Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Coordenação das políticas económicas como consequência da UEM"

(2001/C 139/13)

Em 2 de Março de 2000, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o3 do artigo 23.o do Regimento, emitir parecer sobre o tema: "Coordenação das políticas económicas como consequência da UEM".

A Secção da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, emitiu parecer em 12 de Dezembro de 2000 (relator: Lars Nyberg).

Na 379.a reunião plenária de 28 de Fevereiro e 1 de Março de 2001 (sessão de 1 de Março), o Comité Económico e Social adoptou, por 87 votos a favor e 1 contra, o presente parecer.

1. Introdução

1.1. O mercado único e a introdução da moeda única foram um grande passo rumo à integração económica da União Europeia, abrindo igualmente novas possibilidades de progresso económico. No entanto, se, por um lado, se começa a colher frutos dessas decisões políticas, por outro, são cada vez mais manifestos os problemas que continuam por resolver. Que fazer para conseguir que o mercado único e a moeda única surtam pleno efeito sobre o crescimento e o emprego?

1.2. O Comité tem vindo a emitir regularmente, através do seu Observatório, pareceres sobre a evolução do mercado único, cuja realização integral é imprescindível para o êxito das outras políticas. Vários pareceres têm abordado também os diferentes aspectos da moeda única, salientando as dificuldades emergentes do processo de integração provocadas, por exemplo, pelo desemprego e deficiente crescimento, mas também sucessos traduzidos em redução da inflação e dos défices orçamentais. Esta última é uma excelente premissa para o desenvolvimento sustentável e para que a taxa de emprego aumente. O termo das fricções constantes entre os, actualmente, doze países do euro devidas a divergências na evolução das taxas de câmbio teve repercussões favoráveis na coesão, cedendo o lugar a debates sobre a evolução do câmbio do euro. O presente parecer pretende completar os pareceres supra, concentrando-se particularmente na necessidade de maior coordenação das políticas macroeconómicas em resultado da introdução do euro.

1.3. Nos seus pareceres de Março de 1998(1) e de Março de 2000(2), o Comité refere-se às flutuações cambiais do dólar e do iene do seguinte modo: "Nos últimos vinte anos, as variações entre o 'euro' e o 'dólar' atingiram os extremos de 1,7 e 0,6, o que mostra que esta evolução recente não tem nada de excepcional." O gráfico infra ilustra as flutuações que o euro tem sofrido em relação ao dólar. Embora a ordem de grandeza do aumento do valor do dólar não seja inédita, a subida foi muito rápida. Esta matéria está, todavia, fora do contexto do presente parecer.

Gráfico 1: Valor do euro em relação ao dólar americano

>PIC FILE= "C_2001139PT.006002.EPS">

Fonte:

Boletim mensal do BCE (Outubro 2000).

1.3.1. No parecer de 1998(3), o Comité abordou outro aspecto da questão, assinalando: "O que é indiscutivelmente positivo na união monetária é que a dependência externa dos países seus membros diminuirá fortemente, visto que o essencial do comércio entre os países participantes se desenrolará em euros. O valor externo do euro será, portanto, um problema muito menos importante do que o que era até agora..." Este raciocínio foi retomado no parecer sobre a situação económica emitido em 2000(4): "não se pode deixar de recordar que uma das características da zona euro é a sua grande dependência da procura interna, que é responsável por 90 % do PIB". O tema foi desenvolvido posteriormente no parecer sobre a "Europa como entidade económica - um desafio político"(5).

1.3.2. O parecer de 2000(6) salienta que a política do BCE contra a inflação, no contexto actual, a par das consequências positivas, poderá "comprometer a rapidez da melhoria conjuntural que em alguns países mal havia começado." É este o ponto de partida do nosso debate sobre a importância da coordenação das políticas económicas. Partimos igualmente do princípio de que "o desemprego continua a ser a preocupação número um do Comité, que já anteriormente expressou o parecer de que, para conseguir uma redução satisfatória do desemprego, a UE tem de dotar-se de um objectivo de crescimento a médio prazo de, pelo menos, 3,5 %."(7) O Comité relevou a importância de coordenar os processos políticos(8) com um "policy-mix" macroeconómico apropriado - abarcando a política orçamental, a política monetária e a política dos rendimentos - para criar um clima de confiança capaz de incentivar o consumo e o investimento e, portanto, de relançar o emprego de modo duradouro(9).

1.3.3. No parecer sobre a UEM e a coesão(10), discute-se como a UEM, endurecendo a concorrência, faz aumentar a produtividade e chama-se a atenção para o risco associado de perda de empregos. "Contudo, se os actores da União Europeia lograrem coordenar as diferentes políticas económicas, poderá haver uma procura suficientemente forte. Em tal caso, o efeito líquido sobre o emprego poderia ser positivo." Um dos efeitos da UEM que dá aos Estados-Membros melhores possibilidades de praticarem tal política activa é o facto de taxas de juro mais baixas reduzirem os juros suportados pelo Estado e contribuírem, por conseguinte, para o equilíbrio orçamental.

2. Antecedentes

2.1. O nosso ponto de partida é que a UEM é um facto consumado. Não discutiremos possíveis alterações constitucionais nem a divisão de poderes entre o BCE, o Conselho de Ministros e o Parlamento. À luz das disposições e dos critérios de convergência de Maastricht, completados pelo pacto de estabilidade e crescimento, veremos como a coordenação económica e política poderá aumentar os efeitos positivos da UEM(11). Importantes para este efeito são quer o Tratado de Amsterdão quer a Cimeira de Lisboa.

