Bruxelas, 25.01.2005

COM(2005)10 final

LIVRO BRANCO

relativo ao intercâmbio de informações sobre condenações penais e ao efeito destas últimas na União Europeia

{SEC(2005)63}

(apresentado pela Comissão)

LIVRO BRANCO

relativo ao intercâmbio de informações sobre condenações penais e ao efeito destas últimas na União Europeia

Introdução

A criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça pressupõe uma boa circulação, entre as autoridades habilitadas dos Estados-Membros, das informações relativas às condenações e às inibições de que tenham sido objecto as pessoas, quer sejam cidadãos comunitários ou não, que residem no território dos Estados-Membros, bem como a possibilidade de estas terem consequências fora do território do Estado-Membro que as tiver pronunciado.

Esta problemática surgiu em várias ocasiões nos trabalhos da União, tanto no que diz respeito ao intercâmbio de informações sobre as condenações como aos efeitos que estas devem ter. As medidas n.ºs 2, 3, 4, 14, 20, 22 e 23 do Programa de medidas destinadas a aplicar o princípio do reconhecimento mútuo das decisões penais[1] tratam destas questões. A melhoria da qualidade do intercâmbio de informações sobre as condenações penais foi considerada uma prioridade pelo Conselho Europeu de 25 e 26 de Março de 2004 na sua Declaração relativa à luta contra o terrorismo, prioridade que viria a ser reiterada pelo Conselho Justiça e Assuntos Internos de 19 de Julho de 2004. O Programa da Haia convidou a Comissão a apresentar propostas «sobre o reforço da troca de informações constantes dos registos nacionais de condenações e inibições, especialmente dos relativos a pessoas condenadas por crimes sexuais, tendo em vista a sua aprovação pelo Conselho antes do final de 2005». O presente Livro Branco destina-se a dar resposta a este pedido.

O presente Livro Branco tem como objecto, por um lado, fazer o ponto da situação sobre as condições de circulação das informações relativas às condenações e às inibições no território da União e propor um programa de acção ambicioso, visando criar um sistema informatizado de intercâmbio de informações sobre as condenações penais entre os Estados-Membros. Por outro lado, visa lançar uma reflexão sobre os diferentes aspectos da forma como os Estados-Membros têm em consideração as condenações pronunciadas pelos outros Estados-Membros. Este aspecto deverá ser objecto de trabalhos complementares nos próximos anos, e sobre este ponto o presente Livro Branco constitui tão-só uma primeira abordagem da problemática do efeito das condenações penais no território da União.

Situação actual

Uma grande diversidade dos sistemas nacionais de registo das condenações

Os quadros em anexo apresentam a organização dos registos criminais nacionais, como resulta das respostas aos questionários enviados aos Estados-Membros pela Comissão e são representativos da grande diversidade dos sistemas nacionais de registo das condenações (Anexo 1).

Centralização e elevado grau de informatização dos registos nacionais: os registos nacionais são centralizados em quase todos os Estados-Membros. A autoridade junto da qual os dados são centralizados varia (Ministério da Justiça, Ministério da Administração Interna, polícia). A grande maioria dos registos é informatizada e, nos casos em que isto ainda não se verifica, parecem existir projectos nesse sentido.

Conteúdo : as informações transcritas nos registos nacionais não são idênticas. Alguns registos contêm todas as condenações, ao passo que outros se limitam às infracções mais graves. Alguns transcrevem as condenações pronunciadas contra pessoas colectivas, outros não. Alguns limitam-se às decisões transitadas em julgado (« res judicata »), outros inscrevem, pelo menos a título provisório, as decisões susceptíveis de recurso. Certos registos contêm igualmente uma secção consagrada aos processos em curso, bem como certas decisões de absolvição ou de libertação, nomeadamente por falta de responsabilidade devido a problemas mentais. Em certos Estados-Membros, as decisões transcritas provêm unicamente dos tribunais penais. Noutros casos, figuram igualmente no registo criminal as decisões tomadas por autoridades administrativas ou tribunais comerciais que imponham, por exemplo, sanções disciplinares ou incapacidade para exercer certas profissões. As informações sobre as medidas de execução das penas também variam.

