Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias"

(2001/C 260/08)

Em 30 de Novembro de 2000, o Comité Económico e Social decidiu, ao abrigo do n.o 3 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre a proposta supramencionada.

Incumbida de preparar os correspondentes trabalhos, a Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, emitiu parecer em 26 de Junho de 2001. Foi relator J. Bento Gonçalves.

Na 383.a reunião plenária de 11 e 12 de Julho de 2001 (sessão de 11 de Julho), o Comité Económico e Social adoptou por 108 votos a favor, nenhum voto contra e 5 abstenções o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O trabalho realizado no âmbito do Comité baseou-se em diversos documentos, para além do Regulamento Financeiro em vigor(1), dos quais se destacam:

- as quinze alterações avulsas introduzidas desde 1977 no Regulamento Financeiro aplicável ao Orçamento das Comunidades Europeias(2);

- as alterações institucionais decorrentes dos Tratados de Maastricht e de Amesterdão;

- o parecer do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias (n.o 4/97, de 10 de Julho de 1997) elaborado sobre a proposta da Comissão de 26 de Julho de 1996;

- o parecer do Tribunal de Contas das Comunidades Europeias (n.o 2/2001, de 8 de Março de 2001) elaborado sobre a proposta da Comissão(3), acompanhado de um quadro comparativo das propostas de articulado da Comissão e do Tribunal;

- o Documento de Trabalho da Comissão Relativo à Reformulação do Regulamento Financeiro(4).

1.2. De toda a documentação de natureza técnica e jurídica analisada derivam algumas observações e preocupações comuns, visando essencialmente:

- a necessidade de um elevado rigor e grau de exigência na execução orçamental, evitando ou reduzindo ao mínimo indispensável quaisquer tipos de derrogações aos oito princípios básicos de Direito Orçamental;

- o imperativo de maior clareza e rigor na apresentação anual das contas, previstas no Título VI da Parte I do Regulamento, garantindo a transparência, a fiabilidade e a comparabilidade entre exercícios, permitindo e facilitando os controlos a efectuar pelas autoridades competentes;

- a criação de instrumentos tendentes a mais facilmente ser verificado o circuito documental e serem identificados os responsáveis pelas autorizações e correspondentes execuções, no cumprimento de todas as exigências regulamentares. Este objectivo tenderá a reforçar e a aperfeiçoar o desempenho das autoridades responsáveis pelo controlo, desta forma melhorando significativamente o objectivo de transparência.

1.3. Em 26 de Julho de 2000 a Comissão das Comunidades Europeias apresentou uma Proposta de Regulamento que reformula integralmente o Regulamento Financeiro vigente, proposta inserida no quadro da modernização e simplificação da Administração da União Europeia.

1.3.1. O presente Parecer incide assim sobre o conteúdo da Proposta de Regulamento do Conselho, que reformula o Regulamento Financeiro Aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias, apresentado pela Comissão(5).

2. Considerações gerais sobre a proposta de Regulamento Financeiro

2.1. Como já foi referido, o actual Regulamento Financeiro data de 21 de Dezembro de 1977. Sofreu, entretanto, quinze alterações, de natureza pontual, que visaram responder, essencialmente, a três tipos de questões:

- um crescente rigor e grau de exigência no que respeita às finanças comunitárias;

- as alterações produzidas no seio das Comunidades, com os sucessivos alargamentos, com um novo desenho das realidades económicas e financeiras deles decorrentes;

- as alterações institucionais, em especial as introduzidas pelos Tratados de Maastricht e de Amesterdão.

2.1.1. Como refere o Tribunal de Contas das Comunidades Europeias, no seu parecer(6), com estas quinze alterações, o Regulamento Financeiro de 1997, ao qual já se poderiam apontar algumas incoerências, "devido à coexistência de vários regimes diferentes", tornou-se um texto jurídico cada vez menos harmonizado.

2.2. Justifica-se assim que seja agora apresentada, não um conjunto (mais ou menos extenso) de novas alterações pontuais, mas uma proposta de revisão global do regulamento.

2.3. A revisão global permitirá melhorar este importante instrumento de gestão financeira das Comunidades, em algumas vertentes nas quais se impõem melhorias. Sem a preocupação de exaustão, destaquem-se:

- a simplificação das regras aplicáveis à gestão financeira das Comunidades, sem que sejam perdidos de vista os princípios de rigor e transparência que se impõem;

- a revisão da nomenclatura orçamental, contribuindo para uma maior precisão conceptual de termos que, surgindo no actual Regulamento Financeiro, nunca foram definidos;

- a eliminação de termos e expressões que, ao serem utilizadas no Regulamento Financeiro, nem sempre para exprimir derrogações aos princípios enunciados, contribuem para alguma imprecisão e incerteza jurídica - "eventualmente", "em princípio", "se for caso disso", entre outras;

- a criação de um normativo global e hierarquizado em matéria de gestão financeira, reservando para o Regulamento Financeiro a regulação das regras e princípios essenciais e remetendo para regulamentos hierarquicamente subordinados a definição, quer dos procedimentos de execução, quer das regras de actuação mais pormenorizadas.