2.2. Nos termos do Tratado, a política de juros é gerida pelo BCE. Na prática, é sobre os juros de curto prazo que o BCE tem influência. A taxa de juro é fixada tendo em mente a inflação, embora também considere o crescimento e o emprego(12), contanto que tal não interfira no objectivo de estabilidade dos preços.

2.2.1. O SBCE(13) gere a parte comum das reservas cambiais, dispondo, portanto, de um instrumento para regular a taxa de câmbio do euro, mas o Conselho de Ministros (Euro-12) tem de ser informado da sua utilização. Esta interacção poderia, por si só, ser objecto de um debate específico.

2.2.2. Para chegar à terceira fase da UEM - a introdução do euro como moeda única - foram adoptados critérios de convergência que os Estados-Membros tiveram de cumprir. Estes critérios continuam a aplicar-se, no essencial, aos países que ainda não entraram na terceira fase.

2.3. Para os doze países que adoptaram o euro, a taxa de juro e de inflação já há muito deixaram de fazer parte apenas dos objectivos políticos nacionais; são antes estabelecidas, como objectivos em valor médio, pelo BCE. O BCE determinou que a inflação deve manter-se abaixo de 2 %. Cabe ao Conselho a obrigação de vigiar a evolução da taxa de câmbio do euro. Resta ao nível nacional a observância dos dois critérios de convergência que dizem respeito ao saldo orçamental e à dívida pública. Estes critérios são agora fixados âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. No atinente à dívida pública, o critério mantém-se num valor máximo de 60 % do PIB. O critério colocado ao saldo orçamental é muito mais severo. O valor máximo do défice não varia (- 3 % do PIB), mas inscreveu-se em ponto de mira atingir o equilíbrio orçamental ou um superavit. O motivo é claramente indicado - dispor de recursos suficientes para estimular a economia em futuros períodos de recessão sem risco de atingir o limite de - 3 %. No fundo, a UE não fixa objectivo para o saldo orçamental como tal, mas o propósito de criar recursos suficientes para estimular a economia numa fase de conjuntura baixa.

2.4. O passo formal em matéria de coordenação das políticas económicas está consagrado no artigo 99.o do Tratado: "Os Estados-Membros consideram as suas políticas económicas uma questão de interesse comum e coordená-las-ão no Conselho." Para a política anticíclica dos Estados-Membros apenas há um limite negativo (- 3 % do PIB) com possibilidade de sanções se não for caso de uma queda excepcional do PIB. Por detrás dos excedentes orçamentais está a ideia de constituir o mais rapidamente possível reservas financeiras, enquanto a situação económica o permite. Não existem, porém, para o efeito quaisquer critérios ou sanções, nem no Tratado nem no Pacto. O desenvolvimento almejado para os próximos anos é formulado no âmbito das Grandes Orientações das Políticas Económicas (GOPE), que não contêm, formalmente, regras vinculativas, mas já se converteram num forte instrumento de pressão sobre a política económica.

3. Actores e sua influência

3.1. Com o Tratado de Maastricht, o Conselho Ecofin passou a ser o principal protagonista da política económica da UE. Os critérios de convergência colocavam exigências para ambos os domínios. O instrumento de intervenção é constituído pelas Grandes Orientações das Políticas Económicas (GOPE) e pelos programas de convergência e estabilidade concomitantes. Os governos nacionais definem os instrumentos de política económica em termos de receitas e despesas estatais que têm influência no desenvolvimento económico, mas são, também, por ele influenciadas. Deste modo, uma política concebida para cumprir esses programas tanto pode ficar além como aquém dos objectivos, consoante a evolução da conjuntura económica.

3.2. A partir de 1 de Janeiro de 1999, o BCE assumiu integralmente o papel de gestor da política monetária, que passou, portanto, a ter formalmente carácter comunitário. O instrumento principal são as taxas de juro de curto prazo. Mantém-se, no entanto, a divisão de papéis no que se refere às taxas de câmbio. Voltaremos, nos pontos seguintes, ao "poder" do BCE sobre as taxas de juro e o desenvolvimento económico.

3.3. A terceira vertente da política económica comum é a política salarial, que se encontra nas mãos dos parceiros sociais nacionais, por vezes em cooperação com os governos. Há inúmeros exemplos de como, ao nível nacional, se logrou criar uma base sólida para o crescimento e o emprego, por exemplo, mediante pactos sociais. Também ao nível da UE se começa a desenhar a coordenação entre os parceiros. Se bem que a política salarial seja definida ao nível nacional, as organizações europeias têm um papel importante a desempenhar nos debates com o BCE, o Conselho Ecofin e o Parlamento Europeu. Os debates entre os governos, o BCE e os parceiros sociais formalizaram-se no processo de Colónia, que compreende o diálogo quer ao nível técnico quer ao nível político.

3.4. A evolução salarial nos países vizinhos é hoje mais importante que no passado. Já há muito que deixou de bastar uma boa coordenação das negociações entre os vários actores ao nível nacional. É imprescindível ter igualmente em conta as tendências à escala europeia.

3.4.1. Com uma política monetária comum, um país cuja situação conjuntural seja divergente terá de ter maior flexibilidade na formação de salários. Há exemplos de acordos entre os parceiros sociais para a criação de fundos para fazer frente a este tipo de situações, fundos que gerem dinheiros retidos da massa salarial de anos fartos para uso nos anos magros. Se a situação das finanças públicas for sã, há, ainda, outra possibilidade: o Estado apoiar os parceiros sociais com contribuições temporárias para o sistema de segurança social, mantendo o nível salarial mesmo em períodos de vacas magras.

