matéria de política de transportes, «os resultados em termos dos objectivos da EDS da UE foram, todavia, mais limitados: conforme indicado no relatório intercalar de 2007 (3) , o sistema europeu de transportes não entrou ainda, em diversos aspectos, numa via sustentável».

2.5 A Comissão prossegue, explicando que «o ambiente continua a ser o principal domínio político em que é patente a necessidade de novos melhoramentos. Nenhum outro sector da UE registou uma taxa de crescimento das emissões de gases com efeito de estufa tão elevada, em relação aos níveis de 1990, como o dos transportes (4) . […] A aplicação desta análise à evolução passada do sector dos transportes permite concluir que este aumentou fortemente a sua actividade, registando progressos insuficientes na redução da sua intensidade energética e de produção de gases com efeito de estufa».

2.6 A dissociação entre crescimento dos transportes e crescimento do PIB, que era um dos objectivos do Livro Branco de 2001 e da Estratégia para o Desenvolvimento Sustentável, realizou-se apenas no transporte de passageiros, mas não no transporte de mercadorias. Uma das justificações apresentadas é que «o crescimento do transporte de mercadorias está igualmente associado a práticas económicas – concentração da produção em menos locais para conseguir economias de escala, deslocalização, entregas just-in-time, reciclagem generalizada do vidro, do papel e dos metais –, que permitiram a redução dos custos e, possivelmente, das emissões noutros sectores, em contrapartida do aumento das emissões dos transportes».

2.7 Embora a eficiência energética dos transportes (e dos diversos meios de transporte) esteja a aumentar, isso não é suficiente para compensar os volumes de transporte mais significativos (5). Por outras palavras, o problema reside não só no volume de tráfego como também no facto de que «a transição para modos de transporte mais eficientes registou progressos limitados, nomeadamente através do desenvolvimento do transporte marítimo de curta distância […]».

2.8 Na secção intitulada «Tendências e Desafios», a Comissão tece as seguintes observações:

2.9 Em suma, a Comissão afirma, com razão, que importa desenvolver uma «visão a longo prazo da mobilidade sustentável das pessoas e dos bens».

3.1 O CESE congratula-se com o facto de a Comissão se debruçar novamente sobre esta temática e apresentar, na sequência de um amplo processo de consulta, ideias preliminares sobre o futuro do sector dos transportes, pese embora estas sejam, em alguns casos, ainda muito pouco concretas. A análise que a Comissão faz do sector dos transportes é clara: estamos ainda muito longe de concretizar os objectivos fixados em matéria de sustentabilidade e exigem-se alterações fundamentais. Porém, ainda não se reconhece aqui uma visão nítida, dotada de objectivos e instrumentos concretos para limitar e reduzir, designadamente, o transporte individual motorizado. A Comissão deveria apresentar estes objectivos e instrumentos num plano de acção detalhado com objectivos quantificáveis.

3.2 O CESE concorda, em muitos aspectos, com as reflexões da Comissão, por exemplo, no que se refere à necessidade de utilizar da melhor forma possível as infra-estruturas existentes, o que implica também a criação e o aperfeiçoamento das tecnologias da informação e comunicação, de «tornar realidade um sistema logístico inteligente e integrado», de dar espaço a ideias inovadoras sobretudo no transporte urbano, de melhorar a co-modalidade, de reforçar a transição para modos de transporte mais ecológicos e de promover a utilização de tecnologias inovadoras, susceptíveis de reduzir as emissões, etc. Mas nada disto é novidade e muito menos representa uma visão nova.

3.3 Nos últimos anos, o CESE elaborou uma série de pareceres sobre a optimização técnica e organizacional da gestão dos fluxos de transporte, para os quais aqui se remete.: «Revisão intercalar do Livro Branco da Comissão de 2001 sobre os Transportes» (7); «Estratégia de internalização dos custos externos» (8); «Plano de acção para a logística do transporte de mercadorias» (9); «Facilitar a aplicação transfronteiras da legislação no domínio da segurança rodoviária» (10); «Revisão da política relativa à RTE-T» (11); «Tornar o transporte marítimo e o transporte por via navegável interior mais ecológicos» (12); «Livro Verde Para uma futura política marítima da União» (13); «Transportes rodoviários em 2020» (14); «Para uma rede ferroviária vocacionada para o transporte de mercadorias» (15); e ainda «Rede ferroviária europeia para um transporte de mercadorias competitivo» (16); Programa de Acção «NAIADES» (17); «Uma política marítima integrada para a União Europeia» (18).

3.4 O CESE considera importante sublinhar que a política de transportes do futuro tem de ir bem mais longe do que limitar-se à «mera» satisfação, optimizada na óptica do desenvolvimento sustentável, dos fluxos de transporte actuais ou previsíveis. A comunicação da Comissão contém afirmações, sem dúvida certas a este respeito, mas ainda assim demasiado vagas e abstractas. Com efeito, é esta a principal falha apontada às reflexões.