2.4. Apresenta a Comissão, como objectivos essenciais para a reformulação do Regulamento Financeiro:

- A simplificação (associada à consolidação, tendo neste âmbito em conta as 15 modificações introduzidas desde 1977, bem como os instrumentos avulsos entretanto produzidos, tais como vademecum e regulamentos sectoriais aplicáveis aos Fundos Estruturais). Neste objectivo de simplificação insere-se igualmente uma preocupação com a legibilidade do documento, estruturando-o em 3 partes: a primeira dedicada às disposições comuns, a segunda às disposições específicas, de natureza derrogatória ao direito comum e aplicáveis a domínios muito específicos, e a terceira contendo as disposições transitórias e finais;

- a modernização da estrutura orçamental, adaptando-a a um modelo de gestão por actividades e permitindo exibir, de forma integrada, o custo de cada objectivo político ou de cada actividade (ABB);

- o rigor financeiro, que, segundo a Comissão, resulta do claro enunciado, não só dos oito princípios orçamentais, como das estritas excepções admitidas na aplicação destes princípios.

2.5. O Comité reconhece que, de um modo genérico, a Proposta de Regulamento Financeiro em apreciação, cumpre estes grandes objectivos enunciados.

2.6. Dados a extensão e o grau de tecnicidade da Proposta de Regulamento Financeiro, o presente parecer não irá debruçar-se exaustivamente sobre todo o articulado, antes se detendo nos artigos que, em relação ao Regulamento Financeiro em vigor, foram introduzidos ex novo ou contêm alterações substanciais.

2.7. A reformulação do Regulamento Financeiro constitui um dos projectos jurídicos de maior relevo da presente Comissão, esperando o Comité que não seja difícil alcançar, para a sua aprovação, a necessária unanimidade a nível do Conselho.

2.8. O Comité, enquanto representante da sociedade civil organizada integrando os parceiros sociais e associações representativas de interesses diversos, tem todo o interesse numa boa e transparente gestão financeira das Comunidades, de forma a optimizar os recursos. Neste contexto, cabe salientar que o Comité é também uma da instituições que, nas suas actividades, aplica o Regulamento Financeiro.

2.9. O Comité não pode deixar de anotar que o procedimento sugerido pelo Tribunal de Contas, e não adoptado pela Comissão, com vista a criar um grupo de trabalho de alto nível, incluindo peritos externos, a fim de estudar profundamente a nova regulamentação financeira das Comunidades teria trazido inegável vantagem ao trabalho que foi agora apresentado. Poderia inclusivamente ter contribuído para encurtar o tempo que a actual proposta de regulamento demorou até à sua versão final.

2.10. Pela sua importância conceptual - e de enquadramento e definição de uma filosofia orçamental -, dar-se-á um destaque autónomo no presente parecer aos princípios de Direito Orçamental.

3. Os princípios do direito orçamental

3.1. A Proposta de Regulamento Financeiro enuncia, no seu artigo 2.o oito princípios essenciais de direito orçamental:

- o da unicidade do orçamento;

- o da anualidade;

- o do equilíbrio entre as receitas e as despesas;

- o da unidade de conta;

- o da universalidade do orçamento;

- o da especificação;

- o da boa gestão financeira;

- o da transparência.

3.2. Os sete primeiros princípios enunciados têm tradução no texto do Tratado que institui a Comunidade Europeia. Assim:

3.2.1. O princípio da unicidade do orçamento encontra-se enunciado no artigo 268.o:"Todas as receitas e despesas da Comunidade, incluindo as relativas ao Fundo Social Europeu, devem ser objecto de previsões para cada exercício orçamental e ser inscritas no orçamento.".

3.2.1.1. Quanto a este princípio, o Comité considera positivos dois contributos, constantes da Proposta, para a sua reafirmação e concretização:

- a eliminação dos controversos montantes (receitas e despesas) negativos;

- a inclusão, no âmbito do Regulamento Financeiro, das despesas operacionais inerentes à política externa e de segurança comum (PESC) e à cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos (JAI).

3.2.2. O princípio da anualidade é definido no artigo 271.o:"Salvo disposições em contrário da regulamentação por força do artigo 279.o, as despesas inscritas no orçamento são autorizadas para o período de um ano financeiro.".

3.2.2.1. Em aplicação deste princípio, o Comité reconhece que, tal como invoca a Comissão das Comunidades Europeias, "as naturais exigências da gestão não permitem que a utilização das dotações fique estritamente subordinada à data de fim do ano"(7). Daí que se tenham como justificadas as excepções à regra da anualidade contidas na Proposta de Regulamento Financeiro:

- o "período complementar" do ano financeiro para a imputação das despesas do FEOGA-Garantia (até 31 de Janeiro do exercício seguinte);

- o regime de transição das dotações (artigo 8.o da proposta)(8);

- o regime de reconstituição das dotações, apenas no que respeita aos Fundos estruturais(9).

3.2.3. O princípio do equilíbrio entre as receitas e as despesas surge enunciado no artigo 268.o:

"As receitas e despesas previstas no orçamento devem estar equilibradas.".

3.2.4. O princípio da unidade de conta consta do artigo 277.o:"O orçamento será elaborado na unidade de conta fixada em conformidade com a regulamentação adoptada por força do artigo 279.o.".

