[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 16.3.2006

COM(2006) 121 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

sobre o reforço do estatuto da Comunidade Europeia da Energia Atómica na Agência Internacional da Energia Atómica {SEC(2006)341}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO

sobre o reforço do estatuto da Comunidade Europeia da Energia Atómica na Agência Internacional da Energia Atómica

1. Introdução

A Comunidade Europeia da Energia Atómica (Euratom, a seguir designada «a Comunidade») tem o estatuto de observador na Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA[1]), a agência das Nações Unidas encarregada da promoção da utilização segura e pacífica das tecnologias nucleares. Actualmente, apenas os Estados podem ser membros da AIEA[2].

O estatuto de observador limita a influência e a visibilidade da Euratom na AIEA, de forma não compatível com as competências da Comunidade no domínio das actividades da Agência e com o seu direito legítimo de exercício das mesmas ao nível internacional, conforme repetidamente reconhecido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

A situação acima descrita exige que sejam tomadas medidas para reforçar o estatuto da Euratom na AIEA, sendo este o objectivo da presente comunicação. Nesta fase, embora seja prematuro definir a natureza exacta desse estatuto reforçado, a participação da Euratom na AIEA na qualidade de membro é claramente uma opção a explorar.

2. Competências da Comunidade ao abrigo do Tratado Euratom

Em conformidade com o artigo 1.º do Tratado Euratom (a seguir designado «o Tratado»), a principal missão da Comunidade, criada em 1957, é «contribuir, pelo estabelecimento das condições necessárias à formação e crescimento rápidos das indústrias nucleares, para a melhoria do nível de vida nos Estados-Membros e para o desenvolvimento das relações com os outros países». Para tal, ao assinarem o Tratado, os Estados-Membros transferiram para a Comunidade direitos soberanos nas seguintes áreas principais: investigação, saúde e segurança (protecção dos trabalhadores e da população contra os perigos das radiações ionizantes), fornecimento de matérias-primas, salvaguardas nucleares e relações externas.

As disposições do Tratado permitiram o desenvolvimento e aplicação de um corpo legislativo importante, que fornece o quadro para as regras nacionais necessárias neste sector, apresentado no anexo 4.

A Comissão é responsável[3] pela promoção e coordenação da investigação nuclear na Comunidade por forma a evitar a duplicação desnecessária de esforços. A Comissão pode dar apoio financeiro, fornecer materiais, disponibilizar instalações, equipamento ou assistência especializada e promover o financiamento conjunto. Os sucessivos programas-quadro de investigação da Euratom proporcionaram fundos substanciais para promover a investigação nuclear civil. Actualmente, a investigação concentra-se na tecnologia de fusão termonuclear e na segurança nuclear, incluindo questões ambientais como a gestão dos resíduos e a protecção contra as radiações. O sexto programa-quadro da Euratom para o período 2002-2006 dispõe de uma dotação orçamental global de 1 230 milhões de euros, dos quais 750 milhões de euros afectados à investigação sobre energia de fusão. Em Abril de 2005, a Comissão adoptou uma proposta de sétimo programa-quadro Euratom cobrindo o período 2007-2011 (com possibilidades de prolongamento até 2013), com um orçamento total de 3 092 milhões de euros (2 159 milhões de euros para a investigação sobre energia de fusão, 394 milhões de euros para a cisão nuclear e a protecção contra as radiações e 539 milhões de euros para as actividades do Centro Comum de Investigação no domínio nuclear).

As disposições do Tratado em matéria de protecção contra as radiações [4] exigem o estabelecimento de normas básicas de segurança para protecção da saúde dos trabalhadores e da população contra os perigos resultantes das radiações ionizantes[5]. Estas normas foram complementadas com mais de vinte actos legislativos que abrangem aspectos variados como exposições médicas, protecção operacional dos trabalhadores externos, transferências de substâncias radioactivas e resíduos radioactivos, radioactividade nos géneros alimentícios e emergências radiológicas.

Num futuro próximo, a legislação comunitária será complementada com o estabelecimento de um quadro comunitário no domínio da segurança nuclear e da gestão dos resíduos radioactivos. Na sua decisão de 10 de Dezembro de 2002, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias reconheceu explicitamente o poder legislativo da Comunidade no domínio da segurança nuclear ao abrigo do Tratado. Consequentemente, em 30 de Janeiro de 2003, a Comissão adoptou duas propostas de directiva sobre, respectivamente, a segurança das instalações nucleares e a gestão do combustível nuclear irradiado e dos resíduos radioactivos[6].

