[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS | Bruxelas, 12.7.2006 SEC(2006) 926 DOCUMENTO DE TRABALHO DA COMISSÃO - Resumo - AVALIAÇÃO DE IMPACTO DAS OPÇÕES POLÍTICAS RESPEITANTES A UMA PROPOSTA DA COMISSÃO DE REGULAMENTO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO RELATIVO AO ROAMING NAS REDES PÚBLICAS MÓVEIS DA COMUNIDADE {COM(2006) 382 final} {SEC(2006) 925} Resumo Contexto O presente relatório de avaliação de impacto (AI) examina diversas opções que visam uma redução substancial dos preços do roaming (itinerância) internacional na UE, bem como o seu impacto nos consumidores, utilizadores e empresas do sector. As autoridades reguladoras nacionais (ARN), os Estados-Membros, o Parlamento Europeu, os consumidores e os utilizadores estão preocupados pelo facto de aqueles preços serem injustificadamente elevados. Nada indica que o mercado, só por si, possa solucionar este problema. Os preços do roaming internacional têm sido, nos últimos tempos, objecto de grande atenção por parte da Comissão, que está a proceder a um inquérito no âmbito da concorrência, nos termos dos artigos 81.° ( ex-offício ) e 82.° do Tratado. O mercado grossista do roaming internacional está abrangido pelo quadro regulamentar, como se indica na recomendação da Comissão relativa aos mercados relevantes. A Comissão instou as ARN a apressarem o processo de análise deste mercado em Outubro de 2004. Segundo uma posição comum subsequente do Grupo de Reguladores Europeus (ERG), os preços de retalho elevados resultariam de preços grossistas elevados e de margens retalhistas elevadas, sendo diminuta a repercussão no mercado retalhista das reduções ocorridas nos preços grossistas. Em Dezembro de 2005, o ERG alertou a Comissão para a dificuldade em aplicar o quadro regulamentar para pôr cobro a esta situação, lesiva dos interesses dos consumidores. A Comissão chamou igualmente a atenção, em diversas ocasiões, para os preços elevados do roaming e criou um sítio Web que mostra a existência de preços injustificadamente elevados na UE. Consulta O facto de a Comissão dedicar especial atenção ao roaming internacional foi, em geral, bem acolhido, na primeira ronda de consultas sobre esta questão, por ministérios, ARN, associações de consumidores e utilizadores e alguns operadores móveis de menor dimensão. A maioria dos operadores, bem como os grupos de operadores, opôs-se a uma intervenção regulamentar, sublinhando que existe uma concorrência eficaz nos mercados do roaming . A segunda ronda de consultas introduziu um conceito concreto para a regulamentação(o princípio do preço doméstico) que implica a “colagem” dos preços retalhistas do roaming aos preços cobrados ao cliente no seu país por serviços móveis domésticos equivalentes. O cliente nada pagará para receber uma chamada. A maioria dos intervenientes no mercado presentes na segunda ronda manifestou-se contra qualquer forma de regulamentação. No entanto, seis operadores manifestaram-se a favor de uma intervenção regulamentar no mercado grossista. O ERG apoiou os objectivos da Comissão, mas opôs-se à abordagem exposta no documento de consulta. Defendeu, para o mercado grossista, uma intervenção regulamentar e, para o mercado retalhista, a atitude “esperar para ver” antes de uma eventual acção regulamentar. Os dez Estados-Membros que responderam adoptaram uma posição idêntica à do ERG. Natureza do problema Os preços do roaming em toda a UE, tanto a nível grossista como retalhista, não podem ser justificados com os custos subjacentes à oferta do serviço. Este problema, agravado ainda pela falta de transparência dos preços de retalho, não pode ser resolvido com recurso aos actuais instrumentos regulamentares. O mercado comunitário do roaming internacional está estimado em 8 500 M€, ou seja, 5,7% da receita total do sector das comunicações móveis, por sua vez estimada em 150 000 M€. Os preços do roaming afectam, no mínimo, 147 milhões de cidadãos comunitários, dos quais 110 milhões são clientes profissionais e 37 milhões são turistas. Os grupos de consumidores estão convictos de que os benefícios decorrentes da redução dos preços do roaming serão bem acolhidos por um grande leque