Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Orientar melhor as ajudas aos agricultores das zonas com desvantagens naturais»

Em 21 de Abril de 2009, a Comissão Europeia decidiu, nos termos do artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a

Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Orientar melhor as ajudas aos agricultores das zonas com desvantagens naturais

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Agricultura, Desenvolvimento Rural e Ambiente, que emitiu parecer em 11 de Novembro, tendo sido relatora Ludmilla Todorova.

Na 458.a reunião plenária de 16 e 17 de Dezembro de 2009 (sessão de 17 de Dezembro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 81 votos a favor, 1 voto contra e 4 abstenções, o seguinte parecer.

1.1. Em vários pareceres (1), o Comité enfatizou a importância fundamental de compensações adequadas como um instrumento indispensável para preservar a paisagem cultivada e a agricultura. O apoio às zonas desfavorecidas (ZD) é de enorme importância para garantir a continuidade da produção agrícola, contribuir para a vitalidade das zonas rurais e prevenir o abandono da terra e o despovoamento em zonas com desvantagens naturais.

1.2. O regime ZD deve também contribuir para preservar a capacidade de produção alimentar, o que pode tornar-se cada vez mais importante se o actual processo de alterações climáticas reduzir a capacidade de produção noutros locais. Assim, a filosofia subjacente ao regime deve basear-se no princípio de que há benefícios públicos que podem ser garantidos ao promover a manutenção da actividade agrícola em zonas com desvantagens, que de outro modo poderiam ser abandonadas.

1.3. É importante não confundir o regime ZD com os compromissos agro-ambientais assumidos voluntariamente. O regime ZD deve, em princípio, oferecer compensação aos agricultores que trabalham em circunstâncias mais difíceis e que são menos capazes de obter uma remuneração do mercado, apesar de serem os que mais contribuem para a manutenção da paisagem.

1.4. Os oito critérios biofísicos propostos podem constituir uma base adequada para a delimitação das ZD, mas é fundamental que os dados relevantes estejam disponíveis e que sejam seleccionados os valores-limite correctos. Por isso, o CESE recomenda que os Estados-Membros efectuem uma análise aprofundada do impacto dos critérios propostos, incluindo a elaboração de mapas pormenorizados.

1.5. A comunicação defende que uma área deve ser considerada como ZD se 66 % da superfície satisfizer os valores-limite de pelo menos um dos oito critérios. Nesse caso, o CESE avaliaria os resultados da delimitação da ZD e manifestaria a sua opinião sobre os valores-limiar em causa.

1.6. A utilização de critérios cumulativos, baseados em dados científicos, em áreas heterogéneas que sofram simultaneamente de múltiplas desvantagens é muito benéfica, uma vez que permite ter em conta de forma prática as interacções entre diferentes influências. Além disso, os critérios de designação propostos poderiam ser alargados de forma a incluir factores adicionais, tais como o isolamento, que também podem ser vistos como uma desvantagem natural.

1.7. Após a designação das ZD com base nos critérios biofísicos comuns, é possível que venha a revelar-se necessário proceder a alguns ajustes. Nesse caso, o CESE considera que o indicador mais adequado a utilizar seria um valor relacionado com a produção, que reflectisse a verdadeira situação económica do agricultor, incluindo os custos de oportunidade decorrentes do trabalho familiar e a equidade. A Comissão assegurar-se-á de que os critérios utilizados pelos Estados-Membros são objectivos e não-discriminatórios e que cumprem os objectivos do regime.

1.8. O CESE solicita que o trabalho adicional exigido aos agricultores nas zonas com desvantagens, assim como os investimentos acrescidos e os custos operacionais que eles enfrentam, sejam devidamente tidos em conta na nova fórmula de pagamentos apresentada no Regulamento (CE) n.o 1698/2005.

