COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO EUROPEU - Para um instrumento internacional sobre a diversidade cultural

1. Contexto

A diversidade cultural tornou-se uma questão essencial dos debates que decorrem nas instâncias internacionais e regionais desde 1998. A problemática foi já abordada por inúmeras organizações: o G8 (Okinawa, 2000), o Conselho da Europa (Declaração sobre Diversidade Cultural, Dezembro de 2000), a UNESCO (Declaração Universal e Plano de Acção sobre a Diversidade Cultural, Novembro de 2001 que mereceram o apoio da Comunidade Europeia e respectivos Estados-Membros) e actualmente as Nações Unidas e a União Internacional das Telecomunicações (ITU) através da Cimeira Mundial sobre a Sociedade da Informação (WSIS) a realizar em Genebra em 2003 e na Tunísia em 2005. Acresce que a diversidade cultural tem sido objecto de debates noutras instâncias internacionais e regionais, incluindo na sociedade civil [1].

[1] A Organização Internacional da Francofonia (OIF) e a Rede Internacional da Política Cultural (RIPC), bem como a Rede Internacional da Diversidade Cultural (RIDC), no que se refere à sociedade civil. No contexto do debate sobre a diversidade cultural, algumas organizações incidiram mais na problemática da definição de um instrumento internacional. A RIPC apresentou um projecto de Convenção Global que foi aprovado pelos ministros na Cidade do Cabo, em Outubro de 2002. Peralelemente às reuniões da RIPC, uma coligação de profissionais representativos da sociedade civil reunida no âmbito da Rede Internacional da Diversidade Cultlural (RIDC) elaborou um projecto de instrumento internacional. Por seu lado, o SAGIT, grupo consultivo sectorial sobre comércio internacional de indústrias culturais, que exerce funções consultivas junto do governo canadiano em questões relacionadas com o comércio, elaborou também um projecto de instrumento.

Semelhante afirmação progressiva de diversidade cultural no plano internacional constitui uma resposta construtiva às crescentes preocupações da sociedade civil e dos governos quanto à salvaguarda da diversidade cultural (enquanto património comum da humanidade, tal como a biodiversidade) e à promoção de culturas vivas e da capacidade criativa. Em ambas as dimensões, a diversidade cultural tende a integrar estratégias globais de desenvolvimento sustentável. As autoridades públicas revelam uma sensibilização crescente para a necessidade de desenvolver o diálogo intercultural, numa perspectiva de paz, segurança e estabilidade à escala global.

A Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural e o Plano de Acção que a apoia, adoptados por unanimidade pela UNESCO em Novembro de 2001, mereceram a aprovação da Comunidade Europeia e respectivos Estados-Membros, os quais reiteraram os valores e os princípios consagrados nestes documentos e que foram adoptados pela grande maioria da comunidade internacional. O primeiro ponto do Plano de Acção faz referência ao objectivo de "Aprofundar, em particular, a reflexão sobre a conveniência de elaborar um instrumento jurídico internacional sobre a diversidade cultural."

Em Abril de 2003, o Conselho Executivo da UNESCO recomendou por consenso à Conferência Geral que deverá realizar-se no Outono (de 29 de Setembro a 17 de Outubro) a tomada de uma decisão a favor do prosseguimento da acção com vista à definição de um novo instrumento normativo internacional sobre diversidade cultural e a determinação da natureza de um tal instrumento.

A próxima Conferência Geral deverá assim decidir quanto à oportunidade de um instrumento internacional sobre diversidade cultural e à natureza do mesmo.

2. Participação da Comunidade

Entre os princípios fundamentais do modelo europeu contam-se a preservação e a promoção da diversidade cultural. Estes princípios estão consagrados no artigo 151º do Tratado [2]. e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no respectivo artigo 22º [3], devendo vir a ocupar lugar de relevo na nossa futura Constituição.

[2] O nº 1 do artigo 151 em especial estabelece que "A Comunidade contribuirá para o desenvolvimento das culturas dos Estados-Membros, respeitando a sua diversidade nacional e regional e pondo simultaneamente em evidência o património cultural comum." O nº 4 do artigo 151 estabelece que a Comunidade"na sua acção ao abrigo de outras disposições do Tratado, terá em conta os aspectos culturais, a fim de, nomeadamente, respeitar e promover a diversidade das suas culturas".