3.4.2. Para variações mais persistentes na situação concorrencial de um país, havia antigamente a possibilidade de desvalorização. Agora que ela já não existe, é necessário desenvolver novos métodos. Outra possibilidade seria ter aumentos salariais inferiores aos de outros países. Numa zona dotada de moeda única, esta medida surte, porém, o mesmo efeito negativo que tinha a desvalorização - a carga dos ajustamentos requeridos é suportada parcialmente pelos outros países. Ocorrendo essa quebra competitiva nos aumentos salariais em vários países, para relançar a competitividade, estaremos a regressar à situação que se produzia com desvalorização competitiva. Há que evitá-lo por todos os meios.

3.5. Para contribuir para um crescimento sustentável, é preciso, pelo contrário, praticar uma política de salários responsável e dinâmica. Por conseguinte, o único critério judicioso para a negociação salarial é a produtividade. Um aumento da produtividade superior à média da zona do euro é razão para uma evolução salarial mais favorável. Se o aumento de produtividade, a longo prazo, for inferior à média, tal reflectir-se-á também na relação dos salários com os dos outros países. Nesta situação, são naturalmente desejáveis acções políticas que estimulem a produtividade. A política da educação e o aumento do investimento são elementos cruciais desta política. Com a maior coordenação política necessária para acompanhar a convergência do crescimento económico dos Estados-Membros, descentralizar a formação de salários será, contra este pano de fundo, uma via errada.

4. A UEM e a política de taxas de juro

4.1. As taxas de juro e a massa monetária exercem influência sobre a procura. O Banco Central regula este processo fazendo variar o nível das suas taxas de juro. Quanto mais elevadas estas forem, menor a procura e vice-versa. O principal indicador da actividade económica usado pelo BCE é o nível da inflação. O grande aumento do preço do petróleo deste ano colocou o BCE perante um dilema, uma vez que a inflação total deixou de servir de medida da actividade interna de um país.

4.2. Para além dos efeitos internos directos das flutuações das taxas de juro, é possível atrair investidores financeiros estrangeiros graças a taxas de juro elevadas e, consequentemente, à perspectiva de rendimentos elevados. Com esta finalidade, os investidores compram euros, o que dá lugar ao aumento da taxa de câmbio. O contrário também acontece, quando as taxas de câmbio descem em relação a outras zonas monetárias. Deste modo, a taxa de câmbio encontra-se igualmente ligada às taxas de juro e à massa monetária. Se esta última for demasiado elevada, surgem tendências inflacionistas, que levam os actores do mercado a desfazer-se dos seus activos em euros, e a taxa de câmbio cai. A mão-de-obra, os bens e os serviços ficam localmente mais baratos, mas os preços das importações aumentam.

4.3. A curto prazo, os preços e os salários nominais são pouco elásticos. Em contrapartida, as taxas de refinanciamento do BCE podem ser utilizadas com eficácia para estimular ou restringir a procura económica, porque se repercutem directamente nas taxas de juro de mercado de curto prazo. Conforme ilustra o gráfico abaixo, existe forte correlação entre a taxa de refinanciamento e as taxas de juro de curto prazo.

Gráfico 2: Taxa de juro de curto prazo e taxa de juro de refinanciamento do BCE

>PIC FILE= "C_2001139PT.006301.EPS">

* As taxas de juro do mercado monetário de Janeiro e Abril de 1999 são indicadas como média anual. Os números de Setembro de 2000 indicam as taxas de refinanciamento a partir de 6 de Setembro e as taxas de juro do mercado a partir de 8 de Setembro.

Fonte:

Boletim mensal do BCE (Setembro de 2000).

4.4. As taxas de juro de longo prazo são influenciadas pelas expectativas em relação às taxas de juro de curto prazo e à política económica. Conforme ilustra o gráfico abaixo, não existe entre a taxa de juro de refinanciamento e as taxas de juro de longo prazo a mesma relação do gráfico anterior. Ao invés, em certos meses, observamos que as taxas de juro de longo prazo desceram ao mesmo tempo que a taxa de refinanciamento subiu. É uma indicação de que os mercados financeiros consideram provável que a política monetária aperte, para obviar a tendências inflacionistas. Assim, os prémios de risco descem e as taxas de juro são inferiores ao que seriam se a expectativa fosse de uma política monetária expansiva, com maiores riscos de inflação e de sobreaquecimento.

Gráfico 3: Taxa de juro de longo prazo e taxa de juro de refinanciamento do BCE

>PIC FILE= "C_2001139PT.006401.EPS">

* As taxas de juro do mercado monetário de Janeiro e Abril de 1999 são indicadas como média anual. Os números de Setembro de 2000 indicam as taxas de refinanciamento a partir de 6 de Setembro e as taxas de juro do mercado a partir de 8 de Setembro.

Fonte:

Boletim mensal do BCE (Setembro de 2000).

4.5. Embora o BCE seja independente, na prática, não pode agir com "autonomia total". Os mercados cambiais mundiais são dominados pelo dólar americano e os capitais internacionais têm mobilidade imediata. Diferenças no rendimento dos investimentos entre a Europa e os EUA têm implicações directas nos fluxos de capitais. O BCE não pode, portanto, basear-se unicamente nas exigências da situação económica na UE para definir a sua política de taxas de juro. Se a taxa de juro e o rendimento do capital na UE são inferiores aos dos EUA, os capitais a investir são transferidos para os EUA(14). No gráfico 4, pode observar-se como as diferenças na taxa de juro real entre os EUA e a zona do euro têm evoluído nos últimos tempos. O efeito causado pela forte dependência internacional dos mercados financeiros e a vontade de dinamizar a economia subjacente ao objectivo de taxas de juro baixas devem ser postos nos pratos da balança, pois, para estimular a economia, são necessários capitais de investimento.