No que se refere ao aprovisionamento[7] , a Agência de aprovisionamento Euratom tem direito de opção relativamente aos minérios, matérias-primas e materiais cindíveis especiais produzidos nos territórios dos Estados-Membros, bem como o direito exclusivo de celebrar contratos respeitantes ao fornecimento de materiais nucleares provenientes do interior ou do exterior da Comunidade. O objectivo é garantir um acesso igual aos materiais nucleares para todos os utilizadores na Comunidade.

No domínio das salvaguardas nucleares[8] , o regulamento de execução adoptado em 1976 foi recentemente substituído por um regulamento revisto[9]. As salvaguardas ao abrigo do Tratado são coordenadas com o sistema de salvaguardas aplicado pela AIEA ao abrigo de três acordos trilaterais celebrados entre os Estados-Membros, a Comunidade e a AIEA. Em 1998, os Estados-Membros e a Comunidade assinaram protocolos adicionais a estes acordos, que foram ratificados por todos os Estados-Membros e entraram em vigor. Para os novos Estados-Membros que acederam à Comunidade Euratom em 2004, está em curso o trabalho com vista à sua cobertura pelos acordos de salvaguarda e os protocolos adicionais.

3. Argumentos a favor do reforço do estatuto da Euratom na AIEA

A Comunidade tem competências externas claras nos domínios acima mencionados. Ao abrigo da alínea h) do artigo 2.º do Tratado, para poder cumprir a sua missão, a Comunidade tem de estabelecer ligações susceptíveis de promoverem o progresso na utilização pacífica da energia nuclear com outros países e organizações internacionais. Para tal, a Comunidade pode, nos limites dos seus poderes e da sua jurisdição, contrair obrigações mediante a conclusão de acordos ou convenções com um país terceiro, uma organização internacional ou um nacional de um país terceiro (artigo 101.º do Tratado).

As competências externas da Comunidade foram confirmadas pela jurisprudência. Em 1978, em relação com a adesão prevista da Comunidade à Convenção Internacional sobre a Protecção Física dos Materiais Nucleares, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias analisou as competências externas da Comunidade[10]. Referindo-se à sua jurisprudência em matéria de competência externas, o Tribunal fez notar que, à medida que a Comunidade desenvolve regras comuns internas, também adquire autoridade sobre negociações externas que possam afectar essas regras comuns[11]. O Tribunal de Justiça declarou ainda que, se a Comunidade tem competência interna para prosseguir um objectivo específico, dispõe implicitamente da competência externa exclusiva nessa matéria na medida em que tal exercício externo seja necessário para realizar esse objectivo[12]. Recentemente, relativamente à adesão da Comunidade à Convenção sobre Segurança Nuclear, as conclusões do Advogado-Geral F. G. Jacobs, com base nas quais qual o Tribunal formulou o seu acórdão em 10 de Dezembro de 2002, confirmaram que: «Nos termos do artigo 101.º, parágrafo primeiro, do Tratado, a Comunidade pode concluir acordos internacionais «no âmbito da sua competência». Consequentemente, a competência externa da CEEA tem o mesmo alcance que a sua competência interna ou, por outras palavras, tem o poder de concluir acordos internacionais em todas as matérias nas quais tem competência para agir internamente.»[13].

As actividades da AIEA dizem principalmente respeito a domínios da competência da Comunidade. Este interesse comum em questões nucleares traduz-se igualmente no facto de as recomendações, tratados, convenções e acordos desenvolvidos pela AIEA apoiarem as políticas relevantes da Comunidade.

Nos termos do acordo de cooperação entre a Comunidade e a AIEA assinado em Viena, que entrou em vigor em 1 Janeiro de 1976[14], a Comunidade está representada na qualidade de observador com direito de palavra nas sessões anuais regulares da Conferência Geral e no Conselho de Governadores da AIEA, podendo os representantes da Comissão participar nas deliberações sobre questões de interesse para a Comunidade. No entanto, os representantes da Comunidade apenas podem fazer uma declaração após todos os Estados terem tido a palavra e não podem apresentar propostas ou alterações. A Comunidade não tem direito de voto, mesmo em questões nas quais tenha competência exclusiva ou partilhada.

