Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a "Coesão económica e social - Competitividade das regiões, governação e cooperação"

(2004/C 10/19)

No âmbito das actividades da presidência italiana da União Europeia, o representante permanente da Itália junto da União Europeia solicitou, por carta de 8 de Abril de 2003, ao Comité Económico e Social um parecer sobre o tema "Coesão económica e social - Competitividade das regiões, governação e cooperação".

Face à urgência dos trabalhos, o Comité decidiu na sua 402.a reunião plenária de 24 e 25 de Setembro de 2003 (sessão de 25 de Setembro) designar Malosse para relator-geral, tendo adoptado o presente parecer por 76 votos a favor e 1 voto contra.

1. Apresentação

1.1. O projecto de Tratado Constitucional apresentado em 18 de Julho de 2003 à presidência italiana confirma e corrobora a ideia de que a política de coesão é um dos pilares essenciais da União Europeia. Vem a propósito realçar que o Comité Económico e Social Europeu tem sido um dos principais percursores e apoiantes desta política desde a sua introdução no início dos anos oitenta.

1.2. Na perspectiva do alargamento da UE em 1 de Maio de 2004 e da adesão de países que serão os grandes beneficiários desta política mas que não possuem qualquer experiência de aplicação neste contexto nem, muitas vezes, as capacidades necessárias, o CESE, pioneiro da simplificação administrativa(1), sente-se apreensivo face a vários indícios que apontam para uma má governação: atrasos na execução dos programas, parcerias insuficientes com os actores económicos e sociais, contradições entre as diversas políticas da União Europeia. Numa época de crescente globalização económica, a política de coesão só terá futuro se a governação melhorar.

1.3. O CESE apoia e defende afincadamente a aplicação do processo de Lisboa que tem por objectivo transformar a União Europeia, até 2010, na economia baseada no conhecimento mais competitiva do mundo. Este objectivo susceptível de mobilizar os cidadãos europeus está hoje comprometido por uma situação económica instável e pela falta de uma vontade real por parte dos Estados-Membros e da União Europeia de porem em prática as orientações traçadas em Lisboa. Haverá ainda que promover um verdadeiro diálogo com as empresas, os parceiros sociais e todos os demais actores da sociedade civil, no caso presente aqueles que estão em condições de fazer partilhar os cidadãos nas reformas, nos projectos e nas ambições do processo de Lisboa.

1.4. Nesta linha de pensamento, o CESE formula seguidamente, a pedido da presidência italiana e com base nos recentes trabalhos da secção especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social(2), uma série de recomendações para o futuro da política de coesão sobre os temas: competitividade, governação e cooperação.

2. Competitividade das regiões

2.1. Renovar a política de coesão significa preparar todo o território comunitário para enfrentar os desafios da economia do conhecimento e assim fazer com que todas as regiões estejam em condições de cumprir os objectivos de Lisboa. É preciso que, doravante, a União Europeia seja capaz de reencontrar as vias que conduzam a um forte crescimento. Não obstante ser a primeira potência industrial e comercial do mundo, a União Europeia não logrou nos últimos vinte anos sair da sua posição de outsider, com uma economia cujo relançamento depende do exterior. Trata-se de uma situação anómala. Dispondo desde 1 de Janeiro de 2002, em quase todo o território, de uma moeda única, a UE tem na mão todos os trunfos para se afirmar como protagonista principal na cena mundial e encontrar os recursos necessários para o seu crescimento.

