[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 7.2.2007

SEC(2007) 61

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Documento apenso à COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU Resultados da análise da estratégia comunitária para a redução das emissões de CO 2 dos veículos de passageiros e dos veículos comerciais ligeiros Síntese da avaliação de impacto {COM(2007) 19 final}{SEC(2007) 60}

DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA

Natureza da questão ou do problema que necessita de acção

Na Primavera de 2005, o Parlamento Europeu e o Conselho reafirmaram o objectivo da UE de limitar o aumento das temperaturas à superfície, no máximo, a 2ºC relativamente aos valores da época pré-industrial, de forma a evitar alterações climáticas antropogénicas perigosas e irreversíveis. O Conselho Europeu estabeleceu também a necessidade de ponderar perfis de redução das emissões de gases com efeito de estufa da ordem de 15-30% relativamente à linha de base do Protocolo de Quioto, até 2020.

Todavia, embora a UE tenha reduzido as suas emissões em quase 5% no período 1990-2004, o sector do transporte rodoviário um dos poucos sectores cujas emissões continuam a aumentar (+26% no referido período), dificultando o cumprimento pela UE do Protocolo de Quioto e comprometendo os progressos realizados noutros sectores. Tal facto apresenta repercussões em matéria de competitividade, dado que alguns dos sectores em causa (por exemplo, as indústrias com elevado consumo de energia) estão sujeitos à concorrência internacional, enquanto que o transporte , por natureza, uma actividade doméstica.

Consequências da manutenção do status quo

Em conformidade com a proposta da Comissão de 1995[1], apoiada pelo Parlamento Europeu e o Conselho, a actual estratégia da UE baseia-se em compromissos voluntários da indústria automóvel para a redução do CO2, a rotulagem dos veículos no respeitante à sua eficiência ao nível do consumo de combustível e a promoção de veículos mais eficientes no consumo de combustível através de medidas fiscais. Em 2004, as emissões médias dos veículos novos na UE-25 eram de 162 g CO2/km, contra 186 g CO2/km em 1995 (média da UE 15). Com base na experiência adquirida com a aplicação da actual estratégia, destaca-se o seguinte:

- As emissões médias dos veículos novos vendidos na UE-15 em 2004 eram inferiores em 12,4% às emissões médias registadas em 1995. No mesmo período, os veículos novos vendidos na UE tornaram-se significativamente maiores e mais potentes , tendo os preços aumentado menos que a inflação.

- Atendendo às medidas limitadas adoptadas pelos Estados-Membros na vertente da procura, a maioria das reduções decorreram do aperfeiçoamento das tecnologias utilizadas nos veículos.

- Os progressos já alcançados contribuem de alguma forma para o objectivo de 140 g CO2/km até 2008/9; contudo, na ausência de medidas complementares, o objectivo da UE de 120 g CO 2 /km não será cumprido até 2012 .

OBJECTIVOS

Objectivos das políticas

Objectivos gerais:

- Proporcionar um elevado nível de protecção ambiental na União Europeia e reforçar a segurança do aprovisionamento energético da UE.

Objectivos específicos:

Reduzir o impacto das alterações climáticas e melhorar a eficiência ao nível do consumo de combustível dos veículos ligeiros (veículos de passageiros e veículos comerciais ligeiros), atingindo o objectivo comunitário de 120 g de emissões de CO2/km, em média, para os automóveis novos, até 2012.

Objectivos operacionais:

- No respeitante à oferta, definir um quadro no horizonte 2012/2015 para a eficiência ao nível do consumo de combustível dos veículos ligeiros e seus componentes (pneus, sistemas móveis de ar condicionado, etc.), tanto nas condições de ensaio como nas condições reais,

- No respeitante à procura, identificar as possíveis medidas a adoptar a nível comunitário a nível nacional, bem como pelos sectores industriais interessados, com vista a orientar a procura para veículos com maior eficiência ao nível do consumo de combustível.

