[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS | Bruxelas, 23.1.2008 SEC(2008) 48 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento que acompanha o COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Apoiar a demonstração a breve prazo da produção sustentável de electricidade a partir de combustíveis fósseis RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO {COM(2008) 13 final}{SEC(2008) 47} DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DO IMPACTO A avaliação do impacto em função da qual é apresentado o presente resumo diz respeito ao documento 2007/TREN//024 do Programa de Trabalho da Comissão intitulado "Apoiar a demonstração a breve prazo da produção sustentável de electricidade a partir de combustíveis fósseis". A avaliação do impacto baseia-se em trabalhos anteriores , em particular na avaliação do impacto preparada para a Comunicação da Comissão de Janeiro de 2007 sobre "Produção sustentável de electricidade a partir de combustíveis fósseis"[1] e na própria Comunicação que abordou uma série de questões-chave, nomeadamente: - O substancial papel futuro do carvão no aprovisionamento energético, condicionado todavia à compatibilidade da futura utilização do carvão com os objectivos ambientais. As tecnologias de captura e armazenamento de carbono (CAC) foram confirmadas a este respeito como uma das soluções adequadas (para além de melhorias da eficiência); - A necessidade de um quadro jurídico e regulamentar que promova a CAC na UE e a nível internacional como uma condição prévia para o seu maior desenvolvimento; - A necessidade de uma demonstração a breve prazo da CAC em centrais eléctricas em larga escala; - A possibilidade de a CAC na produção alimentada a carvão se tornar económica por volta de 2020 mediante os efeitos convergentes de menores custos adicionais da CAC (obtidos graças a I&D e demonstração) e de um sólido regime de comércio de licenças de emissão (RCLE-UE) com preços previsíveis; - As oportunidades para a UE exportar tecnologias sustentáveis de combustíveis fósseis, uma vez que estas tenham sido demonstradas internamente. Nesse sentido, e igualmente em consonância com as conclusões gerais do pacote energético de Janeiro de 2007 e tal como confirmado nas conclusões do Conselho da Primavera de 2007, a avaliação do impacto considera como estabelecida a necessidade de implantação generalizada da CAC na UE a partir de 2020 . Além disso, as análises preparadas para a elaboração da proposta de directiva da Comissão relativa ao armazenamento geológico de dióxido de carbono [2] confirmaram, em particular : - A possibilidade de estabelecer a breve prazo um quadro legislativo para a CAC, permitindo o armazenamento geológico e clarificando as questões de selecção de locais e de responsabilidade quanto a fugas e - A aceitação da CAC no actual Regime de Comércio de Licenças de Emissões da UE (RCLE-UE). Finalmente, as análises de avaliação do impacto e outros trabalhos preparatórios para as propostas relativas ao RCLE-UE pós-2012 e ao Plano SET descreveram: - O papel da CAC como uma das tecnologias energéticas estratégicas que necessitam de maior I&D e demonstração com vista a uma entrada rápida no mercado e, nessa perspectiva, justificando-se a concessão de fundos públicos suplementares para I&D e demonstração. NB: As prioridades para a I&D europeia sobre CAC foram claramente identificadas[3] com base nos resultados da I&D apoiada pela UE e nos conhecimentos e experiência adquiridos no âmbito da ETP-ZEP[4]; - O papel do RCLE como importante mecanismo baseado no mercado após 2012 destinado a proporcionar incentivos à não emissão e a confirmar a CAC como uma das opções legítimas para a redução de emissões no âmbito do RCLE-UE. A avaliação do impacto centra-se assim na questão remanescente, ou seja as opções que permitam uma demonstração coordenada e rápida das tecnologias CAC na Europa, a qual exigirá em especial: - A construção até 2015 de uma primeira série de centrais eléctricas de demonstração que apliquem tecnologias-chave de CAC e a sua subsequente exploração, permitindo tirar conclusões práticas sobre a viabilidade e economia da CAC na produção de electricidade até 2020; - O incentivo