3.5 Embora a Comissão esclareça que o sistema actual terá de sofrer mudanças muito profundas, por exemplo, no ponto 53, onde afirma que «o sistema de transportes será objecto de mudanças substanciais», ou no ponto 70, onde refere a necessidade de «uma revisão substancial do sistema de transportes» e de «um conceito diferente de mobilidade» (ponto 37), o CESE sente a falta de explicações mais concretas sobre o significado exacto destas afirmações.

3.6 O documento constitui, sem dúvida, uma excelente síntese de todo um conjunto de posições e ideias já conhecidas, mas não representa ainda uma verdadeira «visão». Muitos aspectos continuam por esclarecer, como a questão, que permanece em aberto há anos, relativa à forma de proceder à «internalização dos custos externos».

3.7 O CESE gostaria, por isso, de aproveitar este parecer exploratório para abordar uma série de questões essenciais, que não mereceram suficiente atenção no documento da Comissão. Espera que estes pontos sejam retomados e aprofundados nas próximas reflexões da Comissão.

4.1 Para medir a importância dos transportes não basta apenas analisar a contribuição do sector dos transportes para o PIB ou para o emprego. Sempre que se reúnem pessoas, sempre que se trocam mercadorias, ou seja, sempre que decorrem actividades sociais ou económicas, gera-se «tráfego». Dito por outras palavras, se não houvesse trocas comercias nem transportes, nenhuma sociedade poderia funcionar e o PIB seria quase nulo.

4.2 As pessoas querem e devem ter mobilidade, tal como as mercadorias querem e devem ser trocadas. Nesse sentido, a Comissão tem razão em considerar, nos pontos 39 e 40 da sua comunicação, que «os transportes proporcionam acesso a muitas das nossas liberdades: liberdade de viver e trabalhar em diversas partes do mundo, liberdade de beneficiar de diferentes produtos e serviços e liberdade de estabelecer trocas comerciais e contactos pessoais. … A reivindicação destas liberdades aumentará, possivelmente, na sociedade mais multicultural e heterogénea do futuro […]».

4.3 Os transportes são, pois, extremamente importantes, mas não constituem um fim em si mesmo. Nem todo o transporte tem de ser automaticamente considerado «bom» para a sociedade, só porque contribui para a circulação de pessoas ou de bens. Com efeito, o impacto dos transportes nem sempre é positivo, como a Comissão explica de forma muito elucidativa na sua comunicação. Por conseguinte, uma competência fundamental da política consiste em definir um enquadramento claro para as «liberdades» atrás referidas e, inclusivamente, em estabelecer limites sempre que elas afectem ou ameacem outras liberdades ou necessidades, por exemplo, quando estão em causa a saúde humana, o nosso ambiente e/ou o nosso clima, ou ainda as necessidades das gerações futuras.

4.4 Simultaneamente, a política (de transportes) deve zelar por que todos os cidadãos disponham de uma boa oferta de meios de transporte e de um acesso seguro aos mesmos. Numa óptica de sustentabilidade, isso aplica-se também, e muito em particular, às camadas sociais mais vulneráveis, às pessoas com deficiência, às crianças e aos jovens, etc. Além disso, importa envidar esforços no sentido de melhorar as condições de trabalho dos trabalhadores do sector dos transportes.

4.5 No passado, porém, a política de transportes optou, muitas vezes, pela via mais fácil, preocupando-se essencialmente com a organização e a satisfação da procura de transportes. Mais do que isso, em muitos casos, ela própria impulsionou o aumento da procura e criou novas necessidades de transporte, designadamente, através do subvencionamento prioritário, errado do ponto de vista da economia política, do transporte individual motorizado, bem como através da promoção de uma divisão económica do trabalho exclusivamente baseada no petróleo barato e da correspondente afectação de unidades de produção e zonas residenciais. Julgava-se que os problemas daí resultantes podiam ser resolvidos a um nível estritamente técnico ou de infra-estruturas. Mas o que foi esquecido no debate – e é isso que tem de mudar – foi a questão da origem do tráfego e da pertinência de determinadas operações de transporte. O Comité tem plena consciência de que a responsabilidade por esta situação não cabe exclusivamente à Comissão, uma vez que, ao abrigo do princípio da subsidiariedade, muitas decisões foram tomadas a nível nacional, regional ou municipal.

