28.6.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 157/34

1.1

Na sua reunião de 29 de Janeiro de 2004, o CESE aceitou o pedido da Secção TEN, com vista à elaboração de um parecer de iniciativa relativo a um Código da Estrada Europeu.

1.2

Sendo uma das liberdades fundamentais consagradas no Tratado a livre circulação de pessoas (1) e um dos objectivos da UE a abolição das fronteiras entre os Estados-Membros (2), reforçado com a integração do acervo de Schengen no seu âmbito (3), e constituindo mesmo o domínio dos transportes o objecto de uma política comum da Comunidade (4), a aproximação das legislações no que se refere à circulação rodoviária, em particular pelas incidências que terá na realização do mercado interno (5), parecer ser de primordial importância.

1.3

Não será por demais recordar a importância do transporte rodoviário de pessoas e bens na Europa dos 15 e o seu crescimento exponencial nos últimos anos.

Dos dados estatísticos mais recentes disponíveis pode concluir-se, designadamente, que:

1.4

Ora, o transporte rodoviário de pessoas e bens está condicionado por numerosas e diversas regulamentações nacionais, mesmo ao nível dos princípios e de regras fundamentais da condução de veículos automóveis.

1.4.1

Por outro lado, várias convenções internacionais vigoram identicamente, com âmbitos de aplicação diversos e disposições, em certos casos, conflituantes.

1.4.2

Daqui resulta que uma simples deslocação através da Europa em automóvel sujeita o condutor a diversos regimes jurídicos diferentes, com a consequência da sua exposição a regras diferentes e mesmo contraditórias.

1.4.3

Esta situação tornou-se particularmente aguda com o recente alargamento da UE, com a entrada de novos Estados-Membros, eles também sujeitos às suas próprias regras de condução automóvel.

1.5

O presente parecer de iniciativa tem como objectivo levar a Comissão a ponderar a necessidade e a oportunidade de uma iniciativa legislativa que harmonize as regras de condução na União Europeia, embora com a consagração de algumas excepções, suscitando, através de uma análise de direito comparado, as divergências dos regimes jurídicos dos Códigos da Estrada dos diversos Estados-Membros e as soluções possíveis para a sua harmonização a nível europeu.

1.6

Para a sua elaboração julgou-se indispensável ouvir os principais interessados (representantes dos utilizadores das estradas, dos produtores de veículos automóveis e das entidades reguladoras) pelo que se procedeu à realização de uma audição pública, que teve lugar em simultâneo com a 2.a reunião do grupo de estudo, no dia 17 de Maio de 2004, e que contou com a presença das personalidades ligadas ao sector.

1.6.1

Para facilitar a discussão, e como meio de recolha de informação, foi preparado um questionário que foi submetido à consideração dos membros do grupo.

2.1

A ideia da elaboração de um Código da Estrada de alcance universal não é nova e, mesmo no que em especial à Europa se refere, ela já tem antecedentes como, por exemplo, o desejo de codificação desta matéria já expresso no VIII Congresso Jurídico Internacional sobre Trânsito e Circulação (7).

2.2

Também durante a 38.o Conferência do Conselho Alemão das Jurisdições Encarregadas do Trânsito, em Janeiro de 2000, o Grupo de trabalho IV defendeu que a harmonização das regras de circulação europeias era um objectivo importante (8).

2.3

A Comissão tem vindo a prosseguir várias iniciativas que relevam de idêntica preocupação e objectivo, sem, no entanto, ter, até agora, assumido, de pleno, a ideia da realização de um Código da Estrada Europeu enquanto tal (9).

2.4

Uma referência muito particular merecem as conclusões de um recente estudo elaborado para a Direcção Geral Energia e Transporte da Comissão, onde se evidenciam as razões que levam a considerar necessária a «harmonização das regras de trânsito e das medidas para a sua efectiva aplicação» através de «futuras iniciativas legislativas» a nível da UE (10).

2.5

Por seu turno, em variados dos seus Pareceres, o CESE tem chamado a atenção para a necessidade de aumentar «a livre circulação dos veículos no interior da União», responsabilizando as «autoridades nacionais pelo desmantelamento de certas disposições internas que tornam difícil a utilização pelos seus cidadãos de veículos matriculados num outro Estado-Membro» (11).

