1.1.

Nos termos do artigo 248.o do Tratado CE, o Tribunal de Contas envia ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a regularidade e legalidade das operações a que elas se referem (DAS). O Tratado proporciona também ao Tribunal a faculdade de completar esta declaração por meio de apreciações específicas relativas a cada domínio principal da actividade da UE.

1.2.

Os trabalhos relativos à fiabilidade das contas das Comunidades Europeias têm como objectivo obter elementos suficientes e adequados que permitam concluir em que medida as receitas, as despesas, os activos e os passivos foram contabilizados correctamente e que as contas anuais reflectem fielmente a situação financeira em 31 de Dezembro de 2007, bem como os resultados das suas operações e fluxos de caixa no final do exercício (ver pontos 1.6-1.31.).

1.3.

Os trabalhos do Tribunal relativos à legalidade e regularidade das operações subjacentes às contas de 2007 têm como objectivo obter elementos suficientes e adequados, directos ou indirectos, que permitam emitir uma opinião sobre se as operações estão em conformidade com a regulamentação ou as disposições contratuais em vigor e foram calculadas correctamente (ver pontos 1.32-1.54. do presente capítulo relativamente aos aspectos horizontais e capítulos 2 e 4-11. para informações pormenorizadas).

1.4.

O Tribunal avaliou novamente os progressos realizados pela Comissão no âmbito do reforço do seu sistema de controlo interno, bem como o seguimento dado aos planos de acção adoptados no contexto do Roteiro para um quadro de controlo interno integrado (ver capítulo 2).

1.5.

Além disso, perante a falta de indicadores da Comissão ao longo de vários anos e para completar os apresentados relativamente a 2007 (9), o Tribunal fornece certos indicadores para acompanhar os progressos realizados na melhoria dos controlos internos em geral e em cada um dos domínios de receitas e despesas (ver anexos ao presente capítulo e aos capítulos 2 e 4-11.).

1.6.

As observações do Tribunal incidem sobre as contas anuais relativas ao exercício de 2007, elaboradas pelo contabilista da Comissão e aprovadas pela Comissão em conformidade com o disposto no artigo 129.o do Regulamento Financeiro de 25 de Junho de 2002 (10) e enviadas ao Tribunal em 28 de Julho de 2008. As contas incluem as «demonstrações financeiras consolidadas», que abrangem, em especial, o balanço onde é exposto o activo e o passivo no final do exercício e a conta dos resultados económicos, bem como os «mapas consolidados sobre a execução do orçamento», que abrangem as receitas e despesas do exercício.

1.7.

As contas anuais relativas ao exercício de 2007 constituem o terceiro conjunto de contas elaboradas com base nas regras da contabilidade de exercício que foram introduzidas pelas Comunidades Europeias em 2005 com base nas disposições do Regulamento Financeiro (em especial os artigos 123.o a 138.o). Em comparação com as contas anuais relativas aos exercícios de 2005 e 2006, foram as seguintes as principais alterações:

—

o perímetro de consolidação aumentou de 16 agências consolidadas em 2005 para 26 agências em 2007 (24 em 2006);

—

as informações apresentadas sobre as diferentes formas de recuperação de despesas indevidas aplicadas pela Comissão foram reagrupadas;

—

foi apresentada uma reconciliação entre os resultados orçamentais e os resultados económicos;

—

pela primeira vez este ano, os contabilistas das outras instituições e organismos apresentaram ao contabilista da Comissão «cartas de transmissão» devidamente assinadas, na sua maioria essencialmente semelhantes à declaração (management representation letter) (11) apresentada pelo contabilista da Comissão.

1.8.

O contabilista da Comissão apresentou ao Tribunal uma declaração confirmando que, com determinadas limitações, as contas consolidadas são completas e fiáveis (no entanto, ver pontos 1.29 e 1.31.) e que a maioria dos sistemas locais da Comissão foi validada (no entanto, ver pontos 1.13-1.16.).

1.9.

A transição para a contabilidade de exercício e as consequentes alterações significativas na estrutura e no conteúdo das contas da Comunidades Europeias exigem um processo de adaptação ao longo de vários anos por parte da Comissão. Na sua auditoria às contas de 2007, o Tribunal prestou especial atenção às alterações introduzidas em resultado da modernização do sistema contabilístico das Comunidades (12) que está em curso. A auditoria incidiu nos seguintes elementos (13):

—

apreciação das medidas tomadas ao nível da Comissão para resolver as insuficiências identificadas no novo quadro de comunicação de informações financeiras e nos sistemas contabilísticos de determinadas instituições e Direcções-Gerais (14), para determinar se contribuem para obter uma garantia razoável de que as contas dão uma imagem verdadeira e fiel da situação. Para o efeito, procedeu-se, em especial, a uma análise das bases da validação (artigo 61.o do Regulamento Financeiro) pelos gestores orçamentais das contas de 2007, que é da sua responsabilidade, bem como a uma análise da validação pelo contabilista da metodologia de corte de operações e da fase de preparação dos sistemas locais de gestão financeira, que fornecem os dados para as contas da Comissão (ver pontos 1.13-1.18.);

—

verificação da fiabilidade das contas de 2007, concentrando-se em elementos relativamente aos quais foi apresentada uma opinião alterada no contexto da Declaração de Fiabilidade de 2006 (15) (pré-financiamentos, facturas/declarações de custos e corte de operações). Esta verificação foi efectuada por meio de controlos analíticos e testes substantivos em amostras estatísticas representativas (ver pontos 1.23., 1.24., 1.25. e 1.26.).

1.10.

O contabilista da Comissão introduziu várias medidas destinadas a consolidar a transição para uma contabilidade de exercício modernizada. Em Julho de 2006, foi lançado um estudo-piloto, já concluído, sobre a qualidade dos dados contabilísticos. Consequentemente, o contabilista da Comissão finalizou um conjunto de medidas que foram divulgadas a todas as Direcções-Gerais em Março de 2007 com o objectivo de melhorar o ambiente de controlo contabilístico ao nível de cada uma das Direcções-Gerais. Incluem o desenvolvimento de uma análise de risco contabilístico, a realização de operações de revisão de contas baseadas numa análise de risco, a elaboração de manuais específicos de contabilidade e a documentação dos processos de encerramento das contas no final do ano. O projecto aplica-se pela primeira vez às contas anuais de 2007.

1.11.

Estas medidas contribuíram para reforçar o quadro de comunicação de informações financeiras e os sistemas contabilísticos. Persistem, contudo, determinadas insuficiências que colocam em risco a qualidade dos dados contabilísticos (ver pontos 1.13-1.18.). Além disso, constatou-se que as orientações sobre o ambiente de controlo contabilístico, elaboradas pelo contabilista da Comissão, não foram aplicadas na totalidade por um número limitado de Direcções-Gerais operacionais relativamente ao cálculo do corte de operações.

1.11.

Embora tenham sido identificadas insuficiências a nível da qualidade de alguns dados contabilísticos, estas não tiveram qualquer impacto relevante na fiabilidade das contas.

1.12.

O quadro 1.1 apresenta o seguimento dado às reservas do Tribunal quanto à fiabilidade das contas expressas na declaração de fiabilidade relativa ao exercício de 2006, bem como às outras questões levantadas pelo Tribunal que foram parcialmente regularizadas ou que ainda terão de ser resolvidas no contexto das medidas tomadas pela Comissão para consolidar a transição para uma contabilidade de exercício modernizada.

1.13.

Muitas Direcções-Gerais utilizam os seus próprios sistemas informáticos locais para a gestão financeira e a criação de operações que são enviadas ao sistema contabilístico central (ABAC) por meio de uma interface.

1.13.

Como a situação está a evoluir constantemente, a equipa de validação dos serviços contabilísticos deve acompanhar esta evolução e introduziu, como já mencionado no ano passado, um procedimento para a validação de alterações dos sistemas locais.

1.14.

No exercício de 2007, os serviços do contabilista da Comissão verificaram o seguimento dado às constatações do exercício anterior (16). Além disso, seis outros serviços (17) foram objecto de exames aprofundados no âmbito de um método cíclico visando a cobertura total dos serviços da Comissão a médio prazo. Foram igualmente examinados dois outros serviços (18), mas os respectivos relatórios não foram finalizados a tempo de serem tidos em conta no relatório geral de validação relativo a 2007 elaborado pelo contabilista da Comissão.

1.14.

A equipa de validação dos serviços contabilísticos acompanha as questões levantadas em relatórios precedentes, a fim de assegurar que as recomendações apresentadas sejam executadas, garantindo desta forma a melhoria constante da qualidade dos sistemas locais de gestão financeira.

1.15.

O contabilista da Comissão ainda não conseguiu validar os sistemas locais das Direcções-Gerais da Educação e da Cultura (19) e das Relações Externas (20), como indicado na sua declaração (ver ponto 1.80.), nem validar sem reservas o sistema local do Serviço de Cooperação EuropeAid (21) relativamente ao exercício de 2007. A reserva não contabilística emitida para o Centro Comum de Investigação (22) em 2006 manteve-se no exercício de 2007. O número e a importância dos assuntos horizontais e de outras questões para examinar são praticamente idênticos aos dos anos anteriores (23).

1.15.

Os trabalhos estão ainda em curso com o objectivo de obter a validação para as Direcções-Gerais das Relações Externas e da Educação e Cultura.

1.16.

A auditoria do Tribunal confirmou que as decisões do contabilista da Comissão estavam bem fundamentadas: as questões e os assuntos pendentes eram importantes.

1.17.

Desde a transição para a contabilidade de exercício, o contabilista da Comissão convidou os serviços da Comissão a realizarem testes ex post da sua metodologia de corte de operações, quando relevante (24), combinando dados das fontes orçamentais e da contabilidade geral para verificar se os métodos são adequados. Das nove Direcções-Gerais examinadas (25), seis estavam parcialmente abrangidas por estes testes, o que representa menos de 20 % do montante total do corte de operações, uma melhorou os seus procedimentos através de testes e correcções aos procedimentos de corte de operações (26), outras testaram a metodologia aplicada mas as medidas correctivas foram adiadas (27) e algumas (28) ainda não efectuaram testes ex post das metodologias de corte de operações. Esta situação pode dar origem a inexactidões nos dados contabilísticos.

1.17.

O contabilista considerou que os dados contabilísticos eram suficientemente exactos relativamente às contas finais.

1.18.

Algumas Direcções-Gerais (representando aproximadamente 20 % do montante total de corte de operações) definem o corte de operações dos encargos por pagar segundo um método pro rata temporis  (29). No entanto, se as datas dos contratos indicadas nos sistemas contabilísticos e utilizadas como base para os cálculos do corte de operações estiverem incorrectas ou se forem alteradas e não actualizadas, afectam negativamente a fiabilidade das contas.

1.18.

O plano de controlo da qualidade da principal Direcção-Geral em causa centrou-se nas datas dos contratos. Foram revistos 935 contratos, incluindo todos os contratos de longa duração. Consequentemente, os restantes erros relativos às datas dos contratos referem-se a contratos de curta duração que têm um impacto muito inferior no corte de operações do que nos últimos anos. Na amostra do Tribunal de 20 operações desta Direcção-Geral, verificam-se 3 erros devido às datas dos contratos erradas, o que é uma melhoria em comparação com os últimos anos.

1.19.

Em 2007, a Comissão tomou medidas para garantir o registo exaustivo e correcto dos novos pagamentos de pré-financiamento e respectivas garantias, bem como das novas facturas/declarações de custos em aberto, e do respectivo corte de operações.

1.20.

A auditoria que o Tribunal efectuou dos empréstimos, inventários, créditos a longo prazo, caixa e equivalentes de caixa, benefícios sociais do pessoal, provisões, passivo financeiro e outro passivo a longo prazo, bem como reservas não conduziu a resultados significativos. No entanto, foi detectado um certo número de erros relativos a outros elementos que se apresenta em seguida.

1.21.

A Autoridade Europeia Supervisora do GNSS (30), uma agência da UE criada em 2004 (31), assumiu oficialmente as atribuições (32) que anteriormente competiam à Empresa Comum Galileo em 1 de Janeiro de 2007. Inicialmente, pretendia-se que o novo organismo funcionasse como uma parceria público-privado; no seguimento de uma decisão do Conselho, de Novembro de 2007, o programa Galileo passa a ser financiado pelo orçamento da UE. No final de 2007, apesar da assinatura de acordos (33) entre as partes interessadas (Empresa Comum Galileo, Agência Espacial Europeia e Autoridade), a propriedade dos activos do projecto da Empresa Comum Galileo não tinha sido totalmente transferida para a Autoridade, nem tinha sido elaborada uma lista dos activos do Galileo na posse da Agência Espacial Europeia. Assim, o Tribunal não emitiu uma opinião sobre a fiabilidade das contas da Autoridade relativas ao exercício encerrado em 31 de Dezembro de 2007.

1.21.

No final de 2007, não obstante a assinatura de acordos entre as partes interessadas (ECG, Agência Espacial Europeia e GSA), a propriedade dos activos dos projectos não tinha sido completamente transferida da AEE para as Comunidades Europeias. Uma vez que a transferência dos activos está sujeita a uma certa incerteza e atraso, por razões de prudência, as Comunidades Europeias não reconheceram os activos do programa no seu balanço. Pretende-se que os activos venham a ser reconhecidos quando estas questões de transferência forem resolvidas.

1.22.

