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Bruxelas, 9.11.2007

SEC(2007) 1482

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento de acompanhamento daProposta deREGULAMENTO DO CONSELHOque altera o Regulamento (CE) n.º 1782/2003 que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, no que respeita ao regime de ajuda ao algodãoSíntese da avaliação de impacto {COM(2007) 701 final} {SEC(2007) 1481}

DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

A avaliação de impacto responde à necessidade de encontrar um equilíbrio adequado entre o respeito dos protocolos acordados quando os Estados-Membros produtores de algodão aderiram à CE e a mudança para as ajudas dissociadas iniciada pela reforma da política agrícola comum (PAC) de 2003.

Os protocolos estabelecem que a Comunidade apoiará a produção de algodão nas regiões da Comunidade onde seja importante para a economia agrícola. O regime de apoio deve permitir que os produtores em causa obtenham um rendimento justo e incluir uma ajuda à produção.

O primeiro regime aplicável ao algodão foi estabelecido aquando da adesão da Grécia à CE em 1980, tendo seguidamente sido alargado a Espanha e Portugal em 1986. Esse regime baseava-se num "pagamento compensatório" concedido aos transformadores, que pagavam um preço mínimo aos agricultores que lhes forneciam algodão não descaroçado. A ajuda e o preço mínimo baseavam-se na diferença entre um preço indicativo interno e o preço do mercado mundial.

Esse regime favoreceu um grande desenvolvimento do sector na UE.

O princípio orientador subjacente ao processo de reforma da PAC em curso consiste no abandono do apoio aos preços e à produção em favor de um apoio dissociado ao rendimento.

Para que o sector do algodão esteja mais em sintonia com a PAC reformada, o Conselho adoptou, em Abril de 2004, um novo regime para o algodão, baseado numa ajuda dissociada ao rendimento e num pagamento específico por superfície, ambos pagos directamente aos agricultores produtores de algodão. Esse regime entrou em vigor em Janeiro de 2006.

Em 7 de Setembro de 2006, no seguimento de um recurso interposto por Espanha, o Tribunal de Justiça Europeu anulou o regime reformado.

A decisão do Tribunal baseou-se numa violação do princípio da proporcionalidade, dado que:

- a CE não tinha realizado um estudo de impacto,

- a CE não tinha tido em consideração os custos salariais familiares no processo de avaliação e decisão,

- a CE não tinha tido em consideração o impacto do novo regime na indústria de descaroçamento, a qual, embora não abrangida pelo Protocolo, está directamente relacionada com a produção do algodão.

Na avaliação de impacto é prestada uma atenção especial aos dois últimos pontos.

OBJECTIVOS

O novo regime do algodão deve, tendo em conta esses diferentes elementos, incentivar um sector competitivo, sustentável e orientado para o mercado, ficando simultaneamente salvaguardados os compromissos assumidos no Protocolo. Em particular, deve ter por objectivo assegurar:

- a continuação da actividade agrícola, como componente do desenvolvimento sustentável das regiões produtoras de algodão,

- a compatibilidade do apoio aos produtores de algodão com os princípios da PAC reformada,

- a compatibilidade do apoio aos produtores de algodão com os compromissos da UE no âmbito da OMC e a limitação de qualquer impacto negativo nos países em desenvolvimento,

- a estabilidade e o controlo do orçamento da UE,

- a competitividade do sector do algodão e a sua orientação para o mercado,

- a redução do impacto da produção de algodão no ambiente,

- a simplificação do regime de ajuda para os produtores de algodão.

OPÇÕES POLÍTICAS

Foram avaliadas três opções, que representam três escolhas políticas distintas. Quaisquer outras alternativas ou variantes ficam abrangidas por estas três "famílias de opções".

A opção " ajuda à produção " (situação anterior à reforma) significaria o retorno ao regime em vigor antes da reforma de 2004. Prevê a concessão de um "pagamento compensatório" ao transformador (descaroçador), desde que seja pago aos cultivadores de algodão um preço mínimo pelo algodão não descaroçado.

A opção " ajuda predominantemente dissociada " (situação criada pela reforma de 2004) é semelhante ao regime em vigor desde 1 de Janeiro de 2006.

