Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho - O desenvolvimento do sistema de informação de Schengen II /* COM/2001/0720 final */
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - O desenvolvimento do Sistema de Informação de Schengen II ÍNDICE 1. Introdução 2. A situação actual 2.1. A integração do acervo de Schengen no âmbito da União Europeia 2.1.1. O SIS na Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen 2.1.2. Medidas relativas à integração do acervo de Schengen no âmbito da União Europeia 2.2. O funcionamento do SIS I 2.3. Os trabalhos em curso 3. O desenvolvimento do SIS II a partir de 2002 3.1. Trabalhos técnicos a efectuar 3.1.1. A gestão do projecto a partir de 2002 3.1.2. Aspectos técnicos 3.1.2.1. Fases do desenvolvimento técnico do projecto SIS II 3.1.2.2. Exigências técnicas básicas a respeitar 3.1.2.3. A questão da futura rede usada pelo SIS II 3.2. O quadro institucional da elaboração das medidas necessárias ao desenvolvimento do SIS II 3.3. Determinação das bases jurídicas adequadas das propostas legislativas destinadas a desenvolver o SIS II 3.4. Os efeitos da "geometria variável" 3.5. Aspectos financeiros do desenvolvimento do SIS II 4. A gestão do SIS II operacional 5. A implicação dos futuros Estados-Membros da União Europeia 6. Conclusões FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA 1. Introdução A realização progressiva de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça pressupõe a criação de um espaço sem fronteiras internas. O artigo 61º do Tratado CE determina que, a fim de alcançar este objectivo, devem ser adoptadas medidas destinadas a assegurar a livre circulação de pessoas nos termos do artigo 14º do Tratado CE, em conjugação com medidas de acompanhamento em matéria de controlos na fronteira externa, asilo e imigração, bem como medidas destinadas a prevenir e combater a criminalidade. No âmbito da cooperação intergovernamental instituída pela Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, os Estados-Membros em causa adoptaram as medidas necessárias para concretizar a supressão dos controlos das pessoas nas fronteiras internas e a livre circulação das pessoas independentemente da sua nacionalidade, bem com o conjunto das medidas de acompanhamento consideradas necessárias para a eliminação dos controlos nas fronteiras internas. Entre estas medidas figuram, nomeadamente, a harmonização do controlo e da fiscalização das fronteiras externas, a harmonização da política de vistos, diferentes formas de cooperação policial e judiciária em matéria penal, bem como a instituição do Sistema de Informação de Schengen (SIS). O SIS constitui um sistema de informação comum que, graças a um procedimento de interrogação automatizado, permite às autoridades competentes dos Estados-Membros dispor de dados relativos a pessoas e objectos, úteis nomeadamente no âmbito do procedimento de emissão de vistos, aquando de controlos nas fronteiras externas, de verificações ou outros controlos policiais e aduaneiros efectuados dentro do território. Por conseguinte, o SIS é um elemento fundamental do funcionamento do espaço sem fronteiras de Schengen, indispensável tanto para a aplicação do dispositivo de circulação das pessoas como para a cooperação policial e judiciária em matéria penal de Schengen. O acervo de Schengen, incluindo o SIS, foi integrado em 1 de Maio de 1999 no âmbito da União Europeia por força do Protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão. O actual SIS foi concebido com vista a permitir a integração de dezoito Estados [1] e foi instituído com base numa tecnologia informática actualmente ultrapassada. Segundo os Estados membros de Schengen, o alargamento do SIS a um maior número de Estados poria em risco a estabilidade operacional do sistema e poderia mesmo revelar-se impossível do ponto de vista técnico. Assim, já antes da integração do acervo de Schengen no âmbito da União, estes Estados tinham chegado à conclusão de que era necessário desenvolver uma segunda geração do SIS. [1] Os quinze Estados-Membros da União, a Islândia e a Noruega e um lugar em reserva. O desenvolvimento do SIS II constitui uma obrigação, a cumprir dentro do prazo previsto, já que, por um lado, os futuros