2.2. A ausência de coesão dentro da União Europeia é um factor de fraqueza inegável. Os exemplos do Sul da Itália, das zonas rurais e periféricas da França ou, mais recentemente, dos novos Länder da Alemanha, ilustram bem como a falta de coesão é capaz de travar o progresso económico e social de um país. O mesmo se pode dizer da União Europeia. É certo que, com o alargamento, darão entrada na União países que registaram, nos últimos cinco anos, as taxas de crescimento mais elevadas e têm as melhores perspectivas de desenvolvimento, mas isso não quer dizer que deixem de crescer as assimetrias entre as regiões da UE. Torna-se, portanto, óbvio que a União Europeia terá de prosseguir e consolidar a sua política de coesão. Nos vinte anos da sua existência obteve-se resultados muito encorajadores que permitiram aos países beneficiários recuperar o seu atraso económico. Porém, ao nível infranacional, essa recuperação foi menos convincente, já que as disparidades entre as regiões não diminuíram e, nalguns casos, até se agravaram. A Comissão Europeia deveria estudar métodos inovadores para responder aos desafios colocados pelo alargamento como, por exemplo, a busca de sinergias entre as acções realizadas ao abrigo dos Fundos Estruturais, os créditos ao investimento do Banco Europeu de Investimento e os capitais privados disponíveis. Estas sinergias têm em si um forte potencial que poderia levar ao aumento dos investimentos produtivos, sobretudo, nos países em vias de adesão.

2.3. A experiência dos anos transactos revela que os países e as regiões em fase de expansão são aqueles que melhor conseguem valorizar e aproveitar os seus pontos fortes, sobretudo os recursos humanos (mas também o património natural, a situação geográfica, etc.). Não há uma "receita milagrosa", o que há, sim, é um espírito de consenso social em torno de objectivos ambiciosos e de investimentos destinados a dar a estes países e a estas regiões iguais oportunidades na senda do desenvolvimento sustentável: educação e formação e investigação, por um lado, infra-estruturas de qualidade, por outro. O combate à pobreza e à exclusão social, bem como o melhor aproveitamento das potencialidades das regiões menos desenvolvidas são os traços característicos de um modelo europeu de sociedade a que aspira a maioria dos cidadãos dos Estados-Membros e dos países candidatos. Qualquer forma de organização que não siga consequentemente esta orientação poderá contrariar o processo de coesão e agravar os constrangimentos que pesam já sobre as acções estruturais. É fundamental perseverar no reforço deste modelo de sociedade cujos valores políticos essenciais são a participação dos cidadãos no processo democrático, o desenvolvimento das competências, o acesso aos serviços de interesse geral, a igualdade de oportunidades e a concessão de garantias sociais fundamentais.

2.4. As ajudas comunitárias deveriam ser degressivas em função dos resultados obtidos, proporcionais, bem calibradas pelas prioridades definidas, sob a égide da União Europeia, por um consenso local que assegure a participação de todas as forças vivas e do sector privado. Também neste contexto é essencial que a futura política de coesão tenha em conta a experiência acumulada e integre as melhores práticas à luz dos resultados obtidos. Este princípio básico deveria figurar como premissa na futura regulamentação da política de coesão. Nesta óptica, convinha desenvolver e melhorar as técnicas de avaliação da eficácia das intervenções ao abrigo dos Fundos Estruturais.

2.5. As ajudas directas às empresas só servem para criar distorções de concorrência entre as regiões e têm-se revelado deveras perniciosas. No entanto, poderá ser necessário prestar um apoio mais geral sem causar perturbações no mercado para promover o espírito empresarial: apoio à criação de novas actividades, ajuda à estratégia de desenvolvimento, investigação e formação a pensar nas pequenas empresas.

2.6. O CESE preconiza igualmente uma política activa de apoio à competitividade das regiões que contemple os países e os territórios menos desenvolvidos (Objectivo n.o 1 da política de coesão) com recursos substanciais desde que dirigidos à educação e à formação, à criação de infra-estruturas, ao desenvolvimento sustentável, à promoção do espírito empresarial e das pequenas e médias empresas, bem como ao desenvolvimento da capacidade da sociedade civil organizada de mobilizar as energias locais. Esta política deverá ser conduzida no respeito dos princípios fundamentais que têm guiado a política de coesão desde 1988 e que devem continuar a servir de base às acções de coesão: concentração, programação, adicionalidade e parceria.

2.7. O CESE insta a União Europeia a manter a sua intervenção nas regiões que, após o alargamento, deixariam de estar, por motivos estatísticos, a coberto do Objectivo n.o 1, e a concentrar as ajudas comunitárias em medidas destinadas a favorecer o desenvolvimento das competências, o espírito empresarial e a criação de empregos. O CESE considera que algumas das regiões actualmente elegíveis para o Objectivo n.o 1 continuarão a precisar de ajuda para além de 2006. Com efeito, não é conveniente retirar-lhes o direito a este apoio só porque a média comunitária do PIB per capita diminuirá automaticamente com o alargamento. Neste contexto, o CESE vê por bem recordar o notável esforço de coesão que terá de acompanhar esta histórica abertura política no âmbito de uma política regional para todo o território europeu.