a uma participação contínua da indústria europeia e a complementação dos seus compromissos materiais com apoio financeiro público, dado que as instalações de demonstração de CAC suportarão custos adicionais de investimento e exploração em comparação com a produção de electricidade sem CAC; - Preparativos a breve prazo para uma implantação mais generalizada da CAC após 2020 paralelamente aos esforços de demonstração. Este aspecto diz principalmente respeito às questões de uma I&D contínua e ao estudo da infra-estrutura de CO2. O trabalho da Comissão realizado na preparação da avaliação do impacto foi apoiado por um estudo externo preparado pela empresa PwC que incidiu especificamente na avaliação de medidas e opções para apoio à concepção, construção e exploração até 2015 de um máximo de 12 demonstrações em grande escala na produção comercial de electricidade. Esta avaliação baseia-se em dados parcialmente confidenciais sobre diversos projectos de demonstração anunciados que poderiam preencher as especificações de instalações de demonstração em larga escala da CAC. As principais conclusões do estudo apoiam a opção de uma combinação da coordenação da UE e de incentivos para sólidos compromissos dos Estados-Membros e das partes interessadas como a opção a privilegiar, com uma forte sugestão de elaboração também de orientações da UE com vista à harmonização dos regimes de financiamento nacionais. Simultaneamente, um levantamento recente da Comissão baseado em informações recolhidas junto das administrações europeias, companhias de electricidade e partes interessadas no sector da energia identificou preliminarmente 33 projectos de demonstração em larga escala (dos quais cerca de 20 têm prevista a CAC, estando os outros projectados de forma a permitir a captura neste momento) que se encontram em várias fases de preparação. A lista destes projectos é apensa relatório de avaliação do impacto. A principal questão para a demonstração da CAC é o actual custo das tecnologias CAC que torna a sua utilização na produção de electricidade nada económica nas condições actuais. Os planos para centrais eléctricas equipadas com CAC confrontam-se com perspectivas de investimento e custos operacionais mais elevados em comparação com instalações sem CAC da mesma capacidade[5]. O RCLE-UE é o mecanismo baseado no mercado considerado como sendo, a mais longo prazo, o que oferecerá uma compensação plena destes custos adicionais. Contudo, com preços baixos e altamente flutuantes de CO2, conforme verificado recentemente, os custos adicionais das instalações CAC não serão suficientemente compensados. Outras condicionantes do problema são a multiplicidade de configurações de tecnologias CAC a demonstrar, a falta de coordenação de potenciais projectos de demonstração CAC, a falta de interacção com esforços similares fora da Europa e o limitado apoio público devido a uma fraca sensibilização geral quanto aos benefícios da CAC. O principal objectivo político é incentivar a construção de um número suficiente de projectos de demonstração em larga escala de CAC até 2015. A ETP-ZEP estima que serão necessárias 10 a 12 centrais eléctricas de demonstração para abranger as várias combinações de tecnologias de captura de CO2, locais de armazenamento e localizações geográficas. A construção de um número suficiente destas centrais até 2015 e o seu funcionamento durante um período de cinco anos são condições prévias para se ter, até 2020, processos de CAC plenamente demonstrados do ponto de vista técnico e com custos reais e outros dados económicos. Um objectivo adicional é orientar a experiência prática adquirida em projectos de demonstração e as realizações da I&D contínua paralela no sentido da redução dos custos da CAC. Diversas fontes prevêem um equilíbrio futuro entre os custos da CAC e o preço do CO2 na gama dos 25 a 30 euros por tonelada de CO2 e consideram que esta situação poderá verificar-se por volta de 2020. Há grande urgência em actuar imediatamente, tendo em conta os prazos longos em termos de preparação, concepção, obtenção de autorizações e construção de projectos de demonstração em larga escala de CAC. As políticas de apoio a projectos de demonstração em larga