Estados-Membros não poderão ser integrados no SIS actual e, por outro, a sua integração no SIS II constitui uma condição prévia para a sua participação no espaço sem fronteiras internas. Além disso, o desenvolvimento do SIS II permitirá tornar o sistema mais eficaz graças à utilização de tecnologias mais avançadas e à introdução de novas características funcionais, cuja utilidade se revelou no âmbito do actual funcionamento de um espaço sem fronteiras internas. Em 28 e 29 de Maio de 2001, o Conselho JAI confirmou a importância prioritária de que se reveste o desenvolvimento do SIS II até 2006. Sustentou também a necessidade de coordenar os trabalhos no âmbito das estruturas do Conselho, a atribuição dos fundos intergovernamentais necessários para prosseguir os trabalhos técnicos em 2001 e o princípio do financiamento comunitário para o desenvolvimento do SIS II a partir de 2002 (em aplicação do n.º 3 do artigo 41º do Tratado da União Europeia relativamente aos aspectos do SIS que fazem parte do terceiro pilar, dado que o orçamento comunitário se aplica necessariamente aos aspectos do SIS que fazem parte do primeiro pilar). No que se refere a este último ponto, convém recordar que esta situação resulta da falta de unanimidade a favor de um financiamento intergovernamental. Uma vez que esta situação poderá vir a reproduzir-se no futuro, a Comissão prevê, para permitir uma gestão mais flexível de situações similares decorrentes do n.º 3 do artigo 41º do Tratado da União Europeia, a possibilidade de propor, no momento oportuno, um acordo interinstitucional que respeite as competências de cada uma das instituições e se inspire no acordo já celebrado no âmbito da política externa e de segurança comum. A fim de prosseguir os trabalhos, a Presidência belga e a Suécia apresentaram duas iniciativas, que o Conselho está em vias de adoptar, sendo uma baseada no primeiro pilar e a outra no terceiro, destinadas a conferir à Comissão, assistida por um comité, a responsabilidade pelo desenvolvimento do SIS II e a definir uma base jurídica para o seu financiamento. Paralelamente, o Conselho Orçamento previu o financiamento de acções preparatórias em 2002. Em 28 de Setembro último, a Comissão decidiu assumir simultaneamente a responsabilidade pelo financiamento e pelo desenvolvimento do SIS II decorrente deste financiamento comunitário, partindo do princípio que este deverá ser realizado: - em estreita colaboração com os Estados-Membros que tenham experiência no âmbito do SIS I, - com o devido envolvimento do Parlamento Europeu, - solicitando a assistência das autoridades de controlo comum, sempre que tal se revele útil, - tendo em conta a posição dos Estados candidatos à adesão. Embora assumindo as suas responsabilidades, a Comissão gostaria de salientar que o desenvolvimento do SIS II não é da sua exclusiva responsabilidade. Embora seja óbvio que a Comissão é responsável pela execução orçamental, é igualmente necessário que sejam garantidas as condições para uma boa execução. A este respeito, os dois ramos da Autoridade Orçamental (Conselho e Parlamento) são responsáveis pela inscrição dos recurso necessários no Orçamento. Além disso, a autoridade legislativa é responsável pela adopção atempada dos instrumentos legislativos necessários. O calendário de criação do sistema poderia ser comprometido por atrasos. O desenvolvimento e a instalação do SIS II necessitarão, com efeito, no momento adequado, da adopção de medidas legislativas que substituirão os artigos 92º a 119º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen. Estas medidas deverão basear-se nas bases jurídicas apropriadas dos Tratados, o que permitirá às outras instituições desempenhar plenamente o seu papel no quadro institucional da União e da Comunidade Europeia. Através da presente comunicação, a Comissão tenciona preparar ainda em 2001 as tarefas de que será responsável a partir de 2002 e lançar o debate sobre os diferentes aspectos do desenvolvimento do SIS II, velando simultaneamente pela coerência e pela continuidade relativamente aos trabalhos preliminares iniciados no Conselho. A comunicação diz respeito, em primeiro lugar, ao período do desenvolvimento e da instalação dos SIS II, até 2006. No que se refere à gestão do SIS II operacional, nesta fase apenas podem ser delineadas opções. A escolha de uma opção em vez de outra depende de decisões que deverão ser tomadas posteriormente. 