3.2.5. O princípio da universalidade do orçamento é enunciado no artigo 268.o:"Todas as receitas e despesas da Comunidade, incluindo as relativas ao Fundo Social Europeu, devem ser objecto de previsões para cada exercício orçamental e ser inscritas no orçamento.".

3.2.5.1. A Proposta de Regulamento Financeiro mantém como excepção a este princípio a existência de receitas afectadas (artigo 17.o), agora com maior amplitude, devido à eliminação das despesas negativas.

3.2.5.2. No que respeita o financiamento da política agrícola comum, o Tribunal das Contas pronunciou-se recentemente sobre esta matéria(10), afirmando que a receita agrícola tratada até ao presente como despesa negativa deveria ser tratada não como receita afectada, mas como receita geral, reconhecendo que "pode haver circunstâncias em que determinadas receitas específicas fora do domínio do FEOGA-Garantia permitam que as instituições despendam montantes correspondentes para objectivos afins sem necessidade de novas autorizações orçamentais".

3.2.5.3. O Comité, no entanto, reafirma a sua posição, já expressa no seu parecer sobre a proposta de Regulamento do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 1258/99 relativo ao financiamento da PAC(11), no sentido de que, no caso específico do FEOGA-Garantia, as receitas afectadas devem ficar disponíveis exclusivamente para aplicações no âmbito deste Fundo. No citado parecer o Comité pronunciou-se igualmente a favor da transformação das despesas negativas em receitas afectadas, como uma medida que concretiza o princípio orçamental da transparência, o que, no presente parecer, se reforça.

3.2.6. O princípio da especificação é enunciado no artigo 271.o:"Os créditos são especificados em capítulos, agrupando as despesas segundo a sua natureza ou destino, e subdivididos, quando necessário, em conformidade com a regulamentação adoptada por força do artigo 279.o"

3.2.6.1. Este princípio tem por excepção, como reconhece o Tribunal de Contas no seu Parecer 4/97, a possibilidade de realizar transferências de dotações.

3.2.6.2. As transferências de dotações encontram-se igualmente previstas no artigo 274.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia.

3.2.6.3. Na Proposta de Regulamento Financeiro foram uniformizados os procedimentos aplicáveis a todas as instituições comunitárias, possibilitando serem estas instituições a decidir as transferências entre capítulos e artigos, mantendo na Autoridade Orçamental a decisão sobre as transferências entre títulos.

3.2.6.4. Por outro lado, a Comissão mantém, no âmbito das transferências de dotações, as suas actuais competências, embora, no que respeita às despesas operacionais, seja fixado um limite para transferências entre capítulos dentro de um mesmo título - até 10 % das dotações iniciais da rubrica da qual se faz a transferência.

3.2.6.5. O Comité pronuncia-se favoravelmente em relação a este mecanismo de flexibilização dos procedimentos orçamentais.

3.2.7. O princípio da boa gestão financeira surge expresso no artigo 274.o:"A Comissão executa o orçamento nos termos da regulamentação adoptada em execução do artigo 279.o, sob a sua própria responsabilidade e até ao limite das dotações concedidas, de acordo com os princípios da boa gestão financeira. Os Estados-Membros cooperarão com a Comissão a fim de assegurar que as dotações sejam utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira.".

3.2.7.1. Este princípio é definido na Proposta de Regulamento Financeiro por referência aos princípios de economia, de eficiência e de eficácia, o que contribui para uma mais efectiva delimitação da regra.

3.2.8. No que respeita ao princípio da transparência, e em sua execução, destacam-se positivamente os seguintes pontos introduzidos na Proposta de Regulamento Financeiro:

- a exigência de rápida publicação do orçamento - dois meses após a sua aprovação pelo Parlamento Europeu;

- a eliminação dos montantes (receitas e despesas) negativos;

- a obrigatoriedade de publicação no Jornal Oficial da conta de gestão e do balanço consolidados;

- a prestação de informações (em anexo ao orçamento) sobre as operações de contracção e de concessão de empréstimos pela Comunidade.

4. A proposta de Regulamento Financeiro na especialidade

4.1. A Parte I da Proposta de Regulamento - Disposições comuns - integra sete Títulos: Título I (artigos 1.o a 28.o), "Disposições Gerais", Título II (artigos 29.o a 44.o), "Elaboração e Estrutura do Orçamento", Título III (artigos 45.o a 82.o), "Execução do Orçamento", Título IV (artigos 83.o a 100.o), "Celebração de Contratos Públicos", Título V (artigos 101.o a 114.o), "Subvenções", Título VI (artigos 115.o a 122.o), "Contabilidade e Apresentação das Contas", e Título VII (artigos 123.o a 133.o), "Controlo Externo e Quitação".

4.1.1. O artigo 1.o define o âmbito do Regulamento Financeiro para além do estrito enquadramento do orçamento e da respectiva execução, como se encontra no actual Regulamento.

4.1.1.1. A Proposta de Regulamento Financeiro apresentada integra agora também regras relativas:

- à inscrição na contabilidade;

- à celebração de contratos;

- à concessão de subvenções pelas Comunidades;

- à responsabilidade dos gestores orçamentais, dos contabilistas e dos auditores internos;

- ao controlo externo.

4.1.2. O artigo 2.o é inovador, vertendo para o Regulamento Financeiro os oito princípios essenciais de direito orçamental, já comentados em n.o 4 do presente parecer.