Na medida em que, isoladamente (competência exclusiva) ou em conjunto com os Estados-Membros (competência partilhada), a Comunidade está em posição de contrair e cumprir obrigações face a países terceiros e organizações internacionais que afectam a sua esfera de competências, deveria poder participar na qualidade de membro de pleno direito na AIEA. Além disso, a Comunidade deveria poder apresentar propostas durante as negociações de convenções internacionais relevantes para as suas competências ao abrigo do Tratado.

Há, por conseguinte, uma disparidade óbvia entre as competências da Comunidade e o estatuto que lhe é conferido na AIEA , que impede o exercício efectivo dessas competências. É assim perfeitamente justificável visar um reforço do estatuto da Euratom na AIEA, com o objectivo de a tornar membro de pleno direito da mesma.

Uma das missões importantes da Comunidade ao abrigo do Tratado, é adoptar e aplicar normas de segurança para a protecção de saúde da população e dos trabalhadores no domínio da protecção contra as radiações e da segurança nuclear. A AIEA tem a mesma missão. É natural que a Comunidade se exprima com uma só voz na AIEA por forma a assegurar uma abordagem mais estruturada e coerente e a participar no desenvolvimento dessas normas.

Além disso, o sistema de salvaguardas Euratom articula-se com o sistema de salvaguardas aplicado pela AIEA, que assenta nos acordos trilaterais referidos no artigo 77.º do Tratado. Trata-se de um domínio de competência exclusiva da Comunidade e que exige uma presença mais forte na AIEA[15].

O reforço do estatuto da Comunidade na AIEA beneficiaria os Estados-Membros da Euratom, dado que a sua voz, harmonizada ao nível comunitário, teria uma maior influência no desenvolvimento das recomendações e normas da AIEA.

Como consequência do estatuto reforçado, os países terceiros poderiam negociar, sobre as questões cuja responsabilidade foi transferida para a Comunidade, com uma entidade única, representando todos os Estados-Membros da Euratom e dispondo de uma competência inigualável acumulada ao longo de quase cinquenta anos. Por exemplo, a cooperação no domínio das salvaguardas, em que a Comunidade dispõe de competência exclusiva, demonstrou que a experiência da Euratom representa um valor acrescentado tanto para os países terceiros como para a AIEA. Reciprocamente, a Euratom poderá apresentar a posição dos seus Estados-Membros em matérias da sua competência exclusiva.

4. Processo de reforço do estatuto da Euratom na AIEA

A alteração do estatuto da Euratom na AIEA é uma tarefa inerentemente complexa, pelo menos por duas razões: a) afecta os Estados-Membros, particularmente nos casos em que implica uma transferência dos direitos de voto na AIEA para a Euratom; b) exige uma alteração dos estatutos da AIEA, implicando longos debates processuais e de fundo nesta organização.

Às dificuldades acima referidas, acrescenta-se o facto de os Estados-Membros e os países terceiros irem avaliar o pedido de reforço do estatuto da Euratom não apenas em função dos seus próprios méritos, mas no contexto mais alargado do estatuto das Comunidades Europeias nas várias entidades e organismos das Nações Unidas.

Não obstante, a Comissão prossegue de longa data o objectivo de reforçar o actual estatuto de observador da CE em várias entidades e organismos da ONU caso a caso, sempre que as competências comunitárias assim o exijam. Esta política já foi bem sucedida em várias instâncias, nomeadamente, com a obtenção do estatuto de membro de pleno direito da Organização para a Alimentação e a Agricultura e do Codex Alimentarius e com a plena participação na Comissão para o Desenvolvimento Sustentável.

A Comissão está igualmente consciente de que, apesar da natureza principalmente técnica do seu trabalho, a AIEA também constituiu um fórum em que são tratadas questões políticas e de segurança altamente sensíveis. É o que pode acontecer quando o debate abrange aspectos relacionados com a não-proliferação, como no caso da recente resolução do Conselho de Governadores sobre o Irão[16]. Actualmente, questões como a não-proliferação são consideradas questões do «segundo pilar», em que a responsabilidade nacional se sobrepõe ao direito comunitário. Nesta perspectiva, convém sublinhar que, tal como acima indicado, a Comunidade pretende obter um estatuto reforçado limitado às áreas de actividade da AIEA da sua competência.

