8.9.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 221/108

1.1

A comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre o «Financiamento da rede NATURA 2000» em análise

1.2

Nesta comunicação a Comissão descreve a prática actual, induzida principalmente pelo artigo 8.o da Directiva FFH (1) (preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens), que até à data ainda não mostrou ser capaz de resolver os problemas existentes.

1.3

A necessidade de financiamento para o estabelecimento, a aplicação e a gestão da rede NATURA 2000 é um dado adquirido. No entanto, a Comissão adverte para o facto de a mesma não se encontrar ainda quantificada em termos exactos e definitivos. Neste momento, a Comissão considera a estimativa dos custos em 6 100 milhões de euros ao ano a mais fiável (para a UE a 25) (2), mas é preciso salientar que esta «pode e deve ser melhorada». Convida-se, portanto, os Estados-Membros a rever os dados apresentados, já que, no fim de contas, o pedido de co-financiamento releva da sua competência.

1.4

Infere-se do documento da Comissão que na UE já não se discute se a construção e a manutenção da rede NATURA 2000 deve ou não contar com apoio financeiro comunitário, mas unicamente como utilizá-lo da melhor maneira.

1.5

São apontadas três possibilidades:

1.6

Nas suas reflexões, a Comissão, após ter consultado designadamente os Estados-Membros envolvidos, decidiu-se pela primeira opção, ou seja, o recurso aos fundos comunitários existentes.

1.7

Não deixa, contudo, de chamar a atenção para as limitações inerentes a esta opção que convém superar. Alerta, por exemplo, para o facto de uma parte dos fundos actuais não terem uma cobertura geográfica integral e de haver, por isso, regiões com sítios NATURA 2000 que ficariam praticamente excluídas do apoio financeiro. É sabido que o FEDER não se aplica em toda a parte e que as dotações do Fundo de Coesão apenas beneficiam certos Estados-Membros. A Comissão promete remediar esta situação através da redefinição dos Fundos Estruturais.

2.1

O CESE regozija-se com a comunicação da Comissão que, no seu todo, constitui uma boa base de reflexão. O debate agora lançado já se impunha há muito tempo porque, não obstante as inúmeras manifestações políticas e a situação da protecção da natureza ser hoje catastrófica, pouco ou nada mudou nos últimos anos. A Comissão e os Estados-Membros não se cansam de referir a sua crescente deterioração. Se nos orientarmos pelo produto nacional bruto, vemos que enquanto, por um lado, a sociedade europeia nunca esteve tão bem materialmente, por outro, a protecção da Natureza nunca esteve tão mal como nos tempos que correm.

2.2

O CESE remete a propósito para o seu parecer de iniciativa intitulado: «A situação da natureza e da protecção da natureza na Europa»  (3)de 2001, bem como para a comunicação da Comissão sobre o tema «Análise da política de ambiente 2003» (4). Neste contexto, muito se compraz em constatar a visível convergência de pontos de vista entre a Comissão e o CESE na avaliação da situação.

2.3

A rede NATURA 2000 assenta fundamentalmente na directiva FFH adoptada em 1992. Por seu intermédio tanto os Estados-Membros como a União Europeia fizeram duas promessas:

2.4

Ora, nenhuma destas promessas foi cumprida. O Comité espera, portanto, que a Comissão e os Estados-Membros não se fiquem apenas por decisões bem sonantes mas que sejam também consequentes e as transformem em acções concretas.

2.5

A rede NATURA 2000 é essencial para preservar a biodiversidade na Europa. Os chefes de Estado e de governo comprometeram-se já por várias vezes a refrear o seu declínio dramático. O CESE recorda, a este propósito, os compromissos celebrados pela UE e os Estados-Membros no âmbito da Convenção sobre Biodiversidade. A protecção da natureza e das espécies é, além disso imprescindível para a conservação dos recursos genéticos e bióticos.

2.6

É evidente que na questão do financiamento da NATURA 2000, não é só a protecção da natureza propriamente dita que está em causa, mas também a sua aceitação pela sociedade e a credibilidade que a Comissão e os Estados-Membros conseguirem granjear para a sua política ambiental.