3.1

A regulamentação internacional da circulação rodoviária consta de variadas Convenções, de que se destacam a Convenção de Paris de 1926, a Convenção de Genebra de 1949 e a Convenção de Viena de 1968.

3.2

A Convenção Internacional relativa à circulação de automóveis foi assinada em 24 de Abril de 1926, em Paris, por 40 Estados, com a finalidade de facilitar o turismo internacional, vigorando actualmente em mais de 50 países.

3.2.1

As suas linhas essenciais caracterizam-se por:

3.2.2

Esta convenção facilitou os procedimentos aduaneiros, mas não isentou os condutores de conhecerem e observarem as leis rodoviárias internas.

3.2.3

Por outro lado, a entrada em vigor da Convenção dependia da sua ratificação por cada Estado e do depósito do respectivo instrumento de ratificação. Por norma, a Convenção apenas vigora na metrópole do Estado contratante, ficando a sua eficácia nos territórios sob qualquer forma de administração dependente de declaração expressa.

3.3

A Convenção sobre o trânsito rodoviário foi assinada em Genebra, em 19 de Setembro de 1949, por 17 Estados, vigorando hoje em mais de 120 países, revogando, entre os Estados contratantes e aderentes, a Convenção de 1926.

3.3.1

Esta Convenção desenvolveu os princípios consagrados na Convenção anterior, de acordo com a evolução verificada na indústria automóvel, denotando uma crescente preocupação na segurança da circulação rodoviária.

3.3.2

Não consagra sinais de trânsito mas estabelece que os Estados deverão homogeneizar a sua sinalização e usá-la no estritamente necessário.

3.3.3

São poucas as regras de circulação nela consagradas, e não se evoluiu muito para além dos cuidados a adoptar no cruzamento de veículos, prioridade e iluminação.

3.3.4

A entrada em vigor da Convenção ficou sujeita aos mesmos mecanismos e a sua feição harmonizante ficou condicionada pela faculdade de os Estados não se vincularem a algumas das suas disposições, bem como pela de rejeitarem as suas emendas.

3.4

A Convenção sobre a circulação rodoviária , de 8 de Novembro de 1968, foi assinada em Viena por 37 Estados, vigorando actualmente em cerca de 100. Em relação a estes, a convenção fez cessar entre si os efeitos das Convenções de 1926 e de 1949, desde que ratificada e depositado o instrumento de ratificação.

3.4.1

É o texto convencional mais acabado do ponto de vista da regulação da circulação rodoviária, dedicando-lhe um capítulo com trinta artigos e dispondo sobre as manobras que constituem o núcleo essencial dos códigos modernos. Ultrapassando as preocupações minimalistas das convenções anteriores, restritas ao cruzamento de veículos e sua sinalização, a Convenção de 1968, além de estabelecer os princípios que devem ser observados pelos condutores nas manobras mais arriscadas (v.g., ultrapassagem, mudança de direcção, cuidados a observar em relação aos peões), foi ao ponto de regular a paragem, estacionamento, entrada e saída de passageiros, circulação em túneis, em suma, todas as situações típicas da condução rodoviária.

3.4.2

Foi mais longe que os textos anteriores, obrigando os Estados contratantes e aderentes a conformar, na substância, as suas disposições legais com as regras de condução por ela estabelecidas, o que representava a vantagem de os condutores, ao deslocarem-se noutros países aderentes, estarem familiarizados com o essencial das regras de condução.

3.4.3

Porém, ficou aberta a possibilidade de os Estados rejeitarem emendas da Convenção.

3.5

Feita esta resenha, facilmente se constata que no espaço da União Europeia, agora já alargado a mais 10 Estados, vigoram três Convenções internacionais, nem sempre por igual (12),o que a deixa longe de alcançar uma harmonia regulativa da circulação rodoviária, especialmente se ao texto das convenções adicionarmos 25 legislações nacionais em constante mutação (13).