O anterior pagamento compensatório é fraccionado em 65%-35%, transformando-se numa pagamento dissociado e num pagamento específico por superfície, ambos concedidos directamente ao produtor de algodão. O orçamento restante é atribuído a medidas de desenvolvimento rural, como a reestruturação da indústria e da comercialização, nas regiões afectadas pela reforma.

O impacto dos diferentes níveis de pagamento não dissociado é ponderado.

Esta opção inclui igualmente a possibilidade de uma obrigação de colheita, conjuntamente com uma norma de qualidade mínima.

A opção " ajuda totalmente dissociada " contempla a eliminação completa de todos os pagamentos não dissociados para o algodão, incluindo o actual pagamento específico por superfície.

Nesta opção, parte da ajuda previamente não dissociada é afectada a medidas de desenvolvimento rural nas regiões afectadas pela reforma, nomeadamente medidas de reestruturação da indústria, diversificação e inovação.

ANÁLISE DOS IMPACTOS

Impacto económico

A decisão do agricultor de continuar a cultivar algodão basear-se-á principalmente na comparação da rentabilidade do algodão com a das culturas alternativas. O principal indicador de rentabilidade, utilizado nesta análise, é a margem bruta.

Foi feita uma análise das margens brutas para diferentes métodos de produção de algodão e regimes de apoio (ou seja, as 3 opções) e para as culturas alternativas que poderiam ser praticadas nas regiões em causa.

Como a margem bruta não tem em conta os custos salariais familiares não pagos, esta primeira etapa foi complementada por uma análise mais aprofundada do impacto das três opções no rendimento agrícola familiar, que representa a remuneração do trabalho familiar.

A existência de pagamentos agro-ambientais pode influenciar fortemente as decisões de cultura do agricultor. Por conseguinte, embora não incluída no regime do algodão, a eventual participação do agricultor nos regimes agro-ambientais foi tida em conta.

Relativamente à opção 2, foi efectuada uma análise de sensibilidade do impacto de diferentes níveis de não-dissociação na produção de algodão, por comparação com os 35% decididos pelo Conselho em Abril de 2004.

Opção "ajuda à produção" (opção 1)

- Como o apoio está associado à produção, o algodão é muito mais rentável que qualquer cultura alternativa.

- Qualquer mudança do algodão para cereais resulta numa perda de rendimento superior a 1 500 euros por ha em Espanha e 700-1000 euros por ha na Grécia.

- É provável que as quantidades garantidas nacionais sejam superadas e que a ajuda por tonelada seja reduzida, prejudicando os agricultores mais vulneráveis e acelerando a concentração entre os mais competitivos.

- O elevado incentivo à cultura do algodão assegura a sua continuidade nas regiões em causa.

- Um regime de pagamento não dissociado para a cultura do algodão é uma anomalia, uma vez que a ajuda para as culturas que com ela competem está agora amplamente dissociada.

- Esta opção não contribui para resolver o problema da sobrecapacidade da indústria de descaroçamento e atrasa a reestruturação. Em 2003-2005, com um regime semelhante, a taxa de utilização dessa capacidade em Espanha foi de 41%, enquanto na Grécia foi de 70%.

Opção "ajuda predominantemente dissociada" (opção 2)

- Em 2006, a superfície com algodão em Espanha baixou para níveis idênticos aos anteriores à adesão, enquanto os rendimentos diminuíram de cerca de um terço. Na Grécia, a superfície com algodão permaneceu estável e os rendimentos diminuíram de apenas um quinto.

- O algodão permanece a cultura mais rentável sempre que estejam disponíveis programas agro-ambientais.

- Em Espanha, mesmo quando não são concedidas ajudas agro-ambientais, o algodão é mais rentável que as culturas alternativas, o que seria reforçado pela eliminação das ajudas não dissociadas residuais para as culturas alternativas.

- Na Grécia, existe um maior potencial para a redução das superfícies com algodão e a substituição do algodão por milho e, em certa medida, trigo.

- Em ambos os países, é improvável que as superfícies com algodão desçam para valores muito inferiores aos níveis existentes aquando da adesão.

- Os agricultores que cultivam algodão podem optar por alternativas, sem perder os seus direitos aos pagamentos dissociados.

- A análise de sensibilidade sugere que é desnecessário aumentar a ajuda não dissociada para 40% com vista a manter a produção de algodão a um nível razoável. A redução da ajuda para 30% ou 25% poderia resultar num declínio drástico.

