RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES sobre a aplicação da Recomendação 98/561/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1998, relativa à cooperação europeia com vista à garantia da qualidade do ensino superior

1. Introdução

Em 24 de Setembro de 1998, o Conselho de Ministros aprovou uma Recomendação relativa à cooperação europeia com vista à garantia da qualidade do ensino superior [1]. Esta Recomendação convida os Estados-Membros a dar apoio ou a criar sistemas de avaliação da qualidade e a incentivar a cooperação e o intercâmbio de experiências por parte dos estabelecimentos de ensino superior e das autoridades competentes. Por seu turno, a Comissão é convidada a apoiar essa cooperação e a apresentar relatórios sobre a aplicação dos objectivos da Recomendação a nível europeu e nacional.

[1] Recomendação do Conselho, de 24 de Setembro de 1998, relativa à cooperação europeia com vista à garantia da qualidade do ensino superior (98/561/CE), JO L 270 de 7.10.1998, p. 56. Ver Anexo 1.

A Recomendação do Conselho de 1998 foi, em grande medida, o resultado de um projecto-piloto europeu organizado pela Comissão na década de 90. A Recomendação está na origem da criação da rede ENQA, a Rede Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior, contribuindo também para o aumento crescente dos seus membros.

Dois acontecimentos políticos deram novo ímpeto à agenda da qualidade: o processo de Bolonha e a estratégia de Lisboa. Mais recentemente, a importância da garantia da qualidade foi sublinhada no relatório intercalar conjunto do Conselho e da Comissão, apresentado em Março de 2004, sobre a realização do programa de trabalho pormenorizado relativo ao seguimento dos objectivos dos sistemas de educação e de formação na Europa [2]. Um sistema rigoroso e transparente de garantia da qualidade é também necessário tendo em vista o «Quadro Europeu de Qualificações» que os ministros se comprometeram a instituir no âmbito do processo de Bolonha e da estratégia de Lisboa.

[2] «Educação e Formação para 2010: A urgência das reformas necessárias para o sucesso da estratégia de Lisboa». http://europa.eu.int/comm/education/policies/2010/doc/jir_council_final.pdf

O presente relatório é constituído por duas partes. A primeira parte é dedicada ao estabelecimento de sistemas de garantia da qualidade nos Estados-Membros e a segunda às actividades de cooperação a nível europeu e internacional. O relatório inclui igualmente uma secção sobre o «mandato de Berlim» conferido à ENQA pelos ministros dos Estados signatários de Bolonha. Em anexo apresenta-se uma panorâmica das agências por país.

2. Primeira parte: Estabelecimento de sistemas de garantia da qualidade nos Estados Membros

Resumo

Quase todos os Estados-Membros, assim como outros países europeus, criaram sistemas de garantia de qualidade, ou estão a ponto de o fazer. Embora as experiências variem no que respeita à duração e à intensidade, todos estes países encaram a garantia da qualidade como um elemento essencial dos seus sistemas de ensino superior. Os sistemas em vigor seguem as directrizes estabelecidas na recomendação do Conselho de 1998.

2.1. Criação de agências

A Recomendação convida os Estados-Membros a apoiar e, se necessário, criar sistemas transparentes de avaliação da qualidade. A resposta da maior parte dos Estados-Membros consistiu na criação de uma ou mais agências de garantia da qualidade, tendo como objectivo melhorar a qualidade através da avaliação externa. Os estabelecimentos de ensino superior foram incitados a instituir os seus próprios mecanismos internos de garantia da qualidade, designadamente a fim de fornecer uma base para a avaliação externa.

As características dos sistemas nacionais de ensino superior exercem uma influência em termos da propriedade, do âmbito e das prioridades das agências e das suas actividades, o que explica a existência de diversos modelos. Alguns países optaram por um «modelo em estrela», com uma agência central de acreditação que supervisiona um conjunto de agências de avaliação ou acreditação mais específicas. Noutros, a garantia da qualidade e a acreditação competem a uma única agência.

