Bruxelas, 1.2.2005

COM(2004) 855 final/2

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RELATÓRIO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU

Quinto relatório nos termos do artigo 12º do Regulamento (CEE, Euratom) nº 1553/89 sobre os procedimentos de cobrança e fiscalização do IVA

{SEC(2004)1721}

ÍNDICE

1. Introdução 3

1.1. O que são os relatórios previstos pelo artigo 12º? 3

1.2. O quinto relatório 3

1.3. Recomendações anteriores 3

2. Principais resultados do quinto relatório 4

2.1. Organização, estrutura e política em matéria de IVA 4

2.2. Recursos humanos 5

2.3. Registo 5

2.4. Controlos 5

2.5. Cobrança das dívidas e aplicação da legislação 7

2.6. Cumprimento voluntário 8

2.7. Informatização 8

2.8. Informações 8

2.9. Avaliação e indicadores de desempenho 8

3. Conclusões e recomendações 9

1. INTRODUÇÃO

1.1. O que são os relatórios previstos pelo artigo 12º?

O artigo 12° do Regulamento (CEE, EURATOM) N° 1553/89[1] do Conselho relativo ao regime uniforme e definitivo de cobrança dos recursos próprios provenientes do Imposto sobre o Valor Acrescentado prevê que a Comissão deve elaborar de três em três anos um relatório a transmitir ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Este relatório deve analisar os processos aplicados pelos Estados-Membros para proceder ao registo dos sujeitos passivos e para determinar e cobrar o IVA, assim como as regras e resultados dos respectivos sistemas de controlo no domínio deste imposto. O relatório deve igualmente abranger os melhoramentos eventuais.

Até agora, a Comissão elaborou quatro relatórios. As recomendações do primeiro relatório incidiram no melhoramento do pagamento voluntário e forçado do IVA, colocando em destaque a promoção do cumprimento voluntário das obrigações fiscais pelos contribuintes. Nos primeiros dois relatórios, foram examinados os recursos e a organização das administrações fiscais e foram recomendados melhoramentos dos processos administrativos. O segundo relatório sugeriu igualmente a introdução de melhoramentos contínuos a nível dos serviços prestados aos contribuintes e do desenvolvimento da análise preventiva, bem como planos de acção para minimizar o incumprimento por parte dos contribuintes e para prosseguir, desenvolver e aperfeiçoar a informatização. Propôs igualmente uma melhor gestão da dívida. No terceiro relatório, foram abordadas soluções para problemas de controlo do IVA e métodos para combater a fraude. A Comissão encorajou a análise comum a fim de identificar as melhores práticas e enumerou sectores com um elevado risco de fraude. No quarto relatório, foi examinado o papel da cooperação administrativa para tornar a política comum de luta contra a fraude mais eficaz. Para atingir este objectivo, o relatório recomendou igualmente o reconhecimento pelos Estados-Membros dos desafios representados pelas novas tecnologias.

1.2. O quinto relatório

O quinto relatório surge imediatamente a seguir ao maior alargamento da história da Comunidade/União Europeia. É particularmente importante que o presente relatório, que é respeitante aos quinze Estados-Membros que integraram a União Europeia até 2003, não seja lido apenas pelas administrações cujo trabalho é objecto de análise. As administrações dos dez novos Estados-Membros podem igualmente retirar do presente relatório informações úteis para a organização e a execução dos procedimentos relativos ao IVA.

1.3. Recomendações anteriores

As recomendações anteriores tiveram por objectivo melhorar o cumprimento das obrigações por parte dos contribuintes e prevenir a fraude através de uma estratégia de controlo eficaz. Ao mesmo tempo, foi colocada em evidência a necessidade de facilitar e recompensar o cumprimento da lei pelos contribuintes. O anexo do presente relatório {SEC(2004)1721} mostra que os Estados-Membros adoptaram muitas destas recomendações. No entanto, é possível obter progressos suplementares e a principal conclusão é que ainda há melhoramentos a realizar em domínios já identificados.