Coerência com os objectivos horizontais da União Europeia (estratégia de Lisboa, estratégia de desenvolvimento sustentável)

Os objectivos políticos promovem a inovação e o desenvolvimento tecnológico, permitindo que a indústria comunitária alcance a liderança global no domínio das tecnologias limpas. Esta liderança deverá preparar o caminho para a exportação de tecnologias e veículos para os mercados emergentes que se confrontam com escassez de petróleo e que fixaram objectivos ambiciosos em matéria de eficiência ao nível do consumo de combustível. A promoção do aperfeiçoamento das tecnologias promoverá também a criação de empregos altamente qualificados na Europa. Em Junho de 2006, o Conselho Europeu confirmou por unanimidade[2] a necessidade de “ de acordo com a estratégia comunitária relativa às emissões de CO 2 dos veículos comerciais ligeiros, assegurar que os veículos novos reduzam, em média, as suas emissões de CO 2 para 140g/km até 2008/09 e para 120g/km até 2012 ”.

OPÇÕES POLÍTICAS

Opções ponderadas

As três opções políticas ponderadas como possíveis meios de cumprir os objectivos políticos referidos na secção 2.1 são as seguintes:

1. Abordagem ”manutenção do status quo ” : a actual estratégia comunitária para a redução das emissões de CO2 dos veículos e aumento da eficiência ao nível do consumo de combustível permaneceria inalterada, o que implica que o objectivo comunitário de 120 g CO2/km deveria ser alcançado através da aplicação combinada dos três actuais pilares da estratégia.

2. Abordagem ”tecnologias automóveis” : o objectivo comunitário de 120 g de emissões de CO2/km, em média, para o parque de automóveis novos, até 2012, seria alcançado apenas através do aperfeiçoamento das tecnologias dos veículos de passageiros (M1).

3. Abordagem integrada : A adopção de uma abordagem integrada que implique não apenas os fabricantes de automóveis mas também outras partes interessadas, tais como os fabricantes de pneus, as autoridades competentes dos Estados-Membros, etc., permitirá obter níveis de reduções de CO2 pelo menos equivalentes aos alcançados com a opção (2). As medidas analisadas incluem medidas orientadas para a oferta e a procura.

Opções eliminadas na fase inicial

- A integração no regime comunitário de comércio de licenças de emissão não permitiria alcançar os objectivos da estratégia até 2012, dado que quaisquer adaptações do regime em causa, para além da integração do transporte aéreo, apenas produziriam efeitos a partir de 2013[3]. Este calendário garantirá a preservação de um quadro regulamentar estável para as partes já envolvidas no mercado, bem como um período suficiente para a introdução de ajustamentos legislativos no regime. No futuro, deverão ser ponderados vários elementos. O princípio do regime comunitário de comércio de licenças de emissão consiste em atribuir a obrigação de cumprimento dos objectivos à entidade responsável pelas emissões (abordagem “emissões directas”). No caso do transporte rodoviário, cada proprietário de um veículo ligeiro ou pesado teria de restituir licenças anualmente, o que implicaria custos administrativos excessivos, em prejuízo da simplificação e das boas práticas regulamentares, para além da impossibilidade prática de definir um método de atribuição e valores-limite aos proprietários individuais (no caso da aviação, a abordagem “emissões directas” viável e tem sido aplicada[4]). Em alternativa, poderiam ponderar-se duas opções “emissões indirectas”. Na primeira, os fornecedores de combustível tornar-se-iam as entidades responsáveis, que, porém, apenas poderiam controlar a sua responsabilidade financeira no sistema através da fixação dos preços dos combustíveis, o que se traduziria in fine no montante do imposto especial sobre o consumo. Na segunda, os fabricantes de automóveis poderiam tornar-se as entidades responsáveis : o sistema basear-se-ia nas emissões previstas ao longo da vida útil de cada veículo novo vendido. Atendendo ao calendário atrás referido, a Comissão explorará a possibilidade de incluir o sector do transporte rodoviário no regime comunitário de comércio de licenças de emissão, no terceiro período de atribuição de licenças.

- As dúvidas suscitadas quanto à sua eficácia e aceitabilidade política levaram a excluir a opção baseada exclusivamente na adopção de impostos especiais sobre o consumo de combustíveis no sector do transporte .

- A gestão da mobilidade, do tráfego e das infra-estruturas (nomeadamente a sincronização dos semáforos, a aplicação de limites de velocidade e as medidas para reduzir a congestão) fazem já parte da política comum de transportes da UE[5], não sendo, por isso, abrangidas pela presente análise.

