[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS | Bruxelas, 21.9.2005 COM(2005) 436 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO DOCUMENTO DE CONSULTA RELATIVO AOS AUXÍLIOS ESTATAIS À INOVAÇÃO ÍNDICE 1. Introdução 4 2. Princípios que regem o controlo dos auxílios estatais à inovação 6 2.1. Identificar as deficiências de mercado que afectam a inovação 6 2.2. O instrumento de auxílio deve ter um efeito sobre a deficiência de mercado identificada 7 2.3. Limitar as distorções da concorrência e o efeito sobre o comércio 7 2.4. Dimensão regional 8 3. Apoio à tomada de riscos e à experimentação 9 3.1. Apoio à criação e desenvolvimento de empresas inovadoras em fase de arranque 10 3.2. Resolver o problema do défice de fundos próprios para aumentar a disponibilidade de capital de risco na União Europeia 11 3.3. Apoio à experimentação tecnológica e riscos inerentes ao lançamento de produtos inovadores 12 4. Um contexto empresarial favorável à inovação 13 4.1. Incentivar os intermediários de inovação 13 4.2. Promover a formação e a mobilidade 15 4.3. Apoio ao desenvolvimento de pólos de excelência através da colaboração e da formação de agregados 16 Anexo: Problemas que afectam a inovação na Europa 19 COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO DOCUMENTO DE CONSULTA RELATIVO AOS AUXÍLIOS ESTATAIS À INOVAÇÃO (Texto relevante para efeitos do EEE) 1. INTRODUÇÃO 1. Tal como referido no Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais, “a inovação tem a ver com um processo que associa o conhecimento e a tecnologia à exploração das oportunidades oferecidas pelo mercado para produtos, serviços e processos empresariais novos ou melhorados (em relação aos já disponíveis no mercado comum) e implica um certo grau de risco”. O presente documento vem lançar uma consulta destinada a obter a opinião dos interessados sobre melhorias específicas nas regras em matéria de auxílios estatais à inovação, incluindo esclarecimentos destinados a aumentar a segurança jurídica, novas possibilidades de financiamento a favor da inovação, a formulação de critérios para orientar os auxílios de forma mais eficaz e uma simplificação do quadro regulamentar. 2. A inovação constitui um elemento fundamental para que a União Europeia produza crescimento e criação de emprego, tal como explicado na comunicação a publicar proximamente e intitulada “Mais investigação e inovação: investir no crescimento e no emprego”. A política em matéria de auxílios estatais pode contribuir para uma economia mais inovadora, preservando a concorrência no mercado dos produtos como factor impulsionador da inovação e propondo um quadro de regras que facilite a concepção, pelos Estados-Membros, de auxílios estatais eficazes a favor da inovação. 3. A preservação da concorrência deverá constituir a primeira prioridade na elaboração de sistemas eficazes destinados a promover a inovação na União Europeia. A concorrência num mercado em funcionamento cria incentivos para as empresas investirem no conhecimento e na inovação, uma vez que lhes permite obter uma posição concorrencial vantajosa e gerar lucros. 4. Todavia, os auxílios estatais podem, nalguns casos, contribuir de forma eficaz e efectiva para promover a inovação, quando se destinam a resolver deficiências dos mercados que prejudicam o processo inovador, sem provocarem distorções excessivas da concorrência. A Comissão identificou diversos problemas que justificam a situação não satisfatória da Europa em matéria de inovação (ver anexo). Contudo, muitos destes problemas não podem ser solucionados através de auxílios estatais e exigem uma abordagem política mais abrangente. Além disso, um volume excessivo de auxílios concedidos em nome da inovação pode, de facto, prejudicar o processo de inovação, uma vez que pode enfraquecer a concorrência que, por sua vez, constitui o estímulo mais eficaz para comparar ideias e para novas entradas de empresas inovadoras no mercado. Por consequência, a política em matéria de auxílios estatais constitui apenas uma resposta limitada ao problema do nível insatisfatório da inovação na Europa. 5. Por exemplo, o Plano de Acção sobre tecnologias ambientais[1] destina-se a controlar e utilizar tecnologias e inovação favoráveis ao ambiente, que possam contribuir para a protecção do ambiente e, simultaneamente, para a competitividade e o crescimento. O desenvolvimento da eco-inovação é essencial para preparar um futuro sustentável em termos ambientais, mas as barreiras económicas impedem o seu desenvolvimento. Em especial, os preços do mercado reflectem os custos económicos directos e não os custos da poluição ambiental (tais como os custos dos cuidados de saúde necessários devido à poluição atmosférica nos centros urbanos). Esta situação provoca um sub-investimento sistemático nas tecnologias ambientais, principalmente por parte das empresas que não se podem permitir uma atitude caritativa face a um mercado competitivo. Por conseguinte, incentivos económicos bem orientados poderão contribuir de forma útil para promover o lançamento de tecnologias ambientais. 6. Na actual fase, a Comissão considera desnecessária a elaboração de um enquadramento novo e distinto para os auxílios estatais à inovação, com base numa definição abstracta de inovação, não correspondendo também ao objectivo de simplificar as regras da Comunidade Europeia em matéria de auxílios estatais. Foram identificadas diversas actividades relacionadas com a inovação que são objecto da presente consulta. Trata-se de actividades concretas e específicas, que dão resposta às deficiências de mercado que impedem a inovação e relativamente às quais os auxílios estatais poderão apresentar vantagens que se sobrepõem aos eventuais efeitos nocivos em termos de concorrência e comércio. Ao fazê-lo, a Comissão utilizou uma metodologia compatível com a abordagem económica definida no Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais. As novas regras serão principalmente integradas num Enquadramento para a I&D e a inovação, mas também nas Orientações em matéria de capital de risco, no Enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente e no regulamento geral de isenção por categoria (evitando assim as exigências de notificação por parte dos Estados-Membros). 7. Foram seleccionados os seguintes tipos de actividades relacionadas com a inovação: 8. actividades de apoio à assunção de riscos e à experimentação, que contribuem para reduzir a distância entre os conhecimentos tecnológicos e o mercado 9. actividades (serviços às empresas e infra-estruturas) que melhoram o contexto geral das empresas em matéria de inovação . 10. Para cada uma das medidas propostas , a Comissão gostaria de obter observações pormenorizadas acerca da adequação da medida e do seu conteúdo. 11. Além disso, são colocadas questões sobre assuntos mais específicos, relativamente aos quais a Comissão gostaria igualmente de obter observações pormenorizadas. 12. Os resultados da consulta serão utilizados para formular novas regras claras que serão incluídas nos instrumentos jurídicos em matéria de auxílios estatais e que definirão os limites dentro dos quais os auxílios estatais à inovação podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. No final, caberá aos Estados-Membros orientar melhor os seus recursos e conceber medidas de apoio eficazes que promovam a inovação na União Europeia. 