4.1.3. O n.o 2 do artigo 3.o da proposta inclui, nas despesas e receitas das Comunidades, despesas administrativas e operacionais - quando estas sejam imputadas ao orçamento - da política externa e de segurança comum e da cooperação no domínio da justiça e dos assuntos internos, assegurando assim a consonância entre o Regulamento Financeiro e o Tratado de Amesterdão.

4.1.4. O princípio do equilíbrio orçamental surge enunciado no artigo 13.o, que estabelece igualmente a regra segundo a qual não podem as Comunidades contrair empréstimos para a cobertura de défices orçamentais.

4.1.4.1. Prevê-se igualmente que as Comunidades possam contrair empréstimos mas apenas tendo em vista financiar a aquisição de imobilizações corpóreas.

4.1.5. O artigo 21.o consagra uma possibilidade mais ampla de transferência de dotações, admitindo que, prescindindo da autorização da Autoridade Orçamental, a Comissão possa proceder a transferências de dotações entre títulos, no que respeita as despesas de pessoal e de funcionamento, medida que o Comité considera dever aplaudir.

4.1.5.1. No actual Regulamento Financeiro prevêem-se apenas, sem autorização da Autoridade Orçamental, transferências de dotações entre capítulos e artigos, dentro da mesma secção orçamental.

4.1.6. O artigo 27.o integra duas inovações:

- no n.o 1, a consagração do princípio da transparência orçamental;

- no n.o 3, a extensão da obrigatoriedade de publicação no Jornal Oficial da CE da conta de gestão e do balanço consolidado.

4.1.7. O n.o 1 do artigo 38.o especifica que a classificação das receitas e despesas da Comissão e das outras instituições é feita pela Autoridade Orçamental.

4.1.8. Reconhece-se como útil, tendo sobretudo em vista os objectivos de clareza e de transparência, a especificação que surge no n.o 2 do artigo 38.o, estabelecendo que, na classificação das receitas e despesas, o "título" corresponde a uma política prosseguida e o "capítulo" corresponde, em geral, a uma actividade.

4.1.9. No artigo 39.o está uma clara inovação da Proposta de Regulamento Financeiro, ao interditar a inclusão no orçamento de receitas e despesas negativas.

4.1.9.1. A autorização e a existência de montantes negativos no orçamento foi fortemente criticada pelo Tribunal de Contas no seu Parecer(12), considerando que tais montantes negativos constituem factores, não só de falta de transparência no processo orçamental, como de violação do princípio da universalidade orçamental, contribuindo ainda para aumentar as dificuldades de leitura e compreensão do orçamento.

4.1.10. Na regulamentação sectorial da agricultura, onde existe uma vasta previsão de "despesas negativas" (montantes recuperados na sequência de fraudes ou irregularidades, imposição suplementar relativa ao leite, entre outras), prevê-se que estas sejam transformadas em receitas afectadas, passando o Regulamento Financeiro (artigo 17.o da proposta) a prever dois tipos de receitas afectadas:

- as definidas no próprio Regulamento Financeiro (conforme já se encontram previstas no actual regulamento);

- as previstas em Regulamentos específicos.

4.1.11. Nos montantes negativos, permanece apenas a previsão de uma "reserva negativa", limitada a 200 milhões de euros, e a ser utilizada antes do final de cada exercício (artigo 41.o da proposta).

4.1.11.1. Considera a Comissão dever ser preservada esta "reserva negativa", introduzida pela Autoridade Orçamental como meio de negociação, com vista a facilitar a conclusão de um acordo entre as instituições que participam no processo orçamental, posição que é acompanhada pelo Comité.

4.1.12. O artigo 44.o da proposta introduz alguma flexibilidade na gestão dos quadros de pessoal das instituições comunitárias.

4.1.12.1. Com efeito, para além de reafirmar o princípio (que integra o actual Regulamento Financeiro) de que o quadro de pessoal constitui, para cada instituição, um limite imperativo, para além do qual não pode ser efectuada qualquer nomeação, admite agora que, "no respeito das dotações orçamentais", cada instituição possa alterar o seu quadro de pessoal até ao limite de 10 %, exceptuando os graus A1 e A2.

4.1.13. Os artigos 50.o a 53.o consagram a introdução na Proposta de Regulamento Financeiro do princípio de gestão partilhada do orçamento com os Estados-Membros, nomeadamente no que respeita ao FEOGA-Garantia e aos Fundos estruturais, que constituem, na realidade, a parte mais substancial do orçamento operacional das Comunidades.

4.1.13.1. Esta admissão da gestão partilhada com os Estados-Membros implicará que o Regulamento Financeiro defina um conjunto de regras aplicáveis a estes, quer quanto aos princípios e mecanismos da gestão orçamental, quer quanto aos deveres de prestação de contas relativamente à gestão de recursos por eles feita.

4.1.14. Desta forma, e no plano dos princípios da gestão orçamental, a proposta de Regulamento Financeiro, vincula explicitamente os Estados-Membros ao princípio da boa gestão financeira - artigo 45.o n.o 2 - e reconhece a necessidade de cooperação entre eles e o Auditor Interno (ver n.o 2 do artigo 81.o).