Nas demonstrações financeiras consolidadas das Comunidades Europeias, todas as operações de capital de risco (218 milhões de euros em 31 de Dezembro de 2007) estão classificadas como «investimentos a longo prazo» (activos disponíveis para venda). São registadas pelo seu custo histórico menos as eventuais provisões para imparidade, uma vez que o seu justo valor não pode actualmente ser avaliado de forma fiável. Embora este método de avaliação seja aceitável nestas circunstâncias, não é aplicado uniformemente. O Tribunal constatou que a imparidade apenas se baseou em anulações e que o gestor das operações (Banco Europeu de Investimento) tinha à sua disposição as estimativas provisórias de depreciação que não tinham sido comunicadas à Comissão (34).

1.22.

As normas em matéria de apresentação de relatórios e contabilísticas evoluíram significativamente no período dos mandatos do MEDA, que cobrem estas operações de capital de risco (OCR). O BEI e a Comissão têm seguido esta evolução e estão actualmente a analisar conjuntamente a situação, com o objectivo de encontrar a melhor solução em termos de relação custos-benefícios e tendo também em conta as informações disponíveis de acordo com os contratos assinados com os beneficiários finais há vários anos (razão pela qual não são incluídas as actuais normas em matéria de apresentação de relatórios). Esta análise confirmou que o actual exercício de avaliação das operações de capital de risco é um exercício muito demorado e desafiante, devido ao número elevado e à estrutura em cascata complexa das OCR. O BEI sublinhou igualmente que a avaliação das OCR se baseia, na medida do possível, em princípios contabilísticos internacionais relevantes, nomeadamente a IAS 39.

1.23.

A auditoria de uma amostra estatística representativa de 150 pré-financiamentos constantes do sistema contabilístico permitiu detectar um nível reduzido de erros em termos de impacto financeiro relativamente a esta rubrica do balanço. No entanto, a frequência destes erros sublinha a necessidade de melhorias em termos de exactidão dos dados contabilísticos de base ao nível das Direcções-Gerais operacionais. Os tipos de erro mais frequentes são os seguintes:

—

os pré-financiamentos não foram contabilizados de acordo com os diferentes tipos de gestão apresentados nas notas às demonstrações financeiras;

—

os pré-financiamentos permaneceram em aberto, embora os beneficiários os tivessem utilizado antes do final do exercício.

1.24.

Além disso, trabalhos de auditoria complementares relativos ao inventário e à validação dos pré-financiamentos revelaram os seguintes problemas em matéria de exaustividade/exactidão do balanço:

1.24.

—

alguns pagamentos foram inscritos como despesas na conta dos resultados económicos quando deveriam ter sido inscritos como pré-financiamentos no balanço;

—

alguns pré-financiamentos continuam incluídos no balanço, apesar de estarem disponíveis as informações necessárias, como certificados de auditoria, para proceder ao seu apuramento, inscrevendo as despesas correspondentes na conta dos resultados económicos. Além disso, verificaram-se incoerências no apuramento dos pré-financiamentos. Assim, a Direcção-Geral da Sociedade da Informação e Média procede, correctamente, ao apuramento dos pré-financiamentos quando as declarações de custos não são acompanhadas por certificados de auditoria, enquanto a Direcção-Geral da Investigação, nas mesmas circunstâncias, deixa o pré-financiamento em aberto;

—

A Comissão concorda com o Tribunal de que corresponde às melhores práticas a liquidação de montantes de pré-financiamento em aberto com o mínimo atraso e o seu objectivo é que todos os serviços sigam esta prática assim que esteja disponível documentação comprovativa suficiente. Entretanto, as contabilizações de final do ano asseguram que a prática criticada não afecte a fiabilidade das contas.

Além disso, a Direcção-Geral da Sociedade da Informação e dos Meios de Comunicação e a Direcção-Geral da Investigação estão a cooperar com vista a encontrar um modo comum para abordar esta questão, em conformidade com as recomendações feitas pelos serviços contabilísticos.

1.25.

A auditoria de uma amostra estatística representativa de 150 facturas/declarações de custos da população de «credores» constante do sistema contabilístico permitiu detectar um nível reduzido de erros em termos de impacto financeiro relativamente a esta rubrica do balanço. No entanto, a frequência destes erros sublinha a necessidade de melhorias em termos de fiabilidade dos dados contabilísticos de base ao nível das Direcções-Gerais operacionais. A maioria dos erros refere-se ao montante errado contabilizado para certas facturas e declarações de custos.

1.26.

Constataram-se atrasos significativos no tratamento de algumas facturas e declarações de custos, que têm incidência nas contas, pois os atrasos na análise da elegibilidade das facturas não permitem dar início ao apuramento dos pré-financiamentos. Esta situação pode dar origem à apresentação no passivo de valores incorrectos relativamente a terceiros e à inscrição de um montante de despesas, baseado numa estimativa efectuada no âmbito do corte de operações, em vez de um montante comprovado por facturas já recebidas.

1.27.

A inscrição dos pagamentos ao abrigo de um tipo de gestão errado tem impacto na exactidão da repartição das despesas por tipo de gestão apresentada nas notas da conta dos resultados económicos e nas informações sectoriais (ver igualmente o ponto 1.23.).

1.28.

Embora as notas explicativas das contas anuais contenham informações sobre o facto de algumas operações poderem ser corrigidas posteriormente pelos serviços da Comissão ou pelos Estados-Membros, os montantes e os domínios de despesas que poderão ser sujeitos a procedimentos suplementares de verificação e de apuramento das contas (35) ainda não estão identificados nas notas.

1.28.

O Regulamento Financeiro e os regulamentos sectoriais relativos à agricultura e aos fundos estruturais conferem à Comissão o direito de controlar todas as despesas durante vários anos após terem sido incorridas. As contas não devem implicar, devido a este direito, que a aceitação de todas as despesas envolvidas ainda tem de se verificar. Sempre que os montantes de recuperações potenciais sejam quantificáveis, são apresentados nas notas 5.3 e 5.4 das contas consolidadas.

1.29.

No seguimento de uma recomendação do Tribunal, as notas às demonstrações financeiras incluem mais informações relativas à recuperação de pagamentos indevidos. No entanto, as notas às demonstrações financeiras ainda não incluem informações completas e fiáveis sobre as actividades de correcção financeira realizadas pelos Estados-Membros. Estes apresentam estas informações em especial no que diz respeito a retiradas, recuperações e recuperações pendentes no domínio das acções estruturais (36). Em resultado da elevada proporção de despesas inelegíveis repetidamente mencionada nos Relatórios Anuais do Tribunal, e para efeitos de uma apresentação verdadeira e fiel da situação, o Tribunal considera que as notas anexas às contas deverão incluir informações adequadas sobre estes mecanismos de correcção.

1.29.

O capítulo 6 das contas anuais de 2007 apresenta um panorama dos procedimentos em vigor para a recuperação dos pagamentos indevidos, bem como a melhor estimativa possível do montante total de tais recuperações, incluindo as recuperações feitas pelos Estados-Membros em relação às despesas agrícolas.

1.30.

Com base no exame dos trabalhos realizados pelos organismos de certificação (37), o Tribunal reitera (38) as suas dúvidas relativamente à exactidão dos créditos dos Estados-Membros no domínio da Agricultura. O Tribunal constata ainda que as diferentes práticas aplicadas pelos organismos pagadores no que se refere à data de validação das dívidas dão origem a uma apresentação incoerente do seu montante global (ver pontos 5.44-5.45.).

1.30.

A Comissão considera que as informações que recebeu sobre contas a receber dos Estados-Membros na área da agricultura são suficientemente fiáveis para fins contabilísticos e de liquidação.

1.31.

Além disso, as notas anexas às contas não indicam as recuperações efectuadas por dedução de um pagamento posterior (compensação).

1.31.

Tal como indicado nas notas das contas, os sistemas de informação não permitiram a identificação destas informações em 2007. Os sistemas foram entretanto adaptados pela Comissão em 2008 de forma a que todas as recuperações feitas por dedução de um pagamento subsequente possam ser identificadas e explicadas.

1.32.

No seguimento da introdução pela Comissão da orçamentação por actividades (OPA) e da gestão por actividades (GPA), o Tribunal decidiu redefinir as apreciações específicas para efeitos da DAS dividindo o orçamento em termos de grupos adequados de domínios de política da OPA (ver quadro 1.2 ).

1.33.

O Tribunal utiliza um modelo de garantia que se baseia em duas fontes de provas principais:

1.33.

a)

uma apreciação do funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo aplicados à recolha e desembolso dos fundos do orçamento da UE pelas instituições da UE, os Estados-Membros, regiões, países terceiros, etc., que visam fornecer informações representativas sobre a execução e o funcionamento dos controlos-chave relativamente à sua capacidade de evitar ou de detectar e corrigir os erros;

b)

controlos baseados em amostras estatísticas representativas de operações subjacentes relativas a receitas e despesas, até ao nível dos beneficiários finais, que visam fornecer provas directas sobre a legalidade e regularidade dos pagamentos.

b)

Ao abrigo da legislação aplicável (46), a Comissão opera um ciclo de controlo em relação a despesas financiadas pela Comunidade realizadas durante alguns anos. Aplica, por exemplo, procedimentos de apuramento de contas em matéria de agricultura, de mecanismos de correcção financeira no quadro de medidas estruturais e de recuperações no âmbito das políticas internas e acções externas. Os erros detectados no decurso de um projecto plurianual e os pagamentos indevidos associados podem ser recuperados num ano posterior ao ano em exame, nomeadamente através da redução do pagamento final para tomar em consideração a insuficiência detectada.

A aplicação destes procedimentos por parte dos Estados-Membros e da Comissão e de outras medidas de controlo proporcionam, com as limitações descritas nos relatórios de actividade anuais de 2007, garantias razoáveis de que os recursos atribuídos às actividades da Comissão foram utilizados para o seu objectivo pretendido e em conformidade com os princípios de boa gestão financeira. Os procedimentos de controlo aplicados dão as garantias necessárias referentes à legalidade e regularidade das operações subjacentes.

Desta forma, a Comissão assume a responsabilidade final pela execução do orçamento prevista pelo artigo 274..o do Tratado CE.

A Comissão acolhe positivamente a ênfase acrescida dada pelo Tribunal ao exame das medidas adoptadas para detectar e corrigir erros, principalmente através de correcções financeiras, liquidação e recuperações. A Comissão envidou esforços consideráveis para melhorar a qualidade dos dados sobre recuperações fornecidos pelos Estados-Membros e está a proceder actualmente a uma verificação do carácter exaustivo e exacto desses dados.

Registaram-se progressos na comunicação de provas fiáveis sobre o funcionamento dos mecanismos de correcção plurianuais. A Comissão inseriu nas notas que acompanham as contas anuais das Comunidades Europeias para o exercício de 2007 um novo capítulo consagrado à recuperação de pagamentos indevidos. Este capítulo visa apresentar o procedimento para recuperar pagamentos indevidos e a melhor estimativa possível da quantia total recuperada.

1.34.

As fontes principais descritas anteriormente podem ser completadas por duas outras:

a)

uma análise dos relatórios anuais de actividades e declarações dos Directores-Gerais da Comissão e respectivas sínteses, que indique se a Comissão tem uma garantia razoável de que os sistemas existentes garantem a legalidade/regularidade das operações subjacentes;

b)

um exame dos trabalhos de outros auditores independentes do processo de gestão e de controlo da Comunidade (por exemplo Instituições Superiores de Controlo dos Estados-Membros ou de países terceiros) (47).

1.35.

Os erros podem estar relacionados com uma «condição de pagamento» ou com «outros critérios de conformidade». Em geral, as condições de pagamento são infringidas quando não são cumpridas as obrigações jurídicas do respectivo regime de ajudas ou contrato. Por outro lado, os outros critérios de conformidade são condições específicas a cumprir, que resultam de objectivos de política relacionados (protecção do ambiente, boas práticas agrícolas, etc.) ou de requisitos dos sistemas (número mínimo de controlos, estruturas e procedimentos fixos, etc.).

1.36.

O Tribunal classifica os erros como «quantificáveis» ou «não quantificáveis». A primeira categoria refere-se a erros que têm um impacto financeiro directo e mensurável sobre o montante das operações subjacentes financiadas pelo orçamento da UE (48).

1.37.

Apenas os erros quantificáveis são tidos em conta para estimar o impacto financeiro dos erros sobre a população no seu conjunto. No presente relatório, a frequência de erros refere-se a erros quantificáveis e não quantificáveis (49).

1.38.

Nos domínios das Receitas, dos Assuntos Económicos e Financeiros e das Despesas Administrativas e Outras, em que os sistemas de supervisão e de controlo, no geral, são aplicados de forma adequada e correcta (ver pontos 4.40-4.41., 10.32-10.33. e 11.25.), o Tribunal estima que o impacto financeiro dos erros seja inferior a 2 % dos montantes totais (ver  quadro 1.3 ). Além disso, a avaliação das declarações dos Directores-Gerais e dos gestores orçamentais delegados efectuada pelo Tribunal confirmou que não era necessário apresentar reservas ou que as reservas a apresentar eram mínimas (ver pontos 2.6., 2.7. e 2.9. e o quadro 2.1 ).

1.38.

As conclusões do relatório de síntese de 2007 indicam que os sistemas de controlo interno em vigor, sujeitos às limitações descritas nos relatórios de actividade anuais de 2007, oferecem garantias razoáveis de que os recursos atribuídos às actividades da Comissão foram utilizados para o seu objectivo pretendido e em conformidade com os princípios de boa gestão financeira.

1.39.