2.7.1. A actual repartição por objectivos n.o 1, 2 e 3, em que o nível de apoio e a orientação das actividades variam, deve ser substituída por um sistema mais flexível. Devem ser mantidos três níveis de apoio diferentes, sendo o maior apoio atribuído às actuais e às novas regiões do Objectivo n.o 1. Um nível mais baixo de apoio per capita deve ser concedido às actuais regiões do Objectivo n.o 2 e às antigas regiões do Objectivo n.o 1. As restantes regiões numa UE alargada receberiam um apoio sensivelmente inferior. No tocante a estas últimas, as ajudas deveriam privilegiar o desenvolvimento das competências e intercâmbio de experiências entre as regiões.

2.8. O CESE apoia a manutenção da solidariedade nacional e europeia com os territórios que apresentam sérias desvantagens estruturais (regiões ultraperiféricas, regiões insulares, regiões de montanha, enclaves regionais, regiões escassamente povoadas, etc.) e carecem, por isso, de ajudas específicas para obviar ao desaparecimento gradual dos serviços de interesse geral, sobretudo das redes de comunicações e de transportes (incluindo as comunicações em banda larga). A reforma das medidas de coesão decorrente do alargamento não deverá traduzir-se numa redução do apoio destinado a estas comunidades extremamente vulneráveis. Também aqui seria oportuno promover o desenvolvimento de recursos humanos que deverá manter-se como prioridade fundamental e que requererá meios suplementares ao nível comunitário. O contributo das experiências bem sucedidas e a integração destas regiões nas grandes políticas europeias constituiriam o valor acrescentado da solidariedade comunitária.

3. Governação

3.1. É indispensável melhorar a governação da política de coesão. O valor acrescentado da política de coesão comunitária depende disso. Para ser eficaz, a política de coesão terá de ser apreendida com facilidade, compreendida e partilhada pelos beneficiários que devem ser simultaneamente seus protagonistas. Ela deverá abarcar todos os factores propiciadores do desenvolvimento económico, social, cultural, ambiental e humano. Estas vertentes são, aliás, cada vez mais indissociáveis.

3.2. O CESE reitera desde já os seus apelos a uma verdadeira simplificação dos procedimentos de aplicação da política de coesão. Em seu entender, apenas uma reforma radical será capaz de manter intacta a credibilidade desta política fundamental da UE. A esta preocupação de cariz essencialmente operacional haverá que aduzir a necessidade de criar um dispositivo de análise prospectiva, de estudo das tendências e da evolução dos parâmetros que determinam a convergência real e os factores dinâmicos de competitividade.

3.3. O CESE reafirmou já em ocasiões várias que é favorável à preservação e ao desenvolvimento dos princípios fundamentais dos Fundos Estruturais no período posterior a 2007. Para além do debate sobre o futuro da concentração, atrás referido, haverá que zelar na concepção e na gestão dos programas dos Fundos Estruturais pelo pleno respeito do princípio da subsidiariedade. Tal implica o desenvolvimento de uma política que se preocupe mais em assegurar a participação plena e activa dos poderes locais e dos parceiros económicos e sociais e menos em lançar iniciativas cujo único efeito seria reforçar o papel dos governos nacionais. O CESE não vislumbra o interesse de uma proposta que, no fim de contas, daria o controlo dos Fundos Estruturais aos governos do Estados-Membros.

3.4. Para assegurar uma melhor distribuição de papéis entre os diversos níveis de decisão seria fundamental - senão indispensável - que a União Europeia adopte medidas radicais para levar o princípio da subsidiariedade até às últimas consequências no processo de decisão. Esta distribuição de papéis entre a União Europeia, os Estados-Membros e as regiões terá como fito principal evitar duplicações e demoras inaceitáveis. A União deve definir as prioridades principais articuladas em torno dos objectivos de Lisboa em que sejam as regiões a assumir a responsabilidade pela sua aplicação e os Estados-Membros a concentrar-se no controlo dos resultados finais.