4.1.15. No capítulo dedicado aos intervenientes financeiros - artigos 55.o a 59.o - a proposta de Regulamento Financeiro, aderindo à posição do Tribunal de Contas, suprime o sistema de controlo ex ante centralizado actualmente existente, designadamente:

- eliminando a figura e as funções do auditor financeiro, que exercia um importante controlo prévio sobre os compromissos orçamentais e sobre as ordens de pagamento;

- suprimindo o controlo feito pelo contabilista sobre a validade dos actos e procedimentos de quitação e sobre o respeito das regras do Regulamento Financeiro, controlo que lhe conferia o poder de suspender pagamentos.

4.1.16. Como consequência da eliminação deste controlo ex ante centralizado, surgem reforçadas as funções e as responsabilidades do gestor orçamental.

4.1.17. É certo que já no actual Regulamento Financeiro o gestor orçamental intervém não só nos procedimentos de execução do orçamento mas no próprio processo de gestão financeira das instituições. A diferença está em que, de acordo com a proposta de Regulamento Financeiro, a sua intervenção e a sua responsabilidade deixam de ser repartidas com o auditor financeiro.

4.1.18. O Comité Económico e Social considera que esta extensão de poderes e de responsabilidades do gestor financeiro justificaria que o Regulamento Financeiro incluísse algumas normas reguladoras da respectiva responsabilização quanto à regularidade e à legalidade dos seus procedimentos e quanto aos sistemas de controlo interno a implementar.

4.1.19. O Comité Económico e Social não pode deixar de expressar alguma reserva face à supressão da figura do auditor financeiro, na medida em que ele é explicitamente identificado no artigo 279.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia como um dos intervenientes na vida financeira das Comunidades, a menos que se considere - como parece ser a posição da Comissão - que as suas funções serão na proposta assumidas pelo auditor interno.

4.1.20. Fica assim o gestor orçamental com plena responsabilidade, quer pelos controlos internos dos seus serviços, quer pela implementação dos métodos de gestão, de execução e de controlo que considerar adequados aos serviços.

4.1.21. Os artigos 7.o e 58.o enunciam as atribuições do gestor orçamental e do contabilista. Em particular quanto ao contabilista - artigo 58.o -, constata-se que lhe são atribuídas funções de escrituração contabilística e de tesoureiro e que os seus poderes surgem ampliados nos planos da definição das regras contabilísticas e do fornecimento de informações contabilísticas.

4.1.22. Analisando globalmente esta matéria, considera o Comité Económico e Social deverem ser melhor explicitadas as funções de todos os intervenientes na execução e no controlo orçamental: gestor orçamental, contabilista e auditor interno, sendo ainda recomendável que, no caso do contabilista, seja claramente separado o exercício das funções de escrituração contabilística e de tesouraria.

4.1.23. No capítulo da responsabilidade dos intervenientes financeiros, são matéria nova os artigos 60.o, 61.o e 62.o n.os 2 e 3 da proposta, estabelecendo a possibilidade de suspensão e a responsabilidade penal dos gestores orçamentais, contabilistas e gestores de fundos para adiantamentos. Definem-se igualmente, em relação a estes agentes, princípios de responsabilização hierárquica.

4.1.24. O Comité Económico e Social considera que, tal como a proposta de Regulamento Financeiro faz para o contabilista - artigo 63.o - e para o gestor de fundos para adiantamentos - artigo 64.o -, deveria existir uma norma com idêntica finalidade dedicada ao gestor orçamental.

4.1.25. O Comité Económico e Social destaca positivamente a nova previsão, feita no artigo 67.o da proposta, da exigibilidade de juros, a favor do orçamento comunitário dos créditos certos, líquidos e exigíveis.

4.1.26. Como contrapartida desta nova disposição, surge igualmente como nova a previsão, feita no artigo 77.o da proposta, da exigibilidade de juros a pagar aos credores do orçamento da Comunidade.

4.1.27. O n.o 1 do artigo 68.o da Proposta de Regulamento Financeiro introduz neste a previsão da cobrança de créditos das Comunidades por via da compensação.

4.1.28. O artigo 69.o da proposta mantém a regra já existente do não registo definitivo como receitas das multas e outras sanções equiparadas enquanto estas forem recorríveis para o Tribunal de Justiça.

4.1.28.1. No entanto, e diferentemente do Regulamento Financeiro vigente, excepciona da aplicação desta regra as decisões de apuramento de contas ou de correcção financeira.

4.1.29. O artigo 70.o da proposta contém, de forma inovadora, a noção de "autorização de despesas", o que se regista como positivo, na perspectiva da aplicação do princípio da transparência. Esta noção de autorização de despesas integra dois elementos: o de autorização orçamental e o compromisso jurídico, ou seja, o nascimento de uma obrigação junto de um terceiro. O Comité sugere que esta noção de compromisso jurídico seja aprofundada.

4.1.30. Da mesma forma se deve anotar como meritória a tipologia dos pagamentos, que surge enunciada no artigo 75.o, n.o 1 da proposta.

4.1.31. O Comité Económico e Social considera importante a nova figura de auditor interno - artigos 80.o a 82.o - com funções de garante da qualidade dos sistemas de gestão e de controlo internos.

4.1.32. A importância da função deste auditor interno é ainda maior ao ter-se em conta que foi suprimida a figura do auditor financeiro, como atrás se referiu.