ANÁLISE DOS IMPACTOS

Descrição da metodologia

Construção da curva de custos para automóveis ligeiros de passageiros (M1)

Para construir a curva de custos, consideraram-se quatro cenários, utilizando como base as hipóteses estabelecidas para o efeito no estudo «Task A»[6] e fixando como objectivo para 2012 a emissão de 135, 130, 125 e 120 g CO2/km. Como custos de uma medida, foram tidos em conta os custos para a sociedade, correspondentes à soma dos custos suplementares para o consumidor, dos custos suplementares para o fabricante e do custo incremental do financiamento público. Partiu-se de três hipóteses alternativas ao nível dos custos:

- Primeira hipótese: reflecte um aumento anual de peso de 1,5 %, com base nos dados históricos;

- Segunda hipótese: reflecte o efeito potencial das medidas destinadas a influenciar a procura (fiscalidade) nos custos de adaptação; baseia-se numa percentagem diferente, autónoma, de aumento do peso, conducente a um custo para atingir um nível de emissões de 120 g em 2012 inferior em 19 % ao da primeira hipótese;

- Terceira hipótese: reflecte o método alternativo de construção da curva de custos, conducente a uma redução suplementar de 17 %.

Quadro 1 – Custos para a sociedade, redução das emissões de CO 2 e rendibilidade de quatro cenários de redução no caso dos automóveis ligeiros de passageiros (valores acumulados no período 2010-2020)

135 g CO2/km | 130 g CO2/km | 125 g CO2/km | 120 g CO2/km |

M€ | 3 191 a -5 024 | 2 074 a -17 072 | -1 873 a -32 884 | -7 465 a -53 123 |

Mt CO2 | -97 a -100 | -195 a -200 | -293 a -301 | -392 a -403 |

€/ton CO2 | -33 a 50 | -11 a 85 | 6 a 109 | 19 a 132 |

Avaliação dos custos e do potencial de redução de outras medidas

Avaliaram-se a redução das emissões de gases com efeito de estufa correspondente a cada medida e a respectiva rendibilidade. Foi efectuada uma análise dos custos marginais e da eficácia da inclusão de cada medida, incluindo os limites superior e inferior para os veículos M1 e as estimativas de custo dos biocombustíveis (quadro 2).

Quadro 2 – Análise da rendibilidade incremental das medidas da opção 3 (fontes: TREMOVE e Task A)

Medidas | Mt de eq.CO2 (do poço à roda) | Rendibilidade (€/t) |

Indicadores de mudanças de caixas de velocidade (GSI) | -36,3 | -113 |

N1-15g | -20,4 | -75 |

Sistemas de controlo da pressão dos pneus (TPMS) | -41,5 | -64 |

Sistemas móveis de ar condicionado (MAC) | -16,7 | -30 |

M1 fase 140g - 135g | -98,1 (B) | -99,7 (A) | 3 (B) | 50 (A) |

Biocombustíveis 1,65% | -92,5 | 57 -158 |

M1 fase 135g – 130g | -99,2 (B) | -100,8 (A) | 58 (B) | 120 (A) |

N1-30g | -24,1 | 81 |

Pneus de baixa resistência ao rolamento (LRRT) | -44,2 | 84 |

M1 fase 130g – 125g | -99,2 (B) | -101,0 (A) | 91 (B) | 157 (A) |

M1 fase 125g – 120g | -100,6 (B) | -102,0 (A) | 118 (B) | 198 (A) |

Lubrificantes de baixa viscosidade (LVL) | -68,10 | 130 |

N1-45 | -26,6 | 252 |

N1-60 | -32,0 | 356 |

O objectivo visado são reduções das emissões de CO2 pelo menos correspondentes às que seriam obtidas atingindo o objectivo de 120 g CO2/km em 2012. A tónica colocada nas medidas que sejam “ claramente mensuráveis , tenham calendários de realização e identifiquem a parte a quem incumbe obter o resultado previsto. Deve existir um mecanismo de vigilância (acompanhamento) dos progressos obtidos e outro que permita situar responsabilidades” , em conformidade com o relatório final CARS21. São igualmente tidos em conta na avaliação da opção (3) a viabilidade política, a razoabilidade do preço dos automóveis, a promoção de inovações técnicas e aspectos de equidade.