3.6

Alguns obstáculos já foram, ou vão sendo, superados, como a supressão das fronteiras, as condições de homologação de veículos e seus componentes, e o reconhecimento recíproco dos títulos de condução e harmonização das suas regras. Subsiste porém o núcleo essencial da circulação rodoviária: as suas regras e a sinalização.

3.7

Em relação ao resto do mundo, as convenções facilitam os procedimentos aduaneiros e a faculdade de conduzir veículos no espaço comunitário, mas os nacionais de países terceiros que visitam a União Europeia deparar-se-ão com tantas legislações rodoviárias quantos os Estados que a constituem.

4.1

De um estudo breve de direito comparado resulta inequivocamente que, entre os direitos nacionais reguladores do trânsito, existem diferenças pronunciadas em domínios importantes que constituem verdadeiras barreiras à livre circulação e são susceptíveis de pôr em causa a segurança de pessoas e bens e de contribuir para a sinistralidade a nível europeu.

4.2

Na exposição subsequente tomaram-se particularmente, embora não exclusivamente, em conta as observações já constantes do estudo antes mencionado, elaborado para a Comissão, onde muitos desses aspectos são detalhadamente examinados (14).

4.3

A titulo de mero exemplo, para além de vários outros que se poderiam elencar, referem-se alguns casos, particularmente significativos e preocupantes, de diferenças de regime jurídico, para situações correntes:

Velocidade fora das localidades em vias onde a separação dos sentidos de trânsito é física

Contra-ordenações graves

Álcool

Obrigação de equipar os veículos ligeiros com Kit de primeiros socorros

Luz vermelha + amarela: preparar para reiniciar a marcha do veículo

Obrigação de dar prioridade aos ciclistas que circulam na rotunda

Prioridade dos transportes colectivos ao sair das paragens

Obrigação de usar luzes durante o dia fora das localidades

Sinal de proibição de estacionamento

Proibição de saída de passageiros para a faixa de rodagem

4.4

Mas disparidades idênticas são ainda observáveis, como resulta, em detalhe, do estudo já mencionado, em domínios como os requisitos para a obtenção de licenças de condução, a sinalização rodoviária, os equipamentos de segurança obrigatórios, a travessia de peões, as regras de prioridade, o uso de luzes, a entrada e saída de passageiros, a utilização de faixas especiais, a ultrapassagem, a classificação dos veículos, o tipo de pneus, o uso de reboques, os próprios sinais de trânsito, entre outros, num total, aí identificado, de 45 diferenças em regras fundamentais e de uso corrente na circulação rodoviária diária.

4.5

Acresce que, se diferenças significativas existem ao nível da mera formulação das regras fundamentais de trânsito, a situação é ainda particularmente mais grave ao nível da sua interpretação e aplicação nos vários Estados-Membros, fruto não só de uma diferente valoração do seu desrespeito como mesmo de um muito diverso elenco das penalidades aplicáveis às respectivas infracções.

5.1

Com a presença de representantes de várias organizações privadas representativas dos interesses dos automobilistas, da indústria automóvel, da segurança e prevenção rodoviária, do Bureau da AIT & FIA e da TIS-PT, a firma coordenadora do estudo referido anteriormente (15), a audição pública realizada a 17 de Maio de 2004, pela valia dos contributos aí trazidos, permitiu elucidar e esclarecer vários aspectos relevantes para o presente parecer, reflectindo os pontos de vista dos principais interessados da sociedade civil.

Por seu turno, várias instituições completaram as suas intervenções remetendo textos de resposta ao Questionário oportunamente remetido.

5.2

Do conjunto das intervenções e das comunicações produzidas é possível sublinhar uma generalizada aceitação do teor e da oportunidade da iniciativa do CESE no sentido de uma certa harmonização das regras de trânsito rodoviário a nível europeu. Identicamente, alguns participantes manifestaram abertura quanto à possível e desejável aproximação dos sistemas de registo e de matrícula dos veículos automóveis.

5.3

Neste contexto foi, em especial, realçado que:

5.4

Como aspectos paralelos e complementares de qualquer iniciativa nos domínios em causa, foram, designadamente, referidos os seguintes:

6.1

No seguimento da audição referida no ponto 5, e em consequência dela, ficou assim bem expresso o desejo de se avançar para uma harmonização das regras rodoviárias, não limitadas, porém, à disciplina da circulação, como, por exemplo, as infra-estruturas rodoviárias e a segurança.