[3] Artigo 22º: "A União respeita a diversidade cultural, religiosa e linguística".

Em termos de políticas internas, o artigo 151º, que tem permitido o desenvolvimento de acções culturais, designadamente através do Programa Cultura 2000, requer ainda que seja considerada a dimensão cultural em outras políticas comunitárias, como acontece com a política industrial em relação ao Programa MEDIA Plus e a livre circulação de serviços no mercado interno no tocante à Directiva Televisão sem Fronteiras.

Este princípio aplica-se também à dimensão externa da acção da Comunidade, sendo que o artigo 151º exorta a CE e seus Estados-Membros a promover este modelo nas suas relações internacionais, enquanto contributo para uma ordem mundial assente no desenvolvimento sustentável, na coexistência pacífica e no diálogo entre culturas. No que se refere à cooperação internacional, a disposição essencial está consagrada no nº3 do artigo 151º: "A Comunidade e os Estados-Membros incentivarão a cooperação com os países terceiros e as organizações internacionais competentes no domínio da cultura, em especial com o Conselho da Europa".

A Comunidade está envolvida em políticas e acções culturais que requerem um reforço destes aspectos dentro das suas fronteiras e nas suas relações com países terceiros e organizações internacionais. A Comunidade elaborou uma política de desenvolvimento ambiciosa que inclui uma vertente cultural com certas regiões do mundo, em especial os países ACP (África, Caraíbas e Pacífico) e do Mediterrâneo [4]. A acção externa de Comunidade no sector cultural encontra a sua legitimidade e mais valia na na sua vocação natural para dinamizar o diálogo intercultural e estabelecer condições para que o mesmo se processe em igualdade.

[4] Ver artigo 27º (Desenvolvimento cultural) do Acordo de Cotonou e Capítulo III "Parceria nos assuntos sociais, culturais e humanos: desenvolver os recursos humanos, promover a compreensão entre as culturas e as trocas entre as sociedades civis" da Declaração de Barcelona de 1995 que estabelece a nova Parceria Euro-Mediterrânea.

No domínio da sociedade da informação, a Comunidade desenvolveu acções e programas, tais como a iniciativa eEuropa, vocacionados para a promoção da diversidade cultural através da utilização das tecnologias da informação e da comunicação (TIC). Estas acções constituem um quadro de diálogo e cooperação com países terceiros.

O Tratado e os instrumentos comunitários instam a Comunidade e os seus Estados-Membros a abordar conjuntamente certas questões relevantes para o debate em torno de um instrumento internacional. A CE e respectivos Estados-Membros deverão garantir coerência entre as políticas internas e externas da Ue e os acordos multilaterais, designadamente sob os auspícios da Organização Mundial do Comércio (OMC) e da Organização Internacional da Propriedade Intelectual (OMPI). Em relação a esta última entidade, o instrumento não deverá interferir nem pôr em causa os debates em curso designadamente no âmbito do Comité Intergovernamental dos Recursos Genéticos, Conhecimentos Tradicionais e Folclore.

No contexto do lançamento das negociações multilaterais na OMC, o Conselho Assuntos Gerais da UE sublinhou a importância do objectivo da preservação da diversidade cultural nas conclusões de 1999 [5], as quais ainda são válidas para as negociações em curso.

[5] Conclusões do Conselho, 25 de Outubro de 1999: "Para as próximas negociações da OMC, a União deverá garantir, tal como no "Uruguay round", a salvaguardada da possibilidade de a Comunidade e os seus Estados-Membros manterem e desenvolverem a sua capacidade de definir e realizar as suas políticas culturais e audiovisuais com vista à preservação da sua diversidade cultural."

Acresce que, dada a importância da diversidade cultlural e da cooperação audiovisual nestes debates, a Comunidade e respectivos Estados-Membros, com os seus importantes instrumentos de cooperação, devem participar nestes debates de uma forma coerente com o seu contributo para a cooperação e o desenvolvimento. As políticas europeias apoiam e concretizam certos objectivos específicos da Declaração Universal da UNESCO, designadamente o desenvolvimento de industrias culturais locais viáveis e a melhoria da distribuição de produções culturais à escala global, em especial os que provêm de países em desenvolvimento.

