[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 17.6.2008

COM(2008) 360 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

PLANO DE ACÇÃO EM MATÉRIA DE ASILO UMA ABORDAGEM INTEGRADA DA PROTECÇÃO NA UE

{SEC (2008) 2029}{SEC (2008) 2030}

1. INTRODUÇÃO

1.1. Antecedentes

Os trabalhos relativos à criação de um Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) começaram imediatamente após a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, em Maio de 1999, com base nas orientações do Conselho Europeu de Tampere. Durante a primeira fase do SECA (1999-2005) foi fixado o objectivo de harmonizar os quadros jurídicos dos Estados-Membros com base em normas mínimas comuns[1].

O Programa da Haia fixou como objectivos do SECA para a segunda fase o estabelecimento de um procedimento comum de asilo e de um estatuto uniforme para os beneficiários de asilo ou de protecção subsidiária, o reforço da cooperação prática entre as administrações nacionais responsáveis pelas questões de asilo e a dimensão externa da política de asilo.

A Comissão considerou que, antes de propor qualquer nova iniciativa, era igualmente necessário realizar uma reflexão e um debate alargados com todos os interessados no que se refere à futura estrutura do SECA. Assim, em Junho de 2007, a Comissão apresentou um Livro Verde com o objectivo de identificar as opções possíveis para a segunda fase do SECA. Em resposta à consulta pública foram recebidas 89 contribuições provenientes de um amplo leque de interessados[2]. As questões levantadas e as sugestões apresentadas durante a consulta serviram de base para a elaboração do presente Plano de Acção.

Baseando-se no quadro jurídico actual e futuro, o presente Plano de Acção define um roteiro para os próximos anos e enumera as medidas que a Comissão tenciona apresentar a fim de realizar a segunda fase do SECA.

A entrada em vigor do Tratado de Lisboa (a seguir designado Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, "TFUE") virá alterar o quadro jurídico da política de asilo. Desta forma, o Plano de Acção será aplicado com base em dois quadros jurídicos distintos: as disposições do actual Tratado e as disposições do TFUE. Em ambos os regimes, a Convenção de Genebra desempenha um papel fundamental[3].

Esta possível alteração da base jurídica influenciará o calendário de apresentação das propostas descritas no presente Plano de Acção. Tal significa que o prazo de realização da segunda fase do SECA poderá ter de ser reajustado, possivelmente para 2012. No Anexo I figura um roteiro das iniciativas.

1.2. Tendências

Da análise dos dados estatísticos disponíveis podem inferir-se três importantes tendências. Estas tendências e as respectivas implicações para a evolução futura da política de asilo são analisadas de forma mais aprofundada na avaliação de impacto anexa ao presente Plano de Acção.

Em primeiro lugar , o nível historicamente baixo de pedidos de asilo na maioria dos Estados-Membros significa que, também na maioria dos Estados-Membros, os sistemas de asilo registam uma menor pressão do que num passado recente (embora alguns Estados com fronteiras externas tenham registado um aumento dos fluxos de asilo resultante, nomeadamente, da sua posição geográfica). Afigura-se que a ocasião é propícia para concentrar esforços na melhoria da qualidade dos sistemas.

Em segundo lugar, as diferenças verificadas nas decisões de reconhecimento ou recusa de pedidos de asilo de requerentes dos mesmos países de origem indiciam uma deficiência fundamental no actual SECA: mesmo depois de ter sido realizado um certo nível de harmonização legislativa na UE, a ausência de práticas comuns, as diferentes tradições e a diversidade das fontes de informação relativas aos países de origem estão, entre outros motivos, a provocar resultados divergentes. Esta situação origina movimentos secundários e opõe-se ao princípio da igualdade de acesso à protecção em toda a UE.

Em terceiro lugar, quando se consideram as decisões favoráveis, verifica-se que é concedida a uma percentagem crescente de requerentes uma protecção subsidiária ou outros tipos de estatuto de protecção com base no direito nacional e não o estatuto de refugiado ao abrigo da Convenção de Genebra. Tal deve-se provavelmente ao facto de um número cada vez maior dos conflitos e perseguições actuais não estarem abrangidos pela Convenção. Por conseguinte, durante a segunda fase do SECA será importante consagrar especial atenção à protecção subsidiária e a outras formas de protecção.