A Recomendação do Conselho indica que «a autonomia e/ou independência, segundo as estruturas pertinentes de cada Estado-Membro, do organismo de avaliação da qualidade (ao nível dos processos e dos métodos) são susceptíveis de contribuir para a eficácia dos processos de avaliação da qualidade e para a aceitação dos seus resultados». Por outro lado, é geralmente reconhecido que as agências devem estabelecer um estreito contacto com os meios académicos e tomar devidamente em conta as necessidades da sociedade, dos investidores públicos e privados, dos estudantes, dos pais e do mercado de trabalho.

Além das agências nacionais ou regionais, há um grande número de organizações de acreditação profissional (por exemplo para engenheiros, médicos e contabilistas). Estas já existiam muito antes da aprovação da Recomendação do Conselho, que não influencia o seu modus operandi. Existem, no entanto, semelhanças e sinergias que convém explorar. É também este o caso no que respeita aos organismos ou agências internacionais de acreditação, como o EQUIS europeu (estudos de gestão) e as agências americanas AACSB (estudos de gestão) e ABET (acreditação em engenharia nos EUA e apoio ao desenvolvimento de sistemas de acreditação noutros países).

2.2. Tipos de avaliação

Podem distinguir-se oito tipos de avaliação ou acreditação: avaliação das matérias, avaliação dos programas, avaliação institucional, acreditação de programas, acreditação institucional, auditoria institucional (de mecanismos internos de garantia da qualidade), avaliação comparativa de matérias e avaliação comparativa de programas. A mais comum continua a ser a avaliação de programas, seguida de perto pela acreditação de programas, com a auditoria institucional em terceiro lugar. Assiste-se ultimamente a um aumento do interesse pela avaliação comparativa de programas ou matérias, com o objectivo de identificar as melhores práticas num dado domínio. Existe uma clara tendência no sentido de uma maior diversidade dos tipos de avaliação e a maior parte das agências utiliza regularmente mais de um tipo de avaliação.

2.3. Critérios e metodologias

O Conselho recomendou que os sistemas de garantia da qualidade se baseassem nos elementos enumerados no anexo da Recomendação. De um modo geral, as agências funcionam de acordo com estes elementos, embora a sua aplicação possa variar em função do contexto nacional ou institucional. Segue-se uma breve análise dessa aplicação.

Critérios

A Recomendação vincula estreitamente os critérios de garantia da qualidade à missão atribuída a cada instituição de ensino superior, em função das necessidades da sociedade e do mercado de trabalho. O inquérito ENQA [3] demonstra que a avaliação com base nos objectivos atribuídos às instituições está claramente a ceder o lugar à utilização de normas e critérios externos mais objectivos no quadro dos exercícios de avaliação e acreditação. Essas normas podem consistir em limiares mínimos, valores médios ou valores mais elevados e mais exigentes que visam o reconhecimento da excelência.

[3] Ver nota de rodapé n.º 9.

Auto-avaliação pelas instituições de ensino superior

A auto-avaliação é um requisito da maior parte dos sistemas de avaliação e acreditação. Os grupos de auto-avaliação são geralmente constituídos por pessoal directivo e docente. Os estudantes raramente fazem parte destes grupos. A participação do pessoal administrativo e dos estudantes é variável.

Visitas in loco pelo grupo de peritos

As visitas in loco são um elemento básico do processo de avaliação. Consistem em reuniões e entrevistas, frequentemente com uma visita guiada das instalações, além de uma reunião com os membros da direcção e o exame das provas documentais.

Composição do grupo de peritos

Todas as agências utilizam peritos externos e os painéis de peritos incluem frequentemente especialistas internacionais, sobretudo no caso de países vizinhos com a mesma língua. Os peritos provenientes do sector do emprego estão presentes em menos de metade dos casos e as associações profissionais, os estudantes e os licenciados ainda menos. A inclusão de cidadãos estrangeiros nos órgãos de direcção das agências é menos comum, mas está a aumentar.