Acesso aos registos nacionais : as legislações nacionais diferem no que diz respeito às autoridades que têm acesso ao registo das condenações. Em certos casos, só as autoridades judiciais ou só as autoridades policiais têm acesso a todos os dados. Este acesso pode ser directo ou indirecto. Noutros casos, está igualmente previsto o acesso das autoridades administrativas quando tal seja necessário para o cumprimento da respectiva missão. O seu acesso pode ser total ou restrito. Num número muito limitado de Estados-Membros, o registo criminal é acessível a terceiros (associações profissionais, empregadores privados, investigadores privados, etc.). Por último, a maior parte das legislações permite o acesso das pessoas aos dados que lhes digam respeito. Todavia, este acesso pode ser limitado a uma informação verbal ou à recepção de um extracto que não contenha todas as informações.

O prazo de apagamento das informações contidas no registo varia muito. Alguns Estados-Membros não prevêem um sistema de apagamento, enquanto noutros o apagamento pode ser automático ou ser efectuado mediante pedido.

O intercâmbio de informações sobre as condenações penais

A informação sobre as condenações pronunciadas nos outros Estados-Membros é actualmente regida pelos artigos 13º e 22º da Convenção Europeia de auxílio judiciário mútuo em matéria penal de 1959[2] (a seguir denominada «Convenção de 1959»), completados pelo artigo 4º do Protocolo adicional a esta Convenção, de 17 de Março de 1978.

Estas disposições regem, por um lado, as condições de comunicação dos extractos do registo criminal entre as Partes na Convenção e, por outro, instauram a obrigação de transmitir anualmente as condenações de que tenham sido objecto os respectivos nacionais.

Embora a Convenção de 1959 constitua o quadro actual dos intercâmbios, os mecanismos que prevê têm um alcance limitado. Dos vários estudos efectuados[3] e das informações de que a Comissão dispõe ressalta que a circulação das informações é deficiente. As anomalias são de três tipos:

dificuldade em identificar rapidamente os Estados-Membros em que uma pessoa já foi objecto de condenações;

dificuldade em obter a informação rapidamente e mediante um procedimento simples;

dificuldade em compreender a informação eventualmente transmitida.

Dificuldade em identificar rapidamente os Estados-Membros em que uma pessoa já foi objecto de condenações : na prática, é difícil um Estado-Membro saber rapidamente e de forma exaustiva e fiável se uma pessoa já foi objecto de uma condenação penal noutro Estado-Membro. Devem distinguir-se três tipos de situações:

no que diz respeito aos Estados-Membros não signatários da Convenção de 1959, o mecanismo de centralização das informações no Estado de nacionalidade, previsto no artigo 22º da Convenção, não funciona. Neste caso, a menos que se interroguem todos os Estados-Membros, não é possível ter conhecimento da existência de uma condenação anterior no território da União;

no que diz respeito aos estrangeiros, nacionais de Estados Partes na Convenção de 1959, o mecanismo de centralização das condenações no Estado-Membro de nacionalidade deverá, em princípio, funcionar. Não obstante, se bem que a Convenção obrigue os Estados que nela são partes a transmitir as condenações pronunciadas contra nacionais estrangeiros, não impõe ao Estado de nacionalidade a inscrição dessas condenações no seu registo nacional. Com efeito, vários Estados partes na Convenção não procedem a esta inscrição, ou fazem-no de maneira restritiva. Outros só procedem à inscrição das condenações e das penas que correspondem a situações conhecidas no seu sistema. Por estas razões, o registo criminal do Estado de nacionalidade está frequentemente incompleto. Por conseguinte, se outro Estado se dirigir ao Estado de nacionalidade para tomar conhecimento dos antecedentes criminais de uma pessoa, só obterá uma informação parcial. Além disso, o Estado de nacionalidade submeterá as condenações pronunciadas pelos outros Estados ao seu regime jurídico em matéria de inscrição ou apagamento. Assim, uma mesma condenação poderá ser objecto de dois regimes diferentes no Estado de condenação e no Estado de nacionalidade, o que gera uma certa confusão.