2. OBJECTIVOS GLOBAIS DO SECA

Um SECA verdadeiramente coerente, abrangente e integrado deve:

- garantir o acesso às pessoas que necessitam de protecção: o asilo na UE deve permanecer acessível. As medidas legítimas adoptadas a fim de reduzir a migração ilegal e proteger as fronteiras externas não devem impedir o acesso dos refugiados à protecção na UE, garantindo simultaneamente o respeito dos direitos fundamentais de todos os migrantes. Tal implica igualmente acções no sentido de facilitar o acesso à protecção fora do território da UE;

- prever um procedimento comum único que garanta a eficiência, a celeridade, a qualidade e a imparcialidade das decisões;

- estabelecer estatutos uniformes para o asilo e para a protecção subsidiária, que tenham em comum a maior parte dos direitos e obrigações, mas que permitam diferenças de tratamento justificadas;

- incluir considerações em matéria de género e tomar em conta as necessidades especiais dos grupos vulneráveis ;

- reforçar a cooperação prática a fim de, nomeadamente, desenvolver acções de formação comuns, avaliar em conjunto as informações dos países de origem e organizar o apoio aos Estados-Membros que registam pressões especiais;

- determinar as responsabilidades e apoiar a solidariedade: o SECA deve incluir regras para a determinação do Estado-Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo e prever verdadeiros mecanismos de solidariedade , tanto a nível da UE como com países terceiros;

- garantir a coerência com outras políticas que influenciam a protecção internacional, nomeadamente as políticas de controlo das fronteiras, de luta contra a imigração ilegal e de regresso.

Para alcançar estes objectivos, a Comissão propõe, no presente Plano de Acção, uma estratégia tripla, baseada nos seguintes elementos:

- normas de protecção de melhor qualidade e mais harmonizadas, através de um maior alinhamento do direito de asilo dos Estados-Membros (secção 3);

- uma cooperação prática efectiva e dotada dos meios necessários (secção 4); e

- um maior grau de solidariedade e responsabilidade entre os Estados-Membros, bem como entre a UE e os países terceiros (secção 5).

As disposições da Convenção de Genebra, a jurisprudência evolutiva do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e o pleno respeito pela Carta dos Direitos Fundamentais constituirão referências constantes no âmbito desta estratégia.

3. PARA MELHOR QUALIDADE E MAIOR HARMONIZAÇÃO DAS NORMAS DE PROTECÇÃO INTERNACIONAL

Na globalidade, os instrumentos legislativos da primeira fase do SECA podem ser considerados um êxito e constituem a base em que deve assentar a segunda fase. Contudo, foram identificadas deficiências e é óbvio que as normas comuns mínimas acordadas não proporcionaram a igualdade de condições almejada. Por conseguinte, a Comissão tenciona propor alterações à legislação existente e analisar a hipótese de novos instrumentos. Simultaneamente, a Comissão continuará a controlar a correcta aplicação e observância das disposições em vigor.

3.1. Directiva sobre as condições de acolhimento

O relatório de avaliação da Comissão relativo à Directiva "Condições de acolhimento" identificou diversas questões problemáticas devido, principalmente, à margem discricionária deixada aos Estados-Membros em diversas áreas fundamentais. O instrumento de alteração da directiva deve contribuir para um grau mais elevado de harmonização e melhorar os padrões de acolhimento, a fim de limitar a possibilidade de tais questões provocarem movimentos secundários.

Para o efeito, a Comissão proporá alterações à directiva em 2008, a fim de:

- abranger as pessoas que procuram obter protecção secundária, garantindo a coerência com o restante acervo em matéria de asilo;

- garantir uma maior igualdade e padrões de tratamento mais elevados no que se refere ao nível e à forma das condições materiais de acolhimento;

- prever um acesso simplificado e mais harmonizado ao mercado de trabalho, garantindo que o acesso ao emprego não é impedido, na prática, por restrições administrativas adicionais e desnecessárias, sem prejuízo das competências dos Estados-Membros;

- incluir garantias processuais em matéria de detenção; e

- garantir que as necessidades especiais de pessoas vulneráveis, como as crianças, mulheres, vítimas de tortura ou pessoas com necessidades médicas são imediatamente identificadas, sendo colocados à sua disposição cuidados adequados.