Relatórios e acompanhamento

Na maior parte dos casos de avaliação e acreditação, mas não em todos, são publicados relatórios. É prática comum consultar as instituições avaliadas antes de os relatórios serem publicados. Em 75% dos casos as instituições são consideradas responsáveis pelo acompanhamento das recomendações e em metade dos casos partilham esta responsabilidade com as agências e o governo.

3. Segunda parte: Cooperação europeia e internacional

Resumo:

A maior parte dos países participa, em graus variáveis, em iniciativas de cooperação a nível bilateral, multilateral, europeu e mundial em matéria de garantia da qualidade e acreditação. Estas iniciativas transnacionais têm objectivos idênticos: identificar critérios e metodologias comparáveis e promover o correcto funcionamento das agências da qualidade, de modo a conseguir uma maior transparência e, como objectivo final, o reconhecimento mútuo dos sistemas de garantia da qualidade e das avaliações efectuadas.

3.1. Cooperação bilateral e regional

Os governos da Bélgica (Flandres) e dos Países Baixos decidiram integrar as respectivas actividades de garantia da qualidade num sistema de acreditação conjunto. As agências de garantia da qualidade e as autoridades competentes para o ensino superior de 12 países [4] decidiram participar na «Iniciativa Conjunta para a Qualidade», uma rede informal de cooperação sobre questões relativas à garantia da qualidade e à acreditação dos programas de licenciatura e mestrado na Europa. 13 agências de oito países [5] decidiram instituir o Consórcio Europeu para a Acreditação (European Consortium for Accreditation - ECA), centrado na componente da acreditação no quadro do processo de garantia da qualidade e que visa o reconhecimento mútuo dos respectivos sistemas e avaliações de garantia da qualidade até 2007. A Rede de Agências de Garantia da Qualidade no Ensino Superior da Europa Central e Oriental (rede CEE) conta com 18 agências [6], e as agências de garantia da qualidade de cinco países nórdicos [7] decidiram em 2003 formalizar a sua cooperação criando uma Rede Nórdica de Garantia da Qualidade no Ensino Superior. As agências que participam em todos estes grupos fazem também parte da vasta Rede Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior (ENQA).

[4] Alemanha, Áustria, Bélgica (Flandres), Dinamarca, Espanha, Irlanda, Itália, Noruega, Países Baixos, Reino Unido, Suécia, Suíça.

[5] Alemanha, Áustria, Bélgica (Flandres), Espanha, Irlanda, Noruega, Países Baixos, Suíça.

[6] Da Alemanha (Baviera), Áustria, Bulgária, Croácia, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Macedónia, Polónia, República Checa, Roménia, Rússia.

[7] Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega e Suécia.

3.2. A Rede Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior (ENQA)

A ENQA foi criada em resultado directo da Recomendação do Conselho de 1998, pelo que pode ser considerada simultaneamente como a sua realização mais concreta a nível europeu e como um ponto de partida e um elemento fundamental para a evolução futura. Na assembleia geral da ENQA de Junho de 2004 foi decidido alargar a possibilidade de participação nesta rede a todos os Estados signatários da declaração de Bolonha e introduzir as reformas necessárias para que a ENQA possa levar a cabo a sua futura missão, designadamente: prestar serviços aos seus membros e desenvolver esforços com vista ao reconhecimento mútuo dos sistemas de garantia da qualidade na Europa.

A ENQA estabeleceu uma estreita cooperação com as redes de avaliação de qualificações ENIC e NARIC, a fim de explorar as potencialidades de uma melhor informação sobre a qualidade com vista a acelerar o reconhecimento de diplomas e períodos de estudo, sobretudo no que respeita à educação transnacional. A ENQA pretende, através dos seus membros, facilitar as avaliações transnacionais, especialmente a avaliação transnacional de diplomas duplos e conjuntos.