4.6 O CESE saúda expressamente a franqueza com que a Comissão aborda certas questões. No ponto 59, refere que «muitos serviços públicos têm sido progressivamente centralizados com vista a um aumento da sua eficiência. As distâncias entre os cidadãos e os prestadores de serviços (escolas, hospitais, centros comerciais) têm aumentado. As empresas têm seguido a mesma tendência, mantendo um número mais reduzido de centros de produção, armazenagem e distribuição. A tendência para a concentração de actividades gerou uma vasta onda de mobilidade “forçada”, devido a um agravamento das condições de acesso». Na opinião do CESE, o que falta na comunicação é uma análise das conclusões políticas que daí devem ser retiradas.

4.7 Pode considerar-se um facto incontestado que as tendências descritas, como sejam a centralização dos serviços públicos e também das empresas, são influenciadas de forma directa ou indirecta pelas condições económicas e decisões políticas. Seria importante que, no futuro, antes de se tomarem decisões em matéria de política e de ordenamento, se analisassem mais atentamente as suas repercussões ao nível do tráfego e do sistema de transportes. Alguma vez aconteceu um projecto não se concretizar porque, a nível político, foi decidido que o novo tráfego que iria gerar (induzir) não era desejável?

4.8 No âmbito do processo iniciado rumo a «um futuro sustentável para os transportes», seria, pois, conveniente a Comissão esclarecer, à luz das constatações, carências e necessidades descritas na sua comunicação, quais as evoluções e os enquadramentos definidos no passado a nível europeu e nacional que considera terem sido errados. Terá sido correcto centralizar as escolas ou as administrações como o fizeram alguns Estados-Membros? Terão os processos de concentração dos matadouros e das centrais leiteiras, muitas vezes financiados com fundos estruturais da UE, sido realmente úteis do ponto de vista da sustentabilidade (e do desenvolvimento regional, por exemplo)? Terá a expansão das infra-estruturas realmente promovido o desenvolvimento regional sustentável ou, antes pelo contrário, não terá uma política desadequada em matéria de infra-estruturas de transporte conduzido à desertificação das zonas rurais e à emergência da mobilidade forçada?

4.9 Outro exemplo que podemos citar são as importações de rações baratas para a Europa no quadro da divisão internacional do trabalho, que deram origem a processos de concentração no sector pecuário e induziram novos fluxos de transporte. Isto foi possível, sobretudo, porque nem os preços das rações, nem os custos de transporte retratam a «realidade ecológica e económica», nem tão-pouco reflectem os custos sociais, muitas vezes negativos. Os elevados custos decorrentes das alterações climáticas, na origem das quais estão justamente também os transportes, ou as despesas de saúde causadas pelo ruído e pelas emissões dos transportes, só por si, suscitam questões importantes para uma política de mobilidade sustentável na UE. Deverá esta situação perpetuar-se no futuro? Como irá isso afectar a política de transportes? Estas são questões que o documento da Comissão, infelizmente, não responde.

4.10 O CESE exige que todos os domínios políticos, desde a política económica à política da concorrência, passando pela política para o desenvolvimento, sejam sujeitos a uma avaliação de impacto quanto ao seu efeito de indução de tráfego. A reforma da política agrícola comum europeia no sentido de fortalecer os circuitos económicos regionais encerra, por exemplo, um grande potencial de evitar o tráfego e de encurtar os trajectos de transporte na Europa.

4.11 O objecto de um tal debate não é a mobilidade em si, ou seja, o número de percursos efectuados, mas sim a sua extensão e o modo como são efectuados, ou seja, com que custos e com que meios de transporte.

4.12 É precisamente neste aspecto que muito mudou nos últimos anos. Os percursos tornaram-se cada vez mais longos e nem sempre foram usados os modos de transporte mais ecológicos. Isso aplica-se quer ao transporte de passageiros, quer aos fluxos de bens, ou seja, ao transporte de mercadorias. Desde sempre que os cereais chegam do campo ao consumidor final, passando primeiro pelo moinho e pela padaria. O que mudou foram as vias de transporte. O facto de, actualmente, devido às condições em vigor noutros domínios políticos e à insuficiente harmonização no interior da UE, ser vantajoso, do ponto de vista da gestão empresarial, transportar massa pré-confeccionada ao longo de centenas de quilómetros em camiões-frigoríficos para depois ser cozida no local de destino e transformada em rosquilhas é apenas um exemplo que ilustra bem a necessidade de acção.

4.13 Desde há várias gerações que as pessoas não efectuam mais do que três a quatro trajectos diários. A população alemã, por exemplo, efectua todos os dias cerca de 281 milhões de deslocações, o que corresponde a cerca de 3,4 trajectos por pessoa. Por dia, percorrem cerca de 3,2 mil milhões de quilómetros (19), contra «apenas» 3,04 mil milhões de km em 2002.