no que diz respeito aos nacionais, o conhecimento das condenações pronunciadas nos outros Estados partes na Convenção deverá ser melhor, devido à obrigação de transmissão prevista na Convenção de 1959. Todavia, esta é parcelar, por razões jurídicas e práticas. Juridicamente, a transmissão das informações é, por vezes, limitada pelas reservas à Convenção. Por outro lado, certas situações não estão reguladas de forma satisfatória (por exemplo, o caso das pessoas com dupla nacionalidade). Verifica-se também que certos Estados-Membros não inscrevem no seu registo nacional as condenações pronunciadas por outros Estados. Por último, na prática, esta transmissão por vezes apresenta lacunas (por exemplo, sempre que os registos nacionais ignoram a nacionalidade das pessoas condenadas) ou, simplesmente, omissões.

Dificuldade em obter a informação rapidamente e mediante um procedimento simples : Sempre que as autoridades nacionais desejem conhecer os antecedentes criminais dos estrangeiros, podem fazer um pedido nesse sentido no âmbito de um pedido de auxílio judiciário mútuo (artigo 13º da Convenção de 1959). Na prática, este mecanismo funciona mal e os tribunais nacionais consideram muitas vezes que o procedimento para obter os antecedentes criminais noutro Estado-Membro é demasiado pesado, pouco acessível e incompatível com o ritmo do processo nacional. Com efeito, muitas vezes pronunciam penas contra nacionais de outros Estados-Membros apenas com base na lista das condenações constante do seu registo nacional e com total desconhecimento das condenações eventualmente pronunciadas noutros Estados-Membros, nomeadamente no Estado-Membro de nacionalidade ou de residência.

Dificuldade em compreender as informações recebidas: as informações oriundas de outros Estados-Membros, comunicadas às autoridades judiciais, nem sempre são compreendidas. As dificuldades de tradução explicam parcialmente esta incompreensão, mas as dificuldades jurídicas ainda são maiores. Com efeito, existe uma grande diversidade no que diz respeito às informações que figuram nos registos criminais nacionais. Estas são o reflexo dos sistemas nacionais e o conteúdo das informações, muito especialmente no que diz respeito às penas, é por vezes desconcertante para as autoridades que as recebem.

Em 13 de Outubro de 2004, a Comissão adoptou uma proposta de decisão do Conselho relativa ao intercâmbio de informações extraídas do registo criminal[4]. Esta proposta visa melhorar a curto prazo os actuais mecanismos de intercâmbio de informações entre os Estados-Membros. Não os altera fundamentalmente e dará apenas uma resposta parcial às anomalias identificadas supra, que deverão ser remediadas por qualquer futuro projecto de melhoria do sistema.

A problemática das inibições

As inibições constituem uma categoria especial de sanções, que coloca problemas específicos em matéria de disponibilidade e de intercâmbio de informações, bem como no que diz respeito aos seus efeitos. São apenas aqui consideradas aquelas que são susceptíveis de estar ligadas a uma condenação penal. Podem ser expressamente pronunciadas pelo tribunal penal aquando da condenação ou decorrer automaticamente da mesma. Podem igualmente ser pronunciadas no âmbito de processos civis, administrativos ou disciplinares, que tenham em conta os efeitos de uma condenação penal. Devido a estas diferenças de natureza, as informações relativas às inibições nem sempre figuram nos registos criminais nacionais e circulam de forma muito aleatória. Por outro lado, quando esta informação está disponível, nem sempre é susceptível de ser utilizada, já que a falta de harmonização constitui um obstáculo real ao reconhecimento mútuo. Em 2005, a Comissão apresentará uma comunicação sobre esta matéria. Uma abordagem sectorial, por tipo de infracção penal, parece ser adequada. Já em Novembro de 2004, a Bélgica apresentou uma iniciativa relativa ao reconhecimento mútuo das inibições do direito de trabalhar com crianças na sequência de condenações por infracções no domínio da pornografia infantil, que constitui um primeiro passo nesta matéria.

MELHORAR A CIRCULAÇÃO DA INFORMAÇÃO ATRAVÉS DA CRIAÇÃO DE UM SISTEMA INFORMATIZADO

Objectivo : O objectivo de qualquer sistema de intercâmbio de informações sobre as condenações penais deve consistir em permitir ao utilizador final obter, através do seu registo criminal nacional, num prazo muito curto, de forma electrónica e protegida, informações exaustivas e facilmente compreensíveis sobre as condenações penais de que uma dada pessoa foi objecto no território da União.