2. Principais resultados do quinto relatório

2.1. Organização, estrutura e política em matéria de IVA

Embora o IVA já exista na Comunidade Europeia há cerca de quarenta anos, não foi efectuada qualquer tentativa para harmonizar a organização dos controlos do IVA ou a estrutura das administrações do IVA, se bem que o funcionamento de algumas medidas e iniciativas comunitárias exijam uma convergência organizacional limitada. Historicamente, a gestão de impostos diferentes era efectuada por serviços distintos, mesmo que estes últimos fizessem teoricamente parte de um único ministério ou direcção-geral. Dado que a fraude e as irregularidades não respeitam tais limites, nos relatórios anteriores foi defendido que todos os impostos beneficiariam de uma integração estrutural mais estreita ou, pelo menos, de uma maior cooperação entre serviços. Um combate mais eficaz contra as irregularidades através dessa integração teria por consequência o estabelecimento de uma relação mais simples entre os contribuintes e as autoridades fiscais que são objecto de integração.

Em vários Estados-Membros, a reorganização implicou uma integração mais estreita da responsabilidade por diferentes impostos numa estrutura única ou, pelo menos, num número menor de estruturas separadas, não tendo qualquer Estado-Membro procedido à desagregação de serviços fiscais que tenham sido objecto de integração. Por outro lado, não existe qualquer consenso quanto à escolha entre uma centralização ou uma descentralização maiores em termos geográficos, tendo-se verificado algumas iniciativas em ambas os sentidos. Alguns Estados-Membros encontram-se constitucionalmente empenhados na descentralização. O inquérito apurou que, mesmo quando existe uma abordagem centralizada, os serviços locais usufruem, na prática, de uma autonomia habitualmente significativa porque é a nível local que os conhecimentos e a experiência são fundamentais para a execução dos controlos.

Apesar da tendência para concentrar as tarefas fiscais num ou, pelo menos, em poucos serviços, as administrações do IVA continuam a assumir formas que vão desde um serviço autónomo do IVA à completa inclusão numa administração fiscal. Todas as administrações do IVA procedem ao registo dos contribuintes, controlam as suas actividades e cobram o imposto. No entanto, a responsabilidade pela luta contra a fraude é, por vezes, partilhada com outros serviços com um papel puramente repressivo. Parece haver indícios de que uma integração mais estreita ou, pelo menos, uma melhor cooperação permitem retirar benefícios a nível do controlo fiscal. As questões de organização devem ser analisadas no contexto da política global em matéria de IVA. Desde a publicação do quarto relatório, pelo menos doze Estados-Membros procederam à revisão das respectivas políticas em matéria de fiscalidade. A reorganização também levou frequentemente a uma simplificação das estruturas e dos procedimentos para uma eficiência máxima.

No que respeita à política fiscal, apesar da importância crescente atribuída aos direitos cívicos e humanos e também de uma pressão crescente para promover a actividade económica mediante uma redução dos encargos administrativos para as empresas, algumas administrações fiscais adquiriram, porém, novas armas jurídicas para combater a fraude, tais como a introdução da responsabilidade comum, poderes para estabelecer garantias em relação a dívidas fiscais de risco elevado e regras de prova mais rigorosas para o exercício do direito de deduzir o IVA a montante.

2.2. Recursos humanos

Os dados recolhidos sugerem que o número dos funcionários afectados integral ou parcialmente à administração do IVA permanecia relativamente estável entre 1999 e 2003, apesar de se registarem aumentos ou diminuições pouco significativos nalgumas administrações. Todas as administrações fiscais estão empenhadas na formação contínua como forma de melhorar o desempenho do pessoal. No entanto, o número de funcionários que frequentam acções de formação e o número de dias atribuídos à formação variam de ano para ano na maioria dos Estados-Membros sem que haja tendências claras. Embora o inquérito tenha mostrado que, de um modo geral, existem algumas deficiências a nível da avaliação dos procedimentos e das práticas, a maioria dos Estados-Membros avalia o seu pessoal com base em regras precisas, utilizando critérios quantitativos e qualitativos. Apenas dois Estados-membros não dispõem de qualquer mecanismo de avaliação formal.