Gráfico 4: Taxa de juro real na zona do euro e nos EUA

>PIC FILE= "C_2001139PT.006501.EPS">

Fonte:

Economic Outlook 67, OCDE 2000.

4.5.1. O que mais sobressai na estatística diária, e que parece suscitar mais preocupações, é o efeito colateral sobre as taxas de câmbio, que, por sua vez, têm influência tanto na situação geral da concorrência como na inflação, devido ao aumento dos preços das importações. As flutuações entre o dólar americano e as moedas europeias em anos recentes foram ainda maiores do que as registadas em 1999/2000. Tal significa, por um lado, que as grandes flutuações são um fenómeno normal que pode mudar bruscamente de direcção, por outro, que podem ter efeitos consideráveis sobre a inflação.

4.5.2. Deste modo, fica claro como as possibilidades de o BCE dirigir as actividades económicas são influenciadas pela situação económica e pela política económica de outros países, sobretudo dos EUA. Por outras palavras, os actores não são apenas três mas, pelo menos, quatro - o BCE, o Conselho Ecofin, os parceiros sociais e seus homólogos nos EUA. São cada vez mais as vozes que se erguem a favor de medidas que minimizem a susceptibilidade das economias a oscilações violentas do mercado financeiro internacional.

4.6. Só que as taxas de juro não são apenas determinantes para a inflação futura, mas representam também um dos factores decisivos da actividade económica. É forte a interdependência entre inflação e conjuntura. Se todos os Estados-Membros apresentassem a mesma taxa de inflação e a mesma situação conjuntural, uma política de taxas de juro que mantivesse a inflação no nível desejado encaixaria com a política conjuntural de todos eles.

4.6.1. Mas a realidade é bem diversa. O facto de a inflação e a situação conjuntural variarem de um Estado-Membro para outro é a principal razão para a UEM, com a sua política monetária comum, não poder funcionar idealmente sem coordenação simultânea das políticas económicas. Esta é necessária para corrigir a política monetária comum em função da conjuntura. A política que resulte dessa coordenação depende inteiramente das diferenças que existem actualmente entre os Estados-Membros.

4.6.2. A grande diferença em relação à situação anterior é que, com a política monetária agora comum, o nível de inflação de referência deixa de ser o nacional e passa a ser a taxa de inflação média (ponderada pelos PNB de cada país).

4.6.3. A pior maneira de realizar essa coordenação seria também estabelecer no âmbito económico uma política comum e idêntica para todos os países. Uma harmonização desta natureza agravaria ainda mais os problemas criados pela política monetária comum num contexto caracterizado por diferenças de inflação e de conjuntura.

4.6.4. Em vez disso, a coordenação deveria permitir um consenso em relação às diferenças nas políticas económicas dos vários países que melhor pudessem contrabalançar os efeitos negativos da política monetária comum nos países que apresentassem divergências. Se muito simplesmente se deixasse agir cada país como melhor lhe aprouvesse a partir de uma dada política monetária comum, surgiriam provavelmente atritos, pelo facto de, em virtude dos laços económicos estreitos na UE, a política de um país afectar também os demais. A coordenação deverá, pois, passar por permitir que se formulem recomendações para cada país, contemplando, porém, os eventuais efeitos dessa política nos outros. A política deveria dar o passo da cooperação de carácter estritamente voluntário para a autêntica coordenação.

5. A grande importância do mercado único

5.1. Conforme a Comissão e o Conselho, tal como o Comité, constataram várias vezes, cerca de 90 % do PIB do território da UE advém de trocas comerciais internas. Com o alargamento, será ainda menor a quota-parte do comércio externo da UE no PIB. A longo prazo, terão importância decisiva as relações comerciais com o resto do mundo através do desenvolvimento da competitividade internacional - determinante para os 10 % que são comércio com o resto do mundo. Atendendo ao prazo mais curto das possibilidades de recurso à política económica para corrigir certos efeitos da política monetária comum, os 90 % dão uma ideia da margem de manobra ao dispor da coordenação.

5.1.1. A Comissão coligiu, no seu relatório económico anual de 1999, dados que ilustram a abertura da zona do euro ao resto do mundo e a interdependência entre os então onze países. Para este efeito, os quatro países que, em 1999, estavam fora da zona do euro são tratados como "resto do mundo". 13 % do PIB total dos países do euro dizem respeito a trocas comerciais com o resto do mundo. Percentagem idêntica do PIB é constituída pelas trocas comerciais entre os onze países, que, na perspectiva do euro, são consideradas comércio interno. São, todavia, substanciais as diferenças entre os Estados-Membros. A dependência do comércio interno ainda é, pois, mais um fenómeno da UE que do euro.

5.2. Ao mesmo tempo, é enorme a dependência do comércio interno global da UE. O comércio interno transfronteiriço representa, respectivamente, cerca de 16 % ("exportações") e de 15 % ("importações") do PIB da UE. O grau de dependência varia fortemente entre os vários países, sendo, como é natural, máximo nos países mais pequenos.

Quadro 1: Comércio interno da UE (% do PIB)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

European Economy (n.o 69).

5.3. Esta combinação de independência externa com dependência interna faz com que a política económica de um Estado-Membro da UE tenha uma influência muito pequena no resto do mundo. No que respeita ao padrão das trocas comerciais, é também pequena a influência externa na maioria dos países. Mas são já notáveis os efeitos da política económica de um Estado-Membro sobre os demais.