1.9. Deve ser previsto um período de transição adequado para permitir aos agricultores adaptarem-se ao novo regime ZD.

2.1 Em vigor desde 1975, os pagamentos aos agricultores de zonas desfavorecidas (ZD) – agora denominados pagamentos para compensação de desvantagens naturais – apoiam a manutenção da actividade agrícola nas zonas de montanha, nas zonas desfavorecidas que não as zonas de montanha (as chamadas «ZD intermédias» que são o objecto da presente comunicação) e nas zonas afectadas por desvantagens específicas (por exemplo, ilhas e zonas costeiras, que correspondem a 9 % da área agrícola). As zonas de montanha abrangem quase 16 % da superfície agrícola da UE, sendo designadas em função da altitude, do declive ou de uma combinação destes dois factores. As zonas situadas a norte do paralelo 62.o são também consideradas zonas de montanha. Cerca de 31 % das terras agrícolas da UE estão classificadas como ZD intermédias, com base em mais de 100 critérios nacionais muito diferentes, cuja diversidade no conjunto da UE foi apontada, pelo Tribunal de Contas Europeu, como possível fonte de desigualdade de tratamento (2). Nem todas as explorações agrícolas nestas zonas beneficiam de um pagamento ZD.

2.2 O n.o 3, alínea a), do artigo 50.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 (3) estabelece uma nova definição de zonas com desvantagens naturais que não as de montanha e as afectadas por desvantagens específicas, ou seja, «zonas afectadas por desvantagens naturais significativas, nomeadamente uma baixa produtividade do solo ou más condições climatéricas, e onde a manutenção de uma actividade agrícola extensiva é importante para a gestão do espaço rural», enquanto o artigo 37.o introduz uma modificação no cálculo do pagamento. Contudo, em 2005, o Conselho não chegou a acordo quanto a um possível sistema de classificação dessas zonas aplicável a toda a Comunidade. Foi decidido, por conseguinte, manter em vigor o sistema anterior durante um período limitado, tendo sido solicitado à Comissão que empreendesse uma análise do regime ZD. Prevê-se que o novo sistema de delimitação de zonas entre em vigor em 2014.

2.3 A actual classificação das ZD intermédias baseia-se em três tipologias de indicadores enumeradas no artigo 19.o do Regulamento FEOGA (CE) n.o 1257/1999 (4): presença de terras pouco produtivas; uma produção económica sensivelmente inferior à média; uma população escassa, ou com tendência para a diminuição, que dependa predominantemente da actividade agrícola. A classificação baseia-se em critérios socioeconómicos que, na opinião da Comissão, deixaram de reflectir os objectivos fundamentais dos pagamentos para compensação de desvantagens naturais. Além disso, a evolução dos dados demográficos e económicos não foi tida em conta para actualizar a delimitação. Por outro lado, a classificação foi feita por referência a uma ampla gama de critérios nacionais, que não são, num grande número de casos, comparáveis a nível europeu.

2.4 A informação necessária para avaliar o resultado de uma nova abordagem para a delimitação numa escala suficientemente pormenorizada (por exemplo, município, UAL 2 na nomenclatura das unidades territoriais estatísticas) só pode ser obtida a nível nacional. A Comissão sugere que os Estados-Membros sejam convidados a simular a aplicação, nos respectivos territórios, de oito critérios biofísicos (baixa temperatura, stress térmico, drenagem, textura e pedregosidade, profundidade radical, propriedades químicas, declive e balanço hídrico dos solos) e a elaborar mapas das áreas que seriam elegíveis de acordo com essas simulações. Considera-se que uma zona é afectada por desvantagens naturais significativas se 66 % da sua superfície agrícola utilizada satisfizer pelo menos o valor-limiar de um dos critérios.

2.5 Actualmente, 13 Estados-Membros empregam diversos indicadores combinados para calcular um índice utilizado para classificar as zonas segundo classes ou limiares específicos. Em alguns casos, os «sistemas de índices» podem ser considerados mais sofisticados do que os critérios biofísicos, podendo pois detectar melhor a presença de desvantagens numa zona. No entanto, na opinião da Comissão, o estabelecimento de um sistema comum de índices a aplicar de forma coerente por todos os Estados-Membros exigiria um enorme esforço em termos de concepção, de colheita de dados, de análise e de execução. Por conseguinte, o estabelecimento de um sistema pan-europeu de índices enquanto instrumento para detectar adequadamente a presença de desvantagens naturais não seria nem eficiente nem realista.

