31.3.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 77/143

1.1

O CESE congratula-se com a iniciativa do Parlamento Europeu em matéria de governação e parcerias europeias, nacionais e regionais no domínio da política regional.

1.2

Na opinião do CESE, uma boa governação envolve um governo a múltiplos níveis e parcerias com representantes da sociedade civil organizada ao nível regional.

1.3

Por isso, o CESE concorda com o Conselho e a Comissão em que é necessário um governo a múltiplos níveis que funcione eficazmente e uma melhor governação na aplicação dos fundos estruturais europeus e das políticas comunitárias. A questão pertinente não é saber «se», mas sim «como». É uma questão de aperfeiçoar as iniciativas de carácter ascendente e as condições-quadro de carácter descendente.

1.4

O CESE aprova a proposta do Parlamento de criar um Conselho formal de ministros responsáveis pelo Desenvolvimento Territorial, que chamaria a atenção para o governo a múltiplos níveis e reforçaria a obrigatoriedade de debates e acordos na matéria.

1.5

O CESE entende que a governação a múltiplos níveis é uma estrutura flexível de relações entre a Comissão, os governos e as autarquias regionais e locais, adaptável a situações e temas específicos, e não um quadro hierárquico de competências entre níveis governamentais. A boa governação caracteriza-se por relações abertas e pela aplicação menos rigorosa do princípio da subsidiariedade.

1.6

A Europa precisa de regiões e cidades autoconfiantes, adaptáveis e sustentáveis. Conforme ilustram muitos exemplos, as regiões e as cidades recebem frequentemente impulsos positivos da dinâmica da internacionalização económica e encontram novas formas para se afirmarem com sucesso no plano mundial.

1.7

Não obstante a grande diversidade de estruturas administrativas dos Estados-Membros, que são frequentemente complicadas, o CESE defende veementemente processos e métodos de trabalho que permitam reforçar futuramente a responsabilidade e o dever de prestação de contas das regiões e cidades (1).

1.8

A experiência demonstra que a descentralização da responsabilidade e da prestação de contas promove a liderança e a visão, que são, por norma, elementos basilares para as parcerias, tanto no sector público como entre os sectores público e privado, com intervenientes como os parceiros sociais, câmaras do comércio, empresas, agências de desenvolvimento, organizações de habitação, organizações não governamentais quase autónomas, agências do ambiente, organizações sociais, estabelecimentos de todos os níveis de ensino, arquitectos e artistas.

1.9

Consequentemente, os representantes da sociedade civil organizada a nível regional devem ter a possibilidade de se envolverem de forma responsável e transparente na definição e execução dos programas regionais da UE. A consideração das perspectivas locais e regionais (não governamentais) contribuirá para a aceitação dos valores da União pelos cidadãos.

1.10

O CESE considera que as parcerias de sucesso passam por consultas bem estruturadas a intervenientes não-governamentais ao longo de todas as fases de definição, acompanhamento e avaliação da política regional (2).

1.11

Um governo a múltiplos níveis flexível e uma boa governação e as sinergias correspondentes, orientadas para soluções feitas à medida, podem revelar-se extremamente úteis no cumprimento do objectivo final da política regional da UE e dos Estados-Membros, nomeadamente o de activar as forças existentes e as potencialidades das regiões e cidades que ainda estão por explorar.

1.12

Poder-se-á criar um programa de intercâmbio europeu para os funcionários das regiões e cidades, bem como um sistema bem estruturado de troca de experiências e divulgação de boas práticas. Institutos e universidades especializados em investigação podem prestar apoio na realização desta tarefa.

2.1

Desde 2001 que o termo «governação» ganhou o destaque que lhe era devido pela necessidade crescente de as políticas comunitárias se relacionarem mais directamente com a forma como são cumpridas e aplicadas pelos e nos Estados-Membros (3).

2.2

O CESE saúda do mesmo modo o futuro relatório do PE sobre a governação e a parceria a nível nacional e regional (4). É positivo que o PE, enquanto instituição europeia, mostre cada vez mais interesse pela forma como a política regional é aplicada na prática nos Estados-Membros.

