[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 19.12.2007

SEC(2007) 1724

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento da PROPOSTA DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO relativa a um regulamento para a redução das emissões de CO 2 dos automóveis de passageiros Síntese da Avaliação do Impacto {COM(2007)856 final}{SEC(2007)1723}

1. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

O problema geral identificado nas Comunicações sobre CO2 e veículos e CARS 21[1] é que as políticas de redução das emissões de CO2 e de melhoria da eficiência dos combustíveis dos automóveis novos vendidos na UE não resultaram nos progressos necessários para atingir o objectivo da UE, de há longa data, de uma média de emissões da frota de automóveis novos de 120 g de CO2/km. A Comissão decidiu assim propor um quadro legislativo com base numa "abordagem integrada", a fim de atingir o objectivo de 120 g de CO2/km até 2012, centrada em reduções obrigatórias que permitam alcançar o objectivo de 130 g de CO2/km, em média, para o parque de automóveis novos através de avanços na tecnologia de motores dos veículos, bem como para permitir uma redução adicional de 10 g de CO2/km, ou equivalente se tecnicamente necessário, mediante outros avanços tecnológicos e uma maior utilização dos biocombustíveis. O problema específico é como conceber um instrumento legislativo que reflicta os princípios descritos pela Comissão nas comunicações supramencionadas.

2. OBJECTIVOS

2.1. Objectivos políticos

A proposta tem os seguintes objectivos políticos gerais:

- Proporcionar um elevado nível de protecção do ambiente na União Europeia e contribuir para a realização dos objectivos de Quioto da UE,

- Melhorar a segurança do aprovisionamento energético da UE,

- Promover a competitividade da indústria automóvel europeia e incentivar a investigação de tecnologias centradas numa melhor eficiência dos combustíveis.

Os objectivos específicos são:

- Reduzir os impactos das alterações climáticas e melhorar a eficiência dos combustíveis dos automóveis de passageiros mediante um redução do nível médio das emissões dos automóveis novos vendidos para 130 g CO2/km.

Os objectivos operacionais incluem:

- O estabelecimento de um quadro legislativo para a implementação do objectivo de emissões médias do parque de automóveis novos que garanta que os objectivos de redução sejam neutros em termos de concorrência, socialmente equitativos e sustentáveis, que imponham as mesmas exigências à diversidade de construtores de automóveis europeus e que evitem distorções injustificadas da concorrência entre os construtores de automóveis. O quadro legislativo será compatível com o objectivo geral de concretização dos objectivos de Quioto da UE.

2.2. Coerência com objectivos horizontais da União Europeia

Os objectivos políticos promovem a inovação e o desenvolvimento tecnológico, permitindo à indústria da UE obter um posição de líder mundial no domínio das tecnologias eficientes em termos de combustíveis, tendo em conta a escassez do petróleo e a legislação de outros países em matéria de eficiência dos combustíveis, contribuem para a Agenda do Crescimento e do Emprego e promovem empregos altamente qualificados na Europa. Os objectivos políticos são consentâneos com a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável renovada apresentada em Junho de 2006 pelo Conselho Europeu, que reconfirmou[2] unanimemente a necessidade de, " de acordo com a estratégia comunitária relativa às emissões de CO2 dos veículos comerciais ligeiros, assegurar que os veículos novos reduzam, em média, as suas emissões de CO2 para 140g/km até 2008/09 e para 120g/km até 2012 ".

3. OPÇÕES POLÍTICAS

1. Objectivo uniforme: é fixado um limite de emissões de CO2 comum para cada construtor relativamente à média dos seus automóveis novos vendidos em 2012. Para ser praticável, esta opção implica a criação de um mecanismo de trocas comerciais com a flexibilidade necessária, tendo em conta a actual diversidade das carteiras de produtos dos construtores de automóveis;

2. Curva de valores-limite baseada no parâmetro utilidade: uma função linear define o limite de CO2 em função da utilidade dos veículos (massa ou superfície de apoio das rodas). Se for utilizada a massa, são necessário pressupostos quanto ao desenvolvimento futuro do aumento autónomo da massa ( autonomous mass increase - AMI), a fim de ter em conta a evolução da frota. Foram identificados quatro cenários: 0%, 0,82%, 1,5% e 2,5% de AMI por ano. A inclinação da função linear ("declive percentual") influenciará a partilha de encargos entre os construtores, bem como os resultados ambientais;

3. Objectivos baseados numa redução em percentagem: é exigida a todos os construtores uma redução fixa correspondente à diferença entre o nível de 2006 de 160 g de CO2/km e o objectivo de 2012 de 130 g de CO2/km (cerca de 19%), em comparação com os níveis de 2006.