2.6 É também necessário, segundo a Comissão, nos casos em que as desvantagens naturais possam ser superadas, afinar o método de delimitação das zonas através da aplicação dos critérios biofísicos, em combinação com indicadores adequados relacionados com a produção.

2.7 A comunicação afirma que regras de elegibilidade adequadas a nível da exploração são uma forma útil de direccionar a ajuda para além da delimitação das zonas. Segundo a Comissão, são actualmente usados cerca de 150 critérios de elegibilidade diferentes a nível da exploração nos vários Estados-Membros e alguns deles podem levantar determinados problemas quanto à compatibilidade com a OMC porque excluem dos apoios certos sectores de produção ou actividades agrícolas. Alguns Estados-Membros excluem, presentemente, os agricultores a tempo parcial da recepção de ajuda, embora esses agricultores contribuam para o objectivo da medida.

2.8 Foram enviadas para consulta pública, a 22 de Maio de 2008, quatro opções de revisão:

3.1 A agricultura é um dos sectores económicos mais importantes da UE, dando emprego a cerca de 30 milhões de pessoas. Manter o modelo europeu de agricultura, salvaguardar a disponibilidade de alimentos com qualidade e proporcionar emprego são condições essenciais para a continuidade do tecido social nas zonas rurais, mas também para que este possa assumir a sua responsabilidade mais geral de gestão do território. Isso contribuirá, igualmente, para preservar a grande diversidade actual de alimentos, tradições locais e artesanato. Uma agricultura sustentável tem muitos efeitos secundários positivos, proporcionando serviços públicos como a manutenção da biodiversidade, a conservação dos habitats das espécies selvagens e uma paisagem atraente e cuidada.

3.2 As ZD não montanhosas representam 30 % das explorações agrícolas, 39 % da área agrícola utilizada, 31 % da mão-de-obra agrícola e 26 % do potencial económico expresso em termos de dimensão económica. As zonas rurais estão a ficar despovoadas em toda a Europa e as ZD são as regiões mais vulneráveis. Este processo pode ter um impacto muito nocivo. Assim, o apoio às ZD é de enorme importância para garantir a continuidade da produção agrícola, contribuir para a vitalidade das zonas rurais e prevenir o abandono da terra e o despovoamento em áreas que enfrentam desvantagens naturais.

3.3 Em vários pareceres, o CESE já salientou as dificuldades enfrentadas pelos agricultores nas ZD e enfatizou a importância fundamental de compensações adequadas para garantir que a terra continue a ser utilizada para a produção agrícola. O CESE considera a compensação como um instrumento indispensável para preservar a paisagem cultivada e a agricultura em áreas que são particularmente sensíveis do ponto de vista económico, ambiental e social. O CESE dedica particular atenção aos problemas das regiões do Norte da UE.

3.4 Ao longo da comunicação em apreço, a Comissão procura identificar áreas (através da elaboração de mapas) que apresentam limitações graves para a produção agrícola. Os critérios propostos poderão, numa primeira fase, apresentar uma base adequada para avaliar as desvantagens naturais em toda a UE. Uma vez que um regime de apoio às ZD que funcione bem é tão importante para o futuro da PAC, é todavia necessária uma avaliação cuidadosa dos critérios sugeridos. O Comité congratula-se, por isso, com a cooperação entre a Comissão e o Conselho para esse fim (5).

3.5 É fundamental dispor de dados para os oito critérios biofísicos a fim de definir e classificar as zonas agrícolas intermédias de forma clara e objectiva. É muito importante que os Estados-Membros realizem uma análise aprofundada do impacto dos critérios propostos, incluindo mapas pormenorizados. Além disso, permitir aos Estados-Membros que dêem à Comissão simulações para critérios adicionais e para diferentes limiares também ajuda a incorporar melhor as características específicas de cada Estado-Membro no debate. A delimitação das ZD a nível municipal (UAL 2) pode ser considerada como sendo suficientemente pormenorizada.