6.2

Ao longo da sua existência, a União Europeia tem vindo a produzir inúmeros diplomas legislativos relacionados com o trânsito rodoviário: carta de condução, homologação de veículos e seus componentes, regras aplicáveis aos transportes, seguro automóvel, etc. Do que aqui se trata é de estabelecer as regras de circulação, tendo em vista a sua harmonização, a qual poderá constituir instrumento de prossecução de outros interesses, designadamente da segurança rodoviária, mercê da certeza e segurança do conhecimento do comportamento a adoptar na estrada.

6.3

Como já se disse antes, a Convenção de Viena de 1968 contém o texto mais acabado em matéria de circulação rodoviária, denotando uma preocupação de exaustão, e com a particularidade de, sendo o instrumento internacional adoptado pela generalidade dos países europeus, conter um comando dirigido aos Estados contratantes e aderentes no sentido de conformarem os direitos internos com o texto da convenção. Tratando-se do texto mais conhecido e aceite pelos países europeus, esta convenção pode servir como ponto de partida para uma discussão mais alargada do Código da Estrada Europeu.

6.4

Assim, a proposta que se faz é a de serem harmonizadas as regras de condução que formam o núcleo essencial dos códigos da estrada europeus mais modernos, quais sejam, designadamente e ainda que não exclusivamente:

6.5

As regras de trânsito têm que ser completadas, explicitadas ou excepcionadas por sinais de trânsito, os quais podem conter múltiplas indicações susceptíveis de reforçar a segurança do trânsito rodoviário. Assim, deve também uniformizar-se a sinalização, quer quanto à forma, quer quanto ao conteúdo, quer ainda quanto às regras da sua colocação, e ao seu valor em relação às regras de trânsito, assegurando a sua melhor gestão em termos de quantidade e visibilidade.

6.6

A sinalização não se esgota nos sinais de trânsito. Interessa também que sejam harmonizados os sinais dos agentes reguladores do trânsito, os sinais luminosos, os sinais dos condutores e as marcações das estradas.

6.7

O incumprimento das prescrições resultantes das regras e sinalização do trânsito constituem uma infracção, o que implica regras uniformes dos procedimentos de fiscalização, nomeadamente na detecção da velocidade, álcool e substâncias psicotrópicas, mas antes é necessário que os Estados estejam de acordo quanto aos factos ilícitos que devem constituir infracção, de modo a evitar que aquilo que num Estado constitui infracção já não o será noutro Estado. Trata-se, portanto, de uniformizar as infracções.

6.8

Por consequência, importa estudar e concretizar mecanismos simplificados destinados a favorecer uma interpretação uniforme de um Código da Estrada Europeu, dado que os processos relativos a infracções rodoviárias devem ser céleres, sob pena de as suas normas perderem eficácia (no fundo, procura-se um processo simplificado das questões prejudiciais conhecidas pelo Tribunal de Justiça).

7.1

Sendo facto constatado que também são extremamente diversos os requisitos e os instrumentos e processos de matrícula dos veículos automóveis nos Estados-Membros, foi igualmente analisada, durante a audição, a possibilidade de se caminhar para a existência de uma matrícula europeia única, tendo esta opção recolhido várias opiniões favoráveis.

7.2

Foram identicamente ponderados os prós e os contras de um registo central europeu de propriedade automóvel, de onde pudessem ficar a constar os principais aspectos relacionados com os direitos, ónus e outros encargos que possam incidir sobre um veículo automóvel e a forma da sua detenção/utilização tendo sido salientadas as vantagens de uma solução deste tipo para o comércio jurídico intracomunitário de veículos automóveis, a prevenção das fraudes e dos roubos de veículos automóveis e a repressão das infracções de trânsito cometidas por condutores de outros Estados-Membros.

7.3

Julga-se que existem condições para se prosseguir na via da introdução de um registo automóvel único, ligado aos veículos automóveis e não aos seus proprietários ou detentores, aproveitando a experiência já recolhida do sistema de informação relativo ao número de matrícula e identificação dos proprietários no âmbito do seguro automóvel (3.a Directiva).