As negociações na próxima Conferência Geral da UNESCO com vista à tomada de uma decisão sobre a oportunidade e a natureza de um possível instrumento internacional de diversidade cultural, incidirão certamente sobre as disposições e os instrumentos que existem no plano comunitário.

Na reunião dos Ministros da Cultura, em Maio de 2003 em Salónica, foi debatida a problemática de um possível instrumento internacional de diversidade cultural, tendo-se chegado às seguintes conclusões:

« 7. A Europa, enquanto continente de cultura, não pode aceitar a ameaça da homogeneidade cultural, nem a do choque de civilizações. A resposta europeia a esta situação reside na salvaguarda e na promoção da diversidade cultural.

8. Esta posição política carece de base jurídica adequada. No plano internacional, poderá esta ser fixada sob a égide da UNESCO, através de uma convenção multilateral sobre a protecção e salvaguarda da diversidade cultural, tendo em conta os trabalhos preparatórios já efectuados no âmbito do Conselho da Europa e da Rede Internacional da Política Cultural. O fórum internacional adequado para as políticas culturais não pode ser a OMC".

3. valor acrescentado de um novo instrumento

O crescente debate ao nível internacional, como o demonstram os recentes desenvolvimentos, confirma o interesse pela diversidade cultural, a consubstanciar num contexto normativo especifico, a fim de garantir a sua salvaguarda e promoção.

No documento intitulado "Preliminary study on the technical and legal aspects relating to the desirability of a standard-setting instrument on cultural diversity" (166 EX/28 de 12 de Março de 2003), elaborado pelo Conselho Executivo da UNESCO, o Secretariado desta organização apresenta um elenco dos instrumentos internacionais existentes relacionados com a diversidade cultural, sob os auspícios das Nações Unidas. Considera haver inúmeros aspectos da diversidade cultural que já estão regidos por normas internacionais, umas obrigatórias, outras não. Identifica todavia lacunas no direito internacional, que um novo instrumento poderia colmatar, no que se refere à diversidade cultural no contexto da globalização, com os seguintes objectivos:

"Estabelecer uma ligação entre a preservação da diversidade cultural e os objectivos de desenvolvimento, nomeadamente através da promoção da actividade criativa e dos bens e serviços culturais que são os seus principais vectores. Para tal, é necessário sobretudo dinamizar a capacidade dos Estados-Membros para definirem as respectivas políticas culturais (...)".

Partindo deste pressuposto, o Secretariado define quatro áreas possíveis ou opções sobre as quais a actividade normativa da UNESCO poderia incidir [6]. Entre estas quatro opções, uma clara maioria dos membros do Conselho Executivo mostrou-se favorável à última, que consiste em proteger a diversidade dos conteúdos culturais e das expressões artísticas patentes nas indústrias culturais, aspectos que parecem particularmente ameaçados pela globalização.

[6] São as seguintes as quatro áreas: (a) um novo instrumento global sobre direitos culturais (i.e. participação na vida cultural, liberdade de participação na actividade criativa, direito à educação, etc.); (b) um instrumento sobre o estatuto do artista; (c) um Protocolo anexo ao Acordo de Florença (sobre circulação de bens culturais) e (d) a protecção da diversidade dos conteúdos culturais e das expressões artísticas. Relativamente às primeiras 3 opções, Secretariado refere, por motivos distintos, que estas poderão não ser as mais adequadas ou viáveis, pelo que previlegia a opção (d).

O Secretariado define como objectivos do trabalho normativo decorrente desta opção, "(...) garantir a protecção da diversidade cultural numa pluralidade de vectores de expressão da actividade cultural; promover uma interacção dinâmica dos diferentes conteúdos e expressões artísticas e entre estes e outros domínios conexos (o multilinguismo na criação cultural, o desenvolvimento de conteúdos locais, a participação na vida cultural, as oportunidades de acesso às culturas de diversas origens e através de suportes diversificados, incluindo o digital); respeitar os direitos individuais dos criadores e dos artistas e facilitar a circulação de pessoas, bens, serviços e conhecimentos ligados à actividade cultural, preservando simultaneamente áreas estáveis de identidade e criatividade. A preservação da diversidade cultural estaria assim ligada aos objectivos do desenvolvimento sustentável e do diálogo intercultural através da promoção da actividade criativa e da expressão artística. Um tal instrumento deveria também garantir que cada país é livre de definir a respectiva política cultural, os seus acordos de cooperação e as iniciativas de parceria num mundo globalizado (...)."