3.6 A comunicação defende que uma zona deve ser considerada ZD se 66 % da superfície satisfizer os valores-limite de pelo menos um dos oito critérios. Isto implica adicionalidade, o que significa que podem ser adicionados até oito subtotais diferentes (e descontadas as eventuais sobreposições) para obter o total da superfície classificada numa dada região. Embora o objectivo do exercício de zonagem seja exactamente fazer chegar apoio a locais onde ele é crucial para a manutenção da agricultura, a Comissão entende que o limite proposto já é demasiado elevado e receia que isso possa levar à potencial exclusão de ZD actuais. O CESE considera que, na ausência de resultados de simulação, o valor-limiar de 66 % tem que ser visto com considerável precaução e só poderá ser discutido mais aprofundadamente quando as simulações e os mapas estiverem disponíveis.

3.7 Deve ser dada particular atenção à utilização de critérios cumulativos baseados em dados científicos em áreas heterogéneas que sofram simultaneamente de múltiplas desvantagens. A vantagem dos sistemas usados anteriormente (que eram, em muitos casos, sistemas de índices) era que incorporavam vários critérios e, assim sendo, enquanto instrumentos, eram mais específicos e significativos. Reflectiam muito melhor as condições no terreno e as relações entre as mesmas. A utilização de um indicador composto que alie vários critérios baseados em dados objectivos e científicos poderia permitir que uma área fosse classificada como ZD mesmo quando os critérios individuais não levassem a essa classificação. Esta situação existe em alguns Estados-Membros para a classificação, por exemplo, de áreas montanhosas. Estes instrumentos são muito benéficos, uma vez que abordam de forma prática as interacções entre muitos factores influentes.

3.8 Nos casos em que a desvantagem natural tenha sido ultrapassada devido ao progresso técnico ou a outras formas de intervenção (tais como irrigação ou drenagem), a Comissão propõe um ajustamento que deve ser usado apenas para excluir áreas que seriam de outro modo designadas como ZD e não para incluir áreas adicionais. Há, no entanto, um grande problema em excluir zonas da delimitação porque ultrapassaram as suas desvantagens naturais através da adaptação adequada das suas práticas agrícolas. Devemos salientar que não se pode considerar que as desvantagens naturais tenham sido completamente eliminadas, apesar de um certo nível de intervenções. Devem também ser tidos em consideração os encargos com os investimentos, que são quase sempre muito elevados, bem como os custos de manutenção. Além disso, deve dar-se a devida atenção ao facto de que essas adaptações, na maioria dos casos, só são possíveis com financiamento adicional (por exemplo, para métodos de drenagem e irrigação).

3.9 Num anterior parecer, o CESE já reclamou que a afinação dos pormenores destas regras se processe de forma a equilibrar as regras comunitárias com a flexibilidade necessária a nível nacional e regional (6). Depois de aplicados os critérios biofísicos, é possível que venha a revelar-se necessária uma afinação das ZD designadas. O CESE considera que, nesse caso, deve ser possível proceder a esses ajustes e que essa tarefa deve decorrer ao nível dos Estados-Membros. Na opinião do CESE, o melhor indicador a utilizar neste processo secundário seria um valor relacionado com a produção, que reflectisse a verdadeira situação económica do agricultor, incluindo os custos de oportunidade decorrentes do trabalho familiar e a equidade. A Comissão assegurar-se-á de que os critérios utilizados pelos Estados-Membros são objectivos e não-discriminatórios e que cumprem os objectivos do regime. Esta abordagem alternativa melhorará o acesso das explorações agrícolas de pequena e média dimensão ao apoio financeiro, ao mesmo tempo que evitará que se penalizem agricultores que invistam para ultrapassar desvantagens naturais. A fim de evitar incerteza entre os agricultores, a sua inclusão no regime deve ser válida pelo menos para todo o período de programação.

