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Bruxelas, 24.10.2006

COM(2006) 611 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Avaliação da aplicação do programa IDABC

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

Avaliação da aplicação do programa IDABC

1. INTRODUÇÃO

Por decisão do Parlamento Europeu e do Conselho (decisão IDABC)[1], o programa quinquenal relativo à prestação interoperável de serviços pan-europeus de administração em linha (e-Government) a administrações públicas, empresas e cidadãos (programa IDABC) foi lançado a 1 de Janeiro de 2005 como continuação dos programas IDA e IDA II.

O objectivo da presente comunicação é apresentar os resultados e as recomendações da avaliação da execução do programa IDABC. A necessidade de proceder à avaliação assenta nos n.ºs 2 a 4 do artigo 13.° da decisão IDABC, que também obriga a Comissão a transmitir os resultados da avaliação ao Parlamento Europeu e ao Conselho numa fase muito precoce do ciclo de vida do programa a fim de assegurar que a Comissão inclui, como elemento da avaliação, a coerência dos montantes previstos para 2007-2009 com as perspectivas financeiras.

O atraso sofrido pelo acordo sobre as perspectivas financeiras 2007-2013 não permitiu à Comissão apresentar os resultados da avaliação tão cedo quanto previsto na decisão IDABC. No entanto, a Comissão já pode apresentar os resultados e confirmar que o quadro financeiro previsto na decisão IDABC para o período de 2007 a 2009 é coerente com as perspectivas financeiras, estando incluído na programação financeira.

A avaliação foi realizada pela Comissão, assistida por uma equipa de peritos independentes oriundos de uma empresa de consultoria. Os representantes dos serviços da Comissão e dos Estados-Membros contribuíram para a definição da metodologia e as conclusões através de um grupo de coordenação da Comissão, de um grupo consultivo composto de peritos nacionais e do comité de gestão IDABC (PEGSCO).

O relatório de avaliação completo, elaborado pela empresa de consultoria, está disponível em linha na página web http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3.

A avaliação foi muito positiva e descreveu o programa IDABC como um programa de elevada qualidade global. Não obstante, aponta algumas lacunas, recomendando que estas sejam devidamente colmatadas nas fases posteriores de execução do programa.

2. ANTECEDENTES

O objectivo do programa IDABC é identificar, apoiar e promover o desenvolvimento e a criação de serviços pan-europeus de administração em linha, bem como das redes telemáticas interoperáveis subjacentes. O programa visa respaldar a consecução dos objectivos fixados no domínio da administração em linha mediante:

- o prosseguimento da introdução das tecnologias da informação em domínios estratégicos, nomeadamente nos casos em que a legislação é propícia;

- a criação de uma infra-estrutura comum para os intercâmbios de informações transfronteiriços entre administrações públicas a fim de assegurar comunicações eficientes;

- o fomento de novos serviços destinados às empresas e aos cidadãos.

Para esse efeito, o programa IDABC financia acções sob duas rubricas, a saber, projectos de interesse comum e medidas horizontais, enumerados no programa evolutivo de trabalho IDABC que a Comissão altera, pelo menos anualmente, após consulta do PEGSCO.

Os projectos de interesse comum são acções no âmbito das políticas da União Europeia relativas à criação ou melhoria de serviços pan-europeus de administração em linha, destinados a apoiar administrações públicas, empresas e cidadãos. Estas acções, que têm em conta as necessidades das políticas europeias e reforçam a cooperação entre as administrações de toda a Europa, são executadas pelos serviços responsáveis pelas políticas comunitárias em causa, ou seja, as Direcções-Gerais, e, em geral, fiscalizadas por comités sectoriais. Os projectos de interesse comum lançados ao abrigo do programa são descritos em pormenor no programa de trabalho IDABC[2].