13. A Comissão gostaria de receber observações sobre a presente Comunicação até 21 de Novembro de 2005. As observações devem ser enviadas para a Comissão Europeia, com a referência Consulta: auxílios estatais à inovação, por correio electrónico para STATEAIDGREFFE@CEC.EU.INT ou por via postal para o seguinte endereço: DG Concorrência Registo Auxílios Estatais SPA 3, Gabinete 6/5 B-1049 Bruxelas Bélgica Pergunta 1) Considera adequado não elaborar um enquadramento distinto aplicável à inovação? Considera que as novas possibilidades em matéria de auxílios estatais visam actividades específicas relacionadas com a inovação? 2. PRINCÍPIOS QUE REGEM O CONTROLO DOS AUXÍLIOS ESTATAIS À INOVAÇÃO 14. Os auxílios estatais à inovação podem ser autorizados pela Comissão nos termos do n.º 3, alínea c), do artigo 87.º do Tratado CE. Em conformidade com os princípios enunciados no Plano de Acção no domínio dos auxílios estatais, a avaliação geral que precede a aprovação de um auxílio estatal à inovação deve incidir sobre as seguintes questões: 15. A existência de uma deficiência de mercado bem definida; 16. O instrumento de auxílio deve ter um efeito sobre a deficiência de mercado identificada: 17. O auxílio estatal deve ser o instrumento adequado; 18. O auxílio deve ter um efeito de incentivo, ou seja, deve gerar actividades adicionais relacionadas com a inovação; 19. O auxílio tem de ser proporcional ao problema em questão. 20. As distorções da concorrência e o efeito sobre o comércio devem ser limitados, por forma a garantir que a medida de auxílio não é, em última análise, contrária ao interesse geral. 21. Esta avaliação geral permite inferir diversos critérios normativos podem contribuir para elaborar regras ex-ante em matéria de auxílios estatais à inovação (que serão incluídas nos enquadramentos, orientações ou regulamentos de isenção por categoria). O objectivo desta metodologia consiste em identificar actividades concretas relativamente às quais podem ser autorizados auxílios estatais, desde que preencham diversas regras e critérios. A experiência anterior pode igualmente contribuir para identificar actividades e elaborar regras adequadas. Os critérios propostos no presente documento serão utilizados para a elaboração de tais regras ex-ante . Não se prevê recorrer a esta avaliação geral para apreciar a compatibilidade de notificações individuais. Além disso, na presente fase, o documento destina-se apenas a consulta. 2.1. Identificar as deficiências de mercado que afectam a inovação 22. Existe uma “ deficiência de mercado ” quando este, por si só, não funciona de forma eficiente do ponto de vista económico. O Vademecum da inovação[2] demonstrou que as empresas privadas podem não estar dispostas a inovar: podem considerar que não aproveitam plenamente os benefícios da inovação enquanto bem público e podem não ter conhecimento das repercussões positivas da inovação (efeitos externos). Nestes casos, os auxílios estatais que concedem apoio directo às empresas podem constituir um instrumento adequado para compensar os factores de risco/rendimento desfavoráveis relacionados com a inovação. O Vademecum apontava ainda outras deficiências de mercado, como a insuficiente divulgação de informação, deficiências dos mercados de capitais e uma inadequação do mercado de trabalho. Além disso, problemas de coordenação podem conduzir a deficiências de mercado, prejudicando assim a inovação. 23. O nível das deficiências de mercado que limitam a inovação pode variar em função das empresas e do tipo de actividades em causa. Com base na experiência anterior, o Vademecum apresentou três grandes princípios: i) as pequenas e médias empresas são mais afectadas do que as grandes empresas[3]; ii) as deficiências de mercado afectam mais as empresas recentemente criadas; e iii) as deficiências de mercado são mais importantes e os efeitos de distorção mais reduzidos para as actividades mais distantes do mercado (por exemplo, a formação). 24. Além disso, os projectos e actividades inovadores possuem uma dinâmica específica que pode produzir alterações rápidas nas condições de mercado. Em termos gerais, as deficiências de mercado devem diminuir ao longo do tempo, nomeadamente porque o mercado em questão ganhou maturidade e porque a informação foi divulgada de forma mais eficaz. 25. As deficiências de mercado que afectam a cooperação transfronteiras e a colaboração entre diversos parceiros são normalmente mais importantes, devido a problemas de coordenação e à natureza da inovação enquanto bem público. As deficiências de mercado relativas a projectos cujos resultados são divulgados ao público em geral ou que permitem um acesso não discriminatório aos resultados da investigação são também normalmente mais importantes. Por esse motivo, poderá ser adequado prever bonificações a favor da coordenação e da divulgação de resultados. 2.2. O instrumento de auxílio deve ter um efeito sobre a deficiência de mercado identificada - Os auxílios estatais constituem o instrumento de política adequado? - A experiência revela que é extremamente difícil determinar antecipadamente quais os produtos e serviços inovadores que terão êxito no mercado. Por esse motivo, o financiamento estatal das actividades de inovação não devia ter por objectivo escolher apenas os que têm potencialidades de êxito, devendo antes promover a inovação através de uma optimização do ambiente empresarial. - Efeito de incentivo - Os auxílios estatais à inovação devem ter um efeito de incentivo e levar os beneficiários a alterar o seu comportamento da forma desejada. Os auxílios só devem ser concedidos se puder ser demonstrado que, na sua ausência, as actividades de inovação propostas não seriam realizadas. - Os auxílios estatais podem ser concedidos através de diversos meios. Em geral, apenas são tomados em consideração o equivalente-subvenção e a intensidade do auxílio. Contudo, os efeitos de incentivo de uma medida de auxílio podem ser influenciados pela sua forma (por exemplo, subvenção directa, empréstimo reembolsável, redução fiscal ou garantia). - Proporcionalidade - O auxílio também tem de ser proporcional à deficiência de mercado em questão. Não deve existir qualquer outra medida menos prejudicial para a concorrência (tais como medidas gerais ou medidas que impliquem um nível inferior de auxílio, ou auxílios durante um período mais limitado) que possa solucionar a deficiência de mercado de forma igualmente eficaz. O auxílio deve ser limitado em termos de duração e de âmbito e deve ser objecto de avaliações para que lhe possa ser posto termo se não produzir os resultados esperados ao longo do tempo. 2.3. Limitar as distorções da concorrência e o efeito sobre o comércio 26. As actividades de inovação incluem estádios que estão próximos do mercado. É assim importante garantir que as distorções da concorrência e os efeitos sobre o comércio sejam limitados para que a medida não seja, em última análise, contrária ao interesse comum. 27. Parte-se normalmente do princípio de que auxílios de pequeno montante e níveis de intensidade mais baixos provocam menos distorções da concorrência. Além disso, o nível de distorção da concorrência depende do poder de mercado dos respectivos beneficiários. 28. As regras em matéria de auxílios estatais à inovação devem ser elaboradas em função da importância das suas repercussões sobre a concorrência. Enquanto os auxílios estatais às PME e/ou às actividades distanciadas do mercado podem beneficiar de regras processuais mais flexíveis, podendo ser isentos de notificação (ou, pelo menos, estar sujeitos a procedimentos de aprovação simplificados), os auxílios estatais concedidos por exemplo a grandes empresas ou a empresas com elevadas quotas de mercado apenas podem ser autorizados após uma investigação da Comissão. 