2.7

O CESE observa que tem havido enormes atrasos na identificação dos sítios NATURA 2000, e que, doze anos volvidos sobre a adopção da directiva FFH, esta rede ainda não se encontra implantada. Os proprietários e os utilizadores das terras continuam a considerar uma desvantagem o facto de terem de explorar terras localizadas em sítios NATURA 2000. Esta atitude deve-se, sobretudo, à falta de um esclarecimento definitivo sobre as consequências financeiras.

2.8

Já não é a primeira vez que o CESE adverte que, para a conservação do património natural único da Europa, é imprescindível desenvolver uma verdadeira parceria entre a protecção da Natureza e a agricultura. Por outro lado, é essencial que os agricultores, que respeitam e aplicam as normas da protecção da natureza, sejam tratados como parceiros de pleno direito pelas instâncias competentes e pelas organizações ambientalistas locais. O esclarecimento dos aspectos financeiros é aqui de importância fundamental.

2.9

O documento da Comissão é, por conseguinte, extemporâneo. Não passaram, aliás, despercebidas ao CESE as grandes dificuldades com que se debateu a Comissão para chegar a um consenso sobre a redacção da comunicação, o que levou a adiar por várias vezes a sua publicação.

2.10

No seu parecer de iniciativa, o CESE chamou a atenção para dois pontos cruciais que a Comissão considera agora também extremamente importantes. Ei-los:

2.11

O CESE aprecia que a Comissão tenha dado na sua comunicação justamente realce à vertente económica. A sua asserção de que «a protecção da biodiversidade não é simplesmente uma opção, mas um elemento essencial do desenvolvimento sustentável» merece todo o apoio do Comité.

2.12

Convém, aliás, salientar que a importância para a economia regional referida no ponto 2.2.3 da comunicação e os benefícios económicos que lhe são inerentes, bem como os benefícios sociais que deles resultarão, só muito raramente são ventilados ou têm a atenção que merecem no debate em torno da protecção da natureza e da rede NATURA 2000.

2.13

Mais do que seria de desejar, a protecção da natureza (e a correspondente identificação dos sítios NATURA 2000) é injustamente mais percebida como factor de custos, como uma sobrecarga, como uma desvantagem ou até como uma ameaça, o que explica perfeitamente as resistências observadas com bastante frequência e as extremas dificuldades com que colide a aplicação da legislação geralmente exemplar no âmbito da protecção da natureza.

2.14

O CESE dedicou algumas considerações a esta questão tão fundamental no parecer atrás referido. Mas verifica com pesar que nos últimos anos pouco ou nada se tem feito para mudar a situação. Convida, por isso, a Comissão a lançar, em colaboração com as instituições comunitárias e as demais partes interessadas ao nível comunitário e nacional, uma ampla campanha de sensibilização centrada neste problema.

2.15

Deve ser possível persuadir os cidadãos de que, parafraseando a Comissão, «um sítio da rede NATURA 2000 se pode transformar num motor de desenvolvimento sustentável, para a economia local, e contribuir para sustentar as comunidades rurais locais. Tomar em conta activamente estas questões no quadro de um diálogo com todos os actores implicados é imprescindível para o sucesso da criação da rede NATURA 2000 e para a sua integração no quadro socioeconómico mais vasto de uma União Europeia em crescimento.». O CESE crê que esta sensibilização é tão fundamental para o êxito da protecção da natureza na Europa como o esclarecimento da questão do financiamento que se espera esteja para breve.

2.16

Até à data só muito esporadicamente foi possível persuadir a opinião pública do valor económico das zonas de grande biodiversidade para o desenvolvimento regional (turismo, produtos regionais, etc.) ou da importância geral das áreas reservadas à natureza, por exemplo, para a protecção contra as alterações climáticas (6) ou contra as inundações. Também de pouco têm servido estudos como o mencionado no Anexo 1 que provam que «a vantagem puramente financeira da preservação da biodiversidade ... compensa largamente os custos que acarreta.».

2.17

Neste contexto, o CESE verifica com perplexidade que parece mais fácil disponibilizar recursos comunitários para reparar os danos causados por calamidades naturais, que são em parte resultado da delapidação dos recursos naturais e paisagísticos — e portanto de uma protecção da natureza insuficiente –, do que para a variante afinal bem mais económica de prevenir e evitar essas mesmas calamidades.