Em termos de flexibilidade, são examinadas as opções de estabelecimento de médias da frota para cada construtor e entre construtores (agrupamento) e a criação de um sistema de trocas comerciais entre construtores. Relativamente a todas as opções, com base nas estimativas de custos constantes do estudo correspondente, são considerados os níveis do prémio sobre as emissão excedentárias ( excess emission premium - EPP) de 7€/grama, 10€/grama, 25€/grama, 95€/grama e 150 €/gramas, incluindo a possibilidade de um aumento gradual do nível dos prémios ao longo do tempo.

4. ANÁLISE DOS IMPACTOS

4.1. Impactos económicos

Os impactos económicos para a sociedade são sobretudo em função dos objectivos definidos pela Comissão nas suas anteriores comunicações e avaliações do impacto[3]. Embora a opção com menores custos para os construtores em geral seja a baseada na Opção 2, com um declive de 123%, os aumentos de custos por automóvel não variam consideravelmente quando é permitido o estabelecimento de médias da frota para outros declives ou opções. Desta forma, podem ser escolhidas outras opções para além da opção de optimização dos custos, tendo em vista outros objectivos. No que diz respeito à Opção 1 , um objectivo uniforme de 130 g de CO2/km para todos significa que os construtores de automóveis mais pequenos teriam maior facilidade no cumprimento do objectivo que os construtores de automóveis grandes. Este é um aspecto que suscita preocupações no que se refere à diversidade dos construtores de automóveis europeus e não é competitivamente neutro, dado penalizar os construtores de automóveis maiores sem um incentivo suficiente para os construtores de automóveis mais pequenos continuarem a reduzir as suas emissões de CO2 para níveis inferiores a 130 g/km na ausência de um sistema de trocas comerciais. A Opção 2 é a que permite a distribuição mais equilibrada do aumento relativo do preço a retalho por construtor com ponderação das vendas [4] para declives de 74% a 80% relativamente à massa e 64% a 68% relativamente à superfície de apoio das rodas. A distribuição mais equilibrada do aumento relativo do preço a retalho por construtor sem ponderação é a referente a declives de 39% a 47%, relativamente à massa, e de 18% a 27%, relativamente à superfície de apoio das rodas (consoante o AMI). A Opção 3 resulta num custo médio inferior ao das Opções 1 e 2 e numa distribuição aparentemente equilibrada do aumento relativo do preço a retalho para todos os construtores. Contudo, confina os construtores de veículos pequenos na sua actual posição de mercado, enquanto os construtores de veículos maiores podem atingir o seu objectivo alargando a sua oferta no mercado. Resultaria também em custos mais elevados para os que avançassem primeiro. Um sistema de trocas comerciais equilibraria a distribuição dos aumentos relativos dos preços e atenuaria as repercussões nos construtores no que diz respeito ao parâmetro declive da Opção 2. Contudo, a liquidez do mercado não é certa e os custos de transacção poderão ser superiores aos do recurso a agrupamentos.