3.3. Redes do ensino superior

A Recomendação do Conselho apela ao apoio aos estabelecimentos de ensino superior que pretendam cooperar a nível transnacional no domínio da garantia da qualidade. Graças à Recomendação e à pressão recíproca exercida entre os participantes no processo de Bolonha foram tomadas várias iniciativas nesta matéria, ou desenvolvidas outras já existentes.

A Associação Europeia da Universidade (European University Association - EUA) gere um programa transnacional de avaliação das instituições de ensino superior, com a finalidade de ajudar os seus membros a assegurar que cada instituição se responsabilize pela garantia e melhoria contínuas da qualidade. A EUA participa também no projecto «Cultura da Qualidade», apoiado pela Comissão, no âmbito do qual diversos grupos de universidades se ajudam mutuamente no intuito de introduzirem mecanismos internos de garantia da qualidade, melhorarem os seus próprios níveis de qualidade e assegurarem uma melhor preparação para as avaliações externas.

A nível mundial, a rede internacional de agências de garantia da qualidade no ensino superior INQAAHE (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education) está a elaborar um guia de boas práticas destinado às agências, e a associação internacional de reitores das universidades IAUP (International Association of University Presidents) examina presentemente a viabilidade de um «registo mundial da qualidade» para as agências de garantia da qualidade.

3.4. Conselho da Europa

De acordo com a Convenção do Conselho da Europa e da UNESCO sobre o Reconhecimento das Qualificações relativas ao Ensino Superior na Região Europa [8], cada país deve reconhecer as qualificações como sendo idênticas às qualificações correspondentes no seu próprio sistema, a menos que existam diferenças substanciais entre estas e as qualificações para as quais é pedido o reconhecimento. Entre estas diferenças substanciais pode figurar a qualidade do ensino e da aprendizagem. Reveste-se, assim, de particular importância a estreita cooperação recentemente desenvolvida entre os peritos em garantia da qualidade (rede ENQA) e os peritos em avaliação de qualificações (a rede NARIC, da UE, e a rede parceira ENIC, do Conselho da Europa e da UNESCO-CEPES).

[8] http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp? T=165&CM=8&DF=10/02/04&CL=ENG

3.5. OCDE e UNESCO

A OCDE e a UNESCO colaboram no desenvolvimento de directrizes não vinculativas em matéria de defesa dos consumidores no âmbito do ensino transfronteiriço, dando particular relevo à garantia da qualidade. A UNESCO criou um fórum mundial sobre a garantia da qualidade, a acreditação e o reconhecimento, que tem por base as redes regionais e convenções sobre reconhecimento de diplomas já existentes. Na Europa, a UNESCO-CEPES tem em curso um projecto de recolha de indicadores para o ensino superior, que poderão ser úteis no quadro dos exercícios de avaliação e garantia da qualidade.

4. O Mandato de Berlim

Em 19 de Setembro de 2003, os ministros do Ensino Superior de 40 países signatários da Declaração de Bolonha reunidos em Berlim adoptaram um comunicado no qual solicitam à ENQA, por intermédio dos seus membros, que elabore em cooperação com a EUA, a EURASHE e a ESIB um conjunto de normas, procedimentos e directrizes comuns relativos à garantia da qualidade, analise os meios de assegurar a adequada avaliação interpares das agências ou outros organismos de garantia da qualidade e/ou de acreditação e que apresente os resultados aos ministros em 2005, por via do grupo de acompanhamento.

Dois grupos de trabalho instituídos pela ENQA examinam os diversos elementos do mandato. Um destes grupos tem a seu cargo a componente relativa ao desenvolvimento de normas, procedimentos e directrizes e o outro a elaboração de um sistema adequado de avaliação interpares. Os peritos baseiam o seu trabalho nos estudos existentes e na experiência da ENQA e dos seus membros, organizados em redes regionais (Europa do Norte e do Leste) ou especializadas (consórcios europeus de acreditação). Examinam também as avaliações institucionais da EUA, a abordagem do projecto Tuning, baseada na competência [9] , bem como o trabalho de agências de acreditação profissional dedicadas a disciplinas específicas. A experiência adquirida noutras regiões do mundo, sobretudo nos Estados Unidos, é igualmente tomada em conta.