As medidas horizontais são acções concebidas para apoiar projectos de interesse comum e a administração em linha em geral. Em primeiro lugar, fornecem e mantêm serviços de infra-estrutura para serviços públicos na Comunidade. Estes serviços compreendem a concepção e manutenção de soluções tecnológicas e de software , englobando serviços de rede, middleware e segurança, bem como o estabelecimento de orientações. Em segundo lugar, iniciam, facilitam e gerem a prestação de serviços pan-europeus horizontais de administração em linha a empresas e cidadãos, incluindo as respectivas medidas organizacionais e de coordenação. As medidas horizontais lançadas ao abrigo do programa são descritas em pormenor no programa de trabalho IDABC[3]. A maioria das medidas horizontais é aplicada pela unidade IDABC.

3. METODOLOGIA

A avaliação assentou em métodos de investigação múltiplos, designadamente pesquisa documental, inquérito em linha, entrevistas e estudo de casos, envolvendo um vasto espectro de interessados, ou seja, cerca de 300 representantes dos comités sectoriais, do PEGSCO e dos serviços da UE.

4. AVALIAÇÃO: TEMAS E PERGUNTAS

A avaliação incidiu sobre os seguintes cinco temas principais:

- Pertinência : Em que medida os objectivos e acções do programa IDABC são pertinentes em relação às necessidades e prioridades evolutivas, tanto a nível nacional como a nível comunitário, sobretudo as necessidades e prioridades emergentes dos debates em curso relativos à iniciativa i2010 e, em termos mais gerais, às definidas pelos objectivos de Lisboa?

- Eficiência : Em termos económicos, de que forma estão as diferentes iniciativas e acções a traduzir-se em realizações e resultados? Que aspectos do programa são mais eficientes ou ineficientes, nomeadamente no tocante aos recursos mobilizados?

- Eficácia : Como se situam os resultados e os efeitos do programa IDABC relativamente os seus objectivos gerais e específicos? Há aspectos que sejam mais ou menos eficazes que outros e, em caso afirmativo, que conclusões se podem tirar desse facto?

- Utilidade : Como se situam os resultados e efeitos das acções do programa IDABC, alcançados e esperados, relativamente às necessidades das populações-alvo? É possível adoptar medidas para tornar o programa mais útil e, em caso afirmativo, quais são essas medidas?

- Coerência : Em que medida as acções fazem parte de uma abordagem «holística» no âmbito do programa e até que ponto são criadas sinergias entre as acções do programa e outras actividades comunitárias no domínio dos serviços pan-europeus de administração em linha e de infra-estruturas?

Para além das perguntas específicas ligadas a estes temas de avaliação, foram levantadas três questões transversais:

- evolução das acções financiadas pelo programa IDABC;

- coordenação e participação dos Estados-Membros;

- integração das recomendações da avaliação final do programa IDA II na execução do programa IDABC.

5. CONCLUSÕES

5.1. Pertinência

Todos os dados recolhidos no âmbito da avaliação apontam para níveis muito satisfatórios de pertinência no que respeita ao programa IDABC. A avaliação concluiu que os objectivos e acções planeadas do programa IDABC são inteiramente compatíveis com as necessidades e prioridades estabelecidas, a nível comunitário, pelos objectivos de Lisboa. Em termos gerais, o programa IDABC contribui directamente tanto para objectivos abrangentes, como o fomento da inovação e a utilização de TIC, como para objectivos específicos, tais como a criação de uma mão-de-obra com mais mobilidade nomeadamente ao fornecer serviços de informação promotores de movimentos transfronteiras. No entanto, o IDABC presta também contributos indirectos mediante o aumento da eficiência no intercâmbio de dados entre Estados-Membros e a redução da burocracia para as empresas e os cidadãos. Conclui que a pertinência é inegavelmente uma das principais preocupações dos interessados no programa IDABC, sendo alvo de uma procura activa a diferentes níveis e de diversas formas complementares.