3.2. Directiva sobre os procedimentos de asilo

A diversidade das disposições processuais e as condições aplicadas às salvaguardas provocam resultados diferentes aquando da aplicação de critérios comuns para a identificação das pessoas que necessitam verdadeiramente de protecção internacional. Esta situação pode prejudicar o próprio objectivo de garantir o acesso à protecção em condições equivalentes na UE. Além disso, tanto o Programa da Haia como o TFUE exigem a adopção de um procedimento comum de asilo. Para tal, é necessário um nível de harmonização significativamente superior entre os procedimentos de asilo dos Estados-Membros, o que foi confirmado pela consulta realizada no âmbito do Livro Verde.

Para alcançar este objectivo, as alterações à Directiva "Procedimentos de asilo" (que serão propostas em 2009) visam principalmente:

- instituir um procedimento único e comum de asilo, sem deixar qualquer margem para a proliferação de disposições processuais díspares nos Estados-Membros, garantindo assim uma análise abrangente das necessidades de protecção, tanto ao abrigo da Convenção de Genebra como do regime de protecção subsidiária da UE;

- estabelecer salvaguardas processuais obrigatórias, bem como princípios e mecanismos comuns, que consolidarão o processo de asilo e garantirão a igualdade de acesso aos procedimentos em toda a União;

- prever a situação específica das chegadas mistas, incluindo as situações em que as pessoas que procuram obter protecção internacional se apresentam nas fronteiras externas da UE; e

- reforçar a igualdade entre os géneros no âmbito do processo de asilo e prever salvaguardas adicionais para os requerentes vulneráveis.

3.3. Directiva sobre as condições exigidas

Esta directiva garantiu uma harmonização mínima tanto das condições de concessão de protecção internacional[4] como do conteúdo dos estatutos de protecção em toda a UE. A directiva teve manifestamente um efeito positivo num elevado número de Estados-Membros. Contudo, os dados revelam que o reconhecimento das necessidades de protecção de requerentes dos mesmos países de origem continua a apresentar variações significativas entre os Estados-Membros. De certo modo, este fenómeno deve-se à redacção de determinadas disposições da directiva.

A fim de garantir uma abordagem interpretativa verdadeiramente comum e de alcançar o objectivo da introdução de estatutos uniformes (tal como exigido pelo Programa da Haia e pelo TFUE) em 2009 a Comissão irá propor:

- alterar os critérios a preencher para poder beneficiar de protecção internacional ao abrigo desta directiva. Para o efeito, poderá ser necessário, nomeadamente, clarificar melhor as condições de elegibilidade para beneficiar de protecção subsidiária, visto que a redacção das actuais disposições relevantes permite divergências significativas na interpretação e aplicação deste conceito nos Estados-Membros;

- definir de forma mais precisa as situações em que os intervenientes não estatais podem ser considerados agentes de protecção. Em especial, a Comissão analisará a necessidade de especificar mais pormenorizadamente os critérios a utilizar pelas autoridades dos Estados-Membros para avaliar a capacidade de um agente de protecção potencial proporcionar uma protecção efectiva, acessível e duradoura;

- clarificar as condições de aplicação do conceito da possibilidade de refúgio no interior do país, ou seja, as situações em que se pode considerar que um requerente de asilo dispõe de uma verdadeira alternativa de protecção num determinado sítio do seu país de origem, tomando em consideração a recente evolução da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem;

- e

- reexaminar o nível dos direitos e benefícios a garantir aos beneficiários de protecção subsidiária, a fim de melhorar o seu acesso aos direitos sociais e económicos fundamentais para o êxito da sua integração, assegurando simultaneamente o respeito do princípio do reagrupamento familiar em toda a UE.

Além disso, será explorada a possibilidade de instituir um mecanismo eficaz de transferência de protecção, quer no âmbito da alteração da directiva sobre as condições exigidas, quer enquanto instrumento distinto.

Por último, será lançado um estudo sobre a possibilidade de alinhar os diversos tipos de estatutos de protecção nacionais que não são actualmente abrangidos pelo regime de protecção internacional da UE.

4. COOPERAÇÃO PRÁTICA

Os Estados-Membros estão actualmente vinculados por um importante acervo em matéria de asilo. Contudo, continuam a subsistir discrepâncias significativas entre decisões relativas ao asilo (mesmo em casos semelhantes). Esta situação deve-se, por um lado, ao baixo nível de harmonização da actual legislação e, por outro, às diferentes práticas das administrações nacionais. Por conseguinte, é necessário acompanhar a harmonização da legislação com uma cooperação prática efectiva.