29. A Comissão considera actualmente que a autorização de auxílios à inovação não tecnológica com base em regras ex-ante comporta riscos significativos, uma vez que essas actividades podem abranger praticamente todas as actividades habituais dos beneficiários. Na presente fase, propõe-se que as regras ex-ante aplicáveis aos auxílios estatais à inovação se limitem às actividades de inovação tecnológica [4], por forma a limitar os riscos de não cumprimento das regras e de distorção da concorrência. 30. Além disso, os beneficiários de um auxílio devem, na medida do possível, ser escolhidos com base em critérios abertos, transparentes e não discriminatórios , a fim de não favorecer indevidamente determinadas empresas limitando assim as distorções de concorrência e os efeitos negativos sobre o comércio. Para limitar esses efeitos, não devem existir discriminações em função, por exemplo, do Estado-Membro de origem. 31. É também importante que os auxílios estatais não desencorajem a iniciativa privada, tornando inviável, para as empresas privadas, desenvolverem actividades num mercado em que todas as empresas são subvencionadas. Os riscos são particularmente elevados quando existem efeitos de rede, uma vez que, neste caso, as empresas com êxito absorvem todas as oportunidades. Em especial, ao optar pelos auxílios estatais, os Governos deviam procurar atrair a participação do sector privado e não dissuadi-la. Tendo em conta este objectivo, os auxílios estatais deviam ser limitados em termos de duração e montante e, possivelmente, ser degressivos. 2.4. Dimensão regional 32. A inovação assume frequentemente um carácter regional e a Comissão está empenhada em apoiar os agregados de empresas inovadoras e os pólos de excelência regionais. Muitas das regras existentes em matéria de auxílios estatais podem ser utilizadas para apoiar o desenvolvimento regional em geral (por exemplo, auxílios ao investimento regional, às PME, à formação, ao emprego e à I&D). É necessário especificamente saber se estas considerações de política de coesão deviam ser abordadas separadamente dos meios de acção destinados a dar resposta às deficiências de mercado que impedem o processo inovador ou de forma cumulativa relativamente a tais meios. Enquanto níveis reduzidos de riqueza podem ser associados a deficiências de mercado mais graves, não é forçoso que tal aconteça em todas as circunstâncias e não é claro, à partida, por que razão existem mais deficiências de mercado numas regiões do que noutras. 33. Actualmente, as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional constituem o principal instrumento de coesão regional através dos auxílios estatais. Contudo, existem disposições nalguns instrumentos horizontais (por exemplo, o regulamento de isenção por categoria a favor das PME e o Enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente), que prevêem bonificações regionais, destinadas a aumentar a intensidade de auxílio nas áreas assistidas. Um auxílio à inovação autorizado pode, normalmente, ser cumulado com auxílios regionais, uma vez que cada um diz respeito a custos elegíveis diferentes; são também possíveis majorações regionais. 34. Embora a abordagem que consiste em conceder bonificações regionais seja adequada para tratar os problemas de coesão, não resolve perfeitamente o problema da dimensão geográfica das deficiências de mercado e das restrições de concorrência no domínio da inovação. 35. A questão consiste em saber em que medida é oportuno incluir disposições específicas adicionais relativas aos aspectos regionais nas regras dos auxílios estatais à inovação. A Comissão está disposta a considerar sugestões quanto à melhor forma de abordar a eventual influência das diferenças geográficas sobre as deficiências de mercado e as restrições de concorrência, para além (ou em vez) das bonificações relativas à coesão regional. Pergunta 2) Considera que os problemas apresentados no Anexo e as deficiências de mercado identificadas pela Comissão como prejudiciais para o processo de inovação são correctos? Em caso afirmativo ou negativo indique as razões. Pergunta 3) As medidas descritas na presente comunicação prevêem a aplicação de critérios ex-ante para a autorização dos auxílios estatais à inovação. Considera esta abordagem adequada? Pergunta 4) Os interessados são convidados a fornecer elementos concretos comprovativos da adequação de autorizar auxílios estatais a favor de grandes empresas, em especial no que se refere ao objectivo de desenvolver agregados em torno de pólos de excelência na UE. Considera que a Comissão devia elaborar regras ex-ante que permitam a concessão de auxílios estatais à inovação em benefício de grandes empresas ou, na sua opinião, este tipo de auxílios devia ser sempre objecto de uma análise casuística mais rigorosa, com base numa notificação à Comissão? No que se refere ao apoio à inovação (ou outros auxílios estatais), seria adequado estabelecer uma distinção entre diferentes categorias de grandes empresas? Em caso afirmativo, com base em que critérios e com que objectivo? Pergunta 5) Os interessados são convidados a fornecer elementos concretos comprovativos da adequação de autorizar auxílios estatais à inovação não tecnológica, nomeadamente nos sectores dos serviços. Pergunta 6) As regras em matéria de auxílios estatais à inovação deviam incluir bonificações regionais para efeitos de coesão? Deveriam ser diferentes em função da situação geográfica da região, independentemente das questões de coesão? Pergunta 7) Considera que alguns tipos de auxílios (por exemplo, reduções fiscais, empréstimos garantidos, adiantamentos reembolsáveis) são mais adaptados a situações e a actividades de inovação específicas? 3. APOIO À ASSUNÇÃO DE RISCOS E À EXPERIMENTAÇÃO 36. Os projectos/empresas inovadores assumem um elevado risco de fracasso e podem necessitar de investimentos substanciais. Os investidores privados podem estar pouco dispostos a financiá-los, devido à assimetria da informação que provoca elevados custos de transacção para avaliar e controlar os riscos dos projectos/empresas inovadores e, por vezes, à ausência das garantias necessárias (deficiências nos mercados de capitais). As empresas podem decidir não investir na inovação pela mesma razão e/ou porque consideram que não tirarão proveito da inovação (deficiências de mercado relacionadas com os efeitos externos e a inovação enquanto bem público). 37. Os auxílios estatais podem contribuir para reduzir estas deficiências de mercado, atraindo assim novas actividades inovadoras e novos financiamentos privados. A Comissão identificou três áreas susceptíveis de sofrer deste tipo de deficiências de mercado e em que auxílios estatais bem orientados se podem revelar indispensáveis e eficazes: i) apoio à criação e ao desenvolvimento de novas empresas inovadoras; ii) capital de risco e iii) apoio à experimentação e comercialização como meio de preencher essa condição. 