4. Princípios orientadores de um futuro instrumento

Nesta fase, a forma e o conteúdo do instrumento previsto não foram ainda definidos. Estão em curso debates sobre esta questão, sendo de considerar diversas possibilidades.

A Comissão considera que seria necessário um instrumento normativo destinado a preservar e promover a diversidade cultural, a fim de consolidar certos direitos culturais [7], empenhar as partes na cooperação internacional, criar um fórum de debate sobre as políticas culturais e estabelecer um sistema de acompanhamento global da diversidade cultural no mundo. Uma abordagem desta natureza deverá reconhecer a necessidade de uma apreensão equilibrada das oportunidades e das ameaças decorrentes da globalização e do desenvolvimento das TIC.

[7] Os direitos culturais neste contexto devem ser entendidos na acepção da Declaração Universal dos Direitos do Homem e da Declaração Universal sobre Diversidade Cultural da UNESCO, artigo 5º: "Os direitos culturais são parte integrante dos direitos humanos, que são universais, indissociáveis e interdependentes. O desenvolvimento de uma diversidade criativa exige a plena realização dos direitos culturais, tal como os define o Artigo 27 da Declaração Universal de Direitos Humanos e os artigos 13º e 15º do Pacto Internacional de Direitos Económicos, Sociais e Culturais. Toda pessoa deve, assim, poder expressar-se, criar e difundir suas obras na língua que deseje e, em partícular, na sua língua materna; toda pessoa tem direito a uma educação e uma formação de qualidade que respeite plenamente sua identidade cultural; toda pessoa deve poder participar na vida cultural que escolha e exercer suas próprias práticas culturais, dentro dos limites que impõe o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais." O termo "direitos culturais", na acepção deste artigo, deve ser entendido sem prejuízo dos direitos de propriedade intelectual e respectiva exploração.

Para que um instrumento internacional de diversidade cultural possa recolher o apoio da CE e simultanemanete reflectir a perspectiva europeia, a Comissão considera que deverá ter por base e respeitar plenamente os direitos humanos. Para além do reconhecimento dos direitos culturais [8], designadamente o direito de participar livremente na vida cultural da Comunidade, a Declaração Universal dos Direitos do Homem estabelece uma abordagem da cultura assente nos conceitos da dignidade humana, da igualdade e da liberdade. Estes princípios são desenvolvidos na Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural da UNESCO, configurando simultanemanete os seus fundamentos e os seus limites [9]. No contexto da UE, o Tratado (artigo 151º) constitui a base jurídica para a promoção da diversidade cultural, designadamente através da obrigação da Comunidade ter em conta os aspectos culturais na sua acção, incluindo na cooperação internacional.

[8] Ver artigo 22º da Declaração: "Toda a pessoa (...) pode legitimamente exigir a satisfação dos direitos económicos, sociais e culturais indispensáveis"; ver ainda artigo 27º da Declaração: " 1.Toda a pessoa tem o direito de tomar parte livremente na vida cultural da comunidade, de fruir as artes e de participar no progresso científico e nos benefícios que deste resultam. 2. Todos têm direito à protecção dos interesses morais e materiais ligados a qualquer produção científica, literária ou artística da sua autoria".

[9] A Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural da UNESCO estebelece no seu artigo 4º: "Ninguém pode invocar a diversidade cultural para violar os direitos humanos garantidos pelo direito internacional, nem para limitar seu alcance."

O conceito de cultura no qual assenta a acção comunitária, designadamente no plano internacional, deve ser entendido no sentido antropológico e social, englobando todos os aspectos que concorrem para a identidade e a dignidade de um povo. Este conceito permite a cada indivíduo apreender a diversidade cultural numa perspectiva dinâmica, nas relações com o próximo.

Acresce que o instrumento da diversidade cultural deverá ter em vista os objectivos e cumprir os requisitos a seguir delineados.