Um dos principais objectivos da cooperação prática consiste em melhorar a convergência do processo decisório dos Estados-Membros em matéria de asilo, no âmbito do quadro legislativo da UE. Nos últimos anos foi já realizado um volume substancial de actividades de cooperação prática, nomeadamente uma abordagem comum no que se refere às informações do país de origem e ao estabelecimento de um programa de formação europeu comum em matéria de asilo. As respostas ao Livro Verde revelaram um apoio generalizado no que se refere ao reforço das actividades de cooperação prática e à sugestão de criação de uma estrutura específica para apoiar e coordenar tais actividades, sob a forma de um gabinete europeu de apoio no domínio do asilo.

A fim de garantir que estas actividades beneficiam do apoio adequado e de alargar o âmbito da cooperação, a Comissão lançou um estudo de viabilidade sobre a criação de um apoio estrutural para a cooperação prática no domínio do asilo. Os resultados deste estudo estarão disponíveis em Julho de 2008. Com base nas conclusões do estudo e em conformidade com o mandato do Programa da Haia e as conclusões do Conselho JAI adoptadas em 18 de Abril de 2008, a Comissão apresentará em 2008 uma proposta legislativa de criação do gabinete europeu de apoio no domínio do asilo. Este gabinete fornecerá assistência prática aos Estados-Membros a nível da tomada de decisões sobre os pedidos de asilo. Entretanto, continuará a ser garantido o apoio às actividades em curso.

5. PROMOVER A RESPONSABILIDADE E A SOLIDARIEDADE

No TFUE, o princípio da " Solidariedade e da partilha equitativa de responsabilidades " rege a aplicação de diversas políticas comuns, incluindo a política do SECA. Além disso, o TFUE enumera, como um dos elementos do SECA: " A parceria e a cooperação com países terceiros, para a gestão dos fluxos de requerentes de asilo ou de protecção subsidiária ou temporária ".

Por conseguinte, a terceira vertente da estratégia tripla deve basear-se na responsabilidade e na solidariedade, na UE e entre a União e os países terceiros.

5.1. Partilha equitativa das responsabilidades e solidariedade na UE

Tal como foi reconhecido pelo Programa da Haia, um dos objectivos do SECA consiste em prestar assistência aos Estados-Membros que, devido nomeadamente à sua posição geográfica, são confrontados com pressões especiais sobre os seus sistemas de asilo nacionais. Compete à União encontrar uma resposta comum, com base no princípio da solidariedade, para os desafios que determinados Estados-Membros enfrentam.

Deve realçar-se que uma maior harmonização dos procedimentos nacionais de asilo, das normas jurídicas e das condições de acolhimento e o reforço da cooperação prática, tal como preconizados no presente Plano de Acção, reduzirão necessariamente os movimentos secundários de requerentes de asilo, que se devem principalmente a aplicações divergentes das regras. Poderia assim obter-se uma distribuição global mais equitativa dos pedidos de asilo entre os Estados-Membros.

Além disso, a extensão proposta do âmbito de aplicação da directiva sobre residentes de longa duração, a fim de passar a abranger os beneficiários de protecção internacional, bem como o mecanismo de transferência de protecção proposto na secção 3.3, poderão igualmente ter um efeito positivo nos Estados-Membros "sobrecarregados".

5.1.1. Alterações do sistema de Dublim

A Comissão decidiu adoptar uma abordagem dupla, separando a avaliação técnica e a avaliação política do sistema de Dublim. O relatório de avaliação publicado em 6 de Junho de 2007 constituiu a avaliação técnica, enquanto a consulta no âmbito do Livro Verde foi utilizada para efeitos da avaliação política.

A avaliação confirmou que os objectivos do sistema, designadamente o estabelecimento de um mecanismo claro e exequível para determinar o Estado-Membro responsável pela análise dos pedidos de asilo, foram em larga medida atingidos. Durante a consulta, verificou-se um apoio generalizado dos Estados-Membros quanto à manutenção do actual sistema, embora tivesse sido reconhecida a necessidade de melhorar determinados aspectos.

A Comissão considera que os princípios subjacentes ao sistema de Dublim devem ser mantidos e que, a longo prazo, os níveis mais elevados de protecção resultantes da realização do SECA eliminarão a maior parte das preocupações relativas ao funcionamento do actual sistema, garantindo que as pessoas transferidas para outros Estados-Membros beneficiam do mesmo acesso à protecção.