3.1. Apoio à criação e ao desenvolvimento de empresas inovadoras em fase de arranque 38. Efeito sobre a deficiência de mercado e adequação do auxílio: embora as empresas em fase de arranque e as PME inovadoras constituam um elemento fundamental da inovação e da renovação da indústria, são gravemente afectadas por um elevado número de deficiências de mercado que impedem o processo de inovação. Em especial, devido à falta de fundos próprios e/ou à insuficiência das garantias necessárias para obter financiamento, podem ver-se confrontadas com graves problemas de financiamento. Apesar da existência de soluções de mercado (por exemplo, capitais de arranque e investidores informais ( business angels ), os auxílios estatais podem ser necessários para apoiar eficazmente o financiamento de empresas inovadoras em fase de arranque. 39. Efeito de incentivo e proporcionalidade: para efeitos da elaboração de regras em matéria de auxílios estatais nesta área, pode presumir-se que existe um efeito de incentivo no caso de empresas inovadoras em fase de arranque (tal como definidas seguidamente). Contudo, para garantir a proporcionalidade, devem ser fixados limites aos montantes máximos de auxílio e ser previsto um calendário. 40. Distorção da concorrência e efeito sobre o comércio : o efeito sobre o comércio e a concorrência do apoio concedido a empresas em fase de arranque deverá ser bastante reduzido. Contudo, a não ser que seja correctamente orientado, existe o risco de o financiamento público de empresas inovadoras em fase de arranque multiplicar o número de empresas deficitárias e causar a evicção dos capitais privados. Desta forma, devem ser estabelecidas regras no sentido de garantir que o financiamento seja limitado quanto à sua duração e que os incentivos à rendibilidade não sofrem uma diminuição. 41. Tomando em consideração esta argumentação e a necessidade de limitar a burocracia, a Comissão considera que os auxílios estatais deviam ser concedidos com base numa definição de empresas inovadoras em fase de arranque que evite a necessidade de definir os “custos elegíveis”. 42. Regras propostas : a definição proposta de empresas inovadoras em fase de arranque prevê que as mesmas devem preencher as duas condições seguintes: 43. Critério de arranque: a empresa deve ter iniciado as suas actividades há menos de [5 anos], ser uma pequena empresa (ver definição de PME, nomeadamente no que se refere à independência relativamente a grandes empresas e ao facto de não ter mais de [50 trabalhadores]); 44. Critério da inovação: i) prova de que o beneficiário produzirá produtos e processos tecnologicamente novos ou substancialmente melhorados quando comparados com a tecnologia mais avançada existente nesse sector na Comunidade e que implicam um risco de fracasso tecnológico ou industrial ou ii) as despesas de I&D devem representar no mínimo [15%] das despesas totais do beneficiário. 45. Na concessão de auxílios estatais poderiam aplicar-se as regras seguintes: 46. Isenção de [50%] das contribuições sociais e outros impostos locais/regionais (ou seja, não ligados aos lucros) até [5 anos] após o estabelecimento da empresa e durante um período máximo de [5 anos], desde que os lucros sejam reinvestidos na empresa ou em adiantamentos reembolsáveis; 47. Além disso, a possibilidade de conceder auxílios até 1 milhão de euros, durante um período de 3 anos, a novas empresas inovadoras sem restrições específicas relativas aos custos elegíveis e desde que : i) os auxílios não sejam cumulados com outros auxílios estatais; ii) o beneficiário não seja uma empresa em dificuldades[5] e iii) a empresa receba o auxílio uma só vez. Pergunta 8) Concorda com os critérios propostos para definir empresas inovadoras em fase de arranque, com a abordagem de não definir os custos elegíveis, com os montantes de auxílio e com as regras em matéria de cumulação? Na sua opinião, deviam ser estabelecidos diferentes critérios de elegibilidade para os sectores da alta tecnologia, como a biotecnologia e a indústria farmacêutica, que se caracterizam por longos períodos de desenvolvimento e comercialização do produto? Pergunta 9) Para além das regras propostas, gostaríamos de receber elementos concretos que demonstrem a necessidade da concessão de auxílios estatais: i) para as novas empresas, independentemente do critério da inovação e ii) para as PME inovadoras criadas há mais de [5 anos]. 3.2. Resolver o problema do défice de fundos próprios para aumentar a disponibilidade de capital de risco na União Europeia 48. Efeito sobre a deficiência de mercado e adequação do auxílio : o capital de risco é organizado essencialmente através de operadores privados. Contudo, as actuais regras em matéria de auxílios estatais relativas ao capital de risco identificam um défice de fundos próprios na União Europeia e reconhecem que as deficiências de mercado associadas a uma informação imperfeita ou assimétrica e os custos de transacção podem justificar a concessão de auxílios estatais. Neste contexto, as deficiências de mercado relacionadas com a inovação interferem com um financiamento eficaz das empresas através de participações no capital. Embora tais deficiências de mercado sejam normalmente mais importantes na fase inicial do ciclo de vida de uma empresa, os auxílios estatais podem também desempenhar um papel nas fases seguintes, por exemplo, nas fases posteriores ao arranque (ou seja, o final da fase inicial e o início da fase de expansão, altura em que é necessário novo financiamento). O grupo de trabalho da OCDE para as PME, na segunda conferência ministerial da OCDE sobre as PME, realizada em Junho de 2004, publicou um relatório que identifica explicitamente esta lacuna do mercado[6]. 49. Efeito de incentivo e proporcionalidade: para efeitos da elaboração de regras em matéria de auxílios estatais neste domínio, presume-se a existência de um efeito de incentivo no caso das PME. Contudo, é necessário estabelecer montantes máximos de auxílio e um calendário, por forma a garantir a proporcionalidade. 50. Distorção da concorrência e efeito sobre o comércio: o efeito sobre o comércio e a concorrência do apoio concedido às PME na fase inicial deverá ser muito reduzido. Contudo, a não ser que os auxílios sejam bem orientados, existe o risco de o financiamento público às PME multiplicar o número de novas empresas deficitárias e causar a evicção dos capitais privados, o que vai contra a necessidade de criar mercados de fundos próprios privados. Por conseguinte, devem ser estabelecidas regras no sentido de garantir uma participação adequada dos investidores privados, para que os financiamentos sejam apenas de curto prazo e para preservar os incentivos a favor da rendibilidade. 51. Regras propostas : poderá ser prevista uma maior flexibilidade do que a existente nas regras actuais para a apreciação dos auxílios concedidos sob a forma de capital de risco, nos termos da comunicação relativa aos auxílios estatais e capital de risco, que chegará ao seu termo dentro em breve e que está a ser revista. A Comissão irá decidir se os actuais níveis das parcelas de investimento que podem beneficiar de protecção devem ser adaptados por forma a tomarem em consideração as alterações registadas nos mercados de capital de risco na Europa e a sua evolução provável. A Comissão analisará a possibilidade de permitir uma maior flexibilidade no que se refere às parcelas de investimento e a possibilidade de conceder isenções por categoria. 52. Actualmente não é autorizada uma participação pública nos fundos de capital de risco superior a 50% do total das participações (70% nas áreas assistidas). No caso de fundos destinados ao investimento na fase de arranque, a Comissão poderia considerar a possibilidade de autorizar fundos com uma participação pública superior ao máximo actual. 