Opções possíveis

O programa de reconhecimento mútuo previa (medida nº 4) três opções susceptíveis de melhorar a circulação de informações relativas às condenações entre os Estados-Membros: ( i ) facilitação dos intercâmbios bilaterais , ( ii ) colocação em rede dos ficheiros nacionais e ( iii ) constituição de um verdadeiro ficheiro europeu .

As duas primeiras opções têm a vantagem de manter as informações a nível nacional, respeitar as regras de gestão e de acesso das legislações nacionais sobre estas informações sensíveis e evitar a sua duplicação. Em contrapartida, apresentam três grandes inconvenientes:

implicam que, para beneficiar de uma informação exaustiva sobre as condenações pronunciadas, se interroguem sistematicamente todos os registos nacionais, o que teria como consequência aumentar consideravelmente o número de interrogações a que são sujeitos os sistemas nacionais;

pressupõem, respectivamente, a organização de 25 X 24 = 600 possibilidades de intercâmbios ou a adaptação do mesmo número de capacidades de acesso a partir de arquitecturas diferentes;

não permitem fornecer uma informação compreensível e imediatamente utilizável às autoridades requerentes.

A terceira opção permite superar estas dificuldades e baseia-se na criação de um formato de intercâmbios normalizado, segundo o qual as informações seriam armazenadas a nível central. Esta opção parece contudo desproporcionada relativamente aos objectivos prosseguidos. Com efeito, implicaria que a informação contida nos ficheiros nacionais fosse duplicada a nível europeu. Pressuporia também a criação de um sistema ad hoc de manutenção e de acesso, bem como a definição de um regime jurídico para estas informações.

Solução proposta

Para conseguir criar um mecanismo eficaz de intercâmbio de informações sobre as condenações penais num prazo razoável, deverá ser considerada uma solução «mista», entre a constituição de um ficheiro europeu e a colocação em rede dos ficheiros nacionais. Esta solução deve ter como objectivo dar resposta às três grandes anomalias identificadas supra. A sua concretização implicaria uma abordagem em duas fases:

numa primeira fase, a criação de um sistema de identificação dos Estados-Membros em que uma pessoa tem antecedentes criminais e da infra-estrutura técnica e electrónica que permita o intercâmbio rápido e protegido de informações relativas às condenações penais;

numa segunda fase, a elaboração de um «formato europeu normalizado» de intercâmbios que permita ao utilizador final obter uma informação compreensível e utilizável.

A primeira fase deverá permitir identificar rapidamente o ou os Estados-Membros em que a pessoa já foi condenada. A procura dos antecedentes criminais de uma pessoa é feita actualmente através da interrogação do registo criminal do Estado da nacionalidade, mas verificou-se que os resultados obtidos através deste método são pouco fiáveis.

Esta fase implica a criação de uma lista europeia das pessoas que já foram objecto de condenações. Esta lista retomaria unicamente os elementos que permitem identificar a pessoa (apelido, nome próprio, local e data de nascimento, nacionalidade, etc.) e o Estado-Membro em que já foi condenada, excluindo todas as informações sobre o conteúdo e a forma da condenação, respeitando ao mesmo tempo as legislações nacionais e o direito europeu em matéria de protecção da vida privada. Ao interrogar a lista, um Estado-Membro saberá imediatamente em que outro Estado-Membro já existe uma condenação, informação que poderá obter dirigindo-se directamente a esse Estado (ver esquema no Anexo 2).

A criação desta lista implica igualmente a adopção a nível da União de uma definição comum da noção de condenação penal. Com efeito, segundo os Estados-Membros, os registos criminais podem incluir uma série de decisões, nomeadamente de carácter processual, tomadas na fase anterior ao processo (ver ponto 6 supra). A qualidade do intercâmbio de informações e a fiabilidade da lista cuja criação é proposta pressupõem que se chegue a acordo quanto ao tipo de decisões que devem dar origem à inscrição de uma pessoa na lista. Aquando da proposta de decisão relativa ao intercâmbio de informações extraídas do registo criminal, a Comissão havia proposto uma definição da noção de condenação. Esta definição, que se pretendia restritiva, cobrindo apenas as decisões finais dos tribunais penais que estabelecem a culpa da pessoa, a que se juntavam algumas decisões mistas (administrativas/penais), que fazem habitualmente parte da cooperação judicial, poderá ser retomada.