Embora reconhecendo que é necessário um sistema que atribua claramente a responsabilidade no que se refere à análise dos pedidos de asilo a fim de evitar o fenómeno do "asylum shopping", a Comissão tenciona avaliar regularmente a aplicação do Regulamento de Dublim e, quando for iniciada a segunda fase do SECA, os princípios em que se baseia.

A curto prazo e a fim de sanar as deficiências identificadas no relatório de avaliação, a Comissão irá propor em 2008 alterações ao Regulamento de Dublim e ao Regulamento Eurodac. Em primeiro lugar, o âmbito de aplicação destes dois regulamentos será tornado extensível à protecção subsidiária, com o objectivo de garantir a coerência com a evolução do acervo em matéria de asilo.

No que se refere às alterações específicas do Regulamento de Dublim, a Comissão:

- reforçará e clarificará diversas disposições, a fim de garantir uma aplicação mais rigorosa e uniforme por parte dos Estados-Membros (em especial as disposições relativas às cláusulas humanitária e de soberania e as relativas ao reagrupamento familiar); e

- introduzirá alterações destinadas a melhorar a eficiência do sistema (nomeadamente em matéria de prazos).

No que se refere às alterações específicas do EURODAC e tal como já anunciado na avaliação do sistema de Dublim, a Comissão proporá:

- desbloquear os dados relativos aos refugiados reconhecidos e torná-los acessíveis às autoridades nacionais responsáveis pelo asilo, a fim de evitar que um refugiado reconhecido num Estado-Membro solicite protecção noutro;

- clarificar os prazos de transmissão de dados e as regras aplicáveis à sua eliminação, a fim de melhorar a eficiência do sistema; e

- introduzir mais informações no sistema, com o objectivo de facilitar a determinação do Estado-Membro responsável.

Além disso, a Comissão continuará a analisar a viabilidade e as condições da concessão de acesso ao EURODAC por parte das autoridades dos Estados-Membros e da Europol, para efeitos de aplicação da lei, em conformidade com a comunicação da Comissão em matéria de interoperabilidade e com as conclusões do Conselho de 12 e 13 de Junho de 2007[5].

5.1.2. Mecanismos de solidariedade

O sistema de Dublim não foi concebido como um instrumento de partilha de responsabilidades: no entanto, pode na prática dar origem a uma carga suplementar para os Estados-Membros que dispõem de capacidades de acolhimento e de absorção limitadas e que se encontram sujeitos a pressões migratórias específicas devido à sua localização geográfica.

A Comissão considera que a melhor forma de garantir um elevado grau de solidariedade não consiste em adoptar um novo instrumento global, mas em colocar à disposição dos Estados-Membros uma série de mecanismos para os ajudar a fazer face à grande variedade de problemas com que se deparam.

Para esse efeito, a Comissão proporá:

- lançar um estudo de avaliação das possibilidades de tratamento conjunto de casos específicos a nível da UE, tal como sugerido no Programa da Haia; esse estudo determinará igualmente em que medida o tratamento conjunto será susceptível de reduzir a pressão nos Estados-Membros "sobrecarregados";

- criar um mecanismo comunitário que permita, em circunstâncias bem definidas e excepcionais, suspender temporariamente a aplicação das regras de Dublim relativas às transferências de requerentes de asilo para um Estado-Membro cujo sistema de acolhimento não esteja em condições de proporcionar um tratamento adequado às pessoas transferidas;

- criar equipas de peritos em questões de asilo, que seriam coordenadas pelo gabinete europeu de apoio no domínio do asilo e que prestariam assistência temporária aos Estados-Membros mais sobrecarregados no que se refere à avaliação inicial dos pedidos de asilo. Em especial, as equipas de peritos poderiam fornecer apoio através de serviços de interpretação e da sua experiência no tratamento de casos e dos conhecimentos em relação ao país de origem;

- facilitar a reafectação interna, a título voluntário, de beneficiários da protecção internacional de um Estado-Membro para outro, em caso de pressão excepcional dos pedidos de asilo, através, nomeadamente, da concessão de financiamento específico da UE ao abrigo dos instrumentos financeiros em vigor.