de consumidores, incluindo PME. Os serviços de roaming internacional diferem dos outros serviços de telecomunicações pelo facto de o cliente comprar os serviços de um operador num Estado-Membro mas estar ligado à rede de um operador estrangeiro quando se desloca a outro país. O operador estrangeiro factura ao operador doméstico este serviço “grossista”. A maioria dos operadores afirma que a concorrência no mercado grossista está a funcionar, contribuindo para a diminuição dos preços. No entanto, o preço médio de retalho, para particulares, de uma chamada de roaming de 1,15 € por minuto, ou seja, superior ao quíntuplo do custo efectivo da oferta do serviço grossista e 50% mais elevado do que o valor médio das tarifas interoperadores. As tarifas retalhistas de roaming são, grosso modo, o quádruplo das tarifas domésticas. A transparência continua a ser um problema significativo. Além disso, muitos consumidores desconhecem os preços elevados que pagam para receber chamadas e que são, provavelmente, no mínimo, o quádruplo do custo médio destas para o operador. Evolução das tecnologias e dos mercados Alguns progressos tecnológicos poderão ter impacto nos preços do roaming , nomeadamente a tecnologia de voz sobre o protocolo Internet (IP). No entanto, a telefonia móvel sobre IP só deverá tornar-se realidade a médio prazo. O direccionamento do tráfego, que permite aos operadores encaminhar para redes da sua escolha cerca de 80% das chamadas de roaming dos consumidores, produziu alguns efeitos, mas os preços grossistas mantêm-se elevados. Razões para uma acção comunitária (teste d e subsidiariedade) As ARN não dispõem de todos os meios para resolver este problema a nível nacional. Além disso, as tentativas efectuadas para aumentar a transparência dos preços não conduziram à sua diminuição. Nestas circunstâncias, existe uma pressão para que os Estados-Membros adoptem medidas que façam baixar os preços do roaming . No entanto, tais medidas poderão produzir resultados divergentes e ser ineficazes, dadas as características transfronteiras específicas dos serviços em causa. Consequentemente, necessário alterar o quadro regulamentar para assegurar uma abordagem harmonizada. OBJECTIVOS O objectivo da acção comunitária consiste em promover o desenvolvimento do mercado único dos serviços de roaming em toda a UE, de modo que os preços que o consumidor paga pelo roaming quando viaja na Comunidade não sejam injustificadamente mais elevados do que os cobrados por chamadas efectuadas no seu país. Análise das diversas opções Manutenção da política actual Se não se adoptar uma nova política, a intervenção regulamentar continuará a basear-se nos instrumentos existentes, a pressão política poderá manter-se e a evolução tecnológica e dos mercados seguirá o seu curso. É pouco provável que a manutenção da actual política conduza a uma redução substancial dos preços do roaming . Apesar de algumas iniciativas recentes dos operadores, os consumidores continuam a ter de pagar preços injustificados. As ARN afirmaram já que consideram os actuais instrumentos regulamentares insuficientes para resolver este problema. Além disso, as decisões da Comissão por força das regras comunitárias da concorrência são aplicáveis apenas aos seus destinatários, não produzindo efeitos legais directos noutros operadores que possam ter comportamentos similares. Auto-regulação A auto-regulação no contexto do roaming a possibilidade de os operadores ou associações de operadores adoptarem, entre si, orientações comuns a nível europeu (nomeadamente códigos de conduta). Os serviços da Comissão não receberam quaisquer propostas gerais do sector que apontem para a auto-regulação. Além disso, uma abordagem deste tipo teria de respeitar o disposto no direito da concorrência. A auto-regulação teria de conduzir, garantidamente, a uma redução substancial e generalizada dos preços, muito provavelmente tanto a nível grossista como retalhista, o que parece ser difícil, dado que muitos operadores não reconhecem que os preços do roaming constituem um problema. Co-regulação Esta abordagem implica uma intervenção regulamentar que estabeleça um quadro global e defina o papel