4.1.33. O Comité Económico e Social dá o seu acordo ao Parecer do Tribunal de Contas no sentido de que, dada a importância do papel deste auditor interno, a sua independência deveria estar clara e expressamente enunciada no artigo 80.o, nos termos propostos pelo Tribunal:"No exercício da sua função, o auditor interno só é responsável e só responde perante a instituição que o nomeou."

4.1.34. Destaque-se que o auditor interno já foi criado como um dos intervenientes financeiros no actual Regulamento Financeiro através das alterações recentemente publicadas(13). Estas alterações, para além da criação da figura do auditor interno, consagram a separação das funções de controlo e de auditoria, até agora centralizadas no auditor financeiro.

4.1.35. No âmbito da "Celebração de Contratos Públicos" (Título IV da Parte I da Proposta de Regulamento Financeiro) são numerosas as normas de natureza inovadora.

4.1.36. Justificam-se assim, tendo em conta os objectivos de rigor e de transparência, a inclusão na Proposta de Regulamento Financeiro, quer do conceito de "contratos públicos" (artigo 83.o, n.o 1), quer dos princípios por que se devem reger estes contratos (artigo 84.o, n.o 1).

4.1.37. Atenta a experiência comunitária acumulada, bem como o esforço que importa ser intensificado no combate às fraudes e à corrupção, o Comité Económico e Social regista como positiva a previsão feita no n.o 3 do artigo 84.o da proposta, no sentido de possibilitar às instituições comunitárias suspender, recusar ou recuperar montantes pagos relativamente a contratos em cuja formação se considere existir erro, irregularidade ou fraude.

4.1.38. Neste mesmo sentido se aprecia positivamente a inclusão da Secção 4 do Capítulo 1 (artigos 88.o a 90.o), regulando as condições de exclusão da adjudicação dos contratos públicos.

4.1.39. A Proposta de Regulamento Financeiro em apreciação opta por integrar neste instrumento de gestão financeira das Comunidades algumas das regras que já constam de Directivas Comunitárias relativas a contratos públicos, vinculando as Comunidades a regras e procedimentos já hoje exigíveis (por via de Directivas) aos Estados-Membros.

4.1.40. É com este objectivo que surgem, como matéria nova na proposta, uma Secção 6 do Capítulo 1 (artigos 92.o a 95.o), contendo as normas essenciais dos procedimentos de apresentação, abertura e avaliação das propostas para os contratos, bem como o Capítulo 2 (artigos 97.o a 100.o), enunciando as disposições aplicáveis aos contratos celebrados pelas instituições comunitárias enquanto entidades adjudicantes.

4.1.41. Como consequência da crescente importância que assumem as subvenções, enquanto instrumento de intervenção das Comunidades, a sua regulamentação surge pela primeira vez prevista na Proposta de Regulamento Financeiro (Título V da Parte I, artigos 101.o a 114.o).

4.1.42. Neste domínio, inteiramente novo, o Comité destaca como aspectos positivos:

- a exigência de uma convenção escrita como base para a sua atribuição - artigo 101.o, n.o 1;

- a sujeição das subvenções, não só à exigência da não produção de lucro para os respectivos beneficiários, mas também aos princípios da transparência, da igualdade de tratamento, da não cumulação, da não-retroactividade e do co-financiamento - artigo 102.o;

- a admissibilidade de excepcionar o princípio do co-financiamento, prevendo-se a eventualidade do financiamento integral de determinada acção, "se tal for indispensável à sua realização" - artigo 155.o;

- a regra de que uma subvenção pressupõe um convite à apresentação de propostas - artigo 103.o, n.o1;

- a publicitação anual do programa de subvenções e das efectivamente concedidas - artigo 103.o, n.os 1 e 2;

- o princípio geral de que só serão objecto de subvenções acções ainda não iniciadas - artigo 105.o;

- a consagração, como "destinatários preferenciais" das subvenções, das pessoas colectivas sem fins lucrativos - artigo 108.o, n.o 1.

4.1.43. Sem prejuízo da avaliação globalmente favorável feita sobre as normas previstas para a regulamentação financeira das subvenções, o Comité Económico e Social recomenda que num futuro próximo (tendo em conta a prevista avaliação do Regulamento Financeiro em cada três anos), seja avaliada a forma como as regras agora criadas foram aplicadas à realidade das subvenções.

4.1.44. Constitui igualmente matéria nova a enumeração, no artigo 115.o da proposta, dos elementos que integram as demonstrações financeiras, devendo relevar-se como úteis para a concretização dos princípios, quer de transparência, quer de boa gestão financeira:

- o anexo, como instrumento complementar das informações do balanço e da conta de gestão;

- a apresentação, de forma consolidada, de todas as demonstrações financeiras;

- o enunciado dos princípios contabilísticos que devem presidir à elaboração das demonstrações financeiras - artigo 116.o, n.os 1 e 2;

- a possibilidade de correcção, por parte das instituições comunitárias, das suas demonstrações financeiras, num primeiro momento apresentadas ao Tribunal de Contas com natureza "provisória" - artigo 118.o, n.o 1.