3.5. A boa governação europeia assenta na democracia representativa e participativa, em que será necessário rever e reforçar o papel dos parceiros económicos e sociais. Partindo das prioridades da União Europeia, as organizações económicas e sociais deveriam participar directamente e em parceria com os órgãos de poder local na elaboração das prioridades ao nível territorial e ser, além disso, associadas às actividades de acompanhamento e de avaliação dos comités de gestão locais ou regionais. Esta forma de colaboração provou ser um factor determinante para o êxito das acções de coesão, pelo que deverá constituir, na opinião do CESE, um vector fundamental da política de coesão. Com efeito, a sua aplicação eficaz exige uma autêntica parceria entre todos os intervenientes económicos e sociais em todas as fases de programação. Qualquer veleidade de reduzir o papel da parceria nas iniciativas de coesão apenas servirá para limitar e atenuar o alcance e o interesse das acções. O CESE adianta, em parecer exploratório específico sobre este tema, algumas propostas concretas para consagrar estes princípios na nova regulamentação(3).

3.6. Os contratos por objectivo deveriam substituir a programação rígida dos "documentos únicos de programação" (DOCUP). Uma parte substancial dos financiamentos deveria ser atribuída, em forma de subvenções globais, a organizações locais próximas e representativas dos actores económicos e sociais para a gestão de pequenos projectos. Deveria recorrer-se, para tal, mais sistematicamente aos novos métodos de engenharia financeira para as PME.

3.7. A noção de adicionalidade deve ser mais flexível e ter por finalidade a realização de objectivos e não projecto a projecto. Deste modo, a UE poderia tornar-se na única fonte pública de apoio no âmbito das prioridades estabelecidas em função dos objectivos de Lisboa.

3.8. Haveria que instituir um fundo estrutural único obedecendo a uma lógica de funcionamento plurianual mas com montantes indicativos e uma flexibilidade que permita premiar com uma reserva por desempenho as regiões ou os países com melhores capacidades. Esta reserva permitiria não só elaborar projectos inovadores e realizá-los dentro dos prazos fixados, mas também autorizar a concessão de créditos de urgência em situações de grande precariedade.

3.9. O CESE considera urgente iniciar o debate sobre a futura política de coesão. Deve reservar-se para esse efeito todo o tempo que for necessário para não reduzir o debate à mera análise das considerações financeiras sem tomar em consideração as componentes económicas e sociais cujo tratamento é essencial no contexto do alargamento e da tendência cada vez mais forte para a globalização. Este debate deve ter um carácter profundo e transparente e reservar um lugar proeminente às forças da sociedade civil.

4. Cooperação entre as regiões

4.1. É amplo o consenso sobre a importância da cooperação entre regiões e sobre o valor acrescentado comunitário de uma acção da União Europeia, aliás reafirmado por ocasião do Conselho Europeu informal de Chalkidiki em 16 de Maio de 2003.

4.2. Perante os efeitos do alargamento e da globalização, cabe à política de coesão promover um desenvolvimento mais policêntrico do espaço comunitário. Esta orientação política fundamental requer não só objectivos comuns mas também o reconhecimento da diversidade europeia. Embora difícil de realizar, a cooperação transfronteiras, transnacional e interregional na União Europeia é reconhecida como sendo um instrumento essencial de integração para as regiões que viveram muito tempo de costas voltadas. As regiões fronteiriças internas, muitas vezes zonas marginalizadas, estão a reencontrar uma nova dinâmica graças a novas formas de solidariedade e de complementaridade. A partir de 1 de Maio de 2004, surgirão novas regiões fronteiriças internas de grandes dimensões. Haverá, por conseguinte, que prolongar e distender o programa Interreg mas dotando-o de novas prioridades, aligeirando os métodos de governação e simplificando radicalmente os procedimentos.