5.2. Eficiência

A avaliação considera prematuro proceder-se a uma análise aprofundada da eficiência, visto que, em termos gerais, os níveis de aplicação do programa são naturalmente diminutos nesta fase precoce. Ainda não há resultados nem efeitos visíveis e mensuráveis. Todavia, com base nos dados recolhidos no âmbito do inquérito, a avaliação considera que, em termos económicos, a forma como os recursos estão a ser utilizados na execução das actividades é satisfatória.

5.3. Eficácia

Uma vez que o programa IDABC está a dar os seus primeiros passos, ainda não é possível proceder a uma avaliação sistemática dos benefícios que traz à Comunidade. Todavia, é possível formular hipóteses relativamente à evolução futura das acções. De acordo com a avaliação, considera-se que a maioria dos projectos de interesse comum é susceptível de cumprir a programação, ao passo que, em termos gerais, as medidas horizontais poderão exigir apoio suplementar ou prazos mais dilatados, principalmente devido a um arranque tardio, procedimentos morosos e falta de pessoal. Não obstante, de acordo com alguns indícios provenientes dos estudos de casos, tanto os projectos de interesse comum como as medidas horizontais poderão alcançar níveis de eficácia promissores.

5.4. Utilidade

Segundo as opiniões expressas durante as entrevistas, o tipo de serviços de administração em linha fornecidos pelo programa IDABC é considerado único, uma vez que a necessidade de interfaces telemáticas pan-europeias comuns nas administrações públicas não é satisfeita na mesma medida por nenhum outro programa ou iniciativa. A título de exemplo, os Estados-Membros que aderiram à UE no último alargamento estão extremamente satisfeitos com os serviços fornecidos, tanto mais que o programa IDABC lhes proporciona uma forma de melhorarem os seus próprios serviços e infra-estruturas telemáticos. Por outras palavras, a avaliação conclui que as actividades do programa IDABC, bem como a estratégia e os procedimentos subjacentes, são reveladoras do empenho em corresponder às expectativas dos Estados-Membros e às prioridades definidas a nível europeu.

Os inquiridos vêem as administrações públicas europeias, a todos os níveis, como os principais beneficiários das actividades do programa IDABC, com as empresas em segundo lugar e os cidadãos em terceiro. Actualmente, as empresas e os cidadãos não são porém abrangidos de uma forma tão directa quanto as administrações. Não parece haver consenso entre as partes interessadas sobre se as administrações são um grupo-alvo satisfatório e suficiente ou se conviria redobrar esforços para satisfazer as necessidades das empresas e dos cidadãos.

5.5. Coerência

A pesquisa documental, as entrevistas e as respostas dadas ao inquérito são convergentes ao apontarem para um bom nível de coerência interna das medidas apoiadas pelo programa IDABC. Ao adoptarem uma abordagem holística, as acções IDABC contribuem para a consecução dos objectivos do programa.

Segundo a avaliação, a coerência do programa face a outras actividades comunitárias no domínio dos serviços pan-europeus de administração em linha e de infra-estruturas, ou seja, a coerência externa, merece uma análise mais atenta. Embora os diversos interessados estejam cada vez mais empenhados em fomentar a complementaridade, sempre que são tratadas questões idênticas, os demais programas são por vezes considerados com pouco rigor, nomeadamente ao nível das acções específicas.

5.6. Evolução das acções financiadas pelo programa IDABC

No primeiro trimestre de 2006, arrancaram ao abrigo do programa IDABC cerca de 50% das acções previstas no programa de trabalho. A proporção de projectos de interesse comum era ligeiramente maior que a das medidas horizontais. Além disso, as acções efectivamente lançadas estavam ainda numa fase precoce de desenvolvimento. Contudo, a avaliação conclui que os serviços pan-europeus de administração em linha no âmbito do programa IDABC, lançados atempadamente ou transferidos a partir do programa IDA II, estão a ser desenvolvidos, aplicados e utilizados satisfatoriamente.