2.3. Registo

Os sujeitos passivos devem efectuar um registo para efeitos do IVA e dispor de um número de IVA. As administrações nacionais reconhecem que é praticamente impossível recusar o registo a uma pessoa que pretenda exercer uma actividade comercial de fornecimento de bens ou de prestação de serviços. Os Estados-Membros e a Comissão concluíram que este procedimento de registo pode e deve ser utilizado como meio de combater a fraude do operador fictício, dado que este procedimento permite verificar a sinceridade da intenção da pessoa. Deste modo, na maioria dos Estados-Membros, são efectuados inquéritos para determinar se os particulares ou os directores de empresas em causa têm antecedentes no que respeita ao incumprimento da legislação fiscal e afim. Se for este o caso, o registo pode ser sujeito a condições especiais (por exemplo, constituição de garantias, declarações fiscais mais frequentes) e levará certamente a uma análise mais pormenorizada das actividades em causa do que em relação aos operadores comerciais cumpridores. O exame minucioso dos requerentes parece ter-se tornado uma prática comum e, nalguns Estados-Membros, esta prática teve por efeito prolongar o período necessário para que os operadores comerciais considerados de risco recebam o respectivo número de registo.

Não existe entre os Estados-Membros qualquer abordagem uniformizada para o problema da detecção de operadores comerciais não registados. Os relatórios anteriores sublinharam que é importante encorajar o cumprimento voluntário pelos contribuintes, tendo o inquérito mostrado que os Estados-Membros aceitam, de um modo geral, que é necessário investir recursos nesta abordagem e tornar menos moroso e dispendioso o cumprimento de obrigações pelas empresas, por exemplo no que respeita ao registo. Ao mesmo tempo, a realização de controlos mais rigorosos, especialmente de controlos com objectivos específicos, encorajam o cumprimento porque reforçam as possibilidades de detecção dos casos de incumprimento. As tecnologias da informação têm vindo a desempenhar um papel significativo neste processo mediante, por exemplo, o registo em linha.

2.4. Controlos

O pessoal de auditoria tem de ter livre acesso às instalações dos operadores comerciais, aos registos comerciais e a outros elementos afins e todas as administrações fiscais conferiram poderes semelhantes aos seus agentes de controlo para este efeito. Estes poderes são evidentemente estabelecidos em função dos direitos dos contribuintes, das regras relativas à protecção dos dados, bem como de outros factores.

Habitualmente, mais de metade do controlo decorre nas instalações do contribuinte, o que corresponde à recomendação efectuada em relatórios anteriores no sentido de ser dada preferência à execução de controlos in loco em vez de auditorias documentais na maior parte dos casos, apesar de estas últimas poderem, por vezes, ser suficientes. O inquérito revelou uma tendência crescente para o estabelecimento de um serviço especial para se ocupar das grandes empresas. A Comissão congratula-se com este tipo de flexibilidade e sugere aos Estados-Membros que considerem a adopção de uma abordagem semelhante para os grupos de empresas que operam como uma entidade única e para os sujeitos passivos mistos que conjugam actividades tributadas e não tributadas. Nos casos em que são mantidos os controlos sobre um único imposto, considera-se que é cada vez mais essencial o contacto com os agentes que efectuam o controlo do mesmo contribuinte no que respeita a outros impostos ou a designação de um coordenador geral.

O ponto de partida para a maior parte dos controlos é uma declaração (declaração fiscal). Nos termos da legislação comunitária, os Estados-Membros passaram a ter de aceitar as declarações electrónicas e alguns tornaram-nas mesmo obrigatórias. As tecnologias da informação permitem efectuar uma análise rápida e completa das declarações electrónicas. Actualmente, as administrações adoptam frequentemente uma abordagem proactiva em relação aos operadores comerciais que não apresentam as declarações a tempo. No entanto, são poucos os Estados-Membros que dispõem de dados exactos sobre os montantes de IVA que recuperaram desta forma.

A maioria das administrações dispõe de um programa de controlo, que normalmente é anual, destinado aos sectores de alto risco e a assegurar que todos os contribuintes sejam regularmente sujeitos a um controlo. Os grandes operadores comerciais são frequentemente objecto de um tratamento separado: podem ser sujeitos a um acompanhamento contínuo ou periódico e, em média, podem receber, pelo menos, uma visita de três em três anos. Por outro lado, as pequenas empresas podem receber visitas muito pouco frequentes, especialmente se não forem seleccionadas por meio de programas de controlo ou de análise de riscos. A Comissão considera que os grupos ou os contribuintes mistos acima referidos que apresentam problemas especiais também se prestam a uma inclusão frequente nos programas de controlo. Poucos Estados-Membros puderam comunicar as percentagens relativas dos controlos executados em conformidade estrita com o programa e as percentagens dos controlos escolhidos por outras razões. Embora a Comissão preconize uma programação dos controlos, é importante que exista flexibilidade em relação à observância do programa sempre que há uma alteração das circunstâncias ou que surgem novas informações.