Nos domínios da Agricultura e Recursos Naturais, Coesão, Investigação, Energia e Transporte, Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento e Educação e Cidadania, em que os sistemas de supervisão e de controlo são, no melhor dos casos, apenas parcialmente eficazes (ver pontos 5.50-5.55., 6.32., 7.40-7.41., 8.31-8.32. e 9.25.), o Tribunal estima que o impacto financeiro dos erros seja superior a 2 % do total das despesas (55) (ver  quadro 1.3 ). Além disso, a avaliação das declarações dos Directores-Gerais e dos gestores orçamentais delegados efectuada pelo Tribunal confirmou que foram apresentadas reservas importantes ou, segundo o Tribunal, deveriam tê-lo sido relativamente aos domínios em causa (ver pontos 2.6-2.11. e o quadro 2.1 ).

1.39.

A Comissão tem como objectivo assegurar que os sistemas de supervisão e de controlo sejam eficazes na detecção e correcção de erros, atendendo devidamente aos custos e benefícios das verificações que têm de ser efectuadas no local. O seu plano de acção para um quadro integrado de controlo interno foi em grande medida executado e as melhorias estão a ser concretizadas gradualmente. O seu impacto completo verificar-se-á a mais longo prazo.

1.40.

Constataram-se as seguintes alterações em comparação com os anos anteriores: verificou-se uma diminuição do nível de erro estimado com base na amostra nos domínios de política anteriormente abrangidos pelas Políticas Internas (58) e as Acções Externas (59) (ver  quadro 1.3 ). O montante das despesas agrícolas abrangidas pelo SIGC sofreu um aumento significativo através da inclusão de determinados domínios de despesas de risco mais elevado, como o azeite. No entanto, o Tribunal conclui que o SIGC continua a reduzir eficazmente o risco de despesas irregulares quando é correctamente aplicado e quando são registados dados exactos e fiáveis relativamente aos pagamentos do Regime de Pagamento Único efectuados com base nos direitos atribuídos. A recente integração no Regime de Pagamento Único de regimes de ajuda, como o do azeite, constitui um aspecto positivo, embora a curto prazo possa originar uma maior incidência de erros (ver ponto 5.52.).

1.40.

A Comissão indica igualmente que, para a área da coesão, se registou um aumento da proporção de projectos em que não foi identificado qualquer erro e a avaliação global do Tribunal dos sistemas de supervisão e de controlo passou de não eficaz para parcialmente eficaz.

1.41.

O Tribunal salienta que as suas auditorias nos domínios da «Agricultura e Recursos Naturais», «Coesão», «Investigação, Energia e Transporte» e «Educação e Cidadania» mostram que a legalidade e/ou regularidade das operações subjacentes são consideravelmente afectadas por critérios de elegibilidade complicados ou pouco claros ou disposições regulamentares complexas (60).

1.41.

A simplificação é um elemento importante do programa «Legislar melhor» da Comissão. Os Estados-Membros são igualmente instados a simplificar os critérios de elegibilidade dos seus programas nacionais. Contudo, é inevitável um certo nível de complexidade, que deve ser tido em conta em debates futuros sobre o nível de risco admissível.

1.42.

O ponto 1.39. e o quadro 1.3 mostram que a maioria das despesas, por montante, é objecto de uma supervisão e de um controlo parcial ou totalmente ineficazes e que as operações subjacentes continuam a ser afectadas por um nível significativo de erros. No entanto, o Relatório Anual relativo ao exercício de 2007 e os anteriores revelaram que:

a)

as disposições de controlo interno da Comissão continuam a melhorar (por exemplo, os relatórios anuais de actividade — ver pontos 2.8., 2.10-2.12. e 2.37.) ou mantêm um nível elevado (por exemplo, a aplicação das normas de controlo interno — ver pontos 2.25. e 2.39.);

b)

a Comissão efectuou progressos em matéria de aplicação do plano de acção para um quadro de controlo interno integrado (ver pontos 2.29-2.36. e 2.39.);

c)

a gestão orçamental por parte da Comissão melhorou ao longo dos últimos anos (ver pontos 3.4., 3.6., 3.11., 3.15. e 3.30-3.32.).

1.42.

A avaliação do Tribunal refere-se à eficácia da supervisão e controlo com vista a evitar erros. O quadro comunitário de controlo interno inclui os controlos necessários para detectar e corrigir erros, assim como os concebidos para evitar a ocorrência de erros. A Comissão avaliará o impacto deste quadro a nível da eficácia dos sistemas no seu conjunto.

1.43.

O orçamento da UE inclui pagamentos efectuados a milhões de destinatários finais. Os pagamentos são efectuados com base no respeito das condições legais ou regulamentares por parte dos beneficiários finais (como o facto de os beneficiários ou as despesas cumprirem regras de elegibilidade, por vezes complexas), bem como na exactidão e realidade das actividades e/ou despesas subjacentes. Algumas destas condições de financiamento são determinadas pela legislação comunitária, incluindo regras de aplicação geral como as directivas relativas aos contratos públicos, sendo outras decididas pelos Estados-Membros. Os beneficiários finais são pagos directamente (como no caso da gestão directa) ou através de reembolsos dos pedidos de pagamento de despesas elegíveis pelas autoridades nacionais (nomeadamente no caso da gestão partilhada).

1.44.

Os pagamentos são considerados legais e regulares quando se cumprem estas condições e os beneficiários certos recebem os montantes correctos no prazo previsto. Para isso, são necessários uma supervisão e um controlo adequados. Cabe à Comissão garantir que o orçamento é executado correctamente — as despesas são legais e regulares e geridas segundo o princípio da optimização dos recursos. No caso de cerca de 80 % das despesas — coesão e agricultura — as funções de execução são partilhadas com os Estados-Membros, o que na prática significa que estes têm obrigações específicas em matéria de selecção dos projectos a financiar, de execução dos pagamentos e de aplicação de sistemas de controlo susceptíveis de gerir os riscos de forma eficaz e fornecer informações sobre os resultados.

1.45.

São vários os factores que afectam a possibilidade de os erros ocorrerem ou não, bem como de não serem evitados ou detectados e corrigidos pelos sistemas de controlo, incluindo: a complexidade das regras e obrigações de elegibilidade que os beneficiários devem cumprir e o grau de familiarização com as mesmas; a forma como os pedidos de pagamento são efectuados e processados; o número e o âmbito dos controlos realizados; a importância das sanções impostas aos beneficiários que apresentaram pedidos excessivos quando são detectados erros; e ainda a visibilidade dos procedimentos de controlo e o efeito dissuasor correspondente. Assim, a existência de regras e regulamentos bem concebidos, de interpretação clara e aplicação simples, diminui o risco de erros.

1.46.

Independentemente do método de gestão em causa, as disposições relativas à supervisão e ao controlo integram-se num quadro que inclui três grandes níveis funcionais:

a)

controlos de primeiro nível, que verificam o cumprimento das obrigações regulamentares por parte dos beneficiários finais;

b)

controlos de segundo nível, que verificam a eficácia dos controlos de primeiro nível;

c)

supervisão global efectuada pela Comissão, para garantir que os Estados-Membros e/ou as Direcções-Gerais da Comissão cumprem as suas obrigações e assumem as suas responsabilidades em matéria de gestão orçamental (62).

1.47.

A natureza das despesas da UE implica que o principal risco de erro se situa ao nível dos beneficiários finais que, com ou sem intenção ou por negligência, apresentam pedidos de reembolso de despesas inelegíveis por não cumprirem as condições regulamentares, não estarem devidamente documentadas ou estarem calculadas incorrectamente. Esta situação é confirmada pelas constatações de auditoria anteriores do Tribunal, bem como pelas constantes do presente Relatório Anual (ver pontos 5.12-5.16., 6.22-6.27., 7.14-7.22., 8.9., 9.8-9.11. e 10.16-10.19.). Não só o risco principal se situa a este nível, como também frequentemente só é possível detectar fiavelmente os erros no local, o que torna os controlos documentais apenas parcialmente eficazes. Por este motivo, juntamente com o facto de se efectuarem muitos milhões de pagamentos por ano, a realização de controlos de primeiro nível é dispendiosa, sendo o seu custo global directamente proporcional ao seu alcance.

1.47.

A Comissão concorda que as verificações documentais dos pedidos de pagamento só são parcialmente eficazes com vista a evitar erros. Por conseguinte, o quadro de controlo interno da Comissão aumenta a garantia de legalidade e regularidade das despesas numa base plurianual com base na realização de um número mais elevado de auditorias no local.

1.48.

Os controlos no local efectuados a este nível representam frequentemente apenas uma pequena proporção (normalmente 5 a 10 % por ano, conforme o domínio) dos pedidos de pagamento individuais. O Tribunal detectou insuficiências relativas aos controlos nos domínios da agricultura (ver pontos 5.27-5.28., 5.30-5.32. e 5.34-5.36.) e das políticas de coesão (ver ponto 6.29.), que correspondem a insuficiências ao nível das autoridades nacionais. Detectaram-se igualmente casos de controlos de primeiro nível de fraca qualidade no caso da gestão directa, incluindo controlos ao nível da Comissão de reembolsos a beneficiários no domínio da investigação que não funcionavam de forma satisfatória (pontos 7.29-7.30.) e auditorias de fraca qualidade realizadas por auditores independentes a pedidos de pagamento individuais (ver pontos 7.32-7.33. e 10.29-10.30.).

1.48.

Embora seja um facto que as verificações no local são raramente realizadas relativamente a todos os beneficiários do regime, os controlos administrativos regulamentares são sempre realizados no que diz respeito a todos os pedidos de pagamento, devido ao facto de as verificações no local serem demasiado onerosas.

1.49.

Devido à natureza dos controlos de primeiro nível, um resultado fraco a este nível não pode ser directamente compensado através dos controlos de segundo nível. A eficácia destes últimos é assim determinada pela sua capacidade de promover dispositivos de controlo adequados ao primeiro nível, e não pela capacidade de detectar e corrigir erros individuais. Os trabalhos de auditoria do Tribunal relativos ao exercício de 2007 detectaram mais uma vez que os controlos de segundo nível realizados pelos Estados-Membros e os controlos de supervisão efectuados pela Comissão (63), não atingem o nível de eficácia desejado. Por exemplo, o Tribunal detectou insuficiências nos seguintes aspectos:

1.49.

A supervisão da Comissão visa o melhoramento dos sistemas de gestão e controlo de forma a que impeçam ou detectem e corrijam erros, como o Tribunal recomenda, bem como a garantia de que são adoptadas as medidas correctivas necessárias, não se destinando por si só a detectar erros específicos.

a)

apuramento de conformidade da Comissão no domínio da agricultura (ver pontos 5.47-5.48.);

a)

As conclusões do Tribunal referidas nos pontos 5.47 e 5.48 são inerentes no mecanismo de apuramento de conformidade no domínio da agricultura e, desta forma, não podem ser consideradas insuficiências desse mecanismo. A Comissão considera que o mecanismo está a funcionar bem e alcança inteiramente o objectivo para o qual foi concebido, que é excluir as despesas do financiamento comunitário que não foi efectuado em conformidade com as regras comunitárias.

Nos casos em que os pagamentos indevidos aos beneficiários podem ser identificados em resultado do apuramento de conformidade, os Estados-Membros têm, além disso, de os acompanhar através de acções de recuperação junto dos mesmos beneficiários. Porém, mesmo nos casos em que não são necessárias acções de recuperação junto dos beneficiários porque a correcção financeira se relaciona apenas com deficiências no sistema de gestão e controlo dos Estados-Membros e não com pagamentos indevidos, estas correcções são importantes para melhorar os sistemas dos Estados-Membros e, desta forma, prevenir ou detectar e recuperar pagamentos irregulares junto dos beneficiários.

Ver igualmente as respostas aos pontos 5.47 e 5.48.

b)

auditorias das despesas no domínio da coesão (ver pontos 6.30-6.31.);

b)

A Comissão considera que, na maioria dos casos, as auditorias examinadas pelo Tribunal na área da política de coesão conduziram à tomada de medidas correctivas eficazes e a resultados operacionalmente úteis. Além disso, os relatórios anuais de actividade das direcções-gerais competentes apresentam pormenorizadamente os resultados da actividade de auditoria, em particular as medidas correctivas, as suspensões e as correcções financeiras.

Ver igualmente as respostas aos pontos 6.30 e 6.31.

c)

auditorias financeiras ex post no domínio da investigação, energia e transporte (ver ponto 7.34.);

c)

As Direcções-Gerais do domínio da investigação intensificaram significativamente em 2007 os seus esforços em matéria de auditoria e atingiram os seus objectivos anuais.

As atenções voltam-se actualmente para a correcção dos erros detectados. As Direcções-Gerais do domínio da investigação esforçam-se activamente por melhorar os instrumentos de acompanhamento e estão a emitir orientações mais precisas de ordem administrativa e financeira. Prevê-se que melhorem a eficiência e a o grau de conclusão do processo de cobrança (incluindo a extrapolação e o seguimento das conclusões do Tribunal de Contas).

d)

declaração de fiabilidade prévia relativamente à qualidade da gestão e a visitas de acompanhamento correspondentes (ver pontos 9.16-9.17. e 9.20.).

d)

A Direcção-Geral da Justiça, Liberdade e Segurança (DG JLS) melhorou as suas orientações e criou um plano de acção para finalizar as suas visitas de controlo. Ver respostas aos pontos 9.16, 9.17 e 9.20.

1.50.