53. A Comissão poderia considerar a possibilidade de disposições específicas para fases posteriores ao arranque , destinadas a facilitar o crescimento das empresas sem bloquear a saída dos investidores em capital de risco. Para o efeito, poderia permitir a cumulação dos auxílios concedidos às PME, dos auxílios concedidos ao abrigo das regras em matéria de capital de risco ou através de empréstimos garantidos (mas em condições menos favoráveis do que na fase de arranque) ou ainda dos adiantamentos reembolsáveis com condições de reembolso a mais curto prazo. Pergunta 10) Considera que são necessárias outras categorias de auxílios estatais para além dos actualmente previstos no que se refere ao capital de risco para apoiar o crescimento das PME europeias na fase posterior ao arranque? Em caso afirmativo, quais? 3.3. Apoio à experimentação tecnológica e riscos inerentes ao lançamento de produtos inovadores 54. Efeito sobre a deficiência de mercado e adequação do auxílio: actualmente, o enquadramento aplicável à I&D não permite conceder auxílios estatais a actividades que vão além da criação de um primeiro protótipo. Estas actividades encontram-se mais perto do mercado e, por conseguinte, são susceptíveis de provocar graves distorções da concorrência e afectar negativamente as condições comerciais. Contudo, em determinadas circunstâncias, estas actividades podem confrontar-se com o mesmo tipo de deficiências de mercado que as descritas anteriormente. As pequenas empresas podem, por exemplo, necessitar de financiamento externo para produzir protótipos a grande escala, mesmo que estes sejam comercializáveis, ou de um maior financiamento para permitir testar os novos produtos no mercado. 55. Efeito de incentivo e proporcionalidade: as PME podem ser particularmente afectadas por este problema, uma vez que os custos associados a estas actividades podem ser significativos. Contudo, será conveniente limitar a intensidade de auxílio, uma vez que as actividades em causa estão próximas do mercado. 56. Distorção da concorrência e efeito sobre o comércio: Uma vez que existe o risco de as actividades ligadas à experimentação e à comercialização poderem ser idênticas às actividades normais, propõe-se que os auxílios estatais sejam restringidos à inovação tecnológica e às PME. 57. Regras propostas: Poderiam ser incluídas diversas actividades na última fase de investigação e desenvolvimento das actividades pré-concorrenciais, que passariam a constituir a “fase de desenvolvimento experimental” e poderiam beneficiar de auxílio. 58. Poderiam ser previstas as regras seguintes a favor das PME: 59. Outras actividades (para além das actualmente abrangidas pelo Enquadramento aplicável à I&D) poderiam constituir auxílios compatíveis: 60. desenvolvimento de protótipos utilizáveis comercialmente e de projectos-piloto para efeitos de experimentação tecnológica e/ou comercial, sendo o protótipo, necessariamente, o produto comercial final; o seu custo de fabrico deverá ser demasiado elevado para que possa ser exclusivamente utilizado para efeitos de demonstração e validação; 61. avaliações técnicas e estudos de viabilidade preparatórios do lançamento de um novo produto, incluindo custos de software e modelização informática, para efeitos de experimentação tecnológica e/ou comercial; ensaios e despesas de laboratório; 62. despesas relativas à adaptação das tecnologias a determinadas especificações de produção e à optimização do processo de produção, até aos primeiros lotes antes da produção em série; 63. custos de comercialização relacionados com a concepção tecnológica; 64. formação no domínio da gestão e da comercialização; 65. Os custos elegíveis devem ser semelhantes aos actualmente abrangidos no contexto da I&D 66. Formas de auxílio e condições: 67. nível de intensidade de auxílio limitado [15%] 68. subvenções, empréstimos bonificados ou garantidos ou adiantamentos reembolsáveis em condições favoráveis; 69. necessidade de ligar as actividades acima descritas a um projecto específico de I&D executado pela própria empresa ou por outra empresa; 70. os auxílios devem destinar-se a produtos e processos tecnologicamente novos ou significativamente melhorados em comparação com as tecnologias mais avançadas neste sector na Comunidade e que comportem um risco de fracasso tecnológico ou industrial. Pergunta 11) Considera que estas disposições podem dar os resultados previstos em termos de incentivar as PME a lançarem produtos inovadores no mercado? Em caso negativo, que alterações devem ser introduzidas? Pergunta 12) Considera que existem provas da necessidade de alargar estas disposições às grandes empresas? Considera que a notificação devia ser obrigatória para as medidas que implicam montantes significativos de auxílio a empresas ou sectores específicos? Em caso afirmativo, a partir de que montante? Que provas concretas deveria, nesse caso, a Comissão solicitar? 4. UM CONTEXTO EMPRESARIAL FAVORÁVEL À INOVAÇÃO 4.1. Incentivar os intermediários de inovação 71. Os intermediários de inovação são entidades que fornecem infra-estruturas e serviços às empresas que desenvolvem actividades inovadoras. Pode tratar-se de entidades públicas ou privadas. A consulta realizada no âmbito do Vademecum sobre a inovação revelou que estes intermediários não estavam suficientemente abrangidos pelas regras vigentes em matéria de auxílios estatais, factor que possivelmente terá travado o seu desenvolvimento. Poderão ser previstos dois casos: em primeiro lugar, quando os auxílios são transferidos para os beneficiários finais e, em segundo lugar, quando o intermediário recebe o auxílio. 72. Efeito sobre a deficiência de mercado e adequação do auxílio : os intermediários de inovação podem contribuir para corrigir as deficiências de mercado devidas a uma divulgação insuficiente da informação, aos efeitos externos e à falta de coordenação, colocando serviços e infra-estruturas à disposição das empresas. Contudo, o preço de mercado de tais serviços pode ser demasiado elevado para as empresas em fase de arranque e para as pequenas e médias empresas e o mercado pode não estar suficientemente desenvolvido para atrair operadores privados. Os auxílios estatais poderiam constituir uma solução adequada para alterar os incentivos e aumentar a oferta e procura dos serviços prestados pelos intermediários de inovação. 73. Efeito de incentivo e proporcionalidade: presume-se que existe um efeito de incentivo para as pequenas empresas. Em contrapartida, tal efeito deverá ser demonstrado no caso das empresas de dimensão média e considera-se, em termos gerais, que as grandes empresas não são afectadas. O princípio da proporcionalidade implica que os auxílios sejam bem orientados e limitados em termos de montante e duração; os intermediários de inovação deviam ser acessíveis a todos, sem discriminações entre empresas. 74. Distorção da concorrência e efeito sobre o comércio: apenas as PME deviam poder beneficiar de auxílios estatais, a fim de limitar as distorções da concorrência. As grandes empresas deviam pagar preços normais e não preços subvencionados. No que se refere aos auxílios estatais concedidos directamente a intermediários de inovação, existe o risco de impedirem o aparecimento de mercados privados sustentáveis e de desencorajarem a iniciativa privada. 