2. A situação actual 2.1. A integração do acervo de Schengen no âmbito da União Europeia 2.1.1. O SIS na Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen O SIS constitui um instrumento de cooperação entre as autoridades implicadas, destinado a assegurar a aplicação das diferentes políticas a instituir com vista à realização de um espaço sem fronteiras internas. O artigo 93º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAS) estabelece que "o Sistema de Informação Schengen tem por objectivo, de acordo com o disposto na presente Convenção, preservar a ordem e a segurança públicas, incluindo a segurança do Estado, bem como a aplicação das disposições da presente Convenção sobre a circulação das pessoas nos territórios [das Partes Contratantes] com base nas informações transmitidas por este sistema". O SIS comporta exclusivamente as categorias de dados que são fornecidas por cada um dos Estados-Membros e que são necessárias para efeitos de extradição (artigo 95º), de não admissão (artigo 96º), de procura de pessoas desaparecidas ou a proteger (artigo 97º), de procura de testemunhas e de pessoas suspeitas ou condenadas (artigo 98º), de vigilância discreta ou de controlo específico (artigo 99º), bem como de procura de objectos para efeitos de apreensão ou de prova num processo penal (artigo 100º). O Estado-Membro autor das indicações verificará se a importância do caso justifica a sua inserção no Sistema de Informação Schengen (artigo 94º da CAS). O sistema é composto por uma parte nacional (as N-SIS) e por uma função de apoio técnico instalada em Estrasburgo sob a responsabilidade da França e gerida em comum (a C-SIS). O ficheiro de dados de cada N-SIS deve ser idêntico aos ficheiros das outras N-SIS, identidade garantida pela transmissão em linha de informações através da C-SIS. As autoridades de um Estado-Membro só podem interrogar o ficheiro de dados da sua N-SIS (nos 2 e 3 do artigo 92º da CAS). A Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen comporta igualmente um capítulo específico sobre a protecção dos dados pessoais e a segurança dos dados no âmbito do SIS (artigos 102º a 118º da CAS). Foi instituída uma autoridade de controlo comum encarregada nomeadamente do controlo da C-SIS (artigo 115º da CAS). 2.1.2. Medidas relativas à integração do acervo de Schengen no âmbito da União Europeia Por força do Protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão, o acervo de Schengen foi integrado no âmbito da União Europeia em 1 de Maio de 1999, tendo o Conselho, na sua decisão de 20 de Maio de 1999 [2], definido os elementos do acervo de Schengen integrados no âmbito da União. Entre estes elementos figura o dispositivo relativo ao SIS, isto é, os artigos 92º a 118º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, bem como as decisões e declarações pertinentes do Comité executivo (incluindo a decisão SCH/Com-ex (98) 29 rev. de 23.6.1998, relativa a uma cláusula "vassoura" de cobertura da totalidade do acervo técnico de Schengen [3] adoptado no âmbito do funcionamento do SIS). [2] Decisão 1999/435/CE relativa à definição do acervo de Schengen com vista a determinar, nos termos das disposições pertinentes do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia, o fundamento jurídico de cada uma das disposições ou decisões que o constituem, JO L 176 de 10.7.1999, p. 1. [3] JO L 239 de 22.9.2000, p. 144. O acervo de Schengen foi integrado sem alterações, sob reserva de certas adaptações indispensáveis para poder aplicar-se a partir de 1 de Maio de 1999 no quadro jurídico e institucional da União (artigo 1º do Protocolo que integra o acervo de Schengen no âmbito da União Europeia, seguidamente denominado "Protocolo Schengen"). No contexto dos trabalhos relativos às medidas necessárias para a integração do acervo de Schengen no âmbito da UE, os serviços da Comissão haviam igualmente evocado a possibilidade de criar uma agência para gerir o SIS. Esta ideia havia porém sido abandonada pelos Estados-Membros devido à existência de dúvidas quanto à possibilidade de criar uma