4.2. Impactos sociais

Relativamente à questão do emprego , presumindo elasticidades dos preços de vendas dos automóveis novos entre 0 e -1 (ou seja, uma elasticidade bastante reduzida), um aumento de preços de 6% resultaria numa redução das vendas inferior a 6% - ou seja, o valor total das vendas aumentaria ligeiramente. Por conseguinte, uma baixa das vendas de veículos na UE não terá necessariamente como consequência uma perda de empregos na indústria automóvel e poderia levar a um aumento do emprego directo dependendo da percentagem de custos suplementares que resultarão em necessidades suplementares de mão-de-obra. O impacto directo parece ser relativamente marginal. Além disso, os fornecedores desempenham um papel cada vez mais importante na cadeia de valor ao longo do tempo. Preços mais elevados deveriam produzir um forte efeito multiplicador positivo a montante na cadeia de abastecimento e parte desse efeito poder-se-ia traduzir na criação de empregos. Um aspecto preocupante poderá ser a deslocalização de capacidades de fabrico para fora da Europa em resposta ao aumento dos custos. Contudo, os construtores de automóveis têm tendência a implantar as novas instalações de produção nos mercados a que se destinam os veículos e todos os construtores, nacionais e estrangeiro, terão de respeitar a legislação. Em termos de equidade social , o aumento do preço a retalho dos veículos será amplamente compensado pelas poupanças de combustível ao longo da vida. Em relação à acessibilidade em termos de custos, na Opção 1 , o aumento relativo do preço a retalho dos veículos pequenos é praticamente idêntico ao dos veículos grandes, mas continua a ser superior ao dos veículos de tamanho médio. Relativamente aos veículos a gasóleo, esta condição é satisfeita nas Opções 1 e 2 . A nível dos construtores, na Opção 2, para declives inferiores a 80%, uma percentagem até 80%, ou mesmo superior, dos veículos vendidos na Europa estaria exposta a um aumento relativo médio do preço a retalho por construtor inferior ao valor médio ou próximo desse valor. Em relação à massa, observam-se impactos em determinados construtores de automóveis pequenos com um declive superior a 70%. A nível dos veículos, para declives inferiores a 60% e sem estabelecimento da média da frota/com subvenções cruzadas, verificam-se aumentos relativos do preço a retalho nos automóveis pequenos a gasolina inferiores aos dos automóveis grandes e médios a gasolina. Na Opção 3 , o aumento relativo do preço a retalho é mais elevado para construtores de automóveis pequenos/ligeiros/com baixas emissões de CO2, o que suscita preocupações em termos da acessibilidade dos preços e da equidade.

4.3. Impactos ambientais

Na Opção 1 , dado que, por definição, o objectivo é idêntico para todos os construtores (130 gramas), o resultado ambiental está ligado à liquidez do mercado e à eficiência do mecanismo de controlo da conformidade. Não é claro se o mercado funcionaria eficazmente ou seja, se haveria créditos suficientes para transaccionar. Pensando para além das estratégias de mercado, o nível dos prémios será crucial para a eficácia do regime. No caso da Opção 2 , os pressupostos sobre o "parâmetro utilidade " no AMI são cruciais na definição da função linear, a fim de assegurar que o objectivo de 130 g de CO2/km seja atingido, sem desvios num sentido ou noutro. Além disso, a fim de evitar que os construtores se sintam incentivados a aumentar a massa (para beneficiarem de um obrigação inferior em matéria de emissões de CO2), o declive de uma curva de valores-limite baseada na massa deveria ser inferior a 80%. No caso da Opção 3 , "redução percentual", na hipótese de a posição de mercado dos vários construtores se manter idêntica tanto em termos de segmentação como de quotas de mercado, então a realização dos resultados ambientais estará principalmente ligada ao nível dos prémios. Contudo, se o mercado for sujeito a mudanças profundas, os construtores de automóveis poderiam cumprir as suas obrigações relativas às emissões de CO2, mas o objectivo geral de 130 g de CO2/km não seria atingido.

4.3.1. Mecanismo de controlo da conformidade: prémios e resultado ambiental

A Figura 1 apresenta o possível impacto no conjunto da indústria automóvel dos cenários escolhidos quanto ao nível dos prémios, no pressuposto de que o objectivo não é atingido a um nível de 1 a 10 g CO2/km. A Figura 2 apresenta a previsão das emissões médias de CO2 da frota de automóveis com diferentes níveis de prémio sobre as emissões excedentárias.

Figura 1 - Pagamentos de prémios anuais acumulados (fonte dos valores relativos ao lucros: relatórios financeiros da indústria)

[pic]

Figura 2 – Médias de emissões CO2 por frota de automóveis com diferentes níveis de prémios sobre as emissões excedentárias

[pic]

5. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES

5.1. Comparação das três opções

Opção 1 Objectivo uniforme | Opção 2 Abordagem com base na utilidade | Opção 3 Redução percentual |