- Poderia ser conseguida uma qualidade mais elevada através da combinação da obrigação de colheita - em vez da actual condição de abertura das cápsulas - com uma norma de qualidade mínima.

- O impacto na indústria de descaroçamento em ambos os países implicará uma reestruturação e uma consolidação importantes. Em 2006, a utilização da capacidade de descaroçamento diminuiu para 17% em Espanha e para 56% na Grécia. Uma parte da indústria de descaroçamento cessará a sua actividade, enquanto a parte restante terá de aumentar a sua taxa de utilização da capacidade, a fim de melhorar a rentabilidade.

- A adaptação e a diversificação das regiões produtoras de algodão poderiam ser apoiadas por fundos de desenvolvimento rural adicionais.

Opção "ajuda totalmente dissociada" (opção 3)

- Na Grécia, a produção de algodão ficaria provavelmente limitada à produção extensiva no âmbito de programas agro-ambientais, ou seja, programas ecologicamente positivos.

- Em Espanha, como a produção de algodão deixaria de ser economicamente viável, é provável que cessasse completamente.

- Em comparação com o algodão, a substituição pelo trigo traria benefícios ambientais; a mudança para o milho não implicaria ganhos ambientais importantes e as necessidades em água seriam mais elevadas.

- A maioria das instalações de descaroçamento seria forçada a fechar.

- Embora em sintonia com o processo de reforma da PAC, a dissociação total da ajuda ao algodão não garante a continuidade da produção nas regiões em causa. Sem a ajuda específica, esta opção não garante o respeito dos protocolos.

Impacto ambiental

A produção de algodão está associada a um certo número de consequências ambientais negativas.

Quantidade de água : quase toda a superfície comunitária com algodão é regada, sendo o algodão cultivado em zonas onde a água é um recurso limitado.

Qualidade da água : quando associadas à monocultura, as elevadas quantidades de pesticidas, herbicidas, inibidores de crescimento vegetal e desfoliantes utilizadas têm efeitos ainda mais graves.

Solo : deterioração do solo causada pela elevada utilização de factores de produção, pela rega e pela monocultura.

Biodiversidade e habitats : a elevada utilização de factores de produção e a monocultura têm um impacto negativo na biodiversidade, na disponibilidade de habitats e na estabilidade biológica.

A importância destes riscos varia de acordo com as práticas agrícolas, com quão intensivamente o algodão é cultivado e com a vulnerabilidade dos lugares.

Uma comparação com culturas alternativas mostra que, enquanto uma mudança para cereais de Inverno, girassol ou culturas forrageiras de regadio poderia proporcionar benefícios ambientais, o milho e os produtos hortícolas não implicariam qualquer melhoria.

Opção "ajuda à produção" (opção 1)

- Como o apoio aos preços encoraja a intensificação, o impacto ambiental desta opção é particularmente importante.

- A poluição da água está identificada como o problema mais importante, dado que o algodão é sobretudo cultivado em zonas classificadas como vulneráveis pela directiva "nitratos".

- A condicionalidade não é susceptível de ser aplicada nas explorações em que só se cultiva algodão.

- Em algumas regiões, os programas agro-ambientais podem revelar-se mais atraentes para os agricultores que cultivam algodão.

Opção "ajuda predominantemente dissociada" (opção 2)

- Na Grécia, uma reacção lenta à mudança de regime levou a uma pequena expansão da superfície com algodão.

- Em Espanha, a superfície com algodão e os rendimentos caíram, com menor utilização de factores de produção. Maior participação em regimes agro-ambientais.

- Ajudas não dissociadas e dissociadas estão sujeitas à condicionalidade.

Opção "ajuda totalmente dissociada" (opção 3)

- Na Grécia, o algodão ficaria provavelmente limitado à produção extensiva no âmbito de programas agro-ambientais.

- Em Espanha, é provável que a produção de algodão cessasse completamente.

- A substituição por trigo traria benefícios ambientais, o que não aconteceria com a mudança para milho.

Indústria de descaroçamento

A indústria de descaroçamento não está especificamente associada a problemas ambientais.

Impacto social

Na Grécia, existem 79 700 agricultores produtores de algodão e em Espanha cerca de 9 500.