O sistema deve funcionar entre autoridades centrais nacionais . Em conformidade com o direito nacional, estas devem assegurar que a autoridade ou a pessoa requerente é autorizada a ter acesso à informação solicitada e, seguidamente, dar-lhe uma resposta completa integrando, para além das informações disponíveis a nível nacional, todas as informações existentes a nível europeu.

Tecnicamente, esta solução corresponde a mecanismos conhecidos e ensaiados com sucesso no âmbito de outros sistemas de informação europeus, como o SIS ou o Eurodac. As infra-estruturas existentes no âmbito destes dois sistemas poderão aliás ser reutilizadas, o que permitiria realizar economias de escala significativas, preservando totalmente, ao mesmo tempo, a autonomia de cada um dos sistemas, dado que a reutilização de infra-estruturas não pressupõe qualquer partilha de dados.

Esta proposta inclui também a criação da infra-estrutura técnica necessária para um intercâmbio protegido e rápido entre registos nacionais. Desde a primeira fase, as perguntas e as respostas poderão portanto transitar de modo rápido e protegido entre autoridades nacionais por via electrónica (transmissão electrónica de documentos digitalizados).

A criação do sistema descrito supra permitirá responder a uma parte das dificuldades verificadas actualmente, mas não obter informações imediatamente compreensíveis e utilizáveis, na falta de uma normalização das informações trocadas.

Este será o objecto da segunda fase, que deverá permitir acelerar ainda mais a circulação das informações. As informações actualmente contidas nos registos nacionais são muito heterogéneas. Criar um sistema informatizado de intercâmbio de informações pressupõe a definição de um «formato europeu normalizado», reconhecido por todos os Estados-Membros, que deverá permitir transmitir as informações de modo a que estas possam ser facilmente traduzidas e sejam juridicamente compreensíveis por todos.

Este formato deverá permitir integrar, nomeadamente:

informações relativas à pessoa objecto da decisão (apelido, nomes próprios, data e local de nascimento, pseudónimo se for caso disso, sexo, nacionalidade, forma jurídica, sede social no que diz respeito às pessoas colectivas, etc.);

informações relativas à forma da decisão (data e local, nome e natureza da autoridade que a tomou, natureza: sentença definitiva, decisão do procurador insusceptível de recurso, etc.);

informações relativas aos factos que deram origem à decisão (data, local, natureza, qualificação jurídica, texto de repressão, etc.);

informações relativas ao conteúdo da decisão (medida pronunciada, pena, penas acessórias eventuais, medidas de segurança, duração da pena ou da medida, elementos posteriores relativos à execução da pena, eventual inibição, etc.).

Para facilitar a transmissão das informações, cada um destes dados deverá ser objecto de uma definição precisa e, se possível, ser codificado para facilitar a tradução. Quando este «formato europeu normalizado» for instituído, a autoridade requerente receberá, num prazo muito curto, informações na sua língua. A fim de superar as dificuldades ligadas às diferenças entre as noções jurídicas utilizadas, o mecanismo poderá ser acompanhado de um «dicionário» que explique a natureza e o significado das menções utilizadas. Este mecanismo, embora não resolva as dificuldades ligadas às diferenças na natureza das penas, permitirá, pelo menos, assegurar uma boa transparência e um nível aceitável de compreensão mútua aos utilizadores finais.

Programa de trabalho

No termo de um primeiro estudo de viabilidade técnica, a Comissão apresentará, na Primavera de 2005, uma proposta de decisão relativa à criação de um mecanismo europeu informatizado de intercâmbio de informações sobre as condenações, que corresponde à fase 1 apresentada supra. Também em 2005, os elementos relativos ao «formato europeu normalizado» serão objecto de um segundo estudo de viabilidade relativo simultaneamente aos aspectos jurídicos e técnicos e destinado a preparar a fase 2 do projecto. A fase 1 poderá ter início em 2006.