2.18

O CESE recorda que o artigo III-284.o do projecto de Constituição Europeia contém disposições segundo as quais: «a União incentiva a cooperação entre os Estados-Membros a fim de reforçar a eficácia dos sistemas de prevenção e de protecção contra as catástrofes naturais ou de origem humana no interior da União.». Ora, os sítios NATURA 2000 estão perfeitamente à altura de assumir esta função.

2.19

No entanto, enquanto foi possível reunir rapidamente fundos comunitários para catástrofes após a cheia calamitosa do rio Elba em 2002, é extremamente difícil adoptar e financiar, por exemplo, medidas de protecção ecológica integrada contra inundações nos rios e nas várzeas ribeirinhas que, segundo está provado, são capazes de reduzir o perigo de inundações (7) a montante e de evitar assim danos potenciais. O mesmo sucede com a prevenção de incêndios florestais, particularmente no Sul da Europa. Esta situação não pode continuar. Prevenir em vez de remediar, deveria ser este o lema da política comunitária, para mais sabendo-se que são determinantes os contributos da protecção da Natureza neste sentido.

2.20

Um dos motivos para a presente situação reside seguramente no facto de os custos ocasionados directa ou indirectamente pela protecção da natureza serem normalmente suportados pelos proprietários e utilizadores privados das terras, enquanto os efeitos positivos para a população são quase sempre contabilizados como «benefícios externos» (em contraposição aos «custos externos»), não se reflectindo positivamente no cálculo, por exemplo, do produto interno bruto. A nova regulamentação aplicável ao financiamento deverá ter em conta esta circunstância.

3.1

O CESE apraz-se constatar que não se discuta na Comissão a questão do co-financiamento das medidas comunitárias no âmbito da rede NATURA 2000, mas se fale «apenas» dos instrumentos a que é preciso recorrer.

3.2

A justificação dada para a opção de financiamento escolhida, ou seja, desenvolver os instrumentos de apoio existentes, é secundada inteiramente pelo Comité. A materialização da rede NATURA 2000, ao nível do planeamento, da administração e das finanças, deverá ter lugar onde se manifestam os problemas mas também onde existem as potencialidades de desenvolvimento, ou seja, in loco, nos Estados-Membros. Ao estruturar e ao utilizar de uma forma mais favorável para a protecção da natureza os fundos de financiamento existentes, como o FEDER, o Fundo de Coesão, o FEOGA e o novo Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural (FEADER), está-se a oferecer aos serviços competentes dos Estados-Membros maior flexibilidade e maior liberdade de acção.

3.3

Também é acertado o ponto de vista da Comissão segundo o qual esta será provavelmente a melhor maneira de garantir «a integração da gestão dos sítios da rede NATURA 2000 nas políticas mais vastas de ordenamento do território da UE».

3.4

O CESE não quer deixar de chamar a atenção para a necessidade de multiplicar esforços, quer por parte da Comissão quer das autoridades competentes, para garantir que, futuramente, a UE não co-financiará mais qualquer projecto nocivo para o ambiente e que os danos causados à natureza e ao ambiente não serão mais tarde cobertos de novo por fundos comunitários.

3.5

O debate em torno do financiamento da rede NATURA 2000 terá por pano de fundo as esperadas dissensões quanto ao montante do orçamento geral da UE e à repartição dos meios disponíveis (8). É óbvio que haverá uma luta renhida para obter subsídios:

3.6

O debate sobre o limite máximo deve ser visto com base no facto de a quantia mínima anual de 6 100 milhões de euros orçada pela Comissão para a protecção da Natureza se ir juntar às tarefas do segundo pilar, sem que tenham sido até à data previstos nas perspectivas financeiras meios adequados para o efeito. É de esperar uma luta renhida para obter subsídios quer entre as regiões quer entre as várias políticas sectoriais. Esta controvérsia não é de modo algum inédita, só que no passado a protecção da natureza ficava sempre em último lugar.