4.1.45. O princípio da gestão partilhada com os Estados-Membros, já referido neste parecer, parágrafo 5.1.13, encontra novo desenvolvimento na participação que se prevê para estes:

- no artigo 128.o, n.os 3 e 4, no que respeita à preparação do relatório anual do Tribunal de Contas;

- no artigo 130.o, n.o 2, no que respeita a relatórios especiais produzidos pelo Tribunal de Contas;

- no artigo 133.o, n.o 2, no que respeita às observações que eventualmente faça o Parlamento Europeu no decurso do procedimento de quitação.

4.2. A Parte II da Proposta de Regulamento - Disposições específicas - integra sete Títulos: Título I (artigos 134.o a 140.o), "Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola", Secção "Garantia", Título II (artigos 141.o a 145.o), "Fundos Estruturais", Título III (artigos 146.o e 147.o), "Investigação", Título IV (artigos 148.o a 156.o), "Acções Externas", Título V (artigos 157.o a 161.o), "Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias", Título VI (artigos 162.o a 165.o), "Organismo de Luta anti-fraude", e Título VII (artigos 166.o a 168.o), "Dotações Administrativas".

4.2.1. No âmbito do FEOGA-Garantia, são introduzidas duas normas inovadoras na proposta: as dos artigos 135.o e 140.o.

4.2.2. Destacam-se, no artigo 135.o, algumas características específicas da gestão financeira deste Fundo, designadamente:

- o princípio da igualdade entre dotações de autorização e dotações de pagamento;

- a possibilidade de transição de dotações de pagamento entre exercícios, em derrogação do princípio da anualidade.

4.2.3. Igualmente em reconhecimento da especificidade, da importância e do peso deste Fundo na política comunitária, as autorizações antecipadas para as despesas de gestão corrente do FEOGA-Garantia, previstas no artigo 136.o, n.o 3 da proposta, podem ser feitas por um montante superior àquele que é definido como regra para as autorizações antecipadas para despesas de gestão corrente (ver artigo 167.o, n.o 1 da proposta).

4.2.4. O artigo 140.o da proposta prevê o regime de afectação de receitas no âmbito do FEOGA-Garantia, como excepção ao princípio da universalidade do orçamento.

4.2.5. Foi introduzido nesta Parte II um novo Título, referente aos "Fundos Estruturais", incluindo o Fundo de Coesão e as medidas estruturais e agrícolas de pré-adesão - artigos 141.o a 145.o.

4.2.6. Embora seja previsível que a regulamentação sectorial destes Fundos e medidas agrícolas continue a conter disposições de carácter financeiro próprias, é salutar que os respectivos princípios essenciais de gestão financeira estejam contidos no Regulamento Financeiro das Comunidades.

4.2.6.1. Entende o Comité que a regulamentação sectorial dos fundos e medidas agrícolas deverá continuar a integrar as disposições especificas, mas que importa salvaguardar que estas disposições especificas não sejam, na realidade, derrogações aos princípios.

4.2.7. No domínio das acções externas, merece destaque a admissão da gestão descentralizada - nos países terceiros beneficiários - de certas acções, sem prejuízo do necessário controlo a realizar pela Comissão - artigos 150.o e 151.o da proposta, com carácter inovatório.

4.2.8. Foi criado um Título novo, destinado ao estabelecimento das regras básicas de gestão orçamental do OLAF - Organismo de Luta Anti-fraude, criado por Decisão da Comissão de 28 de Agosto de 1999 - artigos 162.o a 165.o da proposta.

4.2.9. No âmbito das dotações administrativas, consagra-se na Proposta a regra da igualdade entre as dotações de autorização e as dotações de pagamento - artigo 168.o, n.o 1 -, sem prejuízo da possibilidade (já prevista no actual Regulamento Financeiro) de autorizações antecipadas de despesas de gestão corrente, a partir de 15 de Novembro de cada ano.

4.3. A Parte III da Proposta de Regulamento - Disposições transitórias e finais - integra dois Títulos: Título I (artigos 169.o e 170.o), "Disposições Transitórias" e Título II (artigos 171.o a 176.o), "Disposições Finais".

4.3.1. Nesta Parte, realce-se a sujeição, até 31 de Dezembro de 2006, das dotações para o desenvolvimento rural e para as medidas de acompanhamento ao regime previsto para o FEOGA-Garantia - artigo 170.o da proposta.

4.3.2. Finalmente, o artigo 173.o da proposta integra o desenvolvimento do procedimento de concertação entre a Comissão e o Parlamento Europeu, em matéria de regulamentação financeira das Comunidades, procedimento que já se encontra estabelecido no artigo 140.o do actual Regulamento Financeiro, considerando-se positivo que, em matéria deste grau de importância no funcionamento das Comunidades, seja visado o acordo de princípio entre o Parlamento Europeu e o Conselho.

5. Conclusões

5.1. Da análise feita à proposta de Regulamento Financeiro, o Comité formula um juízo globalmente positivo quanto ao seu articulado.

5.2. Constata-se que a proposta de Regulamento Financeiro integra normas que permitem uma mais eficaz concretização dos oito princípios fundamentais de Direito Orçamental.

5.2.1. Neste particular aspecto, foram previstos importantes passos na concretização do princípio da transparência, tal como se registaram significativas melhorias na precisão de conceitos jurídicos, financeiros e técnico-contabilísticos. Ou seja, também no domínio da "certeza jurídica" se constatam melhorias em relação ao Regulamento Financeiro em vigor.