75. Regras propostas: a actual política em matéria de auxílios estatais só autoriza os auxílios quando são transferidos para os beneficiários finais. A Comissão considera que se os intermediários obtiverem um lucro reduzido, aplica-se o princípio da não existência de auxílio. 76. Tal como acontece com a I&D, os intermediários de inovação podem desenvolver actividades de interesse público que não é possível, contudo, dissociar claramente das actividades económicas, sendo consequentemente abrangidas pelas regras em matéria de auxílios estatais. Quando tais actividades não estão orientadas para o mercado e não criam vantagens selectivas para empresas específicas, poderão beneficiar de um financiamento estatal a 100%. 77. Os auxílios estatais apenas podem ser autorizados nas seguintes condições: 78. Os auxílios devem ser apenas utilizados para adquirir um conjunto de serviços claramente definido. Tais auxílios devem fazer parte de regimes que especificarão precisamente os serviços susceptíveis de beneficiar de auxílios estatais. Tais serviços poderão incluir: 79. investigação e identificação de projectos inovadores; 80. serviços de aconselhamento às empresas, tais como: investigação, identificação de uma localização adequada para a empresa (por exemplo num agregado) e/ou de parceiros comerciais, estabelecendo os contactos necessários; aconselhamento estratégico e formação durante a fase de “incubação” e a fase posterior à criação; assistência tecnológica para projectos inovadores; aconselhamento tendo em vista a aquisição, a protecção e a comercialização de direitos de propriedade intelectual e de acordos de concessão de licença; aconselhamento no que se refere à utilização das normas; 81. colocação à disposição de instalações como escritórios, bancos de dados para a procura de tecnologias existentes e de parceiros para a transferência de tecnologia, bem como de serviços relacionados com a rotulagem de qualidade, os ensaios e a certificação; 82. Os auxílios devem apenas ser utilizados para a aquisição destes serviços junto de intermediários de inovação claramente definidos. Utilizando o exemplo da rede europeia de CEI, a Comissão propõe definir os “intermediários de inovação” com base nos serviços que oferecem, como entidades (públicas ou privadas) de apoio às PME e aos empresários inovadores. Para poder ser classificada como intermediário de inovação, a entidade jurídica em causa deve oferecer, em especial: 83. os serviços específicos acima definidos; 84. pelo menos um dos seguintes tipos de infra-estrutura: instalações necessárias à fase de “incubação” de projectos inovadores (escritórios totalmente equipados); instalações para formação profissional; instalações de laboratório; instalações de ensaio e certificação; 85. divulgação dos serviços prestados e dos resultados obtidos; 86. As PME poderiam receber os auxílios estatais através de uma espécie de “cheque para serviços de inovação”, num máximo de 200 000 euros durante um período de três anos (independentemente de eventuais contribuições de minimis ) que lhes permitissem adquirir serviços junto de intermediários de inovação até esse montante. 87. A concessão de auxílios directos aos intermediários de inovação não devia ser autorizada, excepto no que diz respeito a actividades de interesse público não orientadas para o mercado (ver supra). Contudo, a Comissão considera que as medidas de auxílio a favor de clientes que utilizam estas estruturas podem contribuir para estimular o mercado dos intermediários de inovação, apoiando-os indirectamente. Pergunta 13) Qual a sua opinião sobre a concessão de um apoio específico aos intermediários de inovação no caso de uma fusão ou criação de uma empresa comum para atingir a massa crítica necessária num domínio tecnológico especializado? Os auxílios ao investimento deviam ser autorizados neste contexto? Em caso afirmativo, em que condições? Que outras medidas poderiam ser preconizadas? 4.2. Promover a formação e a mobilidade 88. Efeito sobre a deficiência do mercado e adequação do auxílio : o reforço da inovação na UE passa por um elevado nível de formação e de mobilidade dos investigadores, engenheiros e outras categorias de pessoal; pode existir também um desequilíbrio entre a oferta e a procura de pessoal. A Comissão considera que a formação dos trabalhadores no domínio do espírito empresarial, da criatividade, da gestão da mudança e outros temas relacionados com a inovação é extremamente benéfica. Da mesma forma, o recrutamento de investigadores e engenheiros altamente qualificados contribuirá para pôr em prática os resultados da investigação. Assim, até certo ponto, as iniciativas que ultrapassam o âmbito do actual regulamento de isenção por categoria[7] poderiam beneficiar de auxílios estatais e ser isentas de notificação. Além disso, poderia ser incentivado o destacamento e o intercâmbio temporário de efectivos entre universidades ou grandes empresas e PME. 89. Efeito de incentivo e proporcionalidade: poderá presumir-se a existência de um efeito de incentivo para as empresas em fase de arranque e para as pequenas empresas, desde que o auxílio não seja simplesmente utilizado para substituir outros trabalhadores. O efeito de incentivo terá de ser demonstrado, principalmente no que se refere a empresas de dimensão média em fase de desenvolvimento. No que diz respeito à colocação à disposição de efectivos por parte de grandes empresas às PME, o efeito de incentivo deverá ser clara e especificamente provado, por exemplo, demonstrando que o projecto não poderia ser realizado sem o destacamento temporário desses efectivos. 90. Distorção da concorrência e efeito sobre o comércio: apenas as PME poderiam beneficiar destes auxílios. As universidades ou as grandes empresas que colocam efectivos à disposição das PME (PME de acolhimento) receberiam uma compensação. As grandes empresas que realizam intercâmbios de efectivos com as PME não deveriam pertencer ao mesmo grupo. A duração e o montante do auxílio deveriam ser limitados. 91. Regras propostas Auxílios a favor das PME: - Custos de recrutamento elegíveis: custos de pessoal para investigadores e engenheiros altamente qualificados - Custos de formação de pessoal no âmbito do projecto - Intensidade de auxílio bruta: máximo [35%] - Duração limitada no âmbito do projecto, máximo de [3 anos] por empresa - Condição: provar que o pessoal recrutado não está simplesmente a substituir outros trabalhadores Compensação para a universidade ou empresa que coloca efectivos à disposição de uma PME: - Custos elegíveis: custos de pessoal suportados pela universidade ou empresa de origem nos últimos dois anos no que se refere a investigadores e a engenheiros altamente qualificados - Montante do auxílio: custos relacionados com o destacamento dos efectivos - Duração limitada no âmbito do projecto, máximo [3 anos] Pergunta 14) Existem elementos que demonstrem que as PME deveriam também beneficiar de um auxílio para o recrutamento de outras categorias de pessoal altamente qualificado? Pergunta 15) Considera que a Comissão devia adoptar regras específicas para os casos em que o investigador opta por não regressar à sua universidade de origem ou quando a universidade não pretende reintegrá-lo? 4.3. Apoio ao desenvolvimento de pólos de excelência através da colaboração e da formação de agregados 92. A Comunicação da Comissão “Construir o Espaço Europeu da Investigação (EEI) do conhecimento ao serviço do crescimento”[8] estabelece como um dos objectivos do 7.