A fraca qualidade dos controlos de primeiro e segundo nível não pode ser compensada pela supervisão da Comissão. A finalidade desta supervisão é garantir que existem, e funcionam de forma eficaz, dispositivos de controlo de primeiro e segundo nível. As insuficiências existentes nos níveis inferiores deverão ser identificadas (por exemplo nos relatórios anuais de actividade dos Directores-Gerais) e deverão ser tomadas medidas para resolver o problema (ver ponto 2.40.). A supervisão é efectuada a vários níveis da Comissão, tanto nas Direcções-Gerais envolvidas nas despesas de gestão partilhada, como ao nível mais elevado da Comissão relativamente às diferentes Direcções-Gerais.

1.50.

No domínio da agricultura, as insuficiências dos sistemas de gestão e controlo dos Estados-Membros são detectadas através de procedimentos de apuramento de conformidade e podem conduzir à imposição de correcções financeiras aos Estados-Membros. Estas correcções são um meio importante para melhorar os sistemas dos Estados-Membros e, assim, evitar ou detectar e recuperar os pagamentos irregulares a beneficiários.

1.51.

Este processo é dificultado por factores directamente relacionados com o número de beneficiários, a complexidade das regras, a dificuldade de verificação da conformidade e o efeito dissuasor das correcções financeiras e das sanções.

1.51.

Trata-se de riscos inerentes a certas áreas políticas que têm de ser tidos em conta na determinação da estratégia de controlo, em particular no contexto dos programas plurianuais.

1.52.

O parecer n..o 2/2004 do Tribunal recomenda que os sistemas de controlo que regem as despesa comunitárias devem alcançar um equilíbrio adequado entre o custo dos controlos e os benefícios que conferem, limitando o risco de erros nas operações a um nível aceitável (risco residual). Para se atingir este objectivo, é necessário que todos os participantes no processo orçamental reconheçam que:

1.52.

A Comissão concorda com as recomendações constantes do Parecer n..o 2/2004 do Tribunal, estando a aplicá-las no quadro do seu plano de acção para um quadro integrado de controlo interno, como apresentado no seu relatório sobre os progressos realizados [COM(2008) 110 final]. Prossegue os seus trabalhos relativamente aos custos e benefícios dos controlos no âmbito da acção 10 do plano de acção e irá relançar o debate sobre o risco admissível para o final de 2008.

a)

não é possível controlar no local todos os beneficiários finais, pelo que existirá sempre um risco residual de erro. O mais importante é definir esse risco a um nível adequado (tolerável), tendo em conta a natureza dos vários tipos de despesas, a complexidade das regras existentes e o efeito dissuasor das sanções disponíveis;

b)

os custos dos controlos são uma questão importante, tanto para o orçamento da UE, como para os Estados-Membros ou países beneficiários;

b)

É, em especial, o custo das verificações no local que é elevado.

c)

o equilíbrio entre os custos e o risco residual nos domínios de despesas específicos é de tal forma importante que deverá ser aprovado ao nível político (ou seja pela autoridade orçamental/de quitação) em nome dos cidadãos da União;

d)

se não for possível aplicar de forma satisfatória um regime com um nível aceitável de custos e um risco tolerável, o mesmo deverá ser reconsiderado.

1.53.

Criar um quadro de controlo interno baseado nestes princípios racionais permitiria definir os sistemas de controlo em termos dos resultados a alcançar (64) (metas de realizações), bem como critérios acordados que sirvam para avaliar e auditar os seus resultados.

1.53.

A Comissão examinará esta proposta. As actuais orientações na área da política de coesão já incentivam uma abordagem orientada para os resultados relativamente aos controlos, com base no registo das taxas de erro e respectiva variação ao longo do tempo, e a legislação do período de 2007-2013 impõe o requisito de acompanhar e relatar as taxas de erro. No domínio da agricultura, são acompanhados de perto os resultados das verificações exigidas no âmbito do SIGC.

1.54.

O Tribunal incentiva a Comissão a concluir a sua análise sobre os custos dos controlos e os diferentes níveis de risco inerente nos domínios de despesas (65). Do ponto de vista do Tribunal, um método de gestão dos riscos realista, transparente, racional e com uma boa relação custo-eficácia beneficiaria tanto os contribuintes como os beneficiários.

2.1.

O presente capítulo incide nos esforços envidados pela Comissão em 2007 para melhorar a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo nas suas Direcções-Gerais de forma a garantir a legalidade e regularidade das operações financiadas pelo orçamento da União Europeia. Em especial, o Tribunal analisa em que medida:

2.1.

a)

as tomadas de posição que figuram nos relatórios anuais de actividade e nas declarações dos Directores-Gerais, bem como no relatório de síntese elaborado pela Comissão, são confirmadas pelos resultados de auditoria do Tribunal (pontos 2.2-2.14);

b)

a Comissão conseguiu reforçar a garantia quanto à legalidade e à regularidade, apoiando-se em indicadores, critérios de materialidade relevantes e sínteses anuais (pontos 2.15-2.23);

c)

a Comissão evoluiu na aplicação de normas de controlo interno e do quadro integrado de controlo interno, e em que medida pôde demonstrar o seu impacto nas despesas de 2007 (pontos 2.24-2.36).

c)

Os sistemas de controlo interno existentes, com as limitações descritas nos relatórios anuais de actividade de 2007, oferecem garantias razoáveis de que os recursos atribuídos às actividades da Comissão foram utilizados em conformidade com os objectivos pretendidos e de acordo com os princípios de uma sólida gestão financeira. Os procedimentos de controlo existentes e o seguimento dado às conclusões da auditoria do Tribunal de Contas dão as garantias necessárias referentes à legalidade e à regularidade das transacções subjacentes.

A Comissão está a tomar medidas para melhorar o seu sistema de controlo interno à luz da sua própria experiência e para abordar as questões suscitadas pelos auditores. As medidas tomadas em 2007 incluíram a revisão das normas de controlo interno para uma gestão eficaz, a aplicação continuada do Plano de Acção para um quadro integrado de controlo interno e das orientações revistas para os relatórios anuais de actividade.

A Comissão está a resolver algumas questões, como as assinaladas nas reservas formuladas pelos gestores orçamentais delegados e irá explicar mais claramente as razões das diferenças de pontos de vista entre o parecer emitido anualmente pelo Tribunal de Contas, em conformidade com o Tratado CE, e o parecer plurianual do gestor, que tem em conta as medidas adoptadas para detectar e corrigir os erros que ocorreram durante o ano.

2.2.

Ao adoptar o relatório de síntese, a Comissão assume a sua responsabilidade política quanto à execução do orçamento pelos seus Directores-Gerais (1) no plano operacional. A Comissão considera que «os procedimentos de controlo instituídos fornecem as garantias necessárias no que se refere à legalidade e regularidade das operações financeiras subjacentes, relativamente às quais a Comissão assume inteira responsabilidade, em conformidade com o artigo 274.o do Tratado CE».

2.3.

A Comissão reconhece contudo que são necessários esforços suplementares para resolver um determinado número de insuficiências, em especial as que foram assinaladas nas reservas formuladas pelos gestores orçamentais delegados e as que se referem aos domínios orçamentais que o Tribunal de Contas não considerou satisfatórios. A este respeito, o Tribunal entende que o âmbito de algumas reservas deveria ser maior do que apresentado pelos Directores-Gerais da Comissão (ver ponto 2.12 e quadro 2.1 )

2.3.

A Comissão acolhe favoravelmente a melhoria observada pelo Tribunal de Contas na sua avaliação, incluída no quadro 2.1, relativo aos elementos comprovativos fornecidos pelos relatórios anuais de actividade de 2007 das Direcções-Gerais para a declaração de fiabilidade do Tribunal.

2.4.

No caso dos Fundos Estruturais, a Comissão indica que forneceu dados globais quantificados sobre as correcções financeiras efectuadas ao nível nacional por meio de retiradas de financiamento e de reembolsos pelos Estados-Membros (8). Contudo, no seu relatório de síntese, a Comissão deveria realçar mais as «lacunas e incoerências» dos dados fornecidos pelos Estados-Membros. As medidas que visam melhorar a qualidade das informações não deveriam portanto limitar-se exclusivamente à Comissão, como indica o relatório de síntese, mas também ser alargadas aos Estados-Membros (ver igualmente os pontos 1.42, 2.31-2.33 e 3.26-3.28).

2.4.

O anexo ao relatório anual de 2006 relativo aos fundos estruturais, a que se refere o relatório de síntese [COM(2008) 338 final], e as contas anuais de 2007 reconhecem que existem lacunas e incoerências nos dados recebidos dos Estados-Membros.

2.5.

A avaliação efectuada pela Comissão de alguns dos seus objectivos plurianuais difere da do Tribunal. A Comissão considera, por exemplo, que realizou os seus objectivos de obter um sistema de controlo interno eficaz e de promover a obrigação de prestar contas através dos seus relatórios anuais de actividade. Contudo, o Tribunal observa que, embora as normas de controlo interno tenham sido executadas, a eficácia de um certo número de sistemas de supervisão e de controlo na prevenção ou detecção e correcção de erros ainda não pode ser demonstrada (ver igualmente ponto 2.26) e que o âmbito e a amplitude de algumas das reservas contidas nos relatórios anuais de actividade deveriam ser mais vastos a fim de reflectir inteiramente o seu impacto potencial (ver ponto 2.12).

2.5.

O relatório de síntese da Comissão [Anexo 3 do COM(2008) 338 final] considerou estarem concluídas algumas das iniciativas para atingir os objectivos. Este facto não implica que a Comissão considere que no futuro não devam ser tomadas outras medidas no sentido de melhorar os sistemas de controlo interno ou os relatórios anuais de actividade. A Comissão está empenhada em melhorar continuamente o seu sistema de controlo interno.

2.6.

Quando do seu exame dos relatórios anuais de actividade e das declarações dos Directores-Gerais, o Tribunal avaliou em que medida estes documentos apresentavam uma imagem fiel (isto é, sem distorções importantes) da eficácia dos procedimentos em vigor, em especial se os sistemas de supervisão e de controlo davam a garantia necessária quanto à legalidade e à regularidade das operações subjacentes.

2.7.

Todos os relatórios anuais de actividade deram lugar a um exame, completado por uma análise exaustiva dos de 15 Direcções-Gerais.

2.8.

As orientações (9) relativas aos relatórios anuais de actividade de 2007 especificavam que os serviços centrais da Comissão consideram que é necessário precisar a relação entre a eficácia dos sistemas de controlo interno e a base em que assentam as declarações. Na prática, a maior parte dos Directores-Gerais explicou em pormenor os «alicerces» ou os elementos fundamentais em que se baseia a sua garantia.

2.9.

Todos os Directores-Gerais afirmaram ter obtido uma garantia razoável de que os recursos que lhes foram atribuídos tinham sido utilizados para os fins previstos e que o controlo interno que introduziram permitiu garantir a legalidade e a regularidade das operações subjacentes, embora em alguns casos sujeita a reservas. O Tribunal examinou os elementos que serviram de base para estas declarações, comparando o seu âmbito e o seu efeito com os resultados da sua própria auditoria.

2.10.

Das 40 declarações relativas a 2007, 13 (10) contêm uma ou mais reservas, a maioria das quais se refere a insuficiências sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes. O número total de reservas diminuiu, de 20 (em 2006) para 17 (em 2007), embora o seu impacto financeiro acumulado tenha aumentado.

2.11.

No caso das Direcções-Gerais da Política Regional e do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Igualdade de Oportunidades, o impacto financeiro para o conjunto das reservas passou, segundo as estimativas, de cerca de 140 milhões de euros em 2006 para quase 725 milhões de euros em 2007 (11). No que se refere à Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, a nova reserva relativa às despesas de 2007 no âmbito do desenvolvimento rural baseia-se em informações transmitidas pelos Estados-Membros que indicam uma taxa de erro superior a 3 %. Contudo, estas informações não tinham sido validadas pelos organismos de certificação ou aceites pela Direcção-Geral. As reservas mais significativas no contexto da legalidade e regularidade das operações subjacentes são apresentadas no quadro 2.1 .

2.11.

Os relatórios anuais de actividade das Direcções-Gerais da Política Regional e do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Igualdade de Oportunidades indicam os montantes em risco, nomeadamente os pagamentos relacionados com sistemas afectados por deficiências e a quantificação do impacto financeiro. Tal incidência é calculada com referência a escalas de correcção forfetárias no que se refere às deficiências dos sistemas de gestão e controlo. A Comissão considera que esta abordagem permite avaliar correctamente o impacto financeiro potencial das deficiências detectadas.

2.12.

Este quadro mostra que os relatórios anuais de actividade não fornecem provas claras e isentas de ambiguidades para as conclusões do Tribunal no âmbito da DAS relativamente às despesas administrativas e aos assuntos económicos e financeiros. Na maioria dos domínios políticos, os relatórios anuais de actividade aproximam-se mais das conclusões das diferentes apreciações específicas formuladas no âmbito da DAS, especialmente no caso da agricultura e das políticas de coesão. O Tribunal observa, contudo, que o âmbito e a amplitude destas reservas deveriam ser mais vastos a fim de reflectir inteiramente o seu impacto potencial. Além disso, em matéria de legalidade e de regularidade das despesas comunitárias, num determinado número de domínios políticos os Directores-Gerais chegam ainda a uma conclusão mais positiva do que o Tribunal nas suas próprias constatações de auditoria.

2.12.