2.3

De maneira mais genérica, o documento do PE demonstra que a dinâmica de desenvolvimentos, como a internacionalização económica e a mudança contínua, exige inevitavelmente adaptações na aplicação rigorosa do princípio da subsidiariedade. É necessária maior flexibilidade nas interacções e sinergias entre os diversos níveis de governação para que consigamos acompanhar a evolução mundial e sejamos bem sucedidos na aplicação das políticas europeias definidas em conjunto. A alteração dos processos para concretizar a Estratégia de Lisboa, no âmbito da qual a Comissão, o Conselho e os Estados-Membros partilham responsabilidades, é um exemplo ilustrativo deste tipo de interacção e aplicação.

2.4

A governação a múltiplos níveis, em que a Comissão, as administrações nacionais e os governos, bem como as autarquias regionais e locais têm lugar e partilham responsabilidades segundo um quadro comum, comprova esta dinâmica.

2.5

As políticas e os projectos regionais são definidos de acordo com as práticas administrativas nacionais e regionais que são geralmente muito complicadas e diferentes. Mas é naturalmente do interesse dos cidadãos e das empresas que as políticas e os projectos sejam aplicados de forma mais correcta e coerente em toda a Europa.

2.6

A atenção dada pelo PE a este assunto e as questões levantadas quanto a formas de convergência das práticas comunitárias em prol do sucesso das políticas regionais correspondem a considerações já feitas em documentos da Comissão e do Conselho.

2.7

Muitas destas considerações e princípios correspondentes constam do documento de trabalho da Comissão «Regions delivering innovation through cohesion policy» (5) que serviu de preparação para a reunião informal de ministros responsáveis pela Coesão Territorial e Política Regional, nos Açores (6). Estas considerações já tinham sido introduzidas e, em certa medida, aplicadas entre 2000 e 2006. A Comissão defendeu várias vezes que os Estados-Membros ou as regiões não poderiam atingir sozinhos uma maior competitividade, dado que esta só resultaria de uma cooperação estreita entre todas as autoridades públicas, empresas, cidadãos e parceiros sociais competentes, com base numa parceria com a Comissão Europeia e as instituições europeias (7). Além disso, uma avaliação bem sucedida requer a actualização da capacidade administrativa e institucional.

2.8

A Comissão defende que só haverá progresso se forem desenvolvidos sistemas inovadores de governação a múltiplos níveis que incluam uma coordenação estratégica, um pacote de estratégias adaptáveis a cada região (partindo do princípio de que não existe uma única estratégia milagrosa), possibilitando a identificação de redes, núcleos de empresas e pólos de excelência para selecção, contando com o eventual apoio de agências regionais.

2.9

No período de programação 2007-2013, a Comissão aprofundou os seus objectivos nas orientações estratégicas comunitárias sobre a coesão, focando a atenção na competitividade, no crescimento e nos recursos humanos. Desenvolveu um objectivo territorial da UE, com enfoque na cooperação transfronteiriça através de objectivos e iniciativas conjuntas entre localidades e regiões, na cooperação transnacional com vista ao desenvolvimento territorial e na cooperação inter-regional e troca de experiências (8).

2.10

Os ministros responsáveis pela coesão territorial e política regional definiram uma agenda para as regiões e as cidades na Carta de Leipzig e na Agenda Territorial (9). Nos Açores, a reunião informal de ministros deu o passo seguinte, definindo a forma como a agenda para regiões e cidades devia ser aplicada. No Primeiro Programa de Acção (10), os ministros defenderam firmemente que o governo a múltiplos níveis era uma ferramenta crucial para um desenvolvimento territorial equilibrado na UE e comprometeram-se a colaborar com intervenientes e autarquias locais e regionais previamente seleccionados na aplicação das prioridades da Agenda Territorial.

2.11

Neste programa, os ministros sublinharam ainda que o cumprimento das metas estabelecidas na Agenda Territorial passaria principalmente por respeitar as disposições institucionais de cada Estado-Membro, através do forte envolvimento dos poderes nacionais, regionais e locais e das partes interessadas, bem como através do diálogo com a Comissão Europeia e as demais instituições europeias (11). É de notar mais uma vez a ênfase dada à necessidade de um debate, apoio e acção mútuos em toda a cadeia de governação, desde os actores locais de toda a UE até à Comissão Europeia e vice-versa.

2.12

Nas cinco linhas de acção, os ministros destacaram a necessidade de reforçar a governação territorial a vários níveis, as novas formas de parcerias e governação territorial bem como a necessidade de introduzir a dimensão territorial e urbana nas políticas sectoriais.