Por último, a questão da carga financeira que um elevado número de requerentes de asilo representa para os recursos dos Estados-Membros devia ser analisada na perspectiva mais ampla das pressões migratórias globais. A Comissão lançará um estudo em 2009 para avaliar os diversos métodos susceptíveis de melhorar o impacto da solidariedade financeira da UE, incluindo o Fundo Europeu para os Refugiados, e para determinar em que medida os instrumentos financeiros existentes proporcionam um apoio efectivo relativamente aos desafios que os Estados-Membros enfrentam em caso de pressões migratórias significativas e ilegais. Com base nos resultados do estudo, serão analisadas possíveis propostas.

5.2. Solidariedade externa

Nos próximos anos, a importância consagrada à dimensão externa da política de asilo será ainda maior. A UE deve partilhar a responsabilidade da gestão dos refugiados com os países terceiros e os países de primeiro asilo que recebem uma percentagem de refugiados de todo o mundo muito superior à Europa. Neste contexto, será disponibilizado um maior volume de apoio financeiro para reforçar a capacidade de protecção nos países terceiros. Para o período 2007-2013, está disponível um montante total de 384 milhões de euros ao abrigo do "Programa Temático de Cooperação com os Países Terceiros nas áreas da Migração e do Asilo". Uma das suas principais prioridades é o asilo e a protecção internacional.

Além disso, a Comissão continuará a integrar a criação de capacidades em matéria de asilo na cooperação para o desenvolvimento com países terceiros, privilegiando uma abordagem a longo prazo e abrangente. O asilo não deve ser tratado numa perspectiva de gestão de crises, mas como parte integrante das prioridades de desenvolvimento na área da governação, migração e protecção dos direitos humanos.

Por outro lado, a Comissão está convicta de que para garantir a eficácia do compromisso de solidariedade com os países terceiros, a UE se deve centrar em três tipos de medidas, distintas mas interligadas, destinadas a reforçar a protecção dos refugiados:

5.2.1. Programas de protecção regionais (PPR)

Em resposta ao Livro Verde, muitos interessados realçaram a importância dos Programas de protecção regionais enquanto instrumento para reforçar a dimensão externa da política de asilo.

A Comissão trabalha actualmente em estreita cooperação com os Estados-Membros, os países beneficiários, o ACNUR e outros intervenientes fundamentais para continuar a desenvolver os PPR, para que estes tenham um impacto significativo no reforço da protecção e dos sistemas de asilo em regiões específicas do mundo. Para o efeito, e com base na avaliação a realizar em 2008, os PPR serão transformados em planos de acção regionais plurianuais, em plena consonância com os planos de acção nacionais e regionais e com o programa temático, que identificarão as lacunas em termos de protecção e as acções concretas a realizar.

Em 2009 continuarão a ser desenvolvidos os actuais PPR a decorrer na Tanzânia (enquanto parte da região dos Grandes Lagos) e na Ucrânia, Bielorrússia e Moldávia.

A Comissão analisará, em conformidade com a comunicação de 2005, se podem ser desenvolvidos PPR noutras regiões, como o Norte de África, o Corno de África, o Afeganistão e o Médio Oriente, sendo possível que apresente propostas nesse sentido. Na selecção de novas regiões para estes PPR serão tomados em consideração diversos factores, incluindo a avaliação de situações específicas em matéria de refugiados, as oportunidades financeiras disponíveis no âmbito dos fundos da UE e as relações e os quadros de cooperação existentes entre a União e determinados países ou regiões.

5.2.2. Reinstalação

A reinstalação constitui um elemento importante das políticas externas da UE em matéria de asilo e uma maior cooperação neste domínio entre os Estados-Membros, o ACNUR e as ONG será extremamente vantajosa.

Este facto foi amplamente reconhecido nas respostas ao Livro Verde. Desta forma, o programa de reinstalação continuará a ser desenvolvido e alargado, passando a constituir um instrumento de protecção eficaz que será utilizado pela UE para dar resposta às necessidades de protecção dos refugiados em países terceiros e de demonstrar a sua solidariedade para com os países terceiros de primeiro asilo.

Em 2009, a Comissão apresentará propostas relativas ao desenvolvimento de um programa de reinstalação da UE, em que os Estados-Membros participarão a título voluntário, fixando critérios e mecanismos de coordenação comuns. A cooperação sobre os aspectos práticos e logísticos permitirá uma maior eficácia a nível financeiro e qualitativo (organização de missões, rastreios médicos e de segurança, organização das viagens, elaboração e apresentação de casos pelo ACNUR). A Comissão cooperará com os Estados-Membros e outros intervenientes relevantes, como o ACNUR e as ONG, a fim de analisar a estrutura e as actividades do programa de reinstalação da UE.