5.7. Coordenação e participação dos Estados-Membros

Com base nas respostas às entrevistas e ao inquérito, a elaboração, nos Estados-Membros, de uma estratégia coordenada e consolidada a nível nacional para os projectos de interesse comum foi considerada polémica por alguns dos interessados. Esta controvérsia conduziu a uma situação de descontentamento geral no que respeita à capacidade de coordenar pareceres entre representantes dos Estados-Membros no âmbito do PEGSCO e dos comités sectoriais. Além disso, contudo, a avaliação apura que alguns Estados-Membros aplicaram medidas específicas e eficientes com base nas quais os membros do PEGSCO e dos comités sectoriais coordenam os respectivos pareceres.

Tendo em conta as respostas dadas pelos membros dos comités sectoriais, a avaliação conclui igualmente que o nível actual de sensibilização dos membros dos comités sectoriais no que respeita às suas responsabilidades não é coerente.

5.8. Integração das recomendações da avaliação final do programa IDA II na execução do programa IDABC

As recomendações do programa IDA II só foram disponibilizadas após a adopção da decisão IDABC. Porém, atendendo sobretudo às conclusões da avaliação, a maioria das treze recomendações da avaliação final do programa IDA II já foi tida em conta ou está a ser analisada. Apenas três das recomendações continuam a ser aplicáveis na íntegra, nomeadamente a que diz dever ser dada prioridade às actividades que mais contribuem para a consecução dos objectivos e das metas do programa, o que, em princípio, corresponde a uma preocupação constante de todo e qualquer gestor de programas. Não são aplicadas as recomendações que apontam para a necessidade de criar:

- um painel digital destinado à fiscalização e ao acompanhamento das actividades em curso e concluídas, tanto no que se refere à fiscalização da realização dos objectivos, consequências e benefícios numa base actual, como à elucidação e comparação da relação entre efeitos financeiros e custos;

- um programa de comunicação concebido para os países UE 15, tal como foi feito para os novos Estados-Membros, tendo em vista garantir a adesão ao modo de trabalho e às orientações/arquitecturas fundamentais.

Com a introdução de um programa evolutivo de trabalho no âmbito do programa IDABC a premência de um painel para a fiscalização da execução das acções diminuiu significativamente, visto que as acções são regularmente confrontadas com as entradas do programa de trabalho, reflectindo assim tanto o andamento das acções como o planeamento futuro, e os fundos para as fases subsequentes só são disponibilizados uma vez atingidas determinadas metas. Simultaneamente, não só foi introduzido um mecanismo de relatório anual sobre a execução do programa como passou a ser exigido um exame a posteriori para cada acção, no prazo de um ano após a execução. Além disso, a reutilização das componentes é, na medida do possível, obrigatória, a fim de optimizar os efeitos dos fundos atribuídos. A Comissão continuará a acompanhar a evolução a fim de garantir a maximização dos benefícios.

A Comissão continuará a trabalhar com os representantes dos Estados-Membros no PEGSCO para garantir a adesão e o empenhamento, colocando a tónica em acções que respondam às necessidades detectadas em cooperação com os Estados-Membros e os sectores em causa.

6. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

A avaliação da aplicação do programa IDABC permitiu chegar a algumas conclusões e recomendações.

6.1. Programação da avaliação

No âmbito desta avaliação, cujo estatuto é o de uma avaliação intercalar, foi difícil apreender os primeiros efeitos do programa que, na prática, ainda se encontra numa fase muito precoce. Verificaram-se problemas de programação comparáveis no âmbito de avaliações anteriores dos programas IDA, que, segundo a avaliação, suboptimizam a produção ou utilização dos seus resultados.

Recomendação 1

É necessário prestar mais atenção à programação das avaliações. Uma vez que é obrigatório cumprir o calendário previsto na decisão IDABC, convém que, relativamente a programas futuros, a decisão preveja um maior grau de flexibilidade no tocante à calendarização das avaliações, para que o programa possa aproveitar melhor os resultados da avaliação.