- Promover a diversidade cultural;

- Contribuir para o diálogo entre culturas e para o entendimento e o respeito mútuos;

- Desenvolver a cooperação cultural internacional, com vista à dinamização das trocas de bens e serviços culturais, incluindo os que provêm de países em desenvolvimento. Neste contexto, deverão ter lugar encontros regulares entre profissionais das partes interessadas, a fim de contribuir para a definição e a elaboração de instrumentos e quadros de cooperação no plano internacional (regional e/ou bilateral). A dimensão cultural das acções de cooperação deverá ser promovida, incluindo o vector educativo da dinamização do conhecimento mútuo das identidades culturais, enquanto pressuposto do diálogo intercultural;

- Facilitar o desenvolvimento de políticas e instrumentos culturais nos planos nacional, regional e internacional;

- Proporcionar um espaço para os Estados-Membros discutirem e debaterem as políticas culturais, aprofundarem os conhecimentos neste domínio e trocarem melhores práticas;

- Fornecer assistência técnica e conhecimentos específicos aos Estados-Membros, com vista ao desenvolvimento de políticas culturais adaptadas a cada situação específica;

- Estabelecer um quadro institucional de acompanhamento da evolução da diversidade cultural no mundo, por exemplo, através de um observatório internacional ou de um mecanismo de acompanhamento da diversidade cultural e dos intercâmbios culturais e definir indicadores e normais internacionais neste domínio. Uma tal estrutura poderia designadamente preparar um relatório anual sobre a diversidade cultlral, com base nos relatórios elaborados por cada uma das partes.

Acresce que um tal instrumento não poria em causa o quadro jurídico internacional aplicável às trocas de bens e serviços culturais, em especial no que se refere aos aspectos relativos ao comércio e à propriedade intelectual.

À luz do disposto supra, afigura-se importante e oportuno desenvolver um instrumento internacional no âmbito da diversidade cultural. A salvaguarda e a promoção da diversidade cultural constituem um princípio fundamental que deve estar consagrado no direito e na política internacionais. Todas as partes interessadas, incluindo as organizações profissionais na esfera cultural, devem ser directamente associadas ao processo de desenvolvimento de um istrumento normativo.

5. Conclusões

Tendo presentes as considerações supra e sem que se pretenda retirar substância ao debate, uma discussão internacional sobre a diversidade cultural requer uma resposta comum por parte da Comunidade Europeia e respectivos Estados-Membros.

Recentemente, os Ministros da Cultura, reunidos em Salónica, evidenciaram a necessidade de salvaguardar e promover a diversidade cultural, tendo mencionado neste contexto que um instrumento internacional sob a égide da UNESCO poderia constituir a resposta jurídica adequada no plano internacional.

A Comissão considera importante que a Comunidade Europeia e os respectivos Estados-Membros confirmem ao nível internacional o seu empenho na diversidade cultural, assente num compromisso partilhado por todos os Estados-Membros.

A Comissão tenciona em consequência promover o papel activo da CE na próxima Conferência Geral da UNESCO, nomeadamente no que se refere às discussões exploratórias sobre a elaboração de um instrumento normativo internacional sobre a diversidade cultural. A Comissão procurará garantir a coerência entre a acção europeia interna e externa no que se refere à diversidade cultural, reflectindo assim plenamente o acervo comunitário vigente.

A Comissão irá cooperar com os Estados-Membros e desenvolver posições comuns, a fim de garantir a unidade nas propostas e na conduta da CE na Conferência Geral. Para tal, propõem-se em anexo alguns elementos preliminares para uma Declaração em nome da Comunidade Europeia e respectivos Estados-Membros, com vista à apresentação pela Comissão de uma posição comum sobre a problemática de um instrumento normativo internacional sobre diversidade cultural na Conferência Geral da UNESCO.

Caso a Conferência Geral decida lançar negociações relativamente a um instrumento internacional sobre diversidade cultural, a Comissão proporá no momento oportuno uma recomendação ao Conselho com vista a uma decisão que a autorize a negociar esta questão na UNESCO e a conduzir negociações em nome da Comunidade e dos Estados-Membros.