º Programa-Quadro de investigação o desenvolvimento de capacidades destinadas a promover o potencial de investigação e de inovação em toda a Europa e a permitir o aparecimento e a consolidação de pólos europeus de excelência em diversos domínios. Os pólos de excelência poderiam ser definidos como agregados regionais de investigação susceptíveis de atrair investigadores, investidores e intervenientes de primeiro plano num determinado sector em termos de despesas em I&D; podem contribuir de forma significativa para a competitividade global da Europa. 93. Efeito sobre a deficiência de mercado e adequação do auxílio: os agregados são normalmente identificados como agrupamentos de empresas inovadoras em fase de arranque, de pequenas, médias e grandes empresas e também de universidades ou instituições de investigação, que desenvolvem actividades num sector e região específicos e se destinam a estimular a actividade inovadora através da promoção de interacções. Para se tornarem pólos de excelência, estes agregados precisam de atingir uma determinada massa crítica. Devem contribuir efectivamente para a transferência de tecnologia, para a criação de redes e para divulgação da informação entre as empresas no agregado. Devem igualmente conseguir um equilíbrio adequado entre PME e grandes empresas. Contudo, as deficiências de mercado (como os efeitos externos e os problemas de coordenação) podem impedir a criação e desenvolvimento dos agregados como pólos de excelência. Em especial, os organismos públicos de investigação que cooperam com a indústria geram efeitos externos positivos, mas registam frequentemente níveis mais elevados de deficiências de mercado. Por conseguinte, os auxílios estatais podem constituir uma forma de solucionar estas deficiências de mercado. 94. Efeito de incentivo e proporcionalidade: os auxílios estatais deviam ser orientados de forma que as empresas e as universidades/instituições de investigação decidam desenvolver actividades e investir em actividades relacionadas com a inovação no âmbito do agregado. 95. Distorção da concorrência e efeitos sobre o comércio: os auxílios estatais concedidos a favor da colaboração e da formação de agregados não deviam ser utilizados para contornar as restrições relativas aos auxílios ao investimento fora das regiões assistidas. Apenas podem ser concedidos se se puder determinar que as vantagens do agregado são superiores aos seus efeitos negativos sobre a concorrência. Neste contexto, as regras ex-ante que autorizam os auxílios estatais à colaboração e à formação de agregados deviam apenas abranger as PME e as entidades que fornecem infra-estruturas que produzem efeitos externos positivos (tais como universidades e instituições de investigação). 96. Regras propostas: a Comissão identificou diversas medidas susceptíveis de promover a colaboração e a formação de agregados. Contudo, uma vez que se trata de um novo domínio em matéria de auxílios estatais em que não existem práticas estabelecidas e em que a experiência anterior é extremamente limitada, a Comissão gostaria de receber observações adicionais sobre determinados aspectos específicos indicados nas perguntas a seguir. 97. Nos termos do actual enquadramento aplicável à I&D, em caso de cooperação entre empresas e organismos públicos, as empresas têm de assumir a totalidade dos custos do projecto ou ceder todos os direitos de propriedade intelectual ao organismo público, para que os pagamentos não sejam considerados auxílios estatais. Esta disposição devia ser alterada e os direitos deviam ser repartidos entre os parceiros numa base pro rata , em função da contribuição de cada um deles. 98. Tal como está estabelecido actualmente no enquadramento aplicável à I&D, em todos os casos em que a Comissão considera que o objectivo do auxílio em questão consiste em promover a realização de um importante projecto de interesse comum europeu, o auxílio pode beneficiar da derrogação prevista no n.º 3, alínea b), do artigo 87.º. 99. A criação de um centro de investigação, de uma universidade privada ou de uma instituição equivalente para apoiar um agregado devia poder beneficiar de um auxílio estatal, por exemplo sob a forma de isenção fiscal ou adiantamentos reembolsáveis. 100. Os auxílios estatais a favor das infra-estruturas podiam igualmente ser autorizados cumulativamente com as regras acima indicadas. Por exemplo, o auxílio poderia justificar-se quando o seu objectivo consiste em proporcionar acesso de banda larga em zonas “cinzentas” ou “brancas”, onde o mercado não oferece ainda cobertura ou onde essa cobertura é insuficiente. De forma mais geral, os auxílios a favor das infra-estruturas de apoio à inovação poderiam ser autorizados quando a neutralidade tecnológica e o livre acesso estejam garantidos. Pergunta 16) Que definição de agregado/actividades agregadas deverá ser utilizada e quais os critérios a utilizar para distinguir os agregados da categoria mais ampla dos intermediários da inovação? Pergunta 17) Considera que deveriam ser autorizados auxílios estatais para promover centros europeus de excelência? Em caso afirmativo, qual o tipo de auxílio estatal, quais as razões e em que condições? Que outras medidas podiam ser preconizadas? Pergunta 18) São necessários critérios adicionais para evitar que os auxílios estatais sejam fragmentados e para promover a concentração de recursos num número limitado de pólos de excelência? Pergunta 19) De forma mais geral, pensa que são necessárias disposições adicionais aplicáveis às infra-estruturas de apoio à inovação (por exemplo, no domínio da energia, transportes, etc.)? Pergunta 20) Considera que as grandes empresas deveriam poder beneficiar de auxílios estatais, por exemplo para criar instalações de investigação num pólo de excelência europeu? A Comissão deveria tentar desenvolver critérios específicos para controlar estes auxílios estatais? Que dados económicos podiam ser utilizados para analisar a necessidade deste tipo de auxílio estatal? Anexo: problemas que afectam a inovação na Europa A falta de actividade inovadora tem sido citada pela Comissão como um factor determinante para os maus resultados europeus em matéria de crescimento da produtividade[9]. Este factor foi identificado como uma das razões para um crescimento e uma criação de emprego insuficientes. A Comunicação de 2003 intitulada “Política de inovação: actualizar a abordagem da União no contexto da Estratégia de Lisboa”, bem como indicadores como o Innobarometer[10], demonstraram claramente que a União Europeia no seu conjunto não regista resultados satisfatórios no domínio da inovação. Apesar de alguns êxitos realizados em matéria de I&D e da presença de alguns intervenientes de primeiro plano no domínio tecnológico, é um facto que a UE tem de utilizar uma abordagem mais inovadora relativamente ao crescimento se pretender respeitar os compromissos que assumiu de fixar objectivos mais ambiciosos de bem-estar social. Neste contexto, a Comissão tentou identificar os problemas que travam a inovação na Europa e avaliar as vantagens que uma política em matéria de auxílios estatais poderá apresentar. Esta iniciativa baseou-se numa análise das práticas anteriores, de que resultou a publicação do Vademecum sobre a inovação, bem como na investigação interna e nos contactos com peritos em matéria de inovação. A Comissão concluiu que a União Europeia possui um vasto potencial de inovação não explorado. Os