Enquanto o Tribunal de Contas exprime anualmente uma opinião de auditoria sobre a legalidade e a regularidade das operações subjacentes (de acordo com o disposto no Tratado CE), os Directores-Gerais centram a sua opinião sobre a questão de saber se os fundos foram utilizados para os fins previstos, tendo em conta o carácter plurianual dos controlos e a sua eficácia na detecção e na correcção dos erros. Os Directores-Gerais formulam uma opinião de gestão com base nas informações que decorrem nomeadamente dos trabalhos de auditoria da Comissão, dos relatórios e observações do Tribunal de Contas e, eventualmente, dos resultados dos controlos efectuados pelos Estados-Membros.

2.13.

No caso do domínio político Educação e Cidadania, a garantia fornecida pelos Directores-Gerais não é compatível com as observações do Tribunal em vários aspectos significativos. O Tribunal detectou insuficiências significativas nos procedimentos de declaração ex ante sob a responsabilidade da Direcção-Geral da Educação e da Cultura (ver pontos 9.17 e 9.25); porém, o Director-Geral não formulou uma reserva a esse respeito. No que se refere à Direcção-Geral da Comunicação, há uma reserva sobre a ausência de controlos ex post estruturados, mas o Tribunal constatou igualmente deficiências importantes nos controlos ex ante (ver pontos 9.23 e 9.25).

2.13.

A Direcção-Geral da Educação e da Cultura (DG EAC) baseou a sua garantia num conjunto global de controlos e não apenas num processo de avaliação da declaração ex ante.

2.14.

No que se refere ao domínio político Ajuda Externa, Desenvolvimento e Alargamento, o Tribunal considera que as operações subjacentes são afectadas por um nível significativo de erros de legalidade e/ou regularidade sobretudo em operações geridas por organismos de execução (ver ponto 8.31) e que os sistemas de supervisão e de controlo são parcialmente eficazes (ver ponto 8.32). As reservas formuladas pelos Directores-Gerais não reflectem suficientemente estas constatações.

2.14.

O Tribunal de Contas determina o carácter significativo com base numa amostra de operações que abrange várias Direcções-Gerais. Contudo, cada Director-Geral pode concluir e informar sobre a importância relativa, embora apenas no que diz respeito ao seu domínio.

2.15.

Nos seus relatórios anuais de actividade relativos a 2007, a Comissão insistiu particularmente na apresentação de indicadores de regularidade (12). A maior parte dos Directores-Gerais utilizou os modelos indicativos de controlo interno para mostrar como as disposições legais, regulamentares e contratuais aplicáveis foram respeitadas e como podem estar relacionadas com a garantia razoável (13). Contudo, para uma Direcção-Geral, os dados de base utilizados não são fiáveis e/ou a relação com a legalidade e a regularidade não está claramente estabelecida (14). Quase nenhum Director-Geral incluiu indicadores comparáveis para os exercícios anteriores ou fixou qualquer objectivo em matéria de legalidade e de regularidade (15).

2.15.

A Comissão desenvolveu diversos modelos de controlo interno destinados à apresentação das estratégias de controlo de uma forma harmonizada, mas adaptados aos diferentes aspectos ou modos de gestão. Os indicadores de legalidade e regularidade, que se destinam a facilitar o acompanhamento e a protecção das informações sobre a legalidade e regularidade das operações, passaram a ser obrigatórios a partir dos relatórios anual de actividades de 2007. A Comissão considera que se trata de uma primeira etapa importante, mas reconhece que deverão ser asseguradas algumas melhorias em termos de fiabilidade e clareza dos indicadores. Estes devem ser utilizados de forma plena e fácil para efeitos do acompanhamento e controlo.

2.16.

O ponto 3 do artigo 53.o-B do regulamento financeiro revisto (16) prevê que «Os Estados-Membros elaborarão uma síntese anual, ao nível nacional adequado, das auditorias e declarações disponíveis» (17). De acordo com as instruções enviadas pelos serviços centrais da Comissão, os Directores-Gerais devem apresentar nos relatórios anuais de actividade relativos a 2007 uma avaliação preliminar da garantia que pode ser obtida das sínteses anuais (18).

2.17.

O Tribunal já reconheceu que as sínteses anuais constituem um elemento suplementar do controlo interno e encorajou a Comissão a valorizar este dispositivo identificando problemas comuns, eventuais soluções bem como as melhores práticas, utilizando simultaneamente estas informações no âmbito da sua função de supervisão (19).

2.18.

A auditoria do Tribunal mostrou que 25 dos 27 Estados-Membros tinham apresentado uma síntese anual em 31 de Março de 2008. Destes 25 Estados-Membros, 8 não respeitaram as exigências mínimas previstas no Regulamento Financeiro e nas suas regras de execução (20), e outros 12 apenas o fizeram parcialmente. Além disso, a declaração relativa à exaustividade e à exactidão das informações enviadas só foi fornecida por 15 destes 25 Estados-Membros, 2 dos quais a apresentaram para o período de programação 2007-2013 relativamente ao qual só tinham sido pagos os adiantamentos que apresentavam poucos riscos conexos.

2.18.

A Comissão acolhe positivamente a conclusão do Tribunal de Contas de que esta supervisionou adequadamente o dispositivo das sínteses anuais fornecendo orientações claras e procurando conhecer rapidamente as razões dos casos de não cumprimento.

2.19.

Devido às diferenças de apresentação e à ausência frequente de declaração relativa à exaustividade e à exactidão dos dados subjacentes, as sínteses anuais ainda não fornecem uma avaliação fiável do funcionamento e da eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo.

2.19.

Globalmente, os resultados da primeira série de sínteses anuais foram positivos, uma vez que quase todos os Estados-Membros acabaram por respeitar os requisitos e a Comissão considera que estes resultados constituem uma boa base para melhorar a qualidade das sínteses para a próxima série. A Comissão apresentará aos Estados-Membros uma nota de orientação revista com recomendações destinadas a melhorar a qualidade das suas sínteses anuais para 2008.

2.20.

O Tribunal considera que, para o primeiro ano da introdução das sínteses anuais, a Comissão procedeu adequadamente à supervisão do dispositivo fornecendo aos Estados-Membros orientações claras e procurando conhecer as razões para o não cumprimento dos prazos e dos critérios ligados ao âmbito ou à qualidade.

2.21.

A maior parte das Direcções-Gerais definiu critérios de materialidade (21) em conformidade com as orientações da Comissão e adaptou-os ao seu próprio modo de gestão, ao seu ambiente de controlo interno e aos seus sistemas de controlo nos Estados-Membros (22).

2.22.

Na sequência de uma recomendação formulada pelo Tribunal no seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2006 (23), as quatro principais Direcções-Gerais responsáveis pela execução do orçamento da UE no âmbito de dispositivos de gestão partilhada (24) reviram o método de avaliação do funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo aplicáveis às acções estruturais nos Estados-Membros. Os Directores-Gerais consideram agora que todos os programas ou sistemas que deram lugar a uma opinião de auditoria desfavorável por parte de um órgão competente apresentam «deficiências significativas», a não ser que uma outra fonte forneça provas fiáveis que indiquem o contrário (25).

2.23.

Uma Direcção-Geral aplicou limiares de materialidade incompatíveis com outras informações e com a garantia fornecida no seu relatório anual de actividade (26).

2.23.

Os serviços centrais da Comissão comprometeram-se, no relatório de síntese, a fornecer orientações adicionais às Direcções-Gerais a fim de estabelecer uma ligação mais clara entre as taxas de erro, o critério da importância relativa e as reservas.

2.24.

O Tribunal examinou a aplicação de uma selecção de normas de controlo interno nos vários serviços da Comissão. O objectivo era apreciar não só o grau de aplicação dos requisitos mínimos (básicos) mas também avaliar a eficácia dos sistemas que garantem a legalidade e a regularidade das operações subjacentes. Este último objectivo é particularmente importante para 2007 porque permite tirar conclusões sobre o êxito dos esforços da Comissão neste domínio, antes da revisão geral das normas que deve entrar em vigor a partir de 2008.

2.24.

A Comissão tem como objectivo mostrar que a aplicação das normas está a contribuir eficazmente para a garantia de gestão. Este princípio é a base da revisão de 2007 das normas de controlo interno (em vigor a partir de 2008).

2.25.

A avaliação efectuada pelo Tribunal da aplicação das normas de controlo interno para o exercício de 2007 mostra que as Direcções-Gerais em média respeitaram 96 % (95 % em 2006) dos requisitos básicos (ver quadro 2.2 ). Por conseguinte, a Comissão tem aplicado as normas de controlo interno a um nível constantemente elevado desde 2004.

2.25.

A Comissão adoptou as suas normas de controlo interno em 2000, no âmbito da reforma lançada nesse ano. As normas e os requisitos mínimos a ela associados destinavam-se a permitir avaliar a maturidade dos sistemas de controlo interno da Comissão. O sucesso desta abordagem é demonstrado pelo nível constantemente elevado de cumprimento, que tem sido referido tanto pelos serviços como pelo Tribunal de Contas nos últimos anos.

2.26.

Apesar destas realizações, a Comissão não conseguiu demonstrar completamente que, em 2007, os sistemas de supervisão e de controlo são suficientemente eficazes para atenuar o risco de erro em vários domínios políticos tais como a Agricultura e os recursos naturais (ver ponto 5.51), a Coesão (ver ponto 6.32) (27), a Investigação, a energia e os transportes (ver ponto 7.41), a Ajuda externa, o desenvolvimento e o alargamento (ver ponto 8.32) bem como a Educação e a cidadania (ver ponto 9.25).

2.26.

A Comissão reconhece que têm de ser adoptadas medidas a fim de aumentar a eficácia do controlo interno e dos sistemas de supervisão relativos a determinados domínios políticos. Trata-se de um processo contínuo, que implica uma melhoria dos sistemas de controlo a todos os níveis.

2.27.

Em 2007, a Comissão decidiu substituir a estrutura actual das normas de controlo interno por princípios básicos e por exigências mais pormenorizadas que se lhes referem, que correspondem essencialmente às antigas normas de controlo interno e às exigências básicas (28). No que se refere ao exercício de 2007, uma análise das oito normas relevantes para a avaliação do Tribunal não revela qualquer alteração significativa na sua nova apresentação.

2.27.

O objectivo da revisão das normas consiste em esclarecer e simplificar a sua aplicação: as novas normas abrangem os mesmos domínios, mas utilizam uma linguagem mais acessível para todo o pessoal. O novo quadro eliminou igualmente sobreposições entre as normas anteriores e colocou o acento na eficácia dos sistemas de controlo.

2.28.

Um dos elementos das normas de controlo interno revistas é a avaliação da eficácia do controlo interno, pela qual os serviços da Comissão deverão julgar e demonstrar a eficácia dos seus sistemas de controlo interno na prática. Para o fazer, os gestores darão prioridade a algumas normas e realizarão uma avaliação anual dos riscos. Contudo, dado que as normas de controlo interno são interdependentes e formam um quadro de controlo, a Comissão deve igualmente estar em condições de demonstrar anualmente a eficácia do sistema de controlo interno no seu conjunto.

2.28.

O requisito de informar sobre a eficácia funciona a dois níveis:

—

mostrando que as próprias normas (que abrangem questões financeiras e não financeiras) são aplicadas com eficácia pelos serviços da Comissão, e

—

mostrando que os sistemas existentes na Comissão estão a gerir eficazmente o risco de erro nas operações subjacentes, que é o objecto da presente observação.

2.29.

Dezembro de 2007 marcou o fim do período de dois anos fixado pela Comissão para executar o seu plano de acção para um quadro integrado de controlo interno (29). O relatório de síntese da Comissão relativo a 2007 (30) faz uma apreciação positiva dos progressos realizados na execução das acções até ao momento, mas indica contudo que será necessário provavelmente esperar algum tempo para dispor de provas de que as acções permitem reduzir o nível de erro nas operações subjacentes.

2.29.

O plano de acção destina-se a colmatar lacunas específicas no quadro de controlo interno. As 16 acções deviam ser aplicadas durante um período de dois anos a decorrer até 31 de Dezembro de 2007. Este objectivo foi largamente alcançado (as acções que restam devem ficar concluídas até ao final de 2008).

2.30.

Com base na análise do Tribunal, a Comissão progrediu em 2007 na execução do seu plano de acção (ver quadro 2.3 ). Globalmente, no final de 2007 tinham sido efectuadas 21 subacções (7 em 2006) e 14 (19 em 2006) continuavam em vários níveis de adiantamento.

2.30.

A análise do tribunal confirma amplamente a própria análise da Comissão constante do seu relatório intercalar de 27 de Fevereiro de 2008 [COM (2008) 110 final]. A execução das acções é um processo contínuo e está a ser levada a cabo com toda a determinação. O impacto das acções ocorre necessariamente após a sua execução, que teve lugar durante os anos 2006 e 2007. No início de 2009 será elaborado um primeiro relatório de impacto.

2.31.

Em Março de 2007, a subacção 11N foi introduzida tendo em vista avaliar se os sistemas de recuperação e de compensação funcionavam eficazmente, identificando os montantes recuperados em 2005 e 2006 e determinando a sua coerência em relação aos erros detectados durante os controlos.

2.32.

Apesar dos esforços consideráveis empreendidos, a Comissão não pôde apresentar montantes exaustivos e fiáveis para 2005 e 2006. Além disso, não pôde demonstrar que os montantes finalmente apresentados se referiam aos anos em questão, que tomavam em consideração todos os procedimentos de recuperação iniciados pelos Estados-Membros e que podiam ser reconciliados com transparência com as demonstrações financeiras publicadas.

2.32.