4.14 As deslocações e a extensão dos percursos dependem de decisões privadas, políticas e empresariais. O factor decisivo, neste contexto, é o preço a pagar pela solução de transporte. Neste domínio, é necessário e expectável que muita coisa venha a mudar no futuro, não só devido à subida dos preços das matérias-primas (especialmente dos combustíveis fósseis) e à «internalização dos custos externos», que o CESE tem defendido e exigido em diversas ocasiões, como também devido à redução do financiamento público para as infra-estruturas, conforme foi prevista pela Comissão, etc. Faltam, no entanto, mensagens políticas claras quanto às conclusões que devem daí ser retiradas neste momento. O CESE considera que as decisões em matéria de infra-estruturas devem ser tomadas, cada vez mais, numa perspectiva global de desenvolvimento sustentável. Devem levar em conta não só a melhoria das ligações, os aumentos de produtividade e as poupanças de tempo, mas também, em crescente medida, os custos ecológicos e sociais.

4.15 Cada medida nova no domínio das infra-estruturas de transporte comporta custos elevadíssimos e o impacto da sua concretização dura várias décadas. O facto de a Comissão observar que a percentagem de pessoas idosas na nossa sociedade irá aumentar e que cada vez mais pessoas irão viver nas cidades (o que faz alterar as necessidades de mobilidade) e que, provavelmente, haverá menos recursos públicos disponíveis para as despesas no domínio das infra-estruturas de transporte, é sinal da necessidade de alterações substanciais ao nível dos investimentos em infra-estruturas.

4.16 O CESE propõe, por isso, no contexto da «revisão substancial do sistema de transportes» e do «novo conceito de mobilidade», que a Comissão e a Presidência do Conselho procedam a uma análise aprofundada das questões de princípio, como sejam a origem do tráfego e a mobilidade forçada. O Comité sublinha, uma vez mais, que não se trata de um debate sobre a limitação das liberdades ou necessidades de mobilidade, mas sim de uma discussão necessária sobre a estratégia para o desenvolvimento sustentável, que ainda não integra suficientemente a política de transportes, com o objectivo de garantir que as gerações vindouras possam continuar a desfrutar da liberdade de mobilidade.

4.17 No ponto 53, a Comissão aborda um aspecto importante: «Os trabalhadores de certos segmentos deste sector poderão, todavia, ser afastados dos seus postos de trabalho na sequência do ajustamento a um contexto económico e energético radicalmente diferente. Importa garantir que tal mudança seja devidamente prevista e gerida, para que a modificação das condições seja igualmente uma fonte de novos empregos e para que os trabalhadores do sector dos transportes possam participar no processo e reagir a este».

4.18 O ponto fulcral reside precisamente na devida previsão da mudança, o que implica enunciar, com a maior clareza possível, quais os sectores que serão beneficiados ou prejudicados. Muitos dados já são conhecidos, mas precisam de ser debatidos abertamente. Num dos seus primeiros pareceres sobre o desenvolvimento sustentável (NAT/229), o CESE já salientou que justamente estes processos de mudança necessários causam medo e resistência, em especial nos sectores da sociedade que beneficiam com o actual sistema não sustentável e, como tal, são os primeiros afectados pelas alterações estruturais.

4.19 A par destas questões estruturais sobre a origem do tráfego e a extensão dos percursos, importa também esclarecer a questão do tipo de meio de transporte. O CESE acolhe com satisfação as afirmações da Comissão sobre esta matéria, designadamente as seguintes:

Bruxelas, 16 de Dezembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI

(4) Salvo indicação em contrário, a fonte de informações é a DG TREN (2009), EU energy and transport in figures. Statistical pocketbook 2009 [EU, Energia e Transportes em Números, 2009 - Estatísticas de bolso].

(5) O CESE chama a atenção para a revisão intercalar do Livro Branco sobre os transportes (COM(2006) 314, Gráfico 3-2), que reproduz cálculos da Comissão, segundo os quais as emissões de CO2 decorrentes dos transportes continuarão a aumentar até 2020, contrariando assim os objectivos de combate às alterações climáticas estabelecidos pela UE.

(19) Estudo intitulado «Mobilität in Deutschland» [Mobilidade na Alemanha], encomendado pelo Ministério Federal dos Transportes, das Obras Públicas e do Desenvolvimento Urbano.

(20) Tais como impostos sobre os veículos automóveis e sobre a energia, portagens e taxas de utilização de infra-estruturas.

(21) Cf. http://www.unendlich-viel-energie.de/de/verkehr/detailansicht/article/5/erneuerbaren-energien-koennen-strombedarf-fuer-elektroautos-spielend-decken.html.

(22) Ver «Desenvolver a rede dos cidadãos - A importância de bons transportes de passageiros locais e regionais e a contribuição da Comissão Europeia para o seu desenvolvimento» - COM(1998) 431 final de 10.7.1998.