5.3. A Proposta de Regulamento Financeiro reflecte, como não podia deixar de fazer, algumas das novas realidades que emergiram no seio das Comunidades. Daí que se contemplem matérias e realidades como as subvenções, os fundos estruturais e o Organismo de Luta Anti-fraude (OLAF).

5.4. Numa matéria de grande complexidade técnica, e, ao mesmo tempo, de grande importância prática, como é a regulamentação da vida financeira das Comunidades, será desejável que os objectivos de eficácia e de flexibilidade sejam alcançados com sucesso, mas sem sacrificar o igualmente importante objectivo de rigor. É no contexto da compatibilização destes objectivos que têm de ser entendidas algumas preocupações expressas pelo Tribunal de Contas - e que o Comité Económico e Social não deixou de ponderar devidamente - na sua análise da Proposta de Regulamento Financeiro.

5.5. O Comité identifica-se com a orientação da Comissão, no sentido de outorgar a todas as instituições o poder de, sem autorização prévia da Autoridade Orçamental, decidir sobre as transferências entre capítulos dos seus próprios orçamentos.

5.6. Importa ter presente que a apreciação da regulamentação financeira das Comunidades não poderá incidir exclusivamente no texto do Regulamento Financeiro. Embora subordinados, coexistirão com este um (ou vários) regulamentos de execução, que não poderão deixar de constituir um conjunto harmonizado e compatível. Por isso, teria sido aconselhável que a proposta de Regulamento Financeiro tivesse sido acompanhada pela apresentação em simultâneo da proposta de regulamento (ou regulamentos) contendo as modalidades de execução do Regulamento de base.

5.7. Finalmente, expressa o Comité o desejo de que o novo Regulamento Financeiro constitua um instrumento activo e eficaz para o aprofundamento de caminho de partilha da gestão financeira das Comunidades com os respectivos Estados-Membros. Será este o desejável cenário futuro.

Bruxelas, 11 de Julho de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO L 356 de 31.12.1997, p. 1.

(2) Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.o 1252/79, do Conselho, de 25.6.1979 - JO L 160 de 28.6.1979, p. 1; Regulamento (CEE, Euratom), CECA n.o 1176/80, de 16.12.19801980 - JO L 345 de 20.12.1980, p. 23; Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.o 1600/88, do Conselho, de 7.6.1988 - JO L 143 de 10.6.1988, p. 1; Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.o 2049/88, do Conselho, de 24.6.1988 - JO L 185 de 15.7.1988, p. 3; Regulamento (Euratom, CECA, CEE), n.o 610/90, do Conselho, de 13.3.1990 - JO L 70 de 16.3.1990, p. 1; Regulamento (CECA, CE, Euratom) n.o 1923/94, do Conselho, de 25.7.1994 - JO L 198 de 30.7.1994, p. 4; Regulamento (CECA, CE, Euratom) n.o 2730/94, do Conselho, de 31.10.1994 - JO L 293 de 12.11.1994, p. 7; Regulamento (CE, Euratom, CECA) n.o 2333/95, do Conselho, de 18.9.1995 - JO L 240 de 7.10.1995, p. 1; Regulamento (CE, Euratom, CECA) n.o 2334/95, do Conselho, de 18.9.1995 - JO L 240 de 7.10.1995, p. 9; Regulamento (CE, Euratom, CECA) n.o 2335/95, do Conselho, de 18.9.1995 - JO L 240 de 7.10.1995, p. 12; Regulamento (CE) n.o 2444/97, do Conselho, de 22.9.1997 - JO L 340 de 11.12.1997, p. 1; Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 2548/98, do Conselho, de 23.11.1998 - JO L 320 de 28.11.1998, p. 1; Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 2779/98, do Conselho, de 17.12.1998 - JO L 347 de 23.12.1998, p. 3; Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 2673/1999, do Conselho, de 13.12.1999 - JO L 326 de 18.12.1999, p. 1; Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 762/2001, do Conselho, de 9.4.2001 - JO L 111 de 20.4.2001, p. 1.

(3) COM(2000) 461 final

(4) SEC(98) 1228 final, de 22 de Julho de 1998

(5) COM(2000) 461 final de 17 de Outubro de 2000.

(6) Parecer n.o 4/97 de 10 de Julho de 1997 - JO C 57 de 23.2.1998, p. 1.

(7) Documento de Trabalho da Comissão SEC(1998) 1228 final, de 22.7.1998.

(8) No seu parecer n.o 2/2001 o Tribunal das Contas considera ser desnecessário este regime de transição das dotações, entendendo que, "não só tem uma incidência financeira marginal, como introduz uma complexidade adicional nos sistemas de gestão contabilística".

(9) Também neste caso o Tribunal das Contas considera que este regime não se justifica.

(10) Parecer do Tribunal das Contas 1/2001 (JO C 55 de 21.2.2001), ponto 31.

(11) JO C 123 de 25.4.2001.

(12) Parecer n.o 4/97 de 10 de Julho de 1997 - JO C 57 de 23.2.1998, p. 1.

(13) Regulamento (CE, CECA, Euratom) n.o 762/2001 do Conselho, de 9 de Abril de 2001, JO L 111 de 20.4.2001.