escala de CAC devem proporcionar três benefícios principais: - Coordenação dos projectos de demonstração com vista a um programa de demonstração coerente da CAC na Europa, com o ensaio de uma série de combinações de tecnologias de captura de CO2, locais de armazenamento e localizações geográficas; - Sensibilização do público em relação à CAC e facilitação da interacção da Europa com iniciativas relacionadas com a CAC no estrangeiro , tanto noutras economias desenvolvidas que visam uma introdução rápida da CAC no mercado como em economias em desenvolvimento que utilizam combustíveis fósseis na produção de electricidade; - Disponibilização ou facilitação do acesso ao apoio financeiro público a fim de complementar os compromissos e iniciativas da indústria. Na avaliação do impacto são consideradas três opções políticas : - A opção política 0 prevê uma ausência de mudança de política . A demonstração dependeria apenas da iniciativa da indústria, embora possa estar disponível algum apoio financeiro público para projectos de demonstração CAC em alguns Estados-Membros e na Noruega. - A opção política 1 prevê o estabelecimento de um mecanismo que combina a coordenação da UE e o incentivo à adopção de compromissos fortes por parte dos Estados-Membros e de outras partes interessadas. Este mecanismo executaria as funções de coordenação dos projectos, esperando-se que os Estados-Membros cuja produção de electricidade está baseada no carvão e noutros combustíveis fósseis forneçam uma parte vital do apoio financeiro público. Para incentivar o apoio financeiro dos Estados-Membros, a Comissão pode anunciar que considera favoravelmente a concessão de auxílios estatais a projectos de demonstração CAC (sem prejuízo da obrigação de notificação pelos Estados-Membros e posteriormente de exame caso a caso). - A opção política 2 prevê o estabelecimento de uma Empresa Comum como um regime comunitário para a coordenação dos projectos e a prestação de apoio financeiro público. Para tal, a Comissão poderia propor um aumento muito substancial do orçamento da UE disponível para o carvão e a CAC ao abrigo do 7.° Programa-Quadro (7.º PQ), a fim de co-financiar projectos de demonstração em larga escala de CAC, ou o estabelecimento de uma rubrica orçamental específica. Quando estabelecida, a Empresa Comum canalizaria os fundos da UE para os projectos de demonstração. Foi efectuada uma análise pormenorizada dos impactos de cada opção política (ver relatório de avaliação do impacto), verificando de forma sistemática os efeitos em cada um dos seguinte parâmetros: - Um determinado número de centrais eléctricas de demonstração em larga escala CAC até 2015; - Melhoria da viabilidade económica da CAC e da diversidade de tecnologias; - Diversificação do cabaz energético e custo da electricidade; - Poluição global do ambiente e do ar; - Dimensão económica e social, cooperação internacional e I&D. Em relação ao potencial para captura de CO 2 , a modelização do cenário de 20% de redução das emissões de GEE, 20% de energias renováveis, venda exclusiva em leilão e promoção da CAC no âmbito do RCLE-UE, efectuada quando da preparação da directiva relativa ao armazenamento geológico de CO2 estimou que, com a CAC comercialmente viável a nível generalizado até 2020, 21 GW de capacidade instalada alimentada a carvão estariam equipados com CAC em 2030; a quantidade de CO2 capturada na EU-27 poderia ser de cerca de 7 Mt em 2020 e de cerca de 160 Mt em 2030, representando então 13% das emissões da produção de electricidade e vapor. Esta modelização indicou também os benefícios potenciais de redução da poluição atmosférica. Os resultados da avaliação do impacto são os seguintes: A opção política 0 (ausência de mudança da política) resultará apenas num número limitado de projectos de demonstração em larga escala de CAC até 2015, ficando fora da actividade de demonstração diversas tecnologias CAC e muitos Estados-Membros e operadores potencialmente interessados. Tecnologias de CAC seleccionadas podem tornar-se economicamente viáveis até 2020 em situações específicas, por exemplo em localizações favoráveis ou em países com políticas especiais para a sua promoção (como é o caso na Noruega