Reduções de CO2 | 624 Mt eq. CO2 | 634 a 638 Mt eq. CO2 | 626 Mt eq. CO2 |

Custo-eficácia[5] | 16 a 46 €/t CO2 | 32 a 40 €/t CO2 | 29 a 34 €/t CO2 |

Neutralidade concorrencial/ prevenção de distorções da concorrência injustificadas | ( Os produtores de veículos com baixas emissões são os vencedores e os produtores de veículos com emissões elevadas são os vencidos, dado que o objectivo é igual para todos | (/( Os declives de 74% a 80% relativamente à massa e de 64% a 67% relativamente à superfície de apoio das rodas são os que permitem uma distribuição mais equilibrada do aumento médio do preço a retalho com ponderação das vendas. A distribuição mais equilibrada sem ponderação é a resultante de declives de 39% a 47% relativamente à massa e de 18% a 27% relativamente à superfície de apoio das rodas. Relativamente à massa, consoante os pressupostos utilizados na determinação da curva no que diz respeito à evolução da massa da frota, a curva poderia resultar em requisitos de redução inferiores a 130 g de CO2/km | ( Os construtores de veículos pequenos ficam confinados no seu segmento de mercado actual, enquanto os construtores de automóveis maiores podem reduzir as emissões de CO2 da sua frota actual ou desenvolver vendas nos segmentos de automóveis pequenos e médios |

Equidade social | (/( Esta opção recompensa os construtores de veículos com baixas emissões/de pequena ou média dimensão, mantendo assim a acessibilidade dos preços dos veículos mais vendidos na Europa. Com um nível elevado da média da frota por construtor/sem subvenções cruzadas, poder-se-ão verificar aumentos de preços relativos mais elevados nos automóveis pequenos a gasolina | (/( Para declives inferiores a 80%, a maioria dos principais construtores de automóveis pequenos/médios, que constituem 80% das vendas do mercado, estão expostos a aumentos do preço a retalho inferiores à média. Em relação à massa, os impactos em determinados construtores de automóveis pequenos são observáveis com um declive superior a 70%. A nível dos veículos, para declives inferiores a 60% e sem estabelecimento da média da frota/com subvenções cruzadas, verificam-se aumentos relativos do preço a retalho nos automóveis pequenos a gasolina mais baixos do que nos automóveis grandes e médios a gasolina. | ( Dado que todos os construtores têm de satisfazer o mesmo nível de redução relativa, os construtores de automóveis pequenos (que já produzem baixos níveis de emissões) enfrentam custos relativamente elevados |

Sustentabilidade/compatibilidade com os objectivos de Quioto | (/( Dado que o objectivo de 130 g de CO2/km é aplicável a todos os construtores, o seu cumprimento dependerá do bom funcionamento bom do sistema de trocas comerciais e do nível das sanções financeiras | (/( Em declives inferiores a 80%, são evitados os possíveis incentivos perversos a um aumento da massa. No entanto, no que diz respeito à massa, consoante os pressupostos utilizados na determinação da curva da evolução da massa da frota, a curva poderia resultar num insucesso no cumprimento do objectivo de 130 g de CO2/km | (/( O resultado depende da respectiva evolução das quotas de mercado dos construtores, que não pode ser controlada |

Equidade face à diversidade dos construtores europeus | ( Ver comentário sobre a neutralidade concorrencial | ( Abordagem favorável, com os agrupamentos a reforçar este efeito | ( Abordagem favorável, com os agrupamentos a reforçar este efeito |

A opção 2 parece ser a mais promissora, sujeita a uma série de reservas no que diz respeito aos pressupostos subjacentes ao estabelecimento da curva, sua inclinação e função do parâmetro utilidade escolhido.

5.2. Parâmetro utilidade (opção 2)

Massa | Superfície de apoio das rodas | Debate |

Boa aferição da utilidade | = | + | A massa é utilizada como uma variável de substituição para outros parâmetros da utilidade, como o tamanho dos veículos e características especiais. A superfície de apoio das rodas está directamente ligada à utilidade (por exemplo, automóvel familiar versus modelo pequeno para a cidade) |

Disponi-bilidade dos dados | ++ | =/- | Os dados relativos à massa estão imediatamente disponíveis e são declarados. A superfície de apoio das rodas, definida como a superfície interna entre as rodas, ainda não é declarada. Os dados sobre a superfície de apoio das rodas definida como a superfície total (comprimento vezes largura, também designada "pan area") estão disponíveis, mas ainda não são declarados. |