2.13

É porém lamentável — se não habitual — que o Programa de Acção atribua quase exclusivamente aos Estados-Membros a responsabilidade pela respectiva aplicação no terreno, ou pelo menos pela definição da mesma, e que quase nunca mencione as autarquias locais e regionais e outros intervenientes enquanto actores indispensáveis no processo. O conceito tradicional da «subsidiariedade» ainda prevalece.

3.1

Há obstáculos à transparência, coerência e eficiência no planeamento e aplicação da política regional. Estes devem-se, em parte, a métodos de organização e trabalho de e entre Direcções-Gerais e os fundos europeus a nível comunitário. No entanto, em larga medida, resultam de falhas e lacunas no funcionamento do governo a múltiplos níveis e na aplicação de políticas e programas.

3.2

O projecto de relatório do PE indica correctamente que foi realizada uma série de iniciativas positivas para melhorar a governação comunitária, designadamente URBAN I e II, LEADER e URBACT.

3.3

O CESE considera que certas iniciativas, como a Agenda Territorial, são contudo muito vagas. Além disso, não há dados que demonstrem até que ponto o governo a múltiplos níveis é um factor de sucesso nos programas supramencionados.

3.4

Apesar de o governo a múltiplos níveis ser uma prática cada vez mais aceite na UE, faltam ainda métodos de trabalho transparentes e coerentes, bem como práticas de comunicação. Isto deve-se principalmente ao facto de a UE não agir como Estado unitário.

3.5

Por outro lado, a forma como muitas vezes os governos nacionais e as partes interessadas, como as autoridades descentralizadas, encaram o lugar da UE no conceito de «governo a múltiplos níveis» depende grandemente dos interesses nacionais e de tradições culturais.

3.6

Uma terceira observação quanto a eventuais problemas com o «governo a múltiplos níveis» prende-se com a ampla variedade de conceitos administrativos e políticos existentes nos próprios Estados-Membros, que estão profundamente enraizados e são normalmente adversos à mudança.

3.7

Estas observações demonstram que é quase impossível encontrar ao nível comunitário um modelo de planeamento e programação regionais que sirva para todos. As estruturas, perspectivas e atitudes da esfera nacional e, muitas vezes, da esfera regional também mantêm-se decisivas. Todavia, circunstâncias práticas, como a evolução financeira e socioeconómica internacional, forçam uma revisão dos procedimentos a fim de tornar as regiões adaptáveis e abertas à mudança.

3.8

A política regional da UE devia ser um processo que funciona tanto da base para o topo como do topo para a base. O funcionamento da base para o topo deve-se à necessidade de as regiões identificarem e melhorarem as suas condições sociais, económicas, ambientais e competitivas das regiões e ao facto de a política regional (e nacional) europeia ter de ser obrigatoriamente aplicada no terreno. O funcionamento do topo para a base tem que ver com os recursos financeiros e as condições-quadro que são proporcionadas e definidas a nível nacional e europeu. Jamais poderia haver aqui um sentido único.

3.9

Há que considerar positivas as iniciativas comunitárias e as boas intenções dos Estados-Membros para promover estratégias administrativas mais eficazes e convergentes na Europa. No entanto, no âmbito da política regional, a boa governação requer, sobretudo, ajustes nas formas rígidas de governo a múltiplos níveis, correspondentes a mudanças no estilo e na mentalidade de governação.

3.10

Os documentos mencionados no ponto 2 demonstram que o Conselho partilha amplamente desta opinião. Este seria realmente um grande passo em frente, mas o caminho a percorrer entre a teoria e a prática é, por norma, longo.

3.11

A aplicação prática é mais fácil em países e regiões com uma tradição descentralizada do que em sistemas administrativos centralizados. Emergem problemas adicionais em alguns Estados-Membros, onde não existe uma política regional bem adaptada e onde as autoridades regionais ainda não existem plenamente.

3.12

O CESE chama a atenção para o facto de a existência de estatísticas europeias melhores e mais precisas ser um requisito básico para uma política regional eficaz.

3.13

O CESE apoia todos os esforços para a melhoria da governação europeia, que deveria conduzir a uma relação melhor e mais transparente entre a definição de políticas e a respectiva aplicação. Na concretização das políticas é indispensável a participação de intervenientes regionais e locais, provenientes quer do foro público quer do privado. Terá de se lhes dar maior visibilidade. O envolvimento leva geralmente a uma partilha de compromissos e responsabilidades que é, no entender do CESE, crucial.