5.4. Para avaliar a amplitude dessa relação, solicitámos ao "Erhvervsrådet"(15) da Dinamarca que aplicasse o seu reputado modelo econométrico à zona do euro. No quadro seguinte, calcularam-se, deste modo, os efeitos de um aumento do investimento público equivalente a 1 % do PIB.

Quadro 2: Aumento dos investimentos públicos

Efeitos totais no terceiro ano (2000-2002)

(Áustria, Irlanda, Portugal e Luxemburgo não foram considerados neste modelo)

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Fonte:

Economic Council of the Labour Movement, Dinamarca.

Os números indicados ilustram os efeitos sobre o PIB e o emprego ao fim de três anos. Infelizmente, apenas sete dos doze países da zona do euro fazem parte deste estudo. Se tivessem sido considerados todos os países, os efeitos teriam sido superiores. A coluna A do quadro indica os resultados dos países que actuam isoladamente. A coluna B dá-nos o efeito do aumento dos investimentos em cada um dos países analisados. Por exemplo, um aumento dos investimentos na Alemanha faz aumentar o PIB dos outros países numa média de 0,2 %. Na coluna C, por último, os números indicados reflectem uma expansão coordenada, no caso de todos os sete países aumentarem simultaneamente os seus investimentos públicos. O efeito sobre o PIB é aqui cerca de duas vezes superior ao do caso em que os países actuam isoladamente.

5.5. Mesmo não prestando demasiada importância à exactidão dos números, ficamos com uma imagem clara de como a política é mais eficaz quando as acções são coordenadas. O quadro mostra igualmente que a política económica de um país pode beneficiar os outros países que se encontram na mesma fase do ciclo, mas pode criar dificuldades aos países que se encontram numa fase do ciclo diferente.

6. A coordenação avança a passos largos

6.1. O Conselho Europeu pronunciou-se repetidas vezes a favor do reforço da coordenação da política económica. Dada a exiguidade do orçamento comunitário, considerado em percentagem do PIB total, não há praticamente margem para a estabilização económica por esta via. No entanto, em certas situações, a UE pode ajudar os países que se debatem com problemas económicos graves(16).

6.2. A Cimeira de Helsínquia de Dezembro de 1999 enunciou os princípios fundamentais para a coordenação das políticas nacionais: 1) subsidiariedade - não obstante o quadro para a política orçamental ser dado pelo Tratado e pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento, há margem para opções políticas nacionais; 2) independência dos diversos actores - BCE, parceiros sociais e governos; 3) obrigação dos Estados-Membros de considerarem a sua política económica questão de interesse comum (artigo 99.o do Tratado CE).

6.3. A coordenação circunscreve-se a um âmbito político geral, passando por evitar a concorrência desleal. Por outro lado, as "boas práticas" são uma componente importante do processo de aprender reciprocamente com os êxitos e os fracassos de cada um.

6.4. Existem já vários métodos de coordenação: intercâmbio de informações, debate sobre as "boas práticas", regras políticas fundamentais, avaliação pelos pares (peer review) e acções conjuntas. As possibilidades que se encontrem para os diferentes métodos dependem do domínio político considerado. O que falta é uma abordagem mais coesa de todas as acções através de uma orientação política definida em comum.

6.5. Nos termos do artigo 99.o do Tratado, as orientações económicas são hoje o ponto de partida para a coordenação. Aquelas integram outros processos (Luxemburgo, Cardiff e Colónia), encerrando o processo político de um ano e iniciando o do ano seguinte. As Grandes Orientações das Políticas Económicas (GOPE) adquiriram com os anos um carácter mais concreto e mais focado nas questões estruturais. Nos relatórios, designadamente, nos apresentados pela Comissão no âmbito de todos estes processos, sobretudo na perspectiva das conclusões das GOPE, encontra-se uma base para executar a coordenação das políticas económicas. Para consolidar esta base, é necessário que os Estados-Membros forneçam dados económicos com maior exactidão e rapidez.

6.6. Além das disposições formais do Tratado e do Pacto, os doze ministros da zona euro passam periodicamente em revista os seus projectos em matéria de política orçamental. O Comité reputa importante que se explicite melhor o papel dos doze ministros da zona euro, como instância a quem cabe dirigir as acções no âmbito dessa política.

6.7. Os resultados do processo de Cardiff são integrados nas GOPE e, no ano 2000, a coordenação dos trabalhos dos ministros do trabalho com o processo de Luxemburgo evoluiu já ao ponto de eles também já discutirem as GOPE. O diálogo macroeconómico criou possibilidades de debate que facilitam, por seu turno, a coordenação das políticas monetária, económica e salarial. Ademais, a Cimeira de Lisboa introduziu um novo elemento que consiste na realização de cimeiras anuais para prosseguir o debate sobre o emprego e a sociedade da informação.

6.8. Um relatório do Conselho Ecofin no Conselho Europeu de Helsínquia descreve as várias etapas para melhorar a coordenação, designadamente, através dos chamados indicadores e valores de referência (benchmarks). O primeiro passo será investir mais tempo na busca de entendimento comum dos elementos cíclicos e estruturais da política orçamental. Realizar este propósito pressupõe, porém, dispor de informação mais fiável.