4.3. A dispersão excessiva das intervenções nos programas anteriores tem sido, sem dúvida, nociva para a sua eficácia, visibilidade e inteligibilidade. O CESE recomenda que se volte a reunir as prioridades em redor dos eixos que permitem a emergência de regiões transfronteiras competitivas como, por exemplo, redes universitárias, dispositivos de investigação, estruturas comuns de apoio às PME, meios de comunicação e de transporte mais eficientes, um programa comum para o desenvolvimento sustentável, etc.

4.4. Será também necessário consolidar a cooperação fronteiriça com os países terceiros (incluindo os "novos vizinhos do Leste" e os países terceiros do Mediterrâneo), na perspectiva de uma Europa alargada que se recusa a erguer um segundo Muro de Berlim. O objectivo será, designadamente, inculcar nestas regiões fronteiriças o espírito de cooperação, favorecer o conhecimento recíproco e tirar partido das complementaridades possíveis.

4.5. Para assegurar a aplicação efectiva dos objectivos de Lisboa, o CESE defende programas de intercâmbio de boas práticas associando as regiões da União Europeia e os actores económicos e sociais, com particular incidência nos objectivos seguintes: combate à exclusão, igualdade entre homens e mulheres, crescimento do índice de emprego, difusão da economia do conhecimento, aumento dos esforços de investigação, qualidade da formação, espírito empresarial e aplicação da Carta das Pequenas Empresas.

4.6. Para secundar as acções de cooperação entre regiões, o CESE propõe um método não burocrático, opondo-se a que a sua gestão seja confiada exclusivamente aos Estados-Membros. O CESE preconiza, deste modo, a instauração de um dispositivo europeu de acesso directo para as regiões e os operadores económicos e sociais com possibilidades de co-financiamento por parte dos Estados-Membros (também nos países terceiros). A gestão deste dispositivo de cooperação poderia caber a uma Agência Europeia especializada que se incumbiria também de organizar encontros destinados a facilitar o intercâmbio de experiências.

5. Conclusões

5.1. A política regional de coesão da UE deve ter em mira, mediante uma reforma decisiva, aumentar a competitividade dos territórios da União Europeia que subaproveitam os seus recursos e não colmatar lacunas de desenvolvimento através de ajudas públicas. O mais importante é que a UE crie, com as suas intervenções, um valor acrescentado tangível, estribando-se nos êxitos obtidos e na cooperação entre regiões. Este valor acrescentado comunitário assegurará a integração das regiões menos desenvolvidas nas grandes políticas da União Europeia.

5.2. O CESE é partidário de uma reforma radical das prioridades e dos métodos da política de coesão económica e social para poder fazer face aos desafios inerente ao alargamento e à economia do conhecimento. É prioritário que a nova política de coesão para o período 2007-2013 seja coerente com a estratégia de Lisboa se se pretende que a União Europeia se torne realmente na economia baseada no conhecimento mais competitiva do mundo, e proporcione a todas as regiões os meios necessários para participarem plenamente com os trunfos de que dispõem.

5.3. Esta reforma articular-se-ia em torno dos temas da competitividade e da cooperação entre regiões. O seu êxito será assegurado por novos métodos de governação assentes na transparência, na simplificação dos procedimentos e na autêntica parceria com os actores económicos e sociais locais e regionais.

Bruxelas, 25 de Setembro de 2003.

O Presidente

do Comité Económico e Social Europeu

Roger Briesch

(1) O CESE foi o primeiro órgão da UE a dotar-se de um código de boa conduta em matéria de simplificação.

(2) Ver, designadamente, os pareceres sobre:

- o "Segundo Relatório sobre a Coesão Económica e Social" (ECO/059) in JO C 193 de 10.7.2001, p. 70;

- a "Estratégia de coesão económica e social da UE" (SC/015) in JO C 241 de 7.10.2002, p. 151;

- "O futuro da política de coesão na perspectiva do alargamento e da mutação para a economia do conhecimento" (ECO/069) in JO C 241 de 7.10.2002, p. 66;

- o "Segundo relatório intercalar sobre a coesão económica e social" (ECO/104).

(3) "Parceria para a execução dos Fundos Estruturais" - ECO/106 (Projecto de parecer).