4.1

No que toca à Comissão, esta deverá apresentar de forma mais coerente os vários fundos comunitários relacionados com a política regional. O panorama geral de princípios, metas e objectivos das políticas comunitárias neste domínio presta-se a confusão no exterior.

4.2

As Direcções-Gerais da Comissão devem adoptar uma estratégia conjunta. Neste âmbito, o Grupo Interserviços para os Assuntos Urbanos (12) pode prestar uma ajuda importante.

4.3

Uma apresentação mais coerente de uma estratégia conjunta a nível europeu, revestida de maior visibilidade, pode servir de exemplo para os governos e ministérios adoptarem abordagens integradas que incluam regiões e cidades em domínios nos quais falte geralmente a sua participação ao nível nacional. De qualquer forma, será sempre útil fechar o fosso entre o nível comunitário e o nível local e regional.

4.4

A aplicação flexível do governo a múltiplos níveis e das sinergias correspondentes pode ser um incentivo inicial para a adaptação das práticas administrativas nos Estados-Membros. Dado que a meta final da política regional é activar, tanto quanto possível, o potencial das regiões e cidades (ainda por explorar), as estruturas governamentais têm de estar organizadas de acordo com essa meta, de uma forma transparente e coerente.

4.5

Os fundos comunitários, em estreita coordenação com os programas nacionais, têm de oferecer incentivos estimulantes, que fomentem esse potencial.

4.6

A Comissão tem igualmente um papel mais amplo na associação das regiões e cidades à Europa e no apoio a regiões e cidades autoconfiantes, adaptáveis e sustentáveis, explicando, também num plano descentralizado, o significado da Estratégia de Lisboa (que até ao momento ninguém entende bem), sensibilizando os cidadãos para o futuro papel das cidades e das áreas metropolitanas e divulgando estratégias bem sucedidas na Europa (13). Institutos e universidades especializados em investigação podem prestar apoio nesta matéria.

4.7

No entender do CESE, isto certamente não significa novos processos administrativos, mas antes menos burocracia e uma descentralização bem orientada e coerente.

4.8

O CESE acredita que a descentralização tem grande potencial, na medida em que acentua a responsabilidade das autarquias regionais e locais, promovendo o dever de prestação de contas.

4.9

A responsabilidade e a prestação de contas são elementos cruciais. Representam os pilares onde assentam os requisitos básicos para todo e qualquer desenvolvimento regional, nomeadamente a liderança, a visão e a coerência. Há exemplos notáveis disto na Europa (14).

4.10

A UE e os governos nacionais devem ter em consideração os mecanismos e práticas de trabalho em regiões e cidades bem sucedidas, bem como nas áreas metropolitanas. Estas não devem ser vistas como «Estados» em pequenas dimensões, dado que têm uma natureza diferente. A sua gestão difere completamente da gestão estatal.

4.11

A sua estratégia parte normalmente de objectivos concretos que agem como incentivos para o desenvolvimento total (15). A sua imagem é por norma determinada pela melhoria das condições para o investimento (estrangeiro), núcleos de empresas e recursos humanos. Por outro lado, o desenvolvimento sustentável está, actualmente, no topo da ordem do dia, o mesmo acontecendo com a inclusão social, a qualidade do trabalho e as condições de vida.

4.12

Poder-se-ia criar um programa de intercâmbio europeu para funcionários de regiões e cidades. Seria muito benéfica a troca transfronteiriça de conhecimentos sobre abordagens e estratégias relativas, por exemplo, ao ordenamento do território, à promoção da capacidade de atracção económica e à habitação social.

4.13

O CESE propõe a criação de programas de colaboração entre regiões e cidades da Europa, que já existem noutras áreas políticas, para que as regiões destes países se adaptem a programas e processos descentralizados.

4.14

Esses intercâmbios bem estruturados na Europa podem mudar a mentalidade e a atitude quanto à promoção da expressividade e capacidade de adaptação das regiões e cidades. Conforme ilustram muitos exemplos, as regiões e as áreas metropolitanas recebem frequentemente impulsos positivos da dinâmica da internacionalização económica, encontrando novas formas de se afirmarem no plano mundial.

4.15

Os programas comunitários podem apoiar esta sensibilização através de projectos co-financiados pelos fundos ou acções específicas de comunicação e aconselhamento por funcionários da Comissão. Estas acções podem ser assistidas por órgãos consultivos que operem no contexto transfronteiriço. Seria também extremamente útil que o PE prestasse assistência na estruturação deste processo já em curso.