tal agência a tempo para permitir a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão e, por conseguinte, do risco de afectar o carácter operacional do SIS I. Todavia, os Estados-Membros indicaram que esta posição em nada prejudicava a questão que se colocaria posteriormente em relação à gestão do futuro SIS II. Entre as medidas adoptadas com vista à integração do acervo de Schengen no âmbito da UE, a Decisão do Conselho de 20 de Maio de 1999 que determina a base jurídica de cada uma das disposições ou decisões que constituem o acervo de Schengen [4] reveste-se de particular importância. Um dos objectivos desta "repartição" dos elementos do acervo de Schengen entre o primeiro e o terceiro pilares consistia, com efeito, em determinar a base jurídica das futuras propostas destinadas a desenvolver o acervo de Schengen [5]. [4] Decisão nº 1999/436/CE do Conselho de 20 de Maio de 1999, JO L 176 de 10.7.1999, p. 17. [5] Ver quarto considerando da Decisão 1999/436/CE. Não obstante, o Conselho não pôde realizar este exercício de repartição relativamente ao dispositivo referente ao SIS, cujos elementos apenas são mencionados nos anexos da Decisão 1999/436/CE num "pró-memória", sem determinação de uma base jurídica. Na falta de uma "repartição" decidida pelo Conselho, as disposições do acervo de Schengen relativas ao SIS "são consideradas actos baseados no Título VI do Tratado da União Europeia", por força do n.º 1 do artigo 2º do Protocolo Schengen. Todavia, segundo o nº 2 do artigo 5º do mesmo Protocolo, qualquer nova proposta relativa ao acervo de Schengen deve fundar-se na ou nas bases jurídicas adequadas dos tratados, mesmo que o Conselho não tenha efectuado a repartição dos elementos pertinentes do acervo de Schengen entre o primeiro e o terceiro pilares. 2.2. O funcionamento do SIS I O SIS é um sistema de informação, isto é, um instrumento de pesquisa consultado pela polícia, pela polícia de fronteiras, pelos serviços aduaneiros e pelas autoridades responsáveis pela emissão de vistos e de autorizações de residência, em que cada autoridade tem acesso às categorias de dados de que necessita para o desempenho das respectivas funções [6]. A inserção de dados no SIS é da responsabilidade directa de cada Estado membro de Schengen e os dados do SIS são regidas pela legislação nacional do Estado Schengen que os insere, a menos que estejam previstas condições mais estritas no acervo de Schengen. [6] Artigo 101o da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen. Os dados SIS permitem aos utilizadores identificar pessoas e objectos, verificar as justificações para as buscas efectuadas, determinar as acções prioritárias desejadas e, quando necessário, garantir a protecção do pessoal encarregado dos controlos. Em caso de resultado positivo (isto é, quando uma pessoa/objecto é encontrado(a)), a autoridade responsável contacta geralmente o serviço nacional SIRENE para obter informações suplementares. Estas são transmitidas através de contactos bilaterais entre os serviços nacionais SIRENE em causa, segundo os procedimentos rigorosos estabelecidos no manual SIRENE. O SIS contém mais de 10 milhões de dados. A grande maioria destes dados consiste em documentos de identidade roubados, utilizados por pessoas que deles se apropriaram indevidamente ou perdidos. O número de pessoas assinaladas (incluindo os artigos 95º a 99º) excede 1 milhão, das quais 90% a título do artigo 96º. As estatísticas apresentadas ao Conselho relativamente aos resultados positivos, embora sejam difíceis de comparar já que são calculadas utilizando diferentes métodos nacionais, exprimem todavia a opinião positiva dos Estados-Membros sobre a eficácia do sistema. Anos de prática permitiram aos utilizadores familiarizar-se com as possibilidades oferecidas pelo SIS, mas também identificar os pontos susceptíveis de ser melhorados. A autoridade de controlo comum (ACC) tem desempenhado um papel crucial neste contexto, emitindo pareceres e recomendações para o bom funcionamento do SIS, em conformidade com as regras e os direitos em matéria de protecção de dados previstos na Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen. Nomeadamente, a ACC elaborou 15 recomendações em Abril de 2000, a maior parte