7.4

As possibilidades, por esta via aumentadas, de comprar, segurar e matricular um veículo em qualquer Estado-Membro são um contributo decisivo para o incremento das transacções transfronteiras de veículos, para o aumento da mobilidade dos cidadãos e do turismo e o desenvolvimento do mercado interno (18).

7.5

Por outro lado, um sistema europeu de registo automóvel único parece altamente desejável, além de possível sem custos demasiado elevados, passando, numa primeira fase, por uma maior coordenação e cooperação dos registos nacionais existentes, e com enormes vantagens ao nível do conhecimento preciso da titularidade (propriedade ou outro regime jurídico) dos veículos, da certeza jurídica nas transações de veículos, na prevenção dos roubos e das fraudes, na mais fácil fiscalização e punição das infracções cometidas em qualquer Estado-Membro.

8.1

No estádio actual, o CESE é de opinião que o instrumento jurídico mais adequado para a implementação de uma iniciativa com o alcance que aqui se propõe será uma directiva de harmonização mínima.

8.2

A base jurídica para a sua adopção deverá ter em linha de conta o impacto da iniciativa como meio de realização do mercado interno e instrumento para aumentar a liberdade de circulação dos cidadãos europeus no espaço comunitário.

9.1

O CESE é de parecer que um certo grau de harmonização das legislações no que se refere às regras de circulação rodoviária não só constitui um meio eficaz de acelerar a realização do mercado interno como de garantir uma mais segura circulação automóvel.

9.2

Por outro lado, o CESE considera que essa harmonização é susceptível de contribuir, de forma decisiva, para uma maior segurança na circulação rodoviária e para a prevenção dos acidentes e de assim tornar mais consistente a liberdade de circulação dos cidadãos europeus.

9.3

O CESE é do parecer que existem condições para se iniciarem trabalhos preparatórios de uma iniciativa legislativa comunitária com os objectivos antes mencionados que tenha em linha de conta os vários pontos de vista expressos e as dificuldades enunciadas no presente parecer.

9.4

O CESE entende que, no estado actual, será de considerar a possibilidade da utilização de uma directiva de harmonização mínima, tomando como matriz a Convenção de Viena, com a definição das regras de trânsito e da sinalização fundamentais, das condições de habilitação e de licença para conduzir, bem como da natureza das suas infracções e da respectiva punição, como um primeiro passo para a instituição de um Código da Estrada Europeu.

9.5

O CESE entende ainda que a segurança jurídica na utilização dos veículos automóveis, pela sua mais fácil traçabilidade, teria muito a ganhar com a criação de um sistema de registo automóvel único a nível europeu, tendo por objecto os próprios veículos automóveis.

9.6

O CESE considera ainda que um instrumento comunitário vinculativo poderá definir as bases para criação de um sistema único de registo automóvel, aproveitando muito da experiência já recolhida ao nível da cooperação entre as entidades nacionais competentes.

9.7

Nesta conformidade, o CESE insta a Comissão para que dê inicio aos estudos prévios indispensáveis no sentido de uma análise de custos/benefícios em relação aos vários domínios a harmonizar.

9.8

O CESE sugere à Comissão que, através de um «Livro Verde», ponha à discussão pública o assunto objecto da presente iniciativa, no intuito de recolher o parecer e os comentários do maior número possível de interessados.

9.9

O CESE apela, entretanto, à Comissão para que, por seu turno, prossiga com os estudos em curso, conducentes a uma cada vez maior harmonização dos aspectos relacionados com a condução automóvel em geral e a segurança acrescida dos próprios veículos.

9.10

O CESE concita a atenção dos Estados-Membros para a necessidade e a oportunidade de adoptarem medidas de cooperação e de coordenação cada vez mais estreitas no domínio das regras de circulação rodoviária, de prevenção de acidentes e de socorros imediatos e indemnização das vitimas.

9.11

O CESE espera que o Parlamento Europeu dê um apoio inequívoco à presente iniciativa e incite a Comissão e o Conselho a prosseguir na realização dos objectivos enunciados.