Dada a natureza política do processo de reforço do estatuto da Comunidade na AIEA, que implica debates complexos e longos entre a Comissão e os Estados-Membros da UE, bem como com a AIEA e os seus membros, é proposta a seguinte abordagem em duas fases:

- numa primeira fase, a Comissão daria início a consultas com os Estados-Membros da UE no Conselho, bem como com a AIEA e os seus membros, com vista aos contactos exploratórios e explicativos e às actividades de sensibilização necessários à luz do acima exposto;

- numa segunda fase, com base nestas consultas, a Comissão apresentaria ao Conselho uma proposta de directrizes de negociação para efeitos de a) negociar um estatuto reforçado do Euratom na AIEA e pedir a alteração pertinente dos estatutos da AIEA.

5. Conclusões

O estatuto de observador da Comunidade na AIEA levanta problemas e dá origem às insuficiências descritas nas três secções anteriores. É necessário que a Comunidade tenha um papel mais forte para garantir a consistência e eficácia da sua posição. Tendo em conta os seus poderes no domínio do nuclear, justifica-se que a Comunidade tenha um estatuto reforçado na AIEA. O objectivo último é conseguir que a Comunidade se torne membro da AIEA.

A este propósito, em questões da sua competência, a Comunidade está a tentar posicionar-se em pé de igualdade com os Estados que são membros da AIEA para:

a) expressar a sua posição durante as negociações ou nas reuniões dos órgãos da AIEA,

b) votar em nome dos seus Estados-Membros em questões de competência comunitária,

c) manifestar, em seu próprio nome, consentimento para assumir os direitos e obrigações decorrentes dos instrumentos concluídos sob os auspícios da AIEA.

À luz do acima exposto, a Comissão pede ao Conselho que dê o seu apoio à abertura de consultas iniciais pela Comissão junto da AIEA com o objectivo de:

a) explorar formas de reforçar o estatuto da Comunidade na AIEA,

b) identificar todas as alterações aos estatutos e outra regulamentação interna da AIEA necessárias para o efeito.

A Comissão informará regularmente o Conselho sobre os progressos das conversações. Assim que for encontrada uma solução satisfatória, a Comissão pedirá ao Conselho um mandato para negociar um novo estatuto na AIEA, bem como as alterações necessárias aos estatutos desta organização .

6. Anexo

Documento de trabalho dos serviços da Comissão. Anexos da Comunicação da Comissão ao Conselho sobre o reforço do estatuto da Comunidade Europeia da Energia Atómica na Agência Internacional da Energia Atómica.

[1] No anexo 3 é apresentada uma breve descrição da AIEA e das respectivas atribuições.

[2] Em Janeiro de 2006, a AIEA contava com 139 Estados-Membros, incluindo a totalidade dos 25 Estados-Membros da Euratom.

[3] Capítulo 1 do Tratado

[4] Capítulo 3 do Tratado

[5] No anexo 4, é apresentada uma lista completa da legislação.

[6] COM/2003/0032 final; a Comissão adoptou propostas alteradas em 2004 (COM(2004)526)

[7] Capítulo 6 do Tratado

[8] Capítulo 7 do Tratado

[9] Regulamento (Euratom) n.º 302/2005 da Comissão, de 8 de Fevereiro de 2005, relativo à aplicação das salvaguardas Euratom

[10] Deliberação 1/78 do Tribunal de 14 de Novembro de 1978

[11] Processo 22/70 de 31.3.1971, Comissão contra o Conselho, Col. 1971. p. 263

[12] Parecer 1/76 de 26.4.1977, Projecto de acordo relativo a criação de um fundo europeu de imobilização da navegação interna, Col. 1977, p. 741

[13] Conclusões do Advogado-Geral, F. G. Jacobs apresentadas em 13.12.2001, Processo C-29/99, Col. 2002, p. I-11221

[14] JO L 329 de 23.12.1975, p. 28

[15] A experiência mostra que a AIEA tem mais facilmente em conta o ponto de vista da Comunidade quando este é apresentado pela Comissão e não unicamente pelos Estados-Membros.

[16] Resolução GOV/2005/77 de 24 de Setembro de 2005