Utilização das informações sobre as condenações pronunciadas nos outros Estados-Membros da União Europeia

A melhoria da qualidade do intercâmbio de informações sobre as condenações penais só faz sentido se estas puderem ser utilizadas. O impacto de uma decisão de condenação sobre a ordem jurídica dos outros Estados-Membros pode ser de vários tipos.

Um dos primeiros efeitos é a proibição de uma nova acção judicial pelos mesmos factos noutro Estado-Membro (“non bis in idem”). Este princípio é afirmado na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e está intimamente ligado à questão da competência judiciária. Esta matéria será objecto de um livro verde no primeiro semestre de 2005. Todavia, é de assinalar que o mecanismo de informação sobre as condenações previsto não será suficiente para assegurar uma boa circulação das informações a título do princípio “non bis in idem”. Com efeito, as decisões de ausência de culpa (libertação ou absolvição) não são, na maior parte dos casos, inscritas nos registos criminais nacionais, mas devem ser tidas em conta a título do princípio "non bis in idem”.

Uma condenação pronunciada num Estado-Membro pode também ter efeitos noutro Estado-Membro quando este último tem de a executar. Neste caso, trata-se de uma problemática diferente, em que a questão da informação sobre a condenação é secundária, já que a execução de uma condenação pressupõe uma atitude activa, quer do Estado-Membro de condenação, quer do Estado-Membro que deseja executar (por exemplo, para recusar a execução de um mandado de detenção europeu). Estas questões devem ser objecto de trabalhos separados. A Áustria apresentou recentemente uma iniciativa sobre a matéria.

O presente Livro Branco limita-se portanto a lançar a reflexão sobre as consequências que devem ter as informações obtidas através do mecanismo de intercâmbio evocado supra aquando de uma nova acção judicial noutro Estado-Membro por factos diferentes.

A Convenção de 1959 é omissa quanto aos efeitos jurídicos a atribuir às condenações estrangeiras. A Convenção Europeia sobre o valor internacional das sentenças penais, de 28 de Maio de 1970[5], previa medidas nesta matéria, mas muito poucos foram os Estados-Membros que a ratificaram. A nível da União, um só texto relativo à protecção do euro contempla o caso da reincidência[6].

Actualmente, a possibilidade de conferir efeitos às condenações estrangeiras é deixada ao critério das legislações nacionais e muitas vezes é limitada.

Num quadro jurídico nacional, os efeitos das condenações penais anteriores podem ser de vários tipos. Podem influenciar:

as regras jurídicas que regem a própria acção penal (tipo de procedimento aplicável, regras de detenção provisória, por exemplo);

o tipo de procedimento aplicável no julgamento (por exemplo, escolha do tribunal competente), a qualificação da infracção e a escolha da pena (impossibilidade de pronunciar uma pena suspensa relativamente a uma pessoa já condenada, por exemplo);

o regime de execução da pena (as medidas de libertação antecipada ou de adaptação da pena podem aplicar-se em condições diferentes relativamente a pessoas anteriormente condenadas) e a possibilidade de «confusão» das penas.

Consoante os Estados-Membros, os efeitos das condenações penais anteriores são regidos pela lei ou deixados à apreciação do tribunal. Em ambos os casos, a possibilidade de ter em conta as condenações pronunciadas nos outros Estados-Membros é muitas vezes limitada. A fim de remediar estas anomalias, a Comissão apresentará um projecto de decisão-quadro sobre a consideração das decisões de condenação, que permitirá realizar os objectivos evocados na medida nº 2 do programa de reconhecimento mútuo.

[1] JO C 12 de 15.01.2001, p. 10.

[2] Conselho da Europa, Série de Tratados Europeus nº 30.

[3] Ver estudo realizado em 2000 pelo Institute of Advanced Legal Studies (ISLA) no âmbito do Programa Falcone (2000/FAL/168). Estudo realizado em 2001 pelo Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) no âmbito do programa Grotius ( 2001/GRP/024).

[4] COM(2004)664 final.

[5] Série dos Tratados n° 070. Em 19 de Outubro de 2004, esta Convenção tinha sido ratificada por nove Estados-Membros.

[6] JO L 329 de 14.12.2001, p. 3.