e talvez no Reino Unido ou nos Países Baixos), mas não serão objecto de uma demonstração suficiente até 2020 de modo a permitir a sua ampla implantação na Europa. O potencial de captura de CO2 descrito supra permaneceria largamente desaproveitado na opção política 0. Em alternativa, se a pressão da luta contra as alterações climáticas e as condições no mercado dos combustíveis ditassem uma dependência contínua do carvão e uma redução radical da pegada de carbono associada à sua utilização, a UE poderia encontrar-se na posição de importador de tecnologias CAC desenvolvidas noutros continentes (nos EUA, no Japão ou mesmo na China). Outra alternativa seria uma transferência radical da utilização de carvão para outros combustíveis, provavelmente em detrimento da diversidade do cabaz energético da UE com as implicações daí resultantes para a segurança do aprovisionamento. Em condições menos extremas, a opção 0 resultaria simplesmente em atrasos na introdução da CAC, comprometendo os actuais objectivos ambiciosos de combate às alterações climáticas. Por exemplo, estima-se que um atraso de 7 anos na introdução da CAC a nível mundial implicaria emissões de CO2 evitáveis de aproximadamente 100 GT a libertar nos próximos 50 anos, resultando num aumento de 10 partes por milhão na concentração atmosférica de CO2. Este valor é significativo, tendo em conta a luta para limitar os aumentos totais a menos de 100 ppm acima dos níveis actuais[6]. A opção política 1 ( que estabelece um mecanismo que combina a coordenação da UE e sólidos compromissos dos Estados-Membros e partes interessadas ) pode resultar na coordenação eficaz de projectos de demonstração e pode criar um contexto favorável para a concessão de apoio financeiro público. A Comissão pode implementar rapidamente uma parte do mecanismo utilizando instrumentos jurídicos ao dispor da UE e dotações financeiras da UE acordadas. Em particular, a Comissão pode criar uma estrutura de rede de apoio para a qualificação de projectos de demonstração no decurso de 2008[7]. Os projectos individuais de CAC (independentemente de participarem na rede ou de permanecerem fora dela) terão de basear-se essencialmente em recursos dos Estados-Membros e em financiamentos das empresas. Na medida em que o apoio dos Estados-Membros pode envolver a utilização de fundos públicos, as questões de auxílio estatal deverão ser esclarecidas pela Comissão nas fases iniciais. Com compromissos fortes da indústria e dos Estados-Membros, considera-se que podem entrar em funcionamento até 2015 cerca de uma dúzia de projectos de demonstração em larga escala de CAC. Partindo do princípio que estes projectos cobrirão uma ampla gama de opções tecnológicas, geográficas e organizacionais, as tecnologias CAC podem ser demonstradas até 2020 como economicamente viáveis e estar prontas para uma ampla implantação na Europa e em países terceiros. Como resultado, são possíveis os benefícios associados à implantação da CAC e modelados com base no cenário de 20% de redução das emissões de GEE, 20% de energias renováveis, venda exclusiva em leilão e promoção da CAC no âmbito do RCLE-UE (ver supra). Além disso, a Europa tornar-se-ia um fornecedor dessas tecnologias nos mercados mundiais, gerando oportunidades comerciais para as empresas europeias. A opção política 2 (que institui uma empresa comum) pode ser considerada como a que apresenta um conflito mais evidente de benefícios e desvantagens. A empresa comum pode cumprir a maioria das funções de coordenação dos projectos e de captação de apoio financeiro. Proporcionaria o instrumento mais forte para uma coordenação de projectos eficaz e para a garantia do ensaio de uma gama completa de opções em toda a Europa. Contudo, esse mecanismo implicaria um financiamento substancial da UE que não está pura e simplesmente disponível no âmbito das actuais disposições financeiras da UE. A ETP-ZEP estima que "um programa emblemático" deste tipo exigiria uma capitalização de 9-16 mil milhões de euros. Tal corresponderia a uma contribuição dos fundos públicos da UE da ordem de 5 mil milhões de euros ou mais. Apenas um montante limitado do financiamento da UE poderia ser imediatamente disponibilizado para a empresa comum no âmbito do orçamento do 7.