[9] Universidade de Deusto, Bilbau, Espanha (www.relint.deusto.es/TuningProject/index.htm) ou Universidade de Groningen, Países Baixos (www.let.rug.nl/TuningProject/index.htm)

A ENQA deve apresentar os resultados do seu trabalho através do grupo de acompanhamento de Bolonha e apresentará um relatório final provisório no início de 2005, antes da reunião ministerial que se realizará em Bergen em Maio de 2005.

5. Conclusão

A Recomendação do Conselho de 1998 foi aplicada com notável êxito, visto que a maior parte dos países criou efectivamente um sistema de garantia da qualidade e a cooperação europeia neste domínio tem sido intensa. O trabalho desenvolvido em matéria de garantia da qualidade recebeu obviamente um impulso suplementar devido à posição central conferida às questões da qualidade no processo de Bolonha e na estratégia de Lisboa, tendo sido reconhecido como elemento essencial do novo «quadro europeu de qualificações» emergente.

Foram desenvolvidos esforços importantes a nível bilateral e regional para criar um clima de confiança que facilite o reconhecimento mútuo dos sistemas de garantia da qualidade e das avaliações levadas a cabo neste âmbito. O mandato conferido à ENQA em Berlim poderia ter os mesmos efeitos positivos a uma escala europeia mais vasta.

Chegou agora o momento de tomar medidas decisivas para conseguir o efectivo reconhecimento mútuo dos sistemas de acreditação e garantia da qualidade e das avaliações efectuadas neste âmbito, de forma a que a garantia da qualidade contribua eficazmente para o nosso objectivo comum de fazer do ensino superior europeu uma «referência mundial de qualidade». É possível, e necessário, realizar progressos neste importante domínio.

Anexos

1. Comunicado de Berlim, excerto relativo à garantia da qualidade

2. Agências de garantia da qualidade por país

Anexo 1

«Realizar o Espaço Europeu do Ensino Superior»

Comunicado da Conferência de Ministros responsáveis pelo Ensino Superior

Berlim, 19 de Setembro de 2003

=Excerto relativo à garantia da qualidade=

«A qualidade do ensino superior mostrou ser uma componente fundamental da criação de um Espaço Europeu do Ensino Superior. Os ministros comprometem-se a apoiar o desenvolvimento da garantia da qualidade a nível institucional, nacional e europeu e chamam a atenção para a necessidade de definir critérios e metodologias comuns no domínio da garantia da qualidade.

Os ministros sublinham também que, de acordo com o princípio da autonomia institucional, a responsabilidade pela garantia da qualidade no ensino superior cabe, em primeiro lugar, a cada instituição, o que constitui a base de uma verdadeira responsabilização do sistema académico no âmbito do quadro de qualidade nacional.

Por conseguinte, é acordado que, a partir de 2005, os sistemas nacionais de garantia da qualidade deverão incluir:

- uma definição das responsabilidades dos organismos ou instituições envolvidos;

- a avaliação dos programas ou das instituições, incluindo a avaliação interna, a avaliação externa, a participação dos estudantes e a publicação de resultados;

- um sistema de acreditação, certificação ou procedimentos comparáveis;

- participação internacional, cooperação e criação de redes.

A nível europeu, os ministros solicitam à ENQA, por intermédio dos seus membros, que elabore em cooperação com a EUA, a EURASHE e a ESIB um conjunto de normas, procedimentos e directrizes comuns relativos à garantia da qualidade, analise os meios de assegurar a adequada avaliação interpares das agências ou organismos de garantia da qualidade e/ou de acreditação e que apresente os resultados aos ministros em 2005, por via do grupo de acompanhamento.»

Anexo 2

Agências de garantia da qualidade por país

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