Como a cultura do algodão requer uma mão-de-obra relativamente importante, a mudança para outras culturas levaria a que fossem necessárias menos horas por hectare. A este respeito, a opção 3 teria o maior impacto.

Em 2005/06, a indústria de descaroçamento do algodão empregou cerca de 3 200 pessoas na Grécia e 1 350 em Espanha; um terço a um quarto do emprego é sazonal.

Devido à sobrecapacidade, são inevitáveis em todas as opções algumas perdas de emprego. Com a opção 2, essas perdas são moderadas, mas, no caso da opção 3, as perdas em Espanha seriam totais, enquanto na Grécia seriam perdidas 2 600 unidades de trabalho.

Impacto nas relações internacionais

A produção da UE representa apenas 2% do consumo mundial da produção global. O comércio comunitário de algodão é totalmente livre: não são aplicados quaisquer direitos de importação ou restrições quantitativas, nem são pagas restituições à exportação. A UE é um importador líquido.

Opção "ajuda à produção" (opção 1) : o retorno a pagamentos compensatórios estaria em contradição com a posição da UE no âmbito das negociações do "Doha Round" e seria considerado como negativo.

Opção "ajuda preponderantemente dissociada" (opção 2) : a reforma de 2004 reduziu distorções comerciais causadas pelos subsídios comunitários para o algodão e é considerada como bastante positiva.

Opção "ajuda totalmente dissociada" (opção 3) : um regime de ajuda totalmente dissociada seria coerente com a posição da UE no âmbito das negociações do "Doha Round" e seria considerado como muito positivo.

Impacto no orçamento da UE

Em comparação com as despesas actuais de cerca de 800 milhões de euros, as três opções são todas neutras no que respeita ao orçamento.

Opção "ajuda à produção" (opção 1)

Como esta opção se baseia num pagamento compensatório que depende das variações dos preços mundiais, é previsível uma elevada variabilidade das despesas comunitárias, bem como custos de controlo adicionais.

Opção "ajuda predominantemente dissociada" (opção 2)

As despesas são muito mais estáveis, uma vez que a parte dissociada da ajuda é fixa. O pagamento por superfície não dissociado está limitado a uma superfície máxima garantida, pelo que só é susceptível de uma variação no sentido da baixa.

Opção "ajuda totalmente dissociada" (opção 3)

Como a ajuda dissociada é fixa, esta opção é mais estável e previsível no que respeita às despesas da UE.

Impacto nos custos administrativos e na simplificação

Opção "ajuda à produção" (opção 1)

Como teria de coexistir com o regime da PAC reformada (pagamentos amplamente dissociados), esta opção seria complexa e representaria uma sobrecarga para os beneficiários e as administrações públicas, exigindo também sistemas separados de informação, controlo e acompanhamento. Os custos de ajustamento seriam elevados para as autoridades regionais e nacionais e, ao nível administrativo, também para a Comissão, bem como para as empresas que já introduziram adaptações relacionadas com o novo sistema.

Opção "ajuda predominantemente dissociada" (opção 2)

Esta opção é mais simples administrativamente. Como é semelhante ao regime pós-reforma, os custos de ajustamento seriam menores. Todos os pagamentos directos estariam sujeitos às regras comuns para o apoio directo, nomeadamente o pagamento único por exploração agrícola.

Opção "ajuda totalmente dissociada" (opção 3)

A gestão desta opção é menos pesada. A ausência de qualquer pagamento específico reduz tanto os custos como os riscos relacionados com os controlos. A produção de algodão estaria sujeita às regras comuns para o pagamento único por exploração agrícola.

Governança e participação

As três opções não têm implicações significativamente diferentes em termos de governança e participação, embora as opções 2 e 3 concedam mais autonomia ao empresário agrícola.

CONCLUSÃO

A comparação dos diferentes impactos das três opções leva a considerar que a opção 2 (ajuda preponderantemente dissociada) é a que melhor corresponde aos vários objectivos da reforma. Cumpre os requisitos previstos nos protocolos e, além disso, é coerente com a orientação geral do processo de reforma da PAC. Embora fosse viável aumentar o nível do pagamento não dissociado, o encargo administrativo daí resultante superaria as eventuais pequenas vantagens. Algumas modificações ao regime actual são consideradas desejáveis, nomeadamente com vista a assegurar a qualidade.