Impacto nos construtores | = | = | Ambos os parâmetros resultam em impactos comparáveis em termos do aumento relativo dos preços para os construtores. A massa permite uma melhor distribuição dos encargos entre os construtores em geral. A superfície de apoio das rodas é ligeiramente mais favorável aos construtores de automóveis pequenos. |

Compreen-sibilidade | + | =/- | A superfície de apoio das rodas definida como a superfície compreendida entre as quatro rodas é de apreensão mais difícil. |

Prevenção de efeitos perversos/ manipulações | - | = | São evitados os efeitos perversos do aumento da massa escolhendo um declive inferior a 80%. A superfície de apoio das rodas é menos passível de manipulação. |

Compatibili-dade internacional | + | = | A massa é utilizada para automóveis de passageiros na China e no Japão, enquanto a superfície de apoio das rodas é utilizada nos EUA para camiões ligeiros |

Possibilidade de recurso a todas as técnicas de redução relevantes | --/- | ++ | A redução da massa permite a redução das emissões de CO2. Parte do seu potencial de "redução" será anulado por uma curva baseada na massa. Essa neutralização será em função do declive da linha. |

As conclusões preliminares sugerem uma preferência por um sistema com base na massa desde que sejam evitados os efeitos perversos e que a evolução futura do AMI seja tida em conta.

5.3. Avaliação dos diferentes declives em função dos objectivos operacionais

A solução com menores custos é a da curva de declive de 123%, o que significa que o esforço é maior ao nível dos automóveis mais pequenos do que dos automóveis maiores – dado que "em geral" é mais barato fazê-lo em automóveis pequenos apesar de se colocarem problemas de acessibilidade económica. Em termos absolutos, são pequenas as variações de preços em relação a declives diferentes, pelo que outros critérios poderiam justificar declives diferentes. Em termos de neutralidade concorrencial , a distribuição mais equilibrada do aumento relativo do preço a retalho com ponderação das vendas por construtor é obtida com declives de 74% a 80% relativamente à massa e 64% a 68% relativamente à superfície de apoio das rodas (consoante os pressupostos sobre o AMI). A distribuição mais equilibrada do aumento relativo do preço a retalho por construtor sem ponderação é a obtido com declives de 39% a 47% relativamente à massa e de 18% a 27% relativamente à superfície de apoio das rodas (consoante os pressupostos sobre o AMI). Em relação à sustentabilidade , os incentivos perversos ligados à massa são evitados com declives inferiores a 80% e os pressupostos sobre o AMI são cruciais para evitar desvios, num sentido ou noutro, do objectivo de 130 g de CO2/km. Quanto à equidade social, para declives inferiores a 80%, os principais construtores de automóveis pequenos/médios, que representam 80% das vendas do mercado, estão expostos a aumentos do preço a retalho inferiores à média. Em relação à massa, os impactos em determinados construtores de automóveis pequenos são observáveis a níveis de 70%. No que diz respeito aos veículos, para declives inferiores a 60% e sem o estabelecimento da média da frota/com subvenções cruzadas, verificam-se aumentos relativos do preço a retalho nos automóveis pequenos a gasolina mais baixos do que nos automóveis grandes e médios a gasolina. A diversidade de construtores é respeitada mediante a neutralidade concorrencial e a autorização da constituição de agrupamentos. A aplicação destes critérios sugere, com base na análise inicial, que para obter um equilíbrio entre eles, a gama entre 50% e 80% deveria ser objecto de um estudo mais aprofundado nesta fase.

6. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO

As disposições relativas à vigilância e avaliação poderiam basear-se em duas fontes de dados e ser administradas pela Comissão: os Estados-Membros continuariam a comunicar os dados (tal como ao abrigo da Decisão 1753/2000/CE). Os construtores poderiam também ter de comunicar dados.

[1] COM(2007) 19, de 7.2.2007 e COM(2007) 22, de 7.2.2007

[2] Estratégia renovada de desenvolvimento sustentável da UE, de Junho de 2006.

[3] CO2 e veículos: SEC(2007) 60, 7.2.2007; CARS21: SEC(2007) 77, 22.3.2007

[4] Com exclusão da Porsche e Subaru em virtude das especificidades da sua frota - automóveis a gasolina com elevado nível de emissões - que esvaziariam a optimização de todo o significado

[5] Os cálculos da relação custo/eficácia baseiam-se no período de 2006 a 2020