O capítulo 6 das notas às contas anuais de 2007 proporciona a melhor estimativa das recuperações (ver também a resposta ao ponto 3.29). Na área de política de coesão, a Comissão publica dados sobre as correcções financeiras resultantes da sua própria actividade de controlo, e foram já alcançadas melhorias no que respeita à fiabilidade destes dados. A Comissão está também a tomar medidas para melhorar as informações prestadas pelos Estados-Membros sobre as correcções efectuadas no âmbito das suas actividades de controlo, a fim de assegurar que, no futuro, sejam completas.

2.33.

A iniciativa da Comissão de registar no sistema contabilístico e financeiro central dados exaustivos sobre as recuperações que efectuou a partir de 2008 constitui uma evolução positiva. O Tribunal observa, contudo, que esta oportunidade não foi aproveitada em 2007.

2.33.

O custo da actualização retroactiva de todos os registos de notas de crédito e registos de ordem de cobrança para 2007 foi considerado proibitivo.

2.34.

A Comissão efectuou uma primeira avaliação do impacto do plano de acção em Fevereiro de 2008 (34). No conjunto, considera que as acções começam a ter um impacto, com pequenas variações sensíveis entre as diferentes subacções (ver quadro 2.3 ). A fim de aumentar a transparência, a Comissão deverá precisar a base em que assenta a sua análise de impacto.

2.34.

A partir de 2009, a ênfase das informações a prestar deixará de incidir sobre a execução e passará a concentra-se na avaliação do impacto. A Comissão facultará mais informações sobre o impacto avaliado de cada acção no seu primeiro relatório de impacto em princípios de 2009 com referências aos indicadores de impacto específicos para cada acção. Contudo, a Comissão está já em condições de demonstrar o impacto real de algumas acções como, por exemplo:

—

(acção 3) os modelos de controlo interno e o processo reforçado de revisão pelos pares, conjuntamente com orientações mais claras às Direcções-Gerais, conduziram a uma melhoria mensurável nos relatórios anuais de actividades, como se pode ver no quadro do Tribunal 2.1,

—

(acção 8N) o estudo de casos conduziu a melhorias nos relatórios apresentados às instituições superiores de controlo, o que fez com que as ISC o utilizem cada vez mais na sua actividade;

—

(acção 12) a estratégia de auditoria para 6.o Programa-Quadro de Investigação foi reconhecida pelo Tribunal como «susceptível de contribuir para uma realização mais eficaz deste controlo (ex post)».

2.35.

Embora reconhecendo que o plano de acção foi em grande parte executado, o Tribunal não encontra provas relativas a uma melhoria relacionada de forma directa e quantificável às acções, especialmente às que se referem à legalidade e à regularidade das operações. Na medida em que o impacto pode ser objectivamente quantificável, o Tribunal considera que ele só pode ser avaliado a mais longo prazo.

2.35.

A simplificação das regras e as melhorias aos controlos da Comissão levarão tempo para produzirem efeitos a nível da prevenção dos erros. Além disso, muitas medidas referem-se a controlos ex post e à correcção de erros, anos depois de terem ocorrido. A Comissão concorda com o parecer do Tribunal de que o impacto só pode ser avaliado em relação a um período mais longo tal como referido no relatório de Fevereiro de 2008 da Comissão sobre o plano de acção [COM(2008) 110 final]; ver também a resposta ao ponto 2.29.

2.36.

O Tribunal verifica que a Comissão tenciona apresentar um primeiro relatório anual no início de 2009 sobre o impacto do plano de acção.

2.37.

O Tribunal verificou que os sistemas de supervisão e de controlo da Comissão continuaram a melhorar em 2007, em particular no que se refere ao processo de elaboração dos relatórios anuais de actividade e das declarações (ver ponto 2.8), à incidência das reservas na garantia fornecida pelas declarações dos Direcções-Gerais (ver pontos 2.10–2,11) bem como à evolução para uma maior coerência em relação às conclusões das apreciações específicas formuladas no âmbito da DAS (ver ponto 2.12).

2.37.

A Comissão acolhe positivamente o progresso reconhecido pelo Tribunal e está empenhada na continuação dos seus esforços. Por exemplo, o processo interno de «revisão pelos pares», antes da conclusão dos relatórios anuais de actividades, contribuiu para assegurar a coerência e o rigor dos relatórios. Este processo será reforçado nos relatórios anuais de actividades 2008, tal como é anunciado no relatório de síntese.

2.38.

Quando das suas auditorias, o Tribunal constatou, todavia, em várias declarações e relatórios anuais de actividade insuficiências recorrentes relativas ao âmbito e à amplitude das reservas bem como à avaliação e ao funcionamento dos sistemas de supervisão e de controlo (ver pontos 2.13-2.14).

2.38.

A Comissão deu instruções aos seus serviços para que tomem medidas rigorosas para corrigir as causas das reservas aos relatórios anuais de actividades 2007 e acompanhará de perto os progressos, com especial atenção para as reservas recorrentes. Em 2008, serão dadas orientações suplementares aos serviços para promover a coerência no tratamento dos riscos de reputação e da relação entre taxas de erros, critério da importância relativa e reservas.

2.39.

A Comissão pôde demonstrar que o nível de execução das normas de controlo interno tem sido constantemente elevado desde 2004 (ver ponto 2.25) e que executou até ao final de 2007 mais de dois terços das subacções do seu plano de acção para um quadro integrado de controlo interno (ver ponto 2.30).

2.40.

O Tribunal constata, contudo, que a Comissão não consegue demonstrar que as suas acções para melhorar os sistemas de supervisão e de controlo permitiram atenuar eficazmente o risco de erro em domínios importantes do orçamento. O Tribunal ainda não encontra qualquer prova que confirme que o plano de acção teve o impacto reivindicado pela Comissão.

2.40.

Nos últimos anos, as melhorias introduzidos nos quadros legislativos dos programas comunitários de financiamento, a melhoria das condições de controlo, a simplificação das regras financeiras e a introdução dos resumos anuais na gestão partilhada e na gestão centralizada indirecta representaram iniciativas que foram concebidas para melhorar o quadro de controlo interno e limitar o risco de erros nas operações subjacentes.

2.41.

O Tribunal recomenda que a Comissão prossiga os seus esforços no sentido de assegurar e demonstrar a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo das suas Direcção-Gerais concentrando-se especialmente nos seguintes domínios:

2.41.

a)

garantir que os relatórios anuais de actividade e as declarações apresentem uma avaliação coerente dos sistemas de supervisão e de controlo, que seja compatível com as reservas (ver pontos 2.12-2.14);

a)

Embora o Director-Geral continue a ser o único responsável pelo relatório anual de actividades e por todas as reservas feitas, o exercício da «revisão pelos pares» dos projectos de relatórios anuais de actividades foi reforçado para o exercício de 2007. Globalmente, os relatórios anuais de actividades e as declarações passaram a apresentar uma avaliação coerente dos sistemas de supervisão e de controlo e não apenas em relação à sua eficácia na prevenção de erros, o que é compatível com as reservas. Além disso, a Comissão está a melhorar o processo de elaboração dos relatórios anuais de actividades em determinadas áreas, nomeadamente para assegurar a plena coerência entre os serviços e irá continuar os seus esforços nesse sentido.

Ver também a resposta aos pontos 2.12-2.14.

b)

colaborar com os Estados-Membros para melhorar as informações apresentadas nas sínteses anuais e mostrar como estas informações foram utilizadas para obter uma garantia ou para conferir um valor acrescentado à garantia fornecida nos relatórios anuais de actividade (ver ponto 2.19);

b)

A Comissão apresentará aos Estados-Membros uma nota revista de orientação, a qual irá conter recomendações para melhorar a qualidade dos seus resumos anuais para 2008.

Ver também a resposta ao ponto 2.19.

c)

assegurar um acompanhamento adequado das medidas correspondentes do plano de acção para um quadro integrado de controlo interno, tendo em vista garantir um impacto real nos sistemas de supervisão e de controlo (ver ponto 2.35), em especial no que se refere à subacção 1 (simplificação), às subacções 10a e 10b (relação custo/eficácia) e à subacção 11N (sistemas de recuperação) (ver ponto 2.31).

c)

No início de 2009 será apresentado um relatório sobre o impacto do plano de acção (relativamente à situação no final de Dezembro de 2008). A Comissão irá também assegurar o acompanhamento dos resultados das acções 4, 10 e 11 numa comunicação a publicar em Novembro de 2008 que terá como objectivo relançar o debate sobre o risco aceitável.

A Comissão tem envidado esforços significativos, no âmbito da política de coesão, para melhorar a qualidade dos dados comunicados pelos Estados-Membros, estando actualmente a verificar se os dados são exactos e estão completos.

Ver também as respostas aos pontos 2.31 e 2.35.

2.42.

O Tribunal recomenda que as autoridades legislativas e a Comissão se preparem para rever a concepção dos futuros programas de despesas considerando as possibilidades de:

2.42.

a)

simplificar a base de cálculo dos custos elegíveis e utilizar em mais larga medida pagamentos de montantes fixos ou as taxas forfetárias em vez de reembolsar os «custos reais»;

a)

A Comissão concorda em que é necessário reforçar a simplificação no que se refere a questões de elegibilidade de custos.

Ao abrigo do seu plano de acção para um quadro integrado de controlo interno, a Comissão já se comprometeu a apresentar propostas de regras simplificadas em ciclos legislativos futuros. Contudo, a Comissão não actua sozinha e terá de ter o apoio da Autoridade Legislativa para conseguir incluir as medidas de simplificação na legislação futura.

A Comissão comprometeu-se a assegurar que as futuras propostas legislativas incluam regras claras e simples no que se refere à utilização alargada dos pagamentos por quantias fixas ou a taxas fixas.

As regras actuais da política de coesão já permitem as taxas fixas em algumas circunstâncias e a Comissão irá explorar a possibilidade de estender esta prática, que, presentemente, é apenas aplicável a um número limitado de categorias de custos. Para os projectos de investimento, estes métodos não são adequados devido às regras dos procedimentos de contratos públicos e a considerações que se prendem com a relação qualidade/preço.

No que se refere à investigação, a Comissão concorda com a necessidade de uma maior simplificação no que diz respeito às questões de elegibilidade dos custos, em especial dos custos com o pessoal e dos encargos indirectos e chama a atenção para as limitações jurídicas do 7.o Programa-Quadro (7.o PQ) e para as dificuldades de definição de quantias fixas e taxas fixas representativas.

Além disso, a certificação ex ante da metodologia de cálculo dos custos, introduzida no âmbito do 7.o Programa-Quadro, constitui um passo importante no sentido da simplificação. A Comissão remete para as questões debatidas nas respostas aos pontos 7.20-7.21.

b)

redefinir os sistemas de controlo em função dos resultados a atingir (o objectivo em matéria de risco e o nível de erro aceitável que daí resulta) mais do que dos seus inputs (o número de controlos a efectuar) como é actualmente o caso;

b)

A Comissão aceita esta recomendação e estudará a forma de a aplicar na prática.

c)

progredir no desenvolvimento do conceito de risco tolerável.

c)

A Comissão apresentará uma comunicação sobre esta questão no Outono de 2008 tendo em vista o relançamento do debate interinstitucional sobre o risco aceitável.

3.1.

O presente capítulo analisa questões ligadas à execução do orçamento geral da União Europeia em 2007, o primeiro exercício do quadro financeiro plurianual de 2007-2013. Trata em especial da taxa de execução orçamental e do montante das autorizações orçamentais por liquidar, incidindo mais particularmente na aplicação da regra «n + 2». O capítulo aborda igualmente as correcções financeiras e as recuperações resultantes de deficiências dos sistemas ou de pagamentos incorrectos em exercícios anteriores, que devem ser tidas em conta no processo orçamental.

3.2.

No âmbito da gestão orçamental, uma tarefa fundamental da Comissão consiste em garantir que as dotações afectadas pelo Conselho e pelo Parlamento, de acordo com as prioridades políticas da UE, são despendidas em conformidade com a regulamentação e segundo os princípios da boa gestão financeira. A análise da execução do orçamento é apenas um dos aspectos que permite garantir que a mesma é correcta. O orçamento deve igualmente respeitar os princípios da economia, da eficiência e da eficácia, um aspecto que é abordado sobretudo nos relatórios especiais publicados pelo Tribunal e não no presente relatório anual.

3.3.

As dotações orçamentais adoptadas para 2007 (orçamento adoptado e orçamentos rectificativos) ascenderam a um total de 126,4 mil milhões de euros para as autorizações e de 113,8 mil milhões de euros para os pagamentos, um aumento de respectivamente 5 % e 6 % em comparação com o orçamento final de 2006. No conjunto, o total das dotações de autorização do exercício foi inferior ao limite do quadro financeiro em 2,5 mil milhões de euros e as dotações de pagamento em 10 mil milhões de euros (ver gráficos III e IV do anexo I ).

3.4.

Os sete orçamentos rectificativos adoptados durante o exercício provocaram uma redução global de 0,167 mil milhões de euros das dotações para autorizações e uma redução de 1,65 mil milhões de euros das dotações para pagamentos. Esta última resulta sobretudo de as despesas terem sido inferiores às previsões nos domínios da competitividade (0,5 mil milhões de euros), políticas de coesão (0,7 mil milhões de euros) e agricultura e recursos naturais (0,5 mil milhões de euros). Reduzir desta forma as dotações para pagamentos é sinal de uma boa gestão orçamental, uma vez que demonstra capacidade de reacção às alterações e reduz o excedente orçamental (1) (permitindo que os recursos próprios sejam devolvidos aos Estados-Membros).