O inquérito mostrou que a actividade de controlo é habitualmente avaliada em termos quantitativos (por exemplo, o número de pessoas/dias envolvidos) e não qualitativos. Não obstante, a introdução por alguns Estados-Membros de mecanismos de transmissão de reacções e de «indicações de auditoria» que possam de ser transmitidas a todo o pessoal encarregado dos controlos constitui uma forma interessante de procurar difundir boas práticas. Os relatórios de controlo estão habitualmente disponíveis a nível local e, por vezes, apenas em papel. A Comissão recomenda o exemplo dos Estados-Membros que mantêm ficheiros electrónicos relativos aos contribuintes. Aproximadamente metade dos Estados-Membros mantém registos dos operadores comerciais que praticaram ou se suspeita que praticaram a evasão fiscal, embora as legislações nacionais relativas à protecção dos dados sejam susceptíveis de impor restrições a esta prática. Como é natural, estes registos fornecem informações sobre os antecedentes que são importantes por ocasião da planificação dos controlos e, tal como já foi referido, por ocasião da introdução de novos pedidos de registo. Em geral, as administrações têm um bom conhecimento, mesmo sem uma análise de riscos sofisticada, dos sectores em que a fraude é comum. A Comissão apoiou este trabalho, ajudando os Estados membros a difundir as melhores práticas e colocando à sua disposição novos meios legislativos para a partilha de informações relativas às fraudes transfronteiriças[2].

Independentemente de existir um programa pormenorizado, os agentes de controlo seguem habitualmente directrizes e utilizam listas de controlo para assegurar que assegurar que os controlos satisfazem certos requisitos comuns. Todos os Estados-membros, excepto dois, executam auditorias informatizadas e fornecem aos seus agentes de controlo instrumentos informáticos. Nos anteriores relatórios nos termos do artigo 12º, foi salientada a importância da informatização constante; os progressos neste domínio continuaram a ser realizados, mas a Comissão recorda que a introdução constante de aperfeiçoamentos informáticos beneficia a administração e os operadores comerciais cumpridores. O inquérito mostrou que a maioria dos Estados-Membros recolhe poucos dados sobre os controlos e os seus resultados e que alguns nem sequer registam o número de controlos ou os montantes dos impostos não pagos que foram detectados e recuperados. Os dados disponíveis indicam que a cobertura dos controlos varia ao longo do tempo e, num Estado-Membro, parece verificar-se actualmente uma quebra das actividades de controlo. A Comissão encoraja os Estados-Membros a manter melhores estatísticas e registos que descrevam os resultados das suas actividades de controlo.

2.5. Cobrança das dívidas e aplicação da legislação

Encorajar o cumprimento voluntário contribui para assegurar que as dívidas sejam cobradas atempadamente sem serem necessárias medidas adicionais de execução. No entanto, nos relatórios anteriores, os Estados-Membros foram igualmente instados a efectuar uma gestão das dívidas susceptível de maximizar o seu pagamento. A obtenção de melhores informações sobre os contribuintes e sobre a respectiva situação financeira, a identificação dos contribuintes que se tornaram insolventes ou cuja detecção é impossível, a reacção rápida em caso de incumprimento e as relações mais estreitas entre os serviços responsáveis pela administração de impostos diferentes são elementos que contribuíram no seu conjunto para os melhoramentos. Uma gestão de dívidas que envolva o diferimento ou o pagamento em fracções tem mais possibilidades de gerar receitas do que as medidas susceptíveis de lançar os contribuintes na insolvência. Os serviços fiscais dispõem frequentemente dos dados bancários e de outras informações financeiras relativas aos contribuintes, assim como dados provenientes de outras fontes. Sempre que o acesso não seja limitado por regras relativas à protecção da vida privada, estas informações podem ser utilizadas tanto para prevenir potenciais casos de incumprimento, como para determinar como deve ser prosseguida a aplicação de medidas de cobrança.