ELEMENTOS PRELIMINARES PARA UMA DECLARAÇÃO EM NOME DA COMUNIDADE EUROPEIA E RESPECTIVOS ESTADOS-MEMBROS COM VISTA À APRESENTAÇÃO DE UMA POSIÇÃO COMUM RELATIVA À DEFINIÇÃO DE UM INSTRUMENTO NORMATIVO SOBRE A DIVERSIDADE CULTURAL, NA PRÓXIMA CONFERÊNCIA GERAL DA UNESCO

A Comunidade Europeia e respectivos Estados-Membros gostariam de recordar a sua intervenção na 166ª sessão do Conselho Executivo da UNESCO sobre a problemática relativa a um instrumento internacional sobre a diversidade cultural. Nessa ocasião, a CE e respectivos Estados-Membros acolheram favoravelmente o trabalho da organização com vista à elaboração de uma Convenção sobre a diversidade cultural e registaram que uma tal iniciativa deveria ter por base a Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural e ser tratada na perspectiva do seu acompanhamento. Na sequência da recomendação do Conselho Executivo, no sentido de ser tomada uma decisão para prosseguir a acção com vista à elaboração de um novo instrumento normativo internacional sobre a diversidade cultural e à determinação da natureza do mesmo, os debates desta questão na presente sessão da Conferência Geral constituem para a Comuniade Europeia e respectivos Estados-Membros uma oportunidade de reafirmação do respectivo empenho na diversidade cultural no plano internacional.

A Comunidade Europeia e respectivos Estados-Membros gostariam de afirmar o seu apoio à definição de um instrumento normativo sobre a diversidade cultlural, o qual poderia constituir uma nova etapa no acompanhamento da Declaração Universal sobre a Diversidade Cultural numa necessária perspectiva de valor acrescentado.

Um instrumento desta natureza, assente nos direitos humanos e numa apreensão equilibrada das oportunidades e de ameaças decorrentes da globalização e do desenvolvimento das TIC, constituiria um factor de preservação e promoção da diversidade cultural, por via, designadamente, das seguintes acções:

- Consolidação de certos direitos culturais;

- Empenho das partes na cooperação internacional;

- Criação de um espaço de debate sobre políticas culturais;

- Estabelecimento de um sistema de acompanhamento global da diversidade cultural à escala mundial.

Este instrumento deveria ter por objectivo global a promoção da diversidade cultural, a contribuição para o diálogo entre as culturas e a dinamização do entendimento e do respeito mútuos.

Para tal, as negociações sobre o instrumento normativo deverão ter em conta os seguintes objectivos específicos:

- Desenvolver a cooperação internacional na esfera cultural, a fim de incrementar as trocas de bens e serviços culturais, incluindo os que provêm de países em desenvolvimento, em especial através da definição de instrumentos e estruturas de cooperação de nível internacional (regional e/ou bilateral). A dimensão cultural das acções de cooperação será promovida, incluindo o vector educativo da dinamização do conhecimento mútuo das identidades culturais, enquanto pressuposto do diálogo intercultural;

- Facilitar o desenvolvimento de políticas e instrumentos culturais e reforçar o diálogo intercultural nos planos nacional, regional e internacional. Para tel, fornecer assistência técnica e know-how aos Estados-Membros, com vista ao desenvolvimento de políticas culturais adaptadas a cada situação;

- Proporcionar um espaço para os Estados-Membros discutirem e debaterem as políticas culturais, aprofundarem os conhecimentos neste domínio e trocarem melhores práticas;

- Definir um quadro de acompanhamento da diversidade cultural no mundo, no âmbito do qual se poderá proceder à definição de indicadores e normas internacionais no domínio da diversidade cultural e preparar um relatório anual sobre "o estado da diversidade cultural".

Um instrumento desta natureza não deverá pôr em causa o quadro jurídico internacional aplicável às trocas de bens e serviços culturais, em especial no que se refere aos aspectos relativos ao comércio e à propriedade intelectual.

A Comunidade Europeia e respectivos Estados-Membros consideram que a salvaguarda e a promoção da diversidade cultural constituem um princípio fundamental que deve estar consagrado no direito e na política internacionais. Todas as partes interessadas, incluindo a sociedade civil, devem ser directamente associadas ao processo de desenvolvimento de um istrumento normativo sob a égide da UNESCO.