3.10 Cumpre salientar a total ausência, na proposta, de uma referência a desvantagens geográficas (isolamento, distância dos centros de consumidores, dos centros de decisão e dos serviços, etc.) que, no entanto, representam uma das maiores contrariedades que as explorações situadas nas ZD têm de enfrentar. Podiam igualmente ser permitidos ajustes baseados na dispersão das explorações, no aceso ao mercado ou nas possibilidades dos transportes na região.

3.11 Os critérios de designação propostos podiam ser estendidos. Um critério extra podia ser «os dias de capacidade dos campos», reconhecendo as limitações dos solos molhados impossíveis de trabalhar e permitindo assim a interacção entre tipos de solo e clima, por exemplo em climas marítimos. Adicionalmente, alguns dos valores limiares sugeridos deviam ser analisados cuidadosamente para revelar as condições reais. Um exemplo é o valor de 15 % para o critério de declive proposto pela Comissão. O Comité já solicitou que se tenha em conta as temperaturas negativas acumuladas no Inverno (7).

3.12 Tendo em conta que os novos critérios poderão excluir áreas actualmente elegíveis, são de esperar consequências graves a nível das explorações. O CESE considera essencial que haja um período de transição adequado para permitir aos agricultores adaptarem-se ao novo regime de apoio às ZD. A orientação da política para o futuro da PAC também deve ser integrada neste processo.

3.13 O regime ZD pretende canalizar ajuda para explorações em zonas que sofram de desvantagens naturais e é parte integrante da política de desenvolvimento rural, o chamado segundo pilar da PAC. O regime ZD deve também contribuir para preservar a capacidade de produção alimentar, o que pode tornar-se cada vez mais importante se o actual processo de alterações climáticas reduzir a capacidade de produção noutros locais. Assim, a filosofia subjacente ao regime deveria basear-se no princípio de que há benefícios públicos que podem ser obtidos ao promover a manutenção da actividade agrícola em áreas com desvantagens, que de outra forma poderiam ser abandonadas.

3.14 O regime ZD não deve ser confundido com compromissos agro-ambientais assumidos voluntariamente. Ambos os regimes devem ser vistos como complementares e não como mutuamente exclusivos. A concessão de ajudas às zonas desfavorecidas não deveria estar relacionada com o cumprimento de obrigações ambientais que vão para além das normas relativas à condicionalidade. Ao contrário do primeiro pilar da PAC (pagamentos directos e apoio do mercado), o regime ZD deve, em princípio, oferecer compensação aos agricultores que trabalham em circunstâncias mais difíceis do que os de áreas sem desvantagens naturais e que são menos capazes de obter uma remuneração do mercado, apesar de serem os que mais contribuem para a manutenção da paisagem.

3.15 Os Estados-Membros terão de calcular os pagamentos ZD usando a nova fórmula de pagamentos definida no Regulamento (CE) n.o 1698/2005, que estipula que os pagamentos devem compensar os custos incorridos e as perdas de rendimento. Assim, o CESE solicita que seja dado o devido valor ao trabalho adicional exigido aos agricultores nas zonas em desvantagem, assim como aos investimentos acrescidos e aos custos operacionais que eles enfrentam; pede ainda que trabalho, investimentos e custos sejam tidos em conta nos pagamentos compensatórios.

3.16 O novo sistema de pagamentos deve melhorar a transparência. No entanto, continuará a haver variações consideráveis nos níveis de pagamentos ZD de um Estado-Membro para outro e dentro de cada Estado-Membro. Este resultado é inevitável quando se permite que os órgãos de poder individuais decidam por si mesmos como utilizar os fundos de desenvolvimento rural que recebem através do FEADER, incluindo a liberdade de não dispor de todo de um regime ZD.

3.17 Muitos Estados-Membros não têm dado apoio suficiente às suas ZD. O CESE insta os Estados-Membros a reconhecer a enorme importância do apoio ZD e a manter a porção atribuída ao regime ZD dentro das dotações nacionais para o desenvolvimento rural, independentemente do resultado do presente exercício de delimitação das ZD.

Bruxelas, 17 de Dezembro de 2009

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Mario SEPI