Com base nestes resultados, foram ponderadas duas variantes para a opção (3):

- Variante 3A: Contempla igualmente, na realização do objectivo de emissões ao nível de 130 g CO2/km pelos veículos M1, as medidas identificadas na análise de rendibilidade (ou seja, a existência de indicadores de mudanças de caixa de velocidades, os sistemas móveis de ar condicionado eficientes ao nível do consumo de combustível, a redução de 15 g CO2/km, relativamente à linha de base, no caso dos veículos N1, a utilização de sistemas de controlo da pressão dos pneus, a utilização de pneus de baixa resistência ao rolamento e a utilização de biocombustíveis).

- Variante 3B: Baseia-se na variante 3A, mas contempla ainda medidas destinadas a influenciar a procura por parte do consumidor (fiscalidade e informação dos consumidores), reduzindo em 19 % os custos da realização do objectivo de emissões ao nível de 130 g CO2/km pelos veículos M1.

Impacto ambiental

O impacto de qualquer dos cenários na procura de transporte será pequeno: a opção (2) gera uma ligeira redução da procura de transporte de pessoas, enquanto as opções 3A e 3B fazem aumentar ligeiramente esse transporte, uma vez que a redução do consumo de combustível suplanta o aumento do custo dos veículos e dos custos de manutenção. A opção 2 permite obter uma redução de 403 Mt (do poço à roda) de equivalente de CO2 no período 2010-2020, correspondente a uma diminuição de 6 % no transporte rodoviário relativamente à linha de base. As opções 3A e 3B permitem obter reduções um pouco maiores, respectivamente de 429 Mt e 422 Mt. No tocante às emissões dos poluentes clássicos, a opção 2 permite obter uma ligeira redução das emissões de SO2, partículas e NOX, sendo essa redução globalmente ainda menor no caso das opções 3A e 3B, devido ao aumento do tráfego.

Impacto económico

O impacto de qualquer das opções nas vendas de veículos também pequeno, sendo a opção 2 a que tem maior impacto nos automóveis de pequena cilindrada. É, portanto, necessário definir um instrumento que tenha em conta a estrutura dos mercados automóveis e as especificidades dos vários segmentos, no que respeita à capacidade de obtenção, a custos razoáveis, de melhorias de eficiência ao nível do consumo de combustível. Ver também o Quadro 3.

Quadro 3 - Análise das incidências, ao nível do bem-estar, das opções tomadas – UE25

Valor actual líquido 2010-2020, em M€, diferença em relação ao cenário de base (opção 1) | Opção 2 | Opção 3A | Opção 3B |

Custos suplementares para o consumidor (incluindo a procura de transporte pelas empresas) | -17 124 | 46 871 | 34 356 |

Total «bem-estar» | -53 123 | -23 281 | -10 239 |

As estimativas de custos foram prudentes: o custo das opções tecnológicas não teve em conta sinergias resultantes da integração dos sistemas nem novas tecnologias, inovadoras, que pudessem surgir entre 2006 e 2012. Por outro lado, os modelos de estimativa de custos utilizados não tiveram em conta as curvas de aprendizagem nem economias de escala depois de 2012, além de que, normalmente, as estimativas de custos vêm a revelar-se muito superiores aos custos de adaptação reais. Essas hipóteses alternativas traduzir-se-iam em custos mais baixos. Foi ainda considerada, como alternativa, uma redução de 17 % – ver o Quadro 4.

Quadro 4 – Rendibilidade da redução das emissões de gases com efeito de estufa no período 2010-2020

Custo por tonelada de equivalente de CO2 | Opção 2 | Opção 3A | Opção 3B |

Estimativas de custo | 132 €/ton | 54 €/ton | 24 €/ton |

Estimativas de custo (alternativas) | 84 €/ton | 31 €/ton | 6 €/ton |

Impacto social

As três opções consideradas não têm incidências significativas no emprego em geral na UE25, embora possa haver alguma transferência de emprego dentro da União Europeia e, em certa medida, para fora da União Europeia, sobretudo no caso da opção 2. A redução das emissões de CO2 provenientes do transporte rodoviário de pessoas contribuirá para atenuar as alterações climáticas e os efeitos destas na sociedade. Algumas das medidas previstas contribuirão para reduzir as emissões de CO2 e para aumentar a segurança na estrada, o que poderá traduzir-se num menor número de acidentes rodoviários.