3.7

Importa, por conseguinte, assegurar que a protecção da natureza, considerada acertadamente como uma componente da política global, não seja subordinada pelos Estados-Membros a outras prioridades e acabe impiedosamente trucidada. O CESE não se cansa de realçar que a protecção da natureza na Europa não é um luxo de que se pode desfrutar em períodos de prosperidade económica e de que se pode prescindir se não houver dinheiro suficiente para sustentá-lo. A protecção da natureza — como têm salientado repetidamente os chefes de Estado — é uma missão de toda a sociedade, um dever político cujo financiamento é indispensável.

3.8

Para observar o princípio de uma gestão orçamental prudente, é essencial, por um lado, esclarecer quais as áreas de intervenção da rede NATURA 2000 que são consideradas absolutamente imprescindíveis ou as que relevam de um programa «mais ou menos livre». No caso das acções imprescindíveis (p.ex. pagamentos de compensação ou incentivos para os proprietários e utilizadores das terras) haverá que impor obrigações específicas bem claras. Se assim não for, o CESE ver-se-á impossibilitado de aprovar o princípio da integração do financiamento da rede NATURA 2000 nos fundos existentes e terá de pronunciar-se — como muitas das partes envolvidas já fizeram — a favor de um instrumento financeiro próprio.

3.9

O quadro 2 do anexo à comunicação da Comissão classifica os sítios NATURA 2000 por tipo de utilização dos solos. As antigas pastagens, charnecas, matagais e prados perfazem 26,3 % das áreas NATURA 2000, a superfície ocupada pelas florestas (não exploradas ou unicamente de forma extensiva) é mesmo de 28,9 %, os pântanos e as zonas húmidas não passam de uns meros 13 %, pomares antigos ou as dehesas da Espanha ou de Portugal tão ricas em espécies (no total nem chegam a 800.000 hectares) andam à volta de 2 %. A parte que corresponde à agricultura não ultrapassa os 5,6 % (10).

3.10

A Comissão descreve minuciosamente as medidas necessárias para a realização da rede NATURA 2000 (parte 3 do anexo) e calcula os custos daí decorrentes (actualmente 6,1 mil milhões de euros). Sem querer entrar em detalhes, é possível distinguir entre custos de administração e de planeamento (p.ex. compra de terras mas também investimentos) e despesas correntes, designadamente para pagamentos compensatórios a proprietários fundiários ou para medidas de manutenção dos habitats.

3.10.1

O CESE considera absolutamente premente que se apresente com toda a brevidade cálculos mais exactos dos custos envolvidos. Duvida, por exemplo, que seja suficiente a importância indicada para os novos Estados-Membros de 0,3 mil milhões de euros (no caso da UE a 15 é de 5,8 mil milhões de euros). É obviamente de prever que alguns países (p.ex. a Polónia) venham a notificar posteriormente outros sítios elegíveis para a rede NATURA 2000, o que implicará decerto meios financeiros suplementares.

3.11

Na opinião do CESE, a Comissão tem razão ao afirmar que a protecção da natureza implica muitas vezes garantir por princípio a manutenção dos métodos de exploração tradicionais indispensáveis para o surgimento e a conservação dos habitats naturais. São em geral práticas agrícolas que, com o tempo, se têm revelado pouco rentáveis para os seus utilizadores. Um exemplo: raros são os sistemas que se coadunam tão bem com o princípio de desenvolvimento sustentável como o antigo sistema de pastagens extensivas usado na Península Ibérica (dehesas), que incluindo o transporte de gado das terras do Sul para os pastos de Verão no Norte de Espanha (transumância) através das chamadas «cañadas», o qual transformou ao longo de décadas esta região numa valiosa área natural.

3.12

No entanto, após leitura do documento da Comissão, o CESE continua sem saber se é realmente imprescindível e se está previsto em todos os domínios o co-financiamento da UE ou em que casos se deve esperar exclusivamente dos Estados-Membros contributos financeiros no âmbito da transposição do direito comunitário. Tudo aponta para a necessidade de clarificar este ponto.