resultados da União Europeia no domínio da inovação são muito variáveis em função dos diversos sectores industriais. Nalgumas áreas, a União Europeia obteve êxito em termos de I&D e conta com intervenientes de primeiro plano a nível da tecnologia. É o que acontece nomeadamente no domínio dos transportes (por exemplo, Airbus, comboios de alta-velocidade, sistemas de sinalização inteligentes) e da energia (energia renovável, condutas de transporte de gás isoladas, energia nuclear, centrais de energia a gás ou hidráulicas). Noutras áreas, a União Europeia tem de importar grande parte das tecnologias de ponta e são poucos os projectos de sua própria iniciativa coroados de êxito. A Comissão identificou diversos problemas que afectam a inovação na União Europeia e impedem que a Europa explore o seu potencial de inovação. Tais problemas são os seguintes: 101. Inexistência de regras e normas comuns: entre os problemas identificados encontram-se as diferenças nos sistemas de fiscalidade e de segurança social, o que impede a mobilidade de investigadores e inovadores, as diferenças nos procedimentos de certificação que tornam mais morosa a transferência de modelos empresariais inovadores e de ideias entre os países da União Europeia, bem como as diferenças nos procedimentos de protecção de patentes nos diversos Estados-Membros. 102. Disfuncionamento dos mercados financeiros e do mercado de trabalho: os principais problemas identificados neste domínio são a falta de financiamento privado para a I&D e a inovação, principalmente no que toca às PME, mercados de capital de risco subdesenvolvidos, ausência de experiência em matéria de investimento e de capacidade para avaliar as empresas inovadoras, falta de trabalhadores qualificados e incapacidade de as PME atraírem pessoal suficientemente qualificado. 103. Disfuncionamento dos mercados dos produtos: os problemas identificados neste domínio incluem barreiras à entrada para as empresas em fase de arranque e para as PME e, por conseguinte, um número insuficiente de entradas no mercado coroadas de êxito; incapacidade revelada pelas empresas em fase de arranque e pelas PME para crescerem rapidamente, tanto nos mercados nacionais como noutros Estados-Membros (contrariamente ao que acontece no mercado dos Estados Unidos, por exemplo); protecção insuficiente em matéria de propriedade intelectual; rácios de risco/compensação que não permitem atrair o investimento em produtos radicalmente inovadores; dificuldades sentidas pelas PME para identificar, desenvolver e promover tecnologia não testada e também para criar oportunidades de mercado e estabelecer parcerias. 104. Coordenação política insuficiente: cada vez mais a localização da I&D e das empresas inovadoras é decidida a nível global. Enquanto os Estados Unidos, o Japão e os novos concorrentes da Ásia Oriental no domínio da tecnologia aumentam a sua capacidade de agregar importantes recursos, infra-estruturas e financiamentos para atrair investigadores e investimento para a inovação, a União Europeia parece cada vez menos apta a evitar a fragmentação entre Estados-Membros e torna-se cada vez menos atraente para a localização de unidades de I&D e de empresas inovadoras. 105. Deficiências “sistémicas” gerais: entre os problemas identificados contam-se uma interacção fraca entre a indústria e o meio universitário, a falta de colaboração e de criação de redes, a lenta integração das TIC nas actividades comerciais, a burocracia excessiva no financiamento público, a morosidade no desenvolvimento e na adopção de tecnologias ambientais, a inexistência de uma “cultura” empresarial, a atitude negativa face ao fracasso e a aversão ao risco. Um grande número dos problemas acima referidos diz respeito a deficiências sistémicas e regulamentares, bem como à falta de financiamento e de abertura dos mercados. Consequentemente, muitos dos problemas não podem ser resolvidos através de auxílios estatais e necessitam de uma abordagem política mais ampla. Por outro lado, enquanto alguns dos problemas acima identificados se devem a políticas públicas inadequadas ou deficientes, alguns dos referidos nas categorias (2), (3) e (5) podem também ser consequência de deficiências de mercado . A Comissão identificou as deficiências de mercado que afectam a inovação, nomeadamente com base num exame da prática: inovação como bem público e efeitos externos; divulgação ineficaz da informação; deficiências nos mercados de capitais; desequilíbrio no mercado de trabalho e problemas de coordenação. Estas deficiências de mercado poderão, eventualmente, ser resolvidas através de auxílios estatais, alterando os incentivos dos beneficiários para que desenvolvam mais actividades relacionadas com a inovação. Além disso, a Comissão concluiu que a inovação tecnológica constitui apenas uma parte do potencial de inovação. Em especial no que se refere ao sector dos serviços, a inovação implica igualmente o desenvolvimento de novos modelos de empresa, de novos métodos e de novos instrumentos. As práticas de inovação no sector dos serviços são normalmente diferentes das dos outros sectores. Tendem a apoiar-se mais, por exemplo, nas competências profissionais, na criatividade e na inovação a nível da organização. Muitas empresas de serviços parecem investir significativamente em actividades relacionadas com a inovação, mas este fenómeno não se reflecte de forma suficiente nas estatísticas, inquéritos e mapas contabilísticos nacionais. Na ausência de dados adequados sobre o investimento nas formas de inovação não tecnológica, é difícil determinar se existem deficiências de mercado. A Comissão esforça-se actualmente por melhorar a apresentação, nos mapas financeiros, de despesas de I&D não relacionadas com a tecnologia. Agradecemos o envio de observações sobre os problemas identificados que afectam a inovação na Europa. [1] COM(2004) 38 de 28.1.2004. [2] SEC(2004) 1453 de 15.11.2004. [3] Com efeito, não é claro em que medida as grandes empresas são afectadas pelas deficiências de mercado. As pequenas e médias empresas (PME) estão definidas na Recomendação da Comissão, de 6 de Maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (notificada com o n.º C(2003) 1422). [4] Tal como definidas na página 9 do Manual de Oslo: “Uma inovação tecnológica de produto é a implantação/comercialização de um produto com características de desempenho melhoradas de modo a fornecer objectivamente ao consumidor serviços novos ou melhorados. Uma inovação do processo tecnológico é a implantação/adopção de métodos de produção ou comercialização novos ou significativamente melhorados. Pode incluir mudanças de equipamento, recursos humanos, métodos de trabalho ou uma combinação destes”. (‘Oslo Manual: Proposed Guidelines for Collecting and Interpreting Technological Innovation Data’; 1997; OCDE e Comissão Europeia, disponível em http://www.oecd.org/dataoecd/35/61/2367580.pdf). [5] Tal como definidas na Comunicação da Comissão intitulada "Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade” ( JO C 244 de 1.10.2004). [6] DSTI/IND/PME(2002)12/final de 25.5.2004. [7] Regulamento (CE) n.º 68/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.º e 88.º do Tratado aos auxílios à formação ( JO L 10 de 13.1.2001). [8] COM(2005) 118 de 6.4.2005. [9] Produtividade: a chave para a competitividade das economias e das empresas europeias, COM(2002) 262. [10] Ver: http://www.cordis.lu/innovation-smes/src/innobarometer2004.htm.