dos operadores e dos outros intervenientes. No contexto do roaming internacional, a regulamentação poderá fixar metas para a redução dos preços. Com esta abordagem, poderá combinar-se regulamentação a nível grossista com uma forte transparência dos preços de retalho. No entanto, a transparência dos preços problemática, podendo ser fácil para os operadores contornar essa exigência. Além disso, o estabelecimento de um acordo que constitua a base de uma abordagem de co-regulação poderá levantar problemas no plano da concorrência. Instrumentos não-vinculativos A Comissão poderá publicar uma recomendação sobre os preços adequados para o roaming internacional, eventualmente com base em preços de referência correspondentes às melhores práticas. As abordagens do tipo “instrumentos não-vinculativos” baseadas em análises comparativas revelaram-se eficazes no passado, mas implicam processos morosos e exigem uma acção de supervisão das ARN; além disso, sendo não-vinculativos, estes instrumentos não oferecem garantias quanto aos resultados. Regulamentação específica Poderá recorrer-se à regulamentação para resolver o problema dos preços grossistas, dos preços retalhistas ou de ambos. A regulamentação do mercado grossista poderá basear-se na orientação para os custos ou em preços máximos. Para o mercado retalhista, há diversas opções, como preços ligados aos preços domésticos, preços praticados no país visitado ou preços máximos (baseados nas tarifas grossistas regulamentadas). A intervenção regulamentar poderá também assumir a forma de medidas de estímulo a uma maior concorrência, utilizando um conceito semelhante ao de pré-selecção em redes fixas. Intervenção regulamentar apenas no mercado grossista Esta a abordagem sugerida pelo ERG, segundo o qual os preços grossistas do roaming devem ser controlados mediante um preço máximo europeu uniforme. Um índice de preços de retalho mostraria em que medida a redução dos preços grossistas se repercute nos clientes do mercado retalhista. Posteriormente, poderia revelar-se necessária uma forma de controlo dos preços de retalho. Na opinião dos serviços da Comissão, poderá ser necessária, a nível grossista uma abordagem similar à defendida pelo ERG, com algumas alterações, mas ainda baseada na utilização do valor médio da tarifa de terminação móvel (TTM) como elemento de referência. Também em seu entender, a introdução de um mecanismo desencadeador de medidas regulamentares para o mercado retalhista, caso não haja transferência de benefícios para os consumidores, seria altamente complexa e levantaria problemas processuais e jurídicos significativos. Nas suas respostas à consulta, alguns operadores comunitários manifestaram o receio de lhes poder ser exigido, ao abrigo do GATS, que ofereçam a operadores não comunitários tarifas grossistas de roaming não superiores ao nível regulamentado. Nos termos do GATS, tem de ser concedido tratamento nacional a serviços e fornecedores de serviços equivalentes. Intervenção regulamenta r apenas no mercado retalhista Esta opção pressupõe que os preços grossistas são efectivamente baixos e que as margens retalhistas são tais que uma intervenção regulamentar exclusivamente no mercado retalhista originará uma diminuição dos preços de retalho sem diminuir excessivamente as margens de determinados operadores. Uma intervenção exclusivamente a nível retalhista poderá forçar alguns operadores a oferecerem serviços de roaming abaixo do custo. Tudo indica que tal intervenção será vantajosa para os maiores operadores, que beneficiam já de tarifas interoperadores inferiores à média, e não resolverá os problemas com que se defrontam os operadores mais pequenos. Intervenção regulamentar nos mercados grossista e retalhista O ERG reconhece que, se as forças de mercado se revelarem insuficientes para garantir uma transferência substancial dos ganhos grossistas para o nível retalhista, poderá ser necessário o controlo dos preços de retalho. Está comprovado que a repercussão da redução dos preços grossistas nos consumidores não automática. Apesar de se terem registado alguns progressos a nível grossista, os preços médios retalhistas permaneceram elevados, com