° PQ actualmente previsto para o carvão limpo e a CAC (da ordem dos 100-200 milhões de euros), mas esse montante não pode financiar um programa de demonstração abrangente. A obtenção de um acordo sobre a concessão de um financiamento substancial da UE para a demonstração da CAC poderia ser demorada, resultando em atrasos de vários anos. Em consequência, apenas um pequeno número de instalações de demonstração CAC seria construído até 2015 e as tecnologias CAC não seriam objecto de uma demonstração plena até 2020 na Europa. Os efeitos negativos são semelhantes aos da opção 0, pelo menos em termos de curto e médio prazo. A mais longo prazo, se a empresa comum fosse estabelecida, poderia obter-se a maioria dos benefícios da opção 1. [1] COM(2006) 843. [2] Referência ao projecto de directiva e à respectiva avaliação do impacto. [3] Os pontos essenciais são: melhoria da eficiência das centrais eléctricas; redução da desvantagem, em termos de eficiência, associada à captura de CO2 e redução dos custos de capital (de forma a que o custo de captura por tonelada de CO2 evitada possa ser reduzido); desenvolvimento de processos de captura inovadores; desenvolvimento de novos materiais, incluindo membranas; melhor integração dos componentes das centrais com um aumento simultâneo na disponibilidade de centrais; avaliação da capacidade europeia de armazenamento de CO2; segurança do armazenamento e monitorização de locais de armazenamento quanto a fugas e garantia a longo prazo da permanência do armazenamento. [4] Os trabalhos de I&D realizados no âmbito de projectos apoiados pela UE (ao abrigo do 5.º PQ, 6.° PQ, Carnot, Fundo de Investigação da CECA) e de iniciativas nacionais e industriais permitiram desenvolver as tecnologias CAC a um tal nível que estas são actualmente aplicadas numa série de processos industriais. Estas tecnologias terão contudo de ser adaptadas para utilização na produção eléctrica em larga escala. A Plataforma Tecnológica Europeia sobre Centrais Eléctricas Alimentadas a Combustíveis Fósseis com Emissões Nulas (European Technology Platform for Zero Emission Fossil Fuel Power Plant - ETP-ZEP) estima, na sua Agenda de Investigação Estratégica, que para tal será necessário 1 milhar de milhões de euros de verbas para I&D entre a presente data e 2020. [5] Uma análise muito aprofundada realizada pela firma Climate Change Capital Ldt (CCC ) no Verão de 2007 estimou a gama de custos, utilizando diversas fontes. A CCC concluiu que, para cobrir os aumentos de custos associados à CAC, os projectos de demonstração necessitam de receber subvenções de capital inicial de 1076-1705 euros/kW ou um apoio continuo ao funcionamento de 25-67 euros/t CO2 armazenado. Pressupõe-se que uma central eléctrica de 400 MW equipada com CAC armazene cerca de 2,5 MtCO2 por ano. Ver a avaliação de impacto completa para mais pormenores. [6] Fonte: 2008 Shell Scenarios to 2050. [7] Com base em consultas realizadas até à data, a Comissão é preliminarmente de opinião que os seguintes critérios devem ser utilizados na selecção de projectos para participação na rede: (a) capacidade mínima de 300 MWe, com utilização significativa de combustíveis fósseis (mas permitindo também, por exemplo, a co-combustão de biomassa); em caso de instalações polivalentes, o elemento de produção de electricidade deveria representar uma fracção da capacidade total correspondente a um mínimo de 250 MW; (b) inclusão no conceito do projecto de soluções técnicas para todas as componentes do conceito de combustíveis fósseis sustentáveis na produção de energia, ou seja, produção eficiente de energia (a nível das MTD), captura de CO2, seu transporte e injecção no subsolo para um armazenamento seguro a longo prazo; (c) disposições para uma taxa mínima de captura e armazenamento de 85% do teor de carbono dos combustíveis fósseis utilizados; (d) entrada em funcionamento até finais de 2015; (e) demonstração de um compromisso claro de realização do projecto (por exemplo, apresentação de um estudo de engenharia para o projecto); (f) vontade de partilhar informações sobre o projecto, sob reserva da protecção dos direitos de propriedade intelectual (DPI).