4.16

O CESE aprova a proposta do PE de criar um Conselho formal de ministros responsáveis pelo Desenvolvimento Territorial, que chamaria a atenção para a importância do governo a múltiplos níveis e seria uma boa plataforma para desenvolver ideias sobre uma estratégia integrada para as regiões e cidades. O Conselho sentiria assim maior obrigatoriedade em debater e celebrar acordos nesta matéria.

4.17

Poder-se-ia iniciar um debate europeu, com base no Primeiro Programa de Acção (2007) (16), sobre a modernização dos sistemas e hábitos administrativos para melhorar a relação entre o Estado e as regiões/cidades. Este debate teria por objectivo reduzir os processos burocráticos, reforçar a confiança, promover a transparência em regiões e cidades adaptáveis e sustentáveis e aproximar os níveis descentralizados do nível comunitário.

4.18

Estas propostas devem ser avaliadas enquanto parte de uma melhor «governação» das relações entre autoridades públicas de todos os níveis. Isto não deve ser visto, ou deverá deixar de o ser, à luz da hierarquia de competências entre níveis governamentais. Pelo contrário, o CESE entende que o governo a múltiplos níveis é um modelo flexível de relações entre a Comissão, os governos nacionais e as autarquias regionais e locais, adaptável a situações e temas específicos.

5.1

O CESE tem para si que a actualização da administração local e regional exige a participação activa dos diversos segmentos das comunidades locais e regionais, que podem contribuir com competências e perspectivas diversificadas, em resposta a necessidades específicas. Tal é também reconhecido, implícita ou explicitamente, numa série de observações do Conselho (17).

5.2

A questão da «parceria» é referida principalmente no artigo 11.o do regulamento geral dos fundos estruturais que insta ao estabelecimento de parcerias, ou seja, à consulta e ao envolvimento dos agentes socioeconómicos e da sociedade civil (18).

5.3

Na opinião do CESE, a boa governação no domínio da política regional inclui a participação responsável e transparente de representantes legítimos da sociedade civil, ou seja, agentes bem definidos ao nível regional. A consulta e a participação devem ocorrer nas fases de definição, programação e avaliação dos projectos regionais. Esta cooperação deve também existir nos projectos inter-regionais e transfronteiriços, entre outros, no quadro de um agrupamento europeu de cooperação territorial (19).

5.4

Em termos mais gerais, o CESE considera que a descentralização é salutar para a promoção da responsabilidade e do dever de prestar contas por parte das autarquias locais e regionais, que também envolverá intervenientes não governamentais, tais como parceiros sociais, câmaras de comércio, empresas, agências de desenvolvimento, organizações de habitação, organizações não governamentais quase autónomas, agências do ambiente, organizações sociais, estabelecimentos de todos os níveis de ensino, arquitectos e artistas.

5.5

Não obstante as intenções expressas pelo Conselho e o diálogo permanente entre a Comissão, os Estados-Membros e as regiões no sentido de fomentar essas parcerias, estas existem apenas num número limitado de casos (20). Em muitos casos simplesmente não existem. Os bons exemplos deviam ser publicados.

5.6

Por seu turno, os representantes da sociedade civil também devem organizar-se de forma satisfatória a nível regional e deter as competências certas. Estas condições não são fáceis nos casos em que a sociedade civil está pouco desenvolvida ou quando reflecte uma grande variedade de interesses, por vezes opostos.

5.7

A Comissão devia poder actuar como catalizador e promotor de curvas de aprendizagem na governação descentralizada.

5.8

Da mesma forma, sensibilizar para a necessidade de mudar e adaptar as regiões e cidades pode também preparar o terreno para mais e melhores parcerias. A experiência mostra que uma visão consistente entre as autoridades públicas dá espaço à intensificação da cooperação com outros intervenientes. O artigo 11.o das disposições gerais sobre os fundos estruturais dedicado à «Parceria» deve ser visto da mesma perspectiva.

5.9

As oportunidades são muitas. Uma melhor governação a um nível descentralizado tornará as sociedades mais adaptáveis e prontas para o futuro.

5.10

Face ao facto de a Comissão Europeia pretender publicar um documento específico sobre a questão das parcerias no quadro da política comunitária de coesão no final do presente ano, o CESE propõe regressar a esta matéria de forma aprofundada num outro parecer.