3.5.

Os gráficos III e IV do anexo I apresentam informações pormenorizadas sobre as dotações para autorizações e para pagamentos, bem como os seus montantes reais em 2007, por rubrica do quadro financeiro e por domínio de política da orçamentação por actividades.

3.6.

A Comissão elabora diversos documentos (que, em parte, se sobrepõem) que apresentam, entre outras, as seguintes informações sobre a execução do orçamento das Comunidades Europeias (2):

3.6.

Os documentos a que o Tribunal faz referência são elaborados para diferentes efeitos (ver resposta ao ponto 3.20).

—

o excedente orçamental diminuiu de 1,9 mil milhões de euros em 2006 para 1,5 mil milhões de euros em 2007;

—

as taxas de utilização tanto para as autorizações como para os pagamentos, de 96 % e 98 % respectivamente, continuam elevadas, apresentando níveis semelhantes aos de 2006 (99 % e 96 %);

—

não foram anuladas dotações de pagamento não utilizadas (excluindo as receitas afectadas) num montante de 1,2 mil milhões de euros, tendo sido transitadas de 2007 para 2008 ou reprogramadas, o que constitui um nível semelhante ao do exercício anterior;

—

no domínio da coesão (abrangido pelos Títulos 04, 05, 11 e 13 (3)), a diminuição das dotações de pagamento num montante de 0,745 mil milhões de euros resultou numa taxa de utilização final de quase 100 % (sem a adopção do orçamento rectificativo teria sido de 97 %). As previsões de pagamentos dos Estados-Membros melhoraram nos últimos anos. No geral, a sobreavaliação diminuiu de 33 % em 2006 para 18 % em 2007.

—

Embora os Estados-Membros continuem a melhorar a exactidão das previsões, estas são ainda demasiado incoerentes para serem utilizadas para fins orçamentais. Contudo, com melhorias suplementares, as previsões podiam tornar-se um instrumento útil que contribuiria para garantir permanentemente taxas de utilização elevadas.

3.7.

As autorizações orçamentais por liquidar são uma consequência directa das despesas diferenciadas, uma vez que são necessários vários anos para concluir os programas de despesas e que as autorizações são concedidas vários anos antes de serem efectuados os pagamentos correspondentes. Os aumentos excepcionais das autorizações (por exemplo, na sequência de alargamentos) e a subutilização das dotações (não utilização de todas as dotações de pagamento orçamentadas) podem provocar um aumento da taxa de autorizações por liquidar. Uma vez que as autorizações são liquidadas quando os pagamentos são efectuados, o facto de as primeiras excederem largamente os segundos provoca, a longo prazo, uma acumulação estrutural de autorizações por liquidar, situação que se vai agravando de ano para ano (4).

3.8.

O montante das autorizações orçamentais por liquidar (isto é, autorizações não utilizadas transitadas para fazer face a futuras despesas), especialmente no caso dos programas plurianuais, aumentou 6,855 mil milhões de euros (5,2 %), tendo ascendido a 138,6 mil milhões de euros. No que se refere exclusivamente aos domínios de política financiados por dotações diferenciadas, o montante das autorizações por liquidar totaliza 136 mil milhões de euros, o que corresponde a 1,9 anos de autorizações ou a 2,1 anos de pagamentos à taxa de execução de 2007 nos diferentes domínios de política.

3.9.

A maior parte das autorizações por liquidar diz respeito aos Fundos Estruturais. Neste domínio, as autorizações por liquidar totalizaram 84 mil milhões de euros (5) (cerca de 66 % do montante total), o que representa 1,9 anos de autorizações ou 2,3 anos de pagamentos à taxa de execução de 2007. No entanto, 2007 foi o primeiro ano do novo período de programação. Por conseguinte, os adiantamentos representam cerca de 20 % do montante total dos pagamentos. Por esse motivo, uma comparação com os valores de referência de dois possíveis indicadores do ano anterior (as autorizações por liquidar no final do ano comparativamente às dotações de autorização ou aos pagamentos efectuados ao longo do exercício) não tem o mesmo significado que nos exercícios anteriores.

3.7-3.9.

As autorizações são normalmente mais elevadas do que os pagamentos devido a um período mais longo para os pagamentos do que para as autorizações. Estas últimas, por conseguinte, aumentam em geral de ano para ano.

3.10.

13 % das autorizações não utilizadas (18,1 mil milhões de euros) dizem respeito ao Fundo de Coesão, embora este represente apenas cerca de 5 % do total das dotações de autorização de 2007. Comparativamente a 2006, verifica-se um aumento de 2,7 mil milhões de euros, que corresponde a cerca de 15 %. Este elevado montante de autorizações orçamentais por liquidar respeitantes ao Fundo de Coesão representa 2,5 anos de autorizações ou 4,2 anos de pagamentos à taxa de 2007 e revela que a regra «n + 2» não é aplicada relativamente a este fundo (ver pontos 3.12-3.17). A taxa de execução do Fundo de Coesão foi inferior ao previsto, especialmente no que se refere a projectos realizados em Espanha, na República Checa e na Eslovénia. As dotações de pagamento sofreram uma redução de 0,67 mil milhões de euros (14 %) através de um orçamento rectificativo.

3.10.

Em relação a numerosos projectos a título do Fundo de Coesão, a data limite para as despesas é 2010. Para o novo período de programação, o Fundo de Coesão está sujeito à regra «n + 2/n + 3».

3.11.

Em relação às autorizações por liquidar dos Fundos Estruturais relativas ao antigo período de programação 2000-2006, uma diminuição de 41 % de 78 mil milhões de euros (2,4 anos de pagamentos à taxa de execução de 2007) para 46 mil milhões de euros (1,5 anos de pagamentos à taxa de execução de 2007 (6)) deve ser assinalada (7). Porém, os beneficiários dos fundos deverão efectuar os pagamentos até ao final de 2008 para que a Comissão possa liquidar o remanescente. Neste contexto, a Comissão deve garantir que o encerramento do antigo período de programação 2000-2006 não sofra atrasos que possam reflectir-se de forma negativa na execução dos novos programas aprovados para 2007-2013. O Tribunal regista uma nítida melhoria no novo período de programação uma vez que, devido à adopção em tempo oportuno dos programas, mais de 98 % das dotações de 2007 foram autorizadas naquele domínio de política (8), comparativamente a cerca de 50 % em 2000 para o antigo período de programação.

3.11.

A Comissão fará todo o possível para evitar atrasos no encerramento dos programas do período 2000-2006, que terá lugar essencialmente em 2010/2011. A fim de preparar o encerramento, a Comissão emitiu orientações em 2006 e organizou seminários sobre esta matéria em conjunto com os Estados-Membros. Procede igualmente a auditorias sobre os preparativos dos Estados-Membros para o encerramento [ver acção 3.1 do Plano de acção de 19 de Fevereiro de 2008 para reforçar o papel de supervisão da Comissão no âmbito da gestão partilhada de acções estruturais, COM(2008) 97 final]. Se a data-limite para as despesas não for respeitada, a Comissão anulará os fundos não utilizados no momento do encerramento dos programas.

3.12.

No caso das acções estruturais, que normalmente são executadas ao longo de vários anos, foi criado um sistema de anulação automática para o período 2000-2006, ao abrigo do artigo 31o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais (9), com o objectivo de evitar que uma crescente acumulação de autorizações por liquidar potencialmente anormais se repita de ano para ano. Este mecanismo é também conhecido por regra «n + 2».

3.13.

Uma análise das autorizações por liquidar («RAL» (10)) por ano de origem, publicada nas contas anuais (11) mostra o impacto no domínio dos Fundos Estruturais dos esforços desenvolvidos para efectuar pagamentos antes que a regra da anulação automática seja aplicada às autorizações por liquidar. Nas contas anuais, cerca de 95 % do montante total das autorizações por liquidar dizem respeito aos três últimos anos do período 2000-2006. Em contrapartida, apenas 5 % das autorizações por liquidar no domínio dos Fundos Estruturais dizem respeito aos anos anteriores.

3.14.

Embora a regra «n + 2» tenha acelerado o processo de pagamento (ver ponto 3.15), no domínio dos Fundos Estruturais, regista-se um aumento constante do montante acumulado das autorizações por liquidar (ver gráfico 3.1 ), que no final de 2007 atingiram 79 mil milhões de euros (ver igualmente ponto 3.7).

3.14.

Tal como referido nas respostas da Comissão ao relatório anual de 2006 (pontos 3.9 e 3.10), a acumulação de autorizações por liquidar no período desde 1994 também foi em parte devida à alteração do sistema de autorizações e de pagamentos no período 2000-2006 e ao alargamento. O efeito dos diferentes períodos de programação é claramente ilustrado no gráfico 21 da página 38 do relatório da Comissão de Maio de 2008 intitulado «Análise da execução orçamental dos Fundos Estruturais e de Coesão em 2007», que revela a diminuição natural das autorizações por liquidar (RAL) ao longo do tempo.

3.15.

A regra «n + 2» deu origem a apenas um reduzido número de casos de anulação automática de autorizações (em média, cerca de 200 milhões de euros nos três últimos anos). Por outras palavras, o sistema «n + 2», baseado na eminência de uma anulação automática das autorizações, teve o efeito pretendido de incentivar a liquidação em tempo útil das autorizações. Porém, poderá ter efeitos secundários indesejáveis se a aceleração do processo de pagamento, destinada a diminuir as autorizações por liquidar, for obtida mediante uma aplicação menos rigorosa dos procedimentos de controlo interno, o que aumentaria o risco relativo à legalidade e regularidade das operações subjacentes (12).

3.15.

A Comissão tem em conta no seu trabalho de auditoria o risco referido, intervindo de forma adequada quando verifica que os Estados-Membros adoptaram medidas inaceitáveis para evitar as anulações por força da regra «n + 2».

3.16.

A alteração do mecanismo de anulação automática no novo período de programação 2007-2013, que consiste na introdução de uma regra «n + 3» para determinados Estados-Membros, poderá inverter parcialmente esta tendência nos próximos anos (13). As alterações respeitantes aos Estados-Membros sujeitos à regra «n + 3» no âmbito do novo quadro financeiro representam 61 % da totalidade das autorizações entre 2007 e 2010.

3.16.

Tal como referido no relatório do Tribunal para o exercício de 2006 (ponto 3.17), o efeito em causa é susceptível de ser atenuado pela aplicação da regra «n + 2/n + 3» a projectos do Fundo de Coesão no período 2007-2013. Para o novo Fundo de Desenvolvimento Rural, continua a ser aplicada a regra «n + 2».

3.17.

Noutros domínios de política que integram projectos plurianuais, nos quais não existe um sistema semelhante à regra «n + 2» (por exemplo, nas Direcções-Gerais da Investigação, Sociedade da Informação e Média e da Energia e Transportes), a regularização das autorizações por liquidar não parece ser tão rápida (11).

3.17.

No que diz respeito às acções de investigação financiadas pela UE, cada dotação de autorizações específica tem a sua própria «data limite de execução» em função da duração dos projectos. A duração dos projectos varia entre alguns meses e vários anos, em função da natureza da acção. Em conformidade com o artigo 77.o do Regulamento Financeiro, qualquer quantia não executada seis meses após a data limite de execução deve ser anulada. As quantias anuladas correspondem a uma subutilização das dotações atribuídas aos projectos e, em casos muito excepcionais, ao encerramento anormal de projectos devido a problemas científicos ou financeiros.

3.18.

Como foi indicado em anos anteriores, o relatório da Comissão sobre a gestão orçamental e financeira fornece inúmeras informações sobre a execução orçamental pormenorizada, as autorizações orçamentais por liquidar, bem como as razões de uma utilização das dotações inferior às previsões. No entanto, poderá ainda ser melhorado, nomeadamente no que diz respeito à análise dos dados relativos às autorizações por liquidar («RAL»).

3.18.

A Comissão concorda que é possível introduzir melhorias.

3.19.

Além disso, as informações dadas deveriam apresentar uma distinção mais nítida entre os diferentes períodos de programação.

3.19.

As informações na matéria figuram no relatório intitulado «Análise da execução orçamental dos Fundos Estruturais e de Coesão em 2007».

3.20.

Outros documentos, como as contas anuais, fornecem igualmente informações relevantes sobre a execução do orçamento que não constam do relatório sobre a gestão orçamental e financeira (por exemplo, o resultado da execução orçamental). Deverá ser prestada uma maior atenção à coerência dos dados apresentados nos diferentes documentos (14).

3.20.

A Comissão não considera que o resultado da execução orçamental deva figurar igualmente no relatório sobre a gestão orçamental e financeira, uma vez que a definição das dotações do exercício é logicamente diferente neste cálculo contabilístico (cujo objectivo consiste em calcular as quantias a restituir aos Estados-Membros) da análise tradicional da execução. Além disso, em termos de receitas, o relatório limita-se aos recursos próprios.

3.21.

O primeiro parágrafo do artigo 274.o do Tratado CE prevê que «a Comissão executa o orçamento (…) sob a sua própria responsabilidade (…) [e] os Estados-Membros cooperam com a Comissão a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira.» Por conseguinte, a Comissão é, em última instância, a responsável pela correcta execução do orçamento.

3.22.

O Regulamento Financeiro distingue diferentes modos de gestão para a execução do orçamento, cada um deles com sistemas de supervisão e de controlo adequados para evitar ou detectar e corrigir erros ao nível dos pagamentos.