6.9. O passo seguinte é tornar as GOPE mais concretas, dirigindo-as sobretudo para os objectivos a longo prazo e dando mais ênfase à sua aplicação. Para se poder seguir de perto a realização dos projectos concretos nacionais, estes devem ser detalhados e comparáveis. Quando os orçamentos nacionais sejam apresentados em data diversa dos planos de convergência e de estabilidade, há que garantir uma ligação o mais estreita possível entre uns e outros. Convém, igualmente, ter em conta nesses planos e orçamentos as consequências do envelhecimento da população. Uma coordenação eficaz deve assentar também na transparência, abertura e na disposição de aceitar conselhos e modificar políticas.

6.10. Estas recomendações são essenciais para encontrar métodos eficazes para acompanhar a evolução da política dos vários países.

7. As diferenças em termos conjunturais

7.1. O debate sobre os problemas que podem surgir numa zona de moeda única tem sido dominado pela questão dos "choques assimétricos"(17). É, obviamente, concebível que estes ocorram, mas a evolução dos últimos decénios demonstra antes que os choques (p. ex. aumento do preço do petróleo) se fazem sentir na maioria dos países, ou seja, são simétricos, apenas com variações ligeiras de intensidade. O colapso do comércio com a Rússia que golpeou a Finlândia ainda é o exemplo mais aproximado do que possa ser um choque assimétrico. Além disso, as ajudas comunitárias previstas no n.o 2 do artigo 100.o, atrás referidas, representam uma medida cautelar para fazer frente a situações extremas que afectem um país ou um grupo de países, mas não os restantes.

7.2. Se é verdade que choques assimétricos são raros, já as assimetrias entre os países ao nível do ciclo são significativas. São elas que, sendo a política monetária comum, estão no cerne da necessidade de coordenar as políticas económicas. Para definir o tipo de coordenação necessário e mais eficaz, é preciso dispor de mais conhecimentos sobre as dessincronias do ciclo.

7.3. Temos vindo a estudar, nos últimos anos, as diferenças entre as situações conjunturais dos Estados-Membros da UE. Por um lado, pode-se estudar a ordem de grandeza habitual das diferenças e se elas são maiores ou menores, por outro lado, pode-se procurar saber como vão variando os diferentes países uns em relação aos outros. São sempre os mesmos países que vão à frente no ciclo conjuntural? São sempre os mesmos países que divergem mais dos restantes? Há vários métodos para quantificar a situação conjuntural de um país. Escolhemos o mais simples, as variações do PIB.

7.4. O gráfico seguinte, elaborado com base em dados fornecidos pela OCDE, revela que as conjunturas económicas na zona do euro tendem, nos últimos anos, a aproximar-se. No entanto, há alguns países que se desviam desta tendência, por exemplo, a Irlanda e a Finlândia e, em virtude da reunificação, a Alemanha. A aproximação deve-se, provavelmente, ao mercado único e aos critérios de convergência, o que confirma a sua importância para a política económica futura, no sentido de que a política económica e a coordenação poderão contribuir para aumentar o crescimento e o emprego.

Gráfico 5a: Variações reais do PIB

>PIC FILE= "C_2001139PT.006901.EPS">

Gráfico 5b: Variações reais do PIB

>PIC FILE= "C_2001139PT.006902.EPS">

Fonte:

OCDE.

8. Estabilizadores automáticos

8.1. Mesmo se, num país com conjuntura divergente, não se tomar nenhuma decisão política nova, a economia do país conseguirá mesmo assim adaptar-se gradualmente às outras graças a um mecanismo de adaptação implícito. O problema é que este processo é bastante moroso e, com o tempo, acaba por ter efeitos secundários negativos. Em período de expansão, intensificar-se a actividade económica provoca inflação. Em consequência da dependência internacional, deteriora-se a competitividade e, com o tempo, diminui a actividade económica. No caso dos Estados-Membros, grande parte desta adaptação dá-se no mercado único. Além disso, se o reajustamento se fizer pelo nível dos preços, isso, na zona do euro, levará a uma política monetária complementar mais restritiva, que conduzirá a um abrandamento geral da actividade económica.

8.2. Uma vez que este mecanismo de reajustamento pelos preços age produzindo efeitos negativos sobre o emprego e o crescimento, e como os efeitos se sentem, em grande medida, noutros países, é um tipo de reajustamento inaceitável. Em sua substituição, recorre-se tradicionalmente a aumentos e diminuições das receitas e despesas do sector público, para acelerar o processo e manter a conjuntura em níveis "normais". Porém, com a evolução do nosso sistema económico, vários factores nele se incorporaram que, a funcionarem em pleno, desencadeiam automaticamente mecanismos de adaptação a ligeiras alterações na situação conjuntural. Eis alguns exemplos elucidativos:

- Seguro de desemprego - a possibilidade de os desempregados conservarem uma parte do rendimento de que dispunham antes, durante períodos de desemprego, restringe os efeitos negativos sobre a procura, quando aumenta o desemprego.

- Os programas de intervenção no mercado de trabalho com o objectivo de manter as competências dos desempregados neutralizam os efeitos negativos no mercado, durante os períodos de desemprego. A oferta de mão-de-obra e a taxa de emprego são condições fundamentais para o crescimento, daí o imperativo de assegurar uma oferta de mão-de-obra que possa fazer frente a uma inversão da conjuntura.

- Tributação progressiva e rede de protecção social - estas reduzem a exclusão e refreiam o declínio do poder de compra. Numa conjuntura favorável, fazem baixar a procura, transferindo recursos para o sector público.

- As prestações sociais baseadas no rendimento, como, por exemplo, a guarda de crianças a baixo custo, contribuem para manter o poder de compra, numa conjuntura desfavorável, e diminuem as despesas do Estado na fase ascendente do ciclo.