margens bem acima dos 200% nas chamadas efectuadas em roaming . Os operadores têm igualmente praticado margens retalhistas próximas dos 300% ou 400% nas chamadas recebidas em roaming , embora tivessem podido diminuir os preços sem necessidade de regulamentação a nível grossista. A teoria económica confirma que os intervenientes no mercado não têm necessariamente um incentivo para utilizarem os lucros monopolistas realizados a nível grossista para concorrerem pela conquista e manutenção de clientes no mercado retalhista doméstico. Consequentemente, se houver intervenção regulamentar apenas a nível grossista, existe o forte risco de o seu objectivo principal não ser alcançado. Princípio dos preços domésticos Os preços retalhistas do roaming ficariam “colados” aos preços cobrados aos clientes nos seus países por serviços móveis domésticos equivalentes. Seriam necessárias medidas paralelas a nível grossista sob a forma de obrigações de orientação para os custos ou de um mecanismo de limitação dos preços; caso contrário, esta abordagem poderá dar origem a distorções no mercado. O princípio dos preços domésticos foi o ponto de partida da Comissão para a segunda fase das consultas. Dado que cerca de 80% das chamadas têm como destino o país de origem, tais chamadas serão, por aplicação deste princípio, equiparadas a chamadas internacionais. Consequentemente, os operadores não deverão ser muito afectados, já que não existe uma grande diferença entre o preço das chamadas internacionais e o das chamadas de roaming internacional. Por outro lado, os ganhos para os consumidores são, pelas mesmas razões, limitados. O princípio dos preços domésticos levanta igualmente alguns problemas de aplicação. Opção “preços no país visitado” Seriam cobrados aos consumidores os preços domésticos efectivamente praticados nas chamadas nacionais efectuadas no país visitado e, nas chamadas internacionais, preços equivalentes aos que os assinantes nesse país pagam normalmente para efectuar chamadas internacionais. Esta opção, embora apresente vantagens, levanta vários problemas no que respeita ao controlo da sua aplicação e à transparência. Opção “mercado doméstico europeu” Tendo em conta diversos comentários recebidos, bem como questões concretas de aplicação, pode ponderar-se uma outra abordagem derivada da dos “preços domésticos”, denominada “mercado doméstico europeu”, segundo a qual o roaming em toda a UE teria preços equivalentes aos pagos no país de origem. Segundo esta abordagem, são fixados preços grossistas máximos tomando como referência um valor resultante de uma análise comparativa, com base em múltiplos do valor médio da tarifa da terminação móvel (TTM) aplicada, na UE, aos operadores com poder de mercado significativo. Como indicado pelo ERG, o TTM constitui um excelente ponto de partida como valor de referência para os preços grossistas, dado que proporciona transparência, simplicidade e segurança. A nível retalhista, será fixado um preço máximo que corresponderá à tarifa grossista acrescida de uma margem de 30%, de modo que os consumidores beneficiem das economias obtidas. Tal margem razoável e, ao mesmo tempo, garante preços mais baixos. Será estabelecido um período transitório de 6 meses para que os operadores possam adaptar-se às novas regras. Se assim o entenderem, os operadores poderão praticar margens mais baixas. Será fixado um preço máximo de salvaguarda para a recepção de chamadas, resultante da aplicação de uma margem de 30% sobre o TTM. Esta abordagem elimina os problemas de aplicação que o princípio dos preços domésticos levanta e proporciona maiores benefícios aos consumidores. Transparência A transparência dos preços continua a ser uma questão muito importante para os consumidores. Embora algumas iniciativas recentes da Comissão e das ARN se tenham revelado positivas, necessário ir mais além. Estas medidas poderão ser complementadas com a exigência de os operadores móveis oferecerem às pessoas em viagem, vindas de outro país, acesso gratuito, através do serviço de mensagens curtas (SMS) ou de uma chamada móvel, a informações personalizadas sobre as tarifas de roaming internacional. Impacto económico Centrando-se