5.2.3. Assegurar uma entrada controlada e organizada das pessoas que necessitam de protecção

Com o desenvolvimento de regimes de controlo das fronteiras alargados e mais sofisticados, a questão do acesso dos requerentes de asilo ao território da UE assume cada vez maior relevância. As entradas irregulares constituem uma importante via de acesso à segurança proporcionada pela EU, sendo os traficantes de seres humanos intermediários fundamentais para essas entradas. É assim fundamental que a União concentre os seus esforços em garantir, às pessoas que de forma justificada procuram asilo, uma entrada controlada e organizada no território dos Estados-Membros, tendo em vista proporcionar um acesso legal e seguro à protecção e, simultaneamente, dissuadir as redes de passadores e de traficantes de seres humanos.

Para o efeito, a Comissão analisará meios e mecanismos susceptíveis de permitir uma diferenciação entre as pessoas que necessitam de protecção e outras categorias de migrantes antes de chegarem à fronteira de Estados de acolhimento potenciais, como modos de entrada protegida e uma utilização mais flexível do sistema de vistos, com base em considerações de protecção.

Tal como revelou um estudo da Comissão de 2003, alguns Estados-Membros utilizam ou experimentaram no passado algumas formas destes mecanismos, mas o seu número é negligenciável. Existe margem para adoptar acções comuns nesta área, o que deverá proporcionar um melhor acesso à protecção, reduzindo simultaneamente o tráfico de seres humanos.

Por outro lado, a Comissão lançará em 2009, em estreita consulta com o ACNUR, um estudo relativo às vantagens, adequação e viabilidade do processamento conjunto dos pedidos de asilo fora do território da UE. As conclusões do estudo serão utilizadas para futuras discussões e alterações da política da UE, com o objectivo de melhorar o acesso à União em complementaridade com o Sistema Europeu Comum de Asilo e em conformidade com as normas internacionais pertinentes.

6. CONCLUSÃO

A Comissão está plenamente empenhada em alcançar os objectivos ambiciosos fixados no Programa da HAIA e no TFUE, propondo as medidas apresentadas no presente Plano de Acção e controlando a correcta aplicação tanto das medidas em vigor como das novas medidas.

Nos próximos anos, a acção da UE no domínio do asilo será norteada pelos seguintes princípios:

- Manter a tradição humanitária e de protecção da União e garantir o respeito dos direitos fundamentais na aplicação do SECA: assegurar que a protecção está à disposição daqueles que dela necessitam face a um mundo em rápida mutação, em que a migração e os movimentos de pessoas assumem uma envergadura nunca antes registada e são provocados por razões mais diversas;

- Estabelecer condições de igualdade : a UE deve ser ambiciosa e criar um sistema em que todos os requerentes de asilo sejam tratados da mesma forma, beneficiando do mesmo elevado nível de garantias e procedimentos, onde quer que apresentem o seu pedido de asilo na UE;

- Melhorar a eficácia do sistema de asilo : o SECA deve proporcionar aos Estados-Membros um conjunto de normas jurídicas e padrões uniformes, instrumentos e mecanismos de cooperação comuns, a fim de garantir a existência de normas de protecção de elevada qualidade em todo o processo de asilo, desde o momento do acolhimento dos requerentes de asilo até à plena integração dos beneficiários de protecção, mantendo simultaneamente a integridade do sistema de asilo e não permitindo situações de abuso; e

- Pôr em prática a solidariedade no interior e no exterior da União a União deve prosseguir e intensificar o apoio aos Estados-Membros que oferecem protecção. A solidariedade deve também ser posta em prática relativamente aos países não pertencentes à UE, a fim de melhorar as suas capacidades de oferecerem uma protecção efectiva e soluções sustentáveis, garantindo simultaneamente que a União está disposta a assumir uma parte justa das responsabilidades.

[1] Todos os instrumentos legislativos e documentos relevantes são enumerados no Anexo II.

[2] Disponíveis em: http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_system_en.htm

[3] Todas as referências à Convenção de Genebra devem ser entendidas como referências à Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951, e ao respectivo Protocolo de 1967.

[4] A protecção internacional abrange tanto o estatuto de refugiado como o de beneficiário de protecção subsidiária.

[5] Esta alteração específica será proposta em 2009.