- Nível de educação - em períodos de transformações estruturais, é mais fácil aos trabalhadores qualificados participarem em acções de reconversão profissional para profissões deficitárias, criando-se, assim, uma reserva de mão-de-obra qualificada para a fase ascendente do ciclo.

- Fundos "amortecedores" como os criados na Finlândia (sob responsabilidade dos parceiros sociais) para utilizar em época de crise o arrecadado em época de prosperidade. O mecanismo consiste em, durante a expansão, destinar uma parte da massa salarial à constituição de fundos para depois, em período de recessão, financiar uma parte dos custos de mão-de-obra. A vantagem deste sistema é permitir um aumento mais equilibrado dos salários reais sem que surjam tendências inflacionistas.

9. O que é economicamente conveniente nem sempre é politicamente praticável

9.1. Com a UEM, a política de taxas de juro não é condicionada pela iminência de eleições gerais. Sem uma política de taxas de juro liberta das decisões ditadas pela política quotidiana, sobretudo em fase pré-eleitoral, dificilmente se poderá praticar uma política de taxas de juro conjunturalmente correcta. Em período de expansão e com eleições gerais à vista, é muito improvável que um governo imponha as restrições económicas requeridas pela situação conjuntural do momento. Para os políticos, é preferível uma vitória eleitoral que gerir correctamente a economia e perder as eleições. Ainda é difícil encontrar uma oposição que, numa situação deste tipo, não aproveite para criticar uma política económica restritiva. Se todas as eleições ocorressem em período de recessão, as conveniências políticas coincidiriam com as conveniências económicas. Mas a realidade é bem diferente. Quando vários Estados-Membros apresentam orçamentos equilibrados ou mesmo excedentários, pode haver a tentação política de introduzir reduções fiscais antes das eleições, independentemente da situação económica geral. Por este motivo, seria oportuno que o Conselho de Ministros estimulasse mais aquilo que fosse a evolução política apropriada ao momento.

9.2. Depois da reunião do Conselho Europeu de Lisboa, a Comissão anunciou uma série de regras a considerar para a política económica na situação económica actual. Mas já muito antes disso se falava frequentemente da necessidade de reduções fiscais. Nessas regras, a Comissão defende que a situação económica actual não é a mais adequada para introduzir tais alterações. Porém, caso estejam planeadas, terão de observar as orientações estabelecidas pela Comissão. Na actual boa conjuntura económica, as economias só muito dificilmente poderão absorver mais incentivos sem dar lugar a tendências inflacionistas. Numa situação destas há fortes razões para trabalhar em prol do objectivo de longo prazo de consolidação das finanças públicas, viabilizando incentivos económicos quando a conjuntura for menos favorável. Mesmo numa situação económica diversa, a redução dos impostos sobre os rendimentos deve ser vista em conjugação com a dívida pública e a evolução demográfica. Tais alterações fiscais apenas podem ser decididas em conjugação com reformas do sistema de segurança social. Todas estas questões constam do relatório da Comissão sobre finanças públicas, que, neste momento, ainda não foi submetido oficialmente ao Conselho para debate.

10. Orientações para a coordenação

10.1. Há, portanto, muitas razões para promover a coordenação das políticas económicas e encontrar uma base de referência comum para todos os métodos de que se dispõe para o efeito. Esta coordenação deveria ter, na opinião do Comité, a seguinte configuração:

10.2. Em primeiro lugar, mais que medidas concretas, é essencial a "direcção" a adoptar, restritiva ou expansiva. Perante uma mesma situação conjuntural, uma alteração nas receitas do Estado pode, num país, constituir a medida política economicamente mais adequada, ao passo que noutro pode ser mais eficaz uma alteração nas despesas públicas de sinal oposto. Quando se opta pelo abrandamento fiscal em dois países, a solução mais adequada pode ser a redução do imposto sobre os rendimentos num e a redução da taxa do IVA noutro. O elemento fulcral é, portanto, a direcção, a adopção de medidas concretas ocupa o segundo plano.

10.3. Em segundo lugar, e depois de definir a direcção, é imperioso reflectir em conjunto antes de passar a medidas concretas, ou seja, saber até que ponto as várias medidas se repercutem nos outros Estados-Membros. Dependerá da situação económica exacta optar entre medidas com impacto mais ou menos forte nos outros países. Se a maioria dos países se encontrar na mesma situação, a coordenação implicará a escolha de medidas com forte impacto nos outros países. Uma alteração na taxa do IVA pode, por exemplo, ser aqui mais eficaz uma vez que o seu reajustamento se faz sentir directamente no consumo privado (ao influir no rendimento disponível) e, por conseguinte, também nas importações provenientes de outros países. Por outro lado, uma alteração na maioria das despesas públicas apenas influi indirectamente e em menor medida no consumo privado e nas importações. Se um país estiver "dessincronizado" dos demais, é possível optar, por exemplo, por alterar as despesas que afectem pouco os outros países.

10.4. Em terceiro lugar, deve deixar-se aos próprios países decidir, depois da reflexão necessária, que medidas consideram mais adequadas. A ausência de uma decisão conjunta não significa, porém, forçosamente que o assunto não seja debatido no Conselho de Ministros. Este debate deve, antes, ser a chave para a configuração concreta da coordenação das políticas económicas. Uma vez que, sob o ponto de vista político, é muito mais difícil formalizá-la por meio de um aditamento ao Tratado, deve poder realizar-se no âmbito das estruturas existentes. Este aspecto formal da coordenação é menos importante que o seu conteúdo concreto. Importa, além disso, criar uma base de conhecimentos sobre a eficácia das várias medidas nas diversas situações conjunturais, em que se poderão alicerçar os debates do Conselho de Ministros quando chegar a altura de extrair ensinamentos das experiências positivas e negativas em cada um dos Estados-Membros.