Existe uma panóplia muito alargada de instrumentos para proceder à recuperação, mas cada vez mais a intervenção preventiva é apontada como forma de evitar que tais medidas se tornem necessárias. No tocante à anulação de dívidas que não podem ser cobradas, o inquérito revelou uma grande divergência de práticas. Pelo menos três Estados-Membros referiram a possibilidade de anular as dívidas cuja cobrança implicaria despesas desproporcionais. Verificou-se uma tendência visível para abolir a precedência dada às dívidas fiscais em caso de insolvência. Actualmente, sete Estados-Membros estão a proceder ao reexame dos procedimentos de cobrança a posteriori com vista à realização de uma reforma. Este processo deveria ser mais bem apoiado num acompanhamento estreito da dívida e numa melhor avaliação dos mecanismos de cobrança do que aquilo que o inquérito revelou.

2.6. Cumprimento voluntário

Encorajar o cumprimento voluntário constitui um elemento que se está subjacente a muitas das recomendações formuladas nos relatórios anteriores. O registo, a auto-avaliação, a apresentação das declarações do IVA e o pagamento atempado sem seja necessária a intervenção da administração são factores que reduzem os custos administrativos e, por isso, vale a pena investir alguns recursos no cumprimento voluntário. Para obter bons resultados, é preciso, porém, que os contribuintes estejam convencidos dos benefícios que isso pode representar para eles, que considerem o sistema fiscal suficientemente equitativo e que estejam convencidos da eficiência e das capacidades de execução da administração.

2.7. Informatização

As administrações fiscais de todos os Estados-Membros informatizaram algumas ou mesmo todas as suas actividades. Este aspecto tem duas facetas: a informatização implica benefícios para as actividades da administração, assim como para os serviços que são prestados aos contribuintes. Esta evolução enquadra-se bem no contexto da promoção do cumprimento voluntário. O recurso crescente às tecnologias da informação é um fenómeno universal a todos os níveis da actividade comercial e da administração. As informações coligidas no presente relatório sobre os benefícios de uma utilização judiciosa da informatização podem contribuir para a difusão de boas práticas. Os Estados-Membros que ainda não procederam à informatização das auditorias poderão encontrar recomendações úteis para o efeito no presente relatório.

2.8. Informações

Os relatórios anteriores apontaram as vantagens decorrentes do estabelecimento de um serviço especializado para recolher, analisar e difundir informações. Embora cinco Estados-Membros tenham criado um serviço central de informações para recolher e transmitir dados sobre contribuintes específicos, tendências sectoriais e tipos de fraude, os outros mantêm estruturas descentralizadas. A Comissão conclui que os mecanismos descentralizados podem funcionar eficazmente graças ao desenvolvimento de redes informáticas modernas. No entanto, pelo menos cinco Estados-Membros parecem não transferir os resultados dos controlos para o sistema de informações e apenas uma minoria dispõe de um sistema de informações a funcionar em pleno com base na recolha de dados, na transmissão de reacções e no acompanhamento. Verifica-se, pois, que ainda podem ser introduzidos melhoramentos.

2.9. Avaliação e indicadores de desempenho

Para aferir a eficiência e avaliar a aplicação de planos e programas, as administrações fiscais têm vindo a recorrer cada vez mais ao estabelecimento de indicadores de desempenho, conforme recomendado nos relatórios anteriores. No entanto, até agora, a maioria dos indicadores são quantitativos e não qualitativos e raramente têm em conta os encargos para os contribuintes. A Comissão preconiza uma maior atenção à qualidade dos serviços prestados tanto às autoridades fiscais como aos contribuintes.

3. Conclusões e recomendações

As conclusões e as recomendações são apresentadas em pormenor no documento de trabalho dos serviços da Comissão (SEC(2004)1721).

[1] JO L 35 de 7.6.1989.

[2] Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento europeu sobre o recurso aos mecanismos de cooperação administrativa na luta contra a fraude à TVA,COM (2004) 260 e Regulamento (CE) n°1798/2003 do Conselho, de 7 de Outubro 2003, relativo à cooperação administrativa.