Plenamente consciente de que a presente avaliação intercalar se realizou demasiado cedo para produzir resultados benéficos, e tendo em vista um eventual programa de continuação, a Comissão proporá que a avaliação intercalar seja efectuada a meio do percurso, tal como previsto na proposta original do programa IDABC apresentada pela Comissão.

6.2. Organização da execução do programa

As dificuldades encontradas no âmbito da avaliação, em especial no que se refere à descrição da estrutura global em termos dos grupos de interessados e das relações que estabelecem entre si, puseram a nu a complexidade intrínseca da organização global do programa, nomeadamente no caso dos projectos de interesse comum. A percepção controversa da coordenação e participação dos Estados-Membros também aponta para o mesmo problema. Em termos concretos, a avaliação conclui que os comités sectoriais e os gestores têm de estar plenamente conscientes dos respectivos papéis, competindo aos membros do PEGSCO e dos comités sectoriais garantir um nível de cooperação mais elevado.

Recomendação 2

A Comissão deve diligenciar para que todos os participantes conheçam o seu papel no âmbito do processo de aplicação. A avaliação recomenda a elaboração de diagramas organizacionais e a adequada difusão de descrições operacionais dos papéis de cada participante, sobretudo no caso dos projectos de interesse comum.

Em cooperação com os Estados-Membros representados no PEGSCO e os sectores representados no grupo inter-serviços criado ao abrigo do programa IDABC, a Comissão continuará a trabalhar para garantir a sensibilização de todas as partes para os seus papéis e responsabilidades no processo de execução.

6.3. Integração no programa das necessidades evolutivas dos utilizadores

A avaliação constata que o programa IDABC, tal como o seu antecessor, foi adaptado correctamente à evolução das prioridades das políticas europeias. Estes esforços são apreciados pelos Estados-Membros que parecem satisfeitos com os serviços fornecidos. No entanto, e uma vez que a aplicação do programa se encontra numa fase incipiente, ainda não foram feitos todos os estudos de viabilidade projectados, pelo que está em curso o processo de ajustamento do programa às necessidades das populações-alvo.

Recomendação 3

Ao nível estratégico, é necessário envidar esforços para recolher e divulgar informação específica e actualizada sobre as necessidades dos utilizadores. A avaliação menciona que os membros do PEGSCO são solicitados a este nível por serem uma importante fonte de informação sobre as necessidades definidas a nível nacional ou internacional, referindo também a realização de sessões de partilha de conhecimentos, com vista ao intercâmbio de experiências e ensinamentos com outros representantes dos Estados-Membros e com as instituições comunitárias. Os dados obtidos no âmbito de estudos de viabilidade poderiam igualmente ser resumidos e divulgados.

Em cooperação com os representantes dos Estados-Membros no PEGSCO e nos comités sectoriais, a Comissão continuará delimitar os domínios prioritários acordados com os Estados-Membros e confirmados no plano de acção «Administração em linha» da iniciativa i2010: acelerar a administração em linha na Europa para benefício de todos»[4] com vista a apoiar o desenvolvimento de serviços pan-europeus de administração em linha, também em colaboração com o subgrupo de serviços de administração em linha do Grupo de Alto Nível I2010, criado no contexto do plano de acção «Administração em linha» da iniciativa i2010.

6.4. Medidas horizontais e recursos humanos

Se bem que o programa IDABC esteja ainda a dar os primeiros passos, os resultados desta avaliação permitem fazer extrapolações no que respeita à evolução futura das acções. Embora actualmente se considere que a maioria dos projectos de interesse comum é susceptível de cumprir a programação, as medidas horizontais poderão exigir apoio suplementar ou prazos mais dilatados, principalmente devido a um arranque tardio, procedimentos morosos e um rácio acções/pessoal desfavorável.