10.4.1. Há, portanto, que ter presente que um instrumento pode ser eficaz num país mas não necessariamente em todos os outros. A estrutura económica das empresas, a configuração e o desenvolvimento da segurança social, o carácter das desigualdades económicas, etc. são factores que podem determinar que uma medida seja eficaz num ambiente económico e não noutro.

10.5. Em quarto lugar, o foco é ocupado pelos efeitos sobre a conjuntura real, já que a coordenação das políticas económicas reforçará os efeitos comuns da política económica e monetária sobre a estabilidade, o crescimento e o emprego. Se, por terceiros motivos, se pretender harmonizar mais os sistemas económicos, tal não deve reflectir-se primariamente nas regras que regem a coordenação anual das políticas económicas. Assim, por exemplo, com o nível de tributação, o nível das despesas e a repartição entre os vários impostos e os vários tipos de despesas. Estas alterações têm unicamente lugar na estrutura fixa de coordenação sugerida no presente parecer na medida em que tenham impacto directo na política conjuntural actual.

10.6. Esta ligação existe. Se, por exemplo, se desejar esbater as diferenças entre as taxas de IVA e reduzir, deste modo, as possibilidades de fraude, podem aproveitar-se as desigualdades na situação conjuntural dos vários países para alcançar progressivamente esse objectivo. Um país que se encontrasse sozinho numa fase de expansão e praticasse uma taxa de IVA inferior à média, deveria aumentá-la nesta situação. Um país que se encontrasse sozinho numa fase de recessão e praticasse uma taxa de IVA elevada, deveria, ao invés, aproveitar a situação para baixá-la. Este e outros exemplos provam que uma política económica coordenada pode ter, a longo prazo, consequências sobre a coordenação económica global e reduzir as desigualdades susceptíveis de causar, designadamente, problemas ao mercado único.

10.6.1. Um domínio que se presta especialmente para se aproveitarem diferenças na situação económica para nivelar assimetrias é o fiscal, pois as bases de tributação são facilmente transponíveis facilmente transferíveis de um país para outro. Um país com uma expansão especialmente sólida e impostos sobre os rendimentos do capital, sobre os lucros das empresas, mas também sobre actividades nocivas para o ambiente, baixos, deve tirar partido da situação para eliminar essas disparidades tributárias. Em contrapartida, um país com impostos altos que se encontre em baixa conjuntura, deve aproveitar a oportunidade para diminuir a carga fiscal. Estas mudanças de rumo político terão como efeitos secundários condições de concorrência mais homogéneas e flutuações cíclicas mais sincronizadas no futuro.

10.7. Por último, merece a pena realçar uma vez mais que todas as considerações tecidas a respeito da coordenação das políticas económicas pressupõem comedimento nos períodos de prosperidade. Sem este comedimento, voltaríamos à situação dos anos noventa em que a necessidade de sanear as finanças públicas tornou impraticáveis acções ofensivas em época de crise. A moderação não deverá, contudo, ser levada ao absurdo. É preciso desfrutar das possibilidades de crescimento oferecidas por uma conjuntura favorável. Mas, para isso, há que encontrar o equilíbrio entre os dois pólos: aproveitar as possibilidades criadas pela expansão e evitar que surjam afunilamentos que façam aumentar a inflação.

10.8. Queremos apelar aos actores da política económica - governos, BCE, Comissão e parceiros sociais - para que promovam, com base na análise efectuada e nas recomendações feitas, a coordenação das políticas económicas dentro da UE, tirando todo o efeito para o crescimento e o emprego das boas premissas criadas pela UEM.

Bruxelas, 1 de Março de 2001.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) JO C 157 de 25.5.1998, p. 65.

(2) JO C 117 de 26.4.2000, p. 23.

(3) JO C 140 de 18.5.2000, p. 44.

(4) JO C 140 de 18.5.2000, p. 44.

(5) JO C 284 de 14.9.1998, p. 60.

(6) JO C 117 de 26.4.2000, p. 23.

(7) JO C 140 de 18.5.2000, p. 44.

(8) Processo de Cardiff relativo à política estrutural, o Processo de Luxemburgo relativo à política laboral e o Processo de Colónia relativo ao diálogo macroeconómico.

(9) JO C 209 de 22.7.1999, p. 53.

(10) JO C 368 de 20.12.1999, p. 87.

(11) Este pacto compõe-se formalmente de uma resolução do Conselho Europeu de Amsterdão de Junho de 1997 e de dois regulamentos: um relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas (1466/97) e à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos (1467/97).

(12) Artigo 105.o do Tratado CE: "O objectivo primordial do SEBC é a manutenção da estabilidade dos preços. Sem prejuízo do objectivo da estabilidade dos preços, o SEBC apoiará as políticas económicas gerais da Comunidade tendo em vista contribuir para a realização dos objectivos da Comunidade tal como se encontram definidos no artigo 2.o"

(13) Sistema Europeu de Bancos Centrais.

(14) Vide parecer do CES sobre os "Desafios lançados pela UEM aos mercados financeiros" - JO C de 20.12.2000.

(15) Economic Council of the Labour Movement.

(16) Artigo 102.o-2 do Tratado CE: "Sempre que um Estado-Membro se encontre em dificuldades ou sob grave ameaça de dificuldades devidas a ocorrências excepcionais que não possa controlar, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, pode, sob certas condições conceder ajuda financeira comunitária ao Estado-Membro em questão."

(17) JO C 368 de 20.12.1999.