3.23.

Devido à forma como as disposições jurídicas do Tratado, do Regulamento Financeiro e da regulamentação aplicável aos diferentes sectores estão interligadas no que se refere à gestão e ao controlo financeiros, torna-se extremamente complexa a repartição da responsabilidade e os diferentes instrumentos para aplicação das correcções financeiras que daí resultam. O diagrama 3.2 apresenta um resumo dos diferentes elementos jurídicos e da sua interacção.

3.24.

No caso da gestão centralizada directa (execução do orçamento pelos serviços da Comissão, por exemplo para as despesas administrativas e determinadas partes da investigação, da energia e dos transportes) e da gestão centralizada indirecta (execução do orçamento por entidades delegadas, por exemplo as agências de execução) a Comissão é a única responsável pela execução do orçamento, incluindo a aplicação de medidas correctivas adequadas. No que se refere às despesas sujeitas à gestão partilhada — em especial, agricultura e coesão — a responsabilidade pela correcta execução do orçamento, incluindo a recuperação de pagamentos incorrectos, cabe em primeiro lugar aos Estados-Membros (15). Contudo, se os Estados-Membros não corrigem as despesas irregulares ou não aplicam sistemas de supervisão e de controlo eficazes para impedir o reembolso dessas despesas ou para efectuar correcções, a Comissão aplica correcções financeiras no âmbito do apuramento das contas ou de procedimentos semelhantes (16).

3.25.

Como em anos anteriores, a auditoria do Tribunal encontrou provas de erros materiais que afectam importantes domínios de despesas da EU sujeitos à gestão partilhada e constatou que a maioria dos erros ocorre ao nível dos beneficiários finais. Os mecanismos de recuperação e o nível das recuperações deveriam reflectir a natureza e a dimensão dos riscos em questão. Embora seja difícil efectuar uma avaliação global do bom funcionamento dos mecanismos de correcção nos Estados-Membros, devido à complexidade e diversidade dos regimes de ajuda da UE, o Tribunal encontrou elementos insuficientes que provem que os mecanismos de correcção plurianuais de determinadas acções da UE (por exemplo, nos domínios do emprego e assuntos sociais e da política regional) estão à altura dos riscos incorridos.

3.25.

Uma recuperação só pode ser realizada depois de terem sido confirmados os resultados da auditoria no quadro de um procedimento contraditório com a entidade controlada, o que leva em alguns casos ao abandono ou à alteração desses resultados. Por conseguinte, é inevitável que as recuperações não estejam à altura dos riscos identificados pelas auditorias.

3.26.

Actualmente, as informações fornecidas sobre os mecanismos de correcção aplicados pelos Estados-Membros relativamente às políticas de coesão não são completas nem fiáveis. No que se refere à agricultura, o Tribunal tem dúvidas sobre a fiabilidade das informações fornecidas (ver ponto 5.44). A Comissão ainda não dispõe de informações completas e/ou totalmente fiáveis sobre as suas consequências para os beneficiários das despesas da EU, bem como para os orçamentos comunitário e nacionais.

3.26.

A Comissão inseriu nas notas que acompanham as contas anuais das Comunidades Europeias para o exercício de 2007 um novo capítulo consagrado à recuperação de pagamentos indevidos. Este capítulo visa apresentar uma perspectiva do procedimento para recuperar pagamentos indevidos e a melhor estimativa possível da quantia total recuperada.

3.27.

Os mecanismos de correcção não implicam forçosamente a recuperação de pagamentos em excesso ao nível de cada beneficiário. Por exemplo, se esses pagamentos têm um valor pouco elevado a sua recuperação poderá não ser rentável, ou os procedimentos de controlo podem não ter identificado os beneficiários responsáveis pela sobredeclaração (como nos casos em que as correcções se baseiam em taxas de erro extrapoladas a partir de amostras). Além disso, quando são aplicadas correcções financeiras aos Estados-Membros relativas a insuficiências dos seus sistemas de supervisão e de controlo, os respectivos montantes não são, geralmente, recuperados junto dos beneficiários.

3.28.

Nos casos referidos no ponto 3.27, as correcções acabam por ser financiadas pelos contribuintes nacionais e não pelos beneficiários responsáveis pela sobredeclaração. Desta forma, o efeito dissuasivo directo dos sistemas de controlo e das sanções fica reduzido, pelo que os erros podem repetir-se. No entanto, a eficácia dos procedimentos de recuperação deve igualmente ser avaliada pelo seu impacto na melhoria dos sistemas de supervisão e de controlo (e, consequentemente, na redução dos riscos de erro no futuro).

3.27-3.28.

Os Estados-Membros são obrigados a recuperar junto dos beneficiários as quantias indevidamente pagas cada vez que se considere necessário, estando provado que em geral procedem a essas recuperações. Quando os erros são imputáveis a deficiências dos sistemas de gestão e de controlo, pode não ser adequado proceder à recuperação junto do beneficiário que não se encontrava em falta. Quando se aplicam correcções forfetárias ou extrapoladas, as autoridades nacionais poderão apenas tomar medidas de recuperação contra beneficiários específicos em relação aos quais há provas de irregularidade. O principal objectivo do mecanismo de correcção consiste em excluir do financiamento comunitário despesas que não tenham sido efectuadas em conformidade com as regras comunitárias, protegendo assim o orçamento comunitário de despesas que não devem ser imputadas ao mesmo. Quando a administração do Estado-Membro suporta os custos, as correcções forfetárias ou extrapoladas protegem o orçamento comunitário e incentivam as autoridades a impedir que tais deficiências se repitam. As correcções forfetárias ou extrapoladas são, portanto, um meio importante para melhorar os sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros e impedir pagamentos irregulares a favor de beneficiários finais ou assegurar a detecção e a correcção desses pagamentos.

3.29.

Com base no seu exame dos sistemas e procedimentos de execução das recuperações e de informação respectiva, o Tribunal concluiu que a Comissão deverá (17):

3.29.

A Comissão confirma a sua vontade de continuar a melhorar as informações disponíveis sobre as recuperações e as correcções financeiras efectuadas por si ou pelos Estados-Membros.

—

enumerar e descrever todos os procedimentos de recuperação aplicados pelos Estados-Membros e pela Comissão, a fim de aumentar a transparência dos mecanismos de correcção existentes;

—

estabelecer claramente uma relação entre os erros detectados pelos controlos e a recuperação ou ajustamento (compensação) correspondentes dos montantes declarados pelos beneficiários, bem como garantir um acompanhamento adequado do processo e respectiva informação;

—

relacionar as recuperações/ajustamentos e os montantes declarados com o ano em que os erros ou irregularidades ocorreram, o que constituiria uma base para avaliar a eficácia dos mecanismos de correcção plurianuais;

—

Informações nas contas da Comissão:

As notas que acompanham as contas anuais para o exercício de 2007 incluem um capítulo sobre recuperação de pagamentos indevidos, que apresenta um panorama dos procedimentos em vigor para a recuperação de pagamentos indevidos.

O capítulo apresenta igualmente a melhor estimativa possível da quantia total de recuperações, com base nas informações actualmente disponíveis. Estas informações não têm ainda em conta todas as recuperações efectuadas por dedução em relação a um pagamento ulterior geridas directamente pela Comissão. Inclui apenas dados provisórios sobre as recuperações efectuadas pelos Estados-Membros no domínio da política de coesão.

A fim de melhorar adicionalmente as informações sobre erros corrigidos a nível da Comissão, esta introduziu em 2008 alterações ao sistema de contabilidade financeira «ABAC», de modo a estabelecer uma ligação clara entre os erros ou as irregularidades, detectados no quadro dos controlos, e as recuperações ou os ajustamentos consequentes de quantias reclamadas pelos beneficiários. Estas alterações permitirão igualmente relacionar as recuperações e os ajustamentos com as quantias reclamadas no ano em que os erros ou as irregularidades ocorreram, a fim de que a Comissão possa avaliar a eficácia dos sistemas de recuperação plurianuais, tal como recomendado pelo Tribunal.

—

quantificar os montantes recuperados juntos dos beneficiários finais responsáveis por sobredeclarações, bem como as correcções financeiras pagas pelos orçamentos nacionais, ou seja os contribuintes;

—

assegurar que os Estados-Membros apresentam em tempo útil informações completas e fiáveis sobre as retiradas e as recuperações efectuadas ou em curso, especialmente no âmbito dos Fundos Estruturais;

—

avaliar em que medida as correcções financeiras são eficazes para incentivar a melhoria dos sistemas de supervisão e de controlo nos Estados-Membros;

—

Informações obtidas dos Estados-Membros:

No domínio da agricultura, as quantias recuperadas junto dos destinatários finais são declaradas à Comissão e incluídas nas contas de 2007 e nas notas que acompanham estas últimas, juntamente com as correcções financeiras imputadas aos Estados-Membros. Todas as decisões relativas às correcções financeiras são publicadas no Jornal Oficial da União Europeia, enquanto o relatório anual de actividade da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural inclui informações exaustivas sobre as relações financeiras entre a Comissão e os Estados-Membros e sobre a recuperação por estes últimos, junto dos beneficiários finais, dos pagamentos indevidos.

Também no que diz respeito às despesas a título das acções estruturais, as correcções financeiras decididas pela Comissão são inscritas nas contas. Em relação às correcções a nível nacional, os Estados-Membros são obrigados a apresentar à Comissão relatórios anuais sobre as correcções que efectuaram por meio da retirada e da recuperação de subvenções e as recuperações pendentes no final do ano. A Comissão apresentou as informações que obteve dos Estados-Membros para 2006 num anexo ao relatório anual de 2006 sobre os fundos estruturais [SEC(2007) 1456] e publicará os dados para 2007 no relatório desse ano. Acções específicas que figuram no Plano de acção para reforçar o papel de supervisão da Comissão no âmbito da gestão partilhada de acções estruturais [COM(2008) 97 final] respondem à necessidade de melhorar a comunicação na matéria. Essas acções incluem controlos no local para avaliar se as informações apresentadas são fiáveis e completas.

A Comissão avalia continuamente a eficácia dos sistemas de supervisão e de controlo dos Estados-Membros e apresenta as suas conclusões, em especial nos relatórios anuais de actividade das direcções-gerais em causa. Quando são detectadas deficiências graves, a Comissão procederá, como no passado, à suspensão dos pagamentos e imporá correcções financeiras se o Estado-Membro não tomar as medidas acordadas para melhorar os sistemas.

No que diz respeito às despesas agrícolas, o Tribunal reconheceu no passado que os sistemas de supervisão e de controlo dos Estados-Membros melhoraram (ver Relatório anual do Tribunal de Contas relativo ao exercício de 2006). A Comissão considera que estes progressos são, pelo menos em parte, uma consequência da implementação das suas recomendações pelos Estados-Membros e das correcções financeiras que lhes foram impostas.

—

avaliar a adequação do tipo de mecanismos de correcção a utilizar respectivamente pela Comissão e pelos Estados-Membros e a intensidade da sua aplicação, com base numa análise custo-eficácia (18).

—

Custos do controlo:

A Comissão está em fase de conclusão da sua avaliação dos custos do controlo a nível da agricultura, do FEDER e da gestão centralizada directa. Os resultados constituirão a base de uma comunicação que a Comissão apresentará no final de 2008 visando relançar o debate interinstitucional sobre o risco aceitável.

3.30.

Comparativamente ao início do período de programação anterior, verifica-se uma nítida melhoria na utilização das dotações de autorização em 2007, que foi o primeiro ano do novo período de programação. As taxas de execução das despesas continuaram a ser elevadas em 2007. No caso da política de coesão, as dotações de pagamento iniciais foram reduzidas em 0,745 mil milhões de euros por orçamentos rectificativos.

3.31.

Os Estados-Membros melhoraram as suas previsões de despesas no domínio dos Fundos Estruturais, tendo reduzido a taxa de sobreavaliação de 33 % em 2006 para 18 % em 2007 (19).

3.31.

Embora os Estados-Membros continuem a melhorar a exactidão das previsões, estas são ainda demasiado incoerentes para serem utilizadas para fins orçamentais. Contudo, com melhorias suplementares, as previsões podiam tornar-se um instrumento útil que contribuiria para garantir permanentemente taxas de utilização elevadas.

3.32.

As autorizações orçamentais por liquidar relativas às dotações diferenciadas continuam a ser muito elevadas, ultrapassando o montante total das dotações de autorização inscritas no orçamento de 2007. O sistema de anulação automática produziu uma relativa melhoria neste âmbito no domínio das acções estruturais. No entanto, há o risco de a aceleração do ritmo dos pagamentos poder dar origem a uma aplicação menos rigorosa dos procedimentos de controlo interno em matéria da legalidade e regularidade das operações subjacentes. A Comissão deve ter em consideração este aspecto quando ponderar a introdução de regras semelhantes noutros domínios de actividades plurianuais, como a investigação, a energia e os transportes, bem como a sociedade da informação e os média.

3.32.

A Comissão tem em conta no seu trabalho de auditoria o risco referido, intervindo de forma adequada quando verifica que os Estados-Membros adoptaram medidas inaceitáveis para evitar as anulações por força da regra «n + 2».

3.33.

As informações relativas à gestão das medidas correctivas e ao respectivo impacto devem ser melhoradas de forma significativa para que se possa avaliar a eficácia dos mecanismos de correcção plurianuais aplicáveis às despesas da UE.

3.33.

A Comissão melhorou e continua a melhorar as informações disponíveis (ver ponto 6.5 das contas de 2007).