Recomendação 4

Convém acompanhar de perto a evolução das acções do programa IDABC relativamente ao cumprimento das metas estabelecidas, em especial no caso das medidas horizontais. Neste contexto, a avaliação sublinha a necessidade de estabelecer um rácio acções/pessoal mais equilibrado na gestão das medidas horizontais, tanto no que se refere ao programa IDABC como a qualquer outro programa subsequente.

Na terceira revisão do programa de trabalho IDABC adoptada a 14.8.2006[5], a Comissão adaptou metas e prazos para ter em conta os atrasos verificados no primeiro ano do programa e o actual rácio acções/pessoal. A Comissão continuará a acompanhar o cumprimento dos prazos e das metas estabelecidos, tomando as medidas estimadas necessárias.

6.5. Articulação dos programas comunitários relacionados com os serviços de administração em linha

O programa IDABC revela um nível elevado de coerência interna: as suas acções contribuem para a realização dos objectivos do programa ao adoptarem uma abordagem holística que garante uma boa coordenação no âmbito do programa. Por outro lado, é necessário prestar mais atenção à coerência do programa IDABC com outras actividades comunitárias no domínio dos serviços pan-europeus de administração em linha e de infra-estrutura. Embora os múltiplos interessados estejam cada vez mais empenhados em fomentar a complementaridade, sempre que são tratadas questões idênticas, os demais programas são por vezes considerados com pouco rigor.

Recomendação 5

Convém proceder-se a uma avaliação estratégica das relações entre os vários programas comunitários no âmbito dos quais a CE desenvolve iniciativas interoperáveis de serviços de administração em linha para fomentar os processos de aprendizagem e as sinergias entre os programas. Os resultados desta avaliação estratégica devem conduzir a uma especificação das posições estratégicas e das interdependências dos programas comunitários relacionados com os serviços de administração em linha.

No contexto do estabelecimento do plano de acção «Administração em linha» da iniciativa i2010, a Comissão tem vindo a assegurar uma utilização óptima dos recursos do programa e das competências especializadas específicas a cada programa, criando sinergias entre os vários programas comunitários no domínio dos serviços de administração em linha através da partilha de tarefas, coordenação e cooperação. Além disso, com a esperada adopção da proposta da Comissão de decisão do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa-quadro para a competitividade e a inovação (2007-2013)[6] vai ser criado um programa de apoio à política em matéria de TIC, que irá integrar gradualmente diversos programas em vigor no domínio dos serviços de administração em linha (eContent+, eTEN e Modinis). Simultaneamente, a Comissão está a explorar possibilidades de tornar os sistemas de administração em linha existentes independentes dos programas, definindo mecanismos que assegurem a sua sustentabilidade financeira e operacional nos termos da decisão IDABC, preservando as sinergias e aumentando a rendibilidade. A Comissão continuará a promover as sinergias entre os programas e a aprendizagem mútua através do reforço da coordenação e da integração.

7. CONCLUSÕES

Apesar de apontar algumas lacunas, recomendando que estas sejam devidamente colmatadas nas fases posteriores de aplicação do programa, as conclusões da avaliação são globalmente positivas, sublinhando todavia ser algo prematuro proceder-se a uma avaliação rigorosa do programa IDABC nesta fase incipiente da sua execução.

Conforme acima sublinhado, a Comissão prestará a máxima atenção às recomendações desta avaliação.

[1] Decisão 2004/387/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, sobre a prestação interoperável de serviços pan-europeus de administração em linha (eGovernment) a administrações públicas, empresas e cidadãos (IDABC), JO L 144 de 30.4.2004 (ver JO L 181 de 18.5.2004, p. 25. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf

[2] C/2006/3606, ver http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[3] C/2006/3606, ver http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[4] COM(2006) 173 final, ver http://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/doc/highlights/comm_pdf_com_2006_0173_f_en_acte.pdf

[5] C/2006/3606, ver http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[6] COM(2005) 121 final, ver http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/cip/docs/com121_en.pdf