3.13

Como os conflitos surgem normalmente do facto de os utilizadores da terra não terem até à data usufruído de compensações ou de incentivos cabais, haverá que prestar a máxima atenção a este problema. Não se pode falar do valor da protecção da natureza para a sociedade e para a economia em geral e, ao mesmo tempo, imputar aos proprietário e utilizadores das terras os «custos» daí decorrentes. Futuramente, as disposições financeiras terão de garantir aos proprietários ou aos utilizadores privados das terras, no mínimo, uma compensação ou melhor ainda um incentivo para encorajá-los a iniciativas favoráveis à protecção da natureza. Viver nos sítios NATURA 2000 e explorá-los do ponto de vista agrícola deveria ser visto como uma «bênção» e não como uma «maldição».

3.14

Para esse efeito, haverá que determinar em cada um dos casos o grau de necessidade de pagamentos compensatórios. Estabelecer um tecto geral ou uma limitação temporal da validade do direito a estes pagamentos, conforme se prevê actualmente, apenas servirá para comprometer esta abordagem global.

3.14.1

Para os pagamentos compensatórios deveria recorrer-se em primeira instância — se não tiver sido criada qualquer rubrica orçamental específica — ao segundo pilar, enquanto no caso dos investimentos interviriam antes os clássicos Fundos Estruturais. O CESE verifica com grande apreensão que não será possível financiar a partir deste programa as novas actividades ou os pagamentos que viriam juntar-se às prestações actuais do primeiro pilar (as do futuro «desenvolvimento rural»), a não ser que se proceda a cortes nas despesas ou se disponibilize meios financeiros suplementares.

3.14.2

Isso significa concretamente que, para preservar a qualidade do desenvolvimento rural e contribuir além disso para o financiamento de NATURA 2000, por intermédio do segundo pilar, são necessários meios financeiros suplementares ligados a objectivos concretos. O CESE constata, todavia, que um tal aumento não se encontra previsto nas perspectivas financeiras apresentadas pela Comissão, e não é aceite pelos contribuintes líquidos, e que é grande o risco de se ter de economizar justamente no segundo pilar. O CESE vê nisso não só uma grande fraqueza e uma fonte de conflitos, como também uma ameaça real para todos os esforços comunitários para proteger a natureza.

3.14.3

Assim sendo, apenas poderá aprovar a regulamentação prevista se esta não puser em causa outras medidas de desenvolvimento rural. Sem recursos suplementares, a Comissão e os Estados-Membros jamais poderão cumprir as exigências requeridas nem as suas promessas políticas de apoio ao desenvolvimento rural e à execução da rede NATURA 2000. Os responsáveis políticos que desejam transformar deste modo o rosto da Europa deveriam, pelo menos, ter a coragem de explicar claramente e sem rodeios à opinião pública que já não há interesse político em assumir determinadas tarefas (por exemplo, a protecção da natureza).

3.15

O CESE não quer dizer com isto que não deva haver uma certa contenção financeira. O objectivo primordial da regulamentação da protecção da natureza da UE e, consequentemente, da rede NATURA 2000, é a preservação da biodiversidade. É por assim dizer um «programa obrigatório» no qual a UE terá de participar, pelo menos nos domínios com relevância para a Europa.

3.16

Mas, inversamente, isso também significa que nem todas as medidas municipais de protecção da natureza são forçosamente medidas com relevância para a Europa e não têm, por esse facto, direito a co-financiamento. Os Estados-Membros, as regiões, os municípios, etc. não devem eximir-se à sua clara responsabilidade financeira e política dizendo: «Sem a ajuda financeira da UE não há protecção da natureza». Do mesmo modo, a UE não deve escudar-se com a sua posição: «Criamos a possibilidade de financiar medidas a partir dos fundos existentes. Se os Estados-Membros não a aproveitam, por terem outras prioridades, a culpa é deles.»

3.17

Por outro lado, se a conveniência de explorar as potencialidades de desenvolvimento económico dos sítios NATURA 2000, no plano regional, surge como incontestável (porque a protecção da natureza traz sem dúvida benefícios económicos), este facto já não é tão pertinente quando se trata da preservação das espécies.

3.18

Tal significa para o CESE que determinadas medidas de financiamento previstas no âmbito da execução da rede NATURA 2000 são imprescindíveis e que convém, para este efeito, coadunar as dotações estabelecidas com as exigências financeiras. O CESE exorta, por último, os Estados-Membros e a Comissão a prosseguirem as suas reflexões neste sentido.