Comparação das opções

Opção 1 (statu quo) | Opção 2 | Opção 3A | Opção 3B |

Reduções de CO2 | - | = (cenário de referência) (403 Mt CO2) | ++ (424 - 429 Mt CO2) | + (417 a 422 Mt CO2) |

Rendibilidade | não disponível | 132 €/t | 32 a 54 €/ton | 6 a 24 €/ton |

Mensurabilidade | ( (com base na Directiva 80/1268/CEE) | ( (com base na Directiva 80/1268/CEE) | ( (será necessário ter em conta a utilização real dos indicadores de mudanças de caixa de velocidades e definir um método de medição, no caso dos sistemas móveis de ar condicionado e dos pneus de baixa resistência ao rolamento) | ( (idêntica à da opção 3A) |

Vigilância (acompanhamento) | ( (Decisão 1753/2000/CE) | ( (Decisão 1753/2000/CE) | ( (será necessário adaptar a Decisão 1753/2000/CE, de modo a incluir os veículos N1, e prever a vigilância, no caso dos pneus com baixa resistência ao rolamento, dos sistemas móveis de ar condicionado, dos sistemas de controlo da pressão dos pneus e dos indicadores de mudanças de caixa de velocidades) | ( (idêntica à da opção 3A) |

Responsabilidades | ( (parte responsável claramente identificada: construtores de automóveis) | ( (parte responsável claramente identificada: construtores de automóveis) | ( (partes responsáveis claramente identificadas: construtores de automóveis, indústria dos combustíveis, fabricantes de pneus, fabricantes de componentes para automóveis) | ( (partes responsáveis claramente identificadas: construtores de automóveis, indústria dos combustíveis fabricantes de pneus, fabricantes de componentes para automóveis; incerteza quanto à aplicação de medidas fiscais) |

As opções 3A e 3B parecem as mais promissoras, devido à sua melhor rendibilidade e à maior redução global das emissões de CO2 no horizonte 2020 que proporcionam, comparativamente à opção 2. No essencial, as opções 3A e 3B estão ao mesmo nível, no plano dos objectivos ambicionados para as várias medidas previstas, mas o seu impacto diferente, devido ao efeito das medidas destinadas a influenciar a procura por parte do consumidor (opção 3B). Esta última a opção com maior rendibilidade (24 €/ton) , mas está dependente da aplicação das medidas (fiscais) destinadas a influenciar a procura. Os Estados-Membros têm claramente a sua quota de responsabilidade na aplicação da opção 3B, que diminuiria os custos que os construtores teriam de suportar para se adaptarem ao quadro de eficiência ao nível do consumo de combustível que será proposto em 2007.

Vigilância e avaliação

Para acompanhar os progressos realizados na redução das emissões de CO2 no ciclo de ensaio, será necessário adaptar o mecanismo de vigilância actual, estabelecido pela Decisão 1753/2000/CE[7] , nomeadamente para que passe a abranger igualmente os veículos comerciais ligeiros (N1). No que respeita aos pneus, aos sistemas móveis de ar condicionado e aos sistemas de controlo da pressão dos pneus, caberá aos fabricantes demonstrar que os seus produtos satisfazem os novos requisitos que serão propostos nos próximos anos.

[1] COM(95) 689 e conclusões do Conselho de 25.06.1996.

[2] Estratégia renovada de desenvolvimento sustentável da UE, de Junho de 2006.

[3] Ver o ponto 3.1 do doc. COM(2006) 676.

[4] O facto de o combustível não ser tributado constitui um aspecto importante.

[5] COM(2006) 314.

[6] Review and analysis of the reduction potential and costs of technological and other measures to reduce CO 2 emissions from passenger cars, elaborado pelo TNO Science and Industry, Institute for European Environmental Policy e o Laboratory of Applied Thermodynamics , ver http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/eccp_2/library?l=/light-duty_vehicles/task_a&vm=detailed&sb=Title

[7] Decisão 1753/2000/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 2000, que estabelece um regime de vigilância das emissões específicas médias de CO2 dos automóveis novos de passageiros (JO L 202 de 10.8.2000).