essencialmente nos ganhos para os consumidores, a opção política de regulamentação dos mercados retalhista e grossista a que proporciona maiores benefícios (apesar dos efeitos resultantes das diferenças de elasticidade). Tomando como base alguns valores indicativos, os ganhos dos consumidores poderão situar-se entre 5 280 e 5 960 M€; com uma intervenção regulamentar exclusivamente no mercado grossista, esses ganhos poderão situar-se entre 2 200 e 2 300 M€; se a actual política não sofrer alterações, poderão situar-se entre 1 500 e 1 550 M€. Impactos mais gerais Impacto dinâmico Na medida em que as receitas globais das comunicações móveis diminuirão como resultado da intervenção regulamentar prevista nalgumas das opções políticas, razoável prever alguma redução do investimento na sequência da redução dos preços do roaming . No entanto, igualmente razoável prever cortes em áreas específicas e não uma redução generalizada. Efeitos colaterais Alguns inquiridos sugeriram que, em resposta a uma redução nas receitas de roaming , os operadores poderiam aumentar os preços de outros serviços. É razoável supor que, embora marginalmente venha a ocorrer algum reequilíbrio tarifário, altamente improvável um aumento geral dos preços dos outros serviços, dado que a concorrência intensa nos mercados mais importantes. Questões de redistribuição O segmento de clientes que mais beneficiará com a redução dos preços do roaming o dos que viajam com muita frequência ao estrangeiro. Se as restantes condições forem idênticas, os clientes profissionais que não beneficiam actualmente de contratos competitivos em grande escala (como será o caso da maioria das PME), os cidadãos que efectuam muito frequentemente viagens de lazer e as pessoas que vivem em regiões fronteiriças são os que mais lucrarão com a redução de preços do roaming . Efeitos nas empresas e consolidação no sector O impacto, nas empresas, das mudanças decorrentes da regulamentação dos preços variará em função, primeiramente, de uma eventual dependência especial da empresa em relação às receitas do roaming e, em segundo lugar, da natureza específica da abordagem regulamentar adoptada. Avaliação dos encargos administrativos Todas as opções regulamentares descritas na presente avaliação de impacto implicam alguns custos administrativos de dimensão variável. A regulamentação do mercado grossista com base em preços máximos, como propõe o ERG, exigirá o acompanhamento regular dos preços grossistas e retalhistas do roaming , para se confirmar que a redução dos preços grossistas transferida para o mercado retalhista. Tal implica custos administrativos para os operadores e as ARN que, no entanto, não serão muito diferentes dos actuais. A regulamentação dos mercados grossista e retalhista sob a forma de preços máximos implicará encargos administrativos similares. Avaliação e ACOMPANHAMENTO Se for considerada necessária uma intervenção regulamentar, as ARN terão de acompanhar e controlar o cumprimento da regulamentação adoptada. O indicador principal para o acompanhamento da aplicação da proposta são as tarifas retalhistas. As ARN devem acompanhar a evolução dos preços retalhistas do roaming nas chamadas vocais e nos serviços SMS e MMS (mensagens multimedia ) e comunicar à Comissão, a pedido desta, dados sobre a situação observada. Um ano antes da avaliação do funcionamento das eventuais medidas regulamentares, a Comissão poderá elaborar um relatório de avaliação do impacto das medidas nos mercados e nos consumidores. Conclusão A opção regulamentar proposta, que combina regulamentação dos mercados grossista e retalhista segundo a abordagem que os serviços da Comissão denominam “mercado doméstico europeu”, a que, em última instância, proporciona maiores benefícios aos consumidores. Qualquer das outras opções equacionadas tem méritos específicos – desde a que menos intrusiva até à que oferece a máxima flexibilidade às empresas do sector. No entanto, só uma intervenção regulamentar segundo a abordagem do “mercado doméstico europeu” garante que os consumidores – estejam onde estiverem fisicamente na UE – possam utilizar os seus telemóveis como se estivessem no seu próprio país.