das quais foi já tomada em consideração [7]. [7] Cinco delas deverão ser tomadas em consideração aquando do desenvolvimento do SIS II. Por exemplo, entre as prioridades conta-se a de encontrar uma solução técnica permanente para garantir que nenhum cidadão da União, ou qualquer outro beneficiário da legislação comunitária em matéria de livre circulação de cidadãos da União, seja inscrito na lista prevista no artigo 96º. Além disso, será necessário tratar a questão da utilização fraudulenta de identidade. Foi neste contexto e com base na sua avaliação do funcionamento do actual sistema que o Conselho começou a trabalhar com vista ao desenvolvimento do SIS II. 2.3. Os trabalhos em curso As discussões sobre as melhorias possíveis do SIS de um ponto de vista técnico e igualmente funcional tiveram início em 1996, tendo sido realizado um primeiro estudo de viabilidade sobre o SIS II em 1998. Mas foi apenas recentemente que as discussões no Conselho se intensificaram [8], nomeadamente na perspectiva do próximo alargamento da União. [8] SIS 2 COMIX 21; CATS 9 SIS 30 COMIX 238; CATS 14 SIS 40 COMIX 304. Foi dado um novo ímpeto ao projecto sob a Presidência sueca, quando os grupos de trabalho do Conselho começaram a progredir nos trabalhos preparatórios relativos ao SIS II [9]. O grupo de trabalho SIRENE, juntamente com o grupo de trabalho SIS, elaboraram uma lista de novas características funcionais possíveis [10]. [9] O documento SN 2728/01, que define os requisitos técnicos estratégicos para uma nova infra-estrutura do SIS, e o SIS-TECH 32, que define as implicações técnicas das novas funções que estão actualmente a ser discutidas a nível do Conselho. [10] Os actuais utilizadores do SIS identificaram quatro tipos principais de novas características funcionais: Com base nestes trabalhos, e tendo em conta todas as propostas apresentadas pelos Estados-Membros e as propostas apresentadas na sequência do Conselho JAI de 20 de Setembro sobre o terrorismo, a Presidência belga está a preparar a discussão pelo Conselho das eventuais novas exigências que o SIS deverá satisfazer e quais seriam as suas prioridades. Simultaneamente, foi confirmado que, considerando todos os desenvolvimentos previstos a que o SIS I não poderá fazer face, o SIS II deverá ser um novo sistema. A Comissão gostaria de insistir na importância de progredir na definição das características funcionais do SIS. Salienta que algumas das propostas actualmente em discussão alterariam fundamentalmente a finalidade do SIS, já que este deixaria de ser um sistema de informação para passar a ser um sistema de informação e de investigação. Além disso, a Comissão observa que, embora haja propostas que poderiam ser já implementadas no âmbito do sistema actual a que terão de ser incluídas no novo SIS II, muitas dependeriam tecnicamente do desenvolvimento do SIS II. Entre as questões debatidas, contam-se propostas relativas às possibilidades de acesso ao SIS, quer por um maior número de autoridades, tais como os serviços de segurança e os serviços de informação, a Europol, as autoridades judiciárias, a Eurojust e as autoridades competentes em matéria de asilo, quer um maior acesso para as autoridades competentes em matéria de emissão de autorizações de residência, por exemplo. Estas propostas, nomeadamente as que resultam de instruções do Conselho Europeu ou de iniciativas que já estavam efectivamente previstas, como o acesso da Europol [11], que constava do Plano de Acção adoptado em 1998 no Conselho Europeu de Viena, poderão ser aplicadas a relativamente curto prazo e sem implicações técnicas demasiado complexas. A Comissão assinala também que o acesso das autoridades judiciárias poderá ser examinado no contexto das discussões sobre o mandado de captura europeu no Conselho. As autoridades referidas na decisão-quadro deverão também ter acesso ao sistema. Além disso, os dados previstos no artigo 95º, que correspondem a uma detenção provisória para efeitos de extradição, poderiam ser alargados de modo a incluírem todas as informações suplementares previstas para o mandado de captura europeu e, deste modo, constituir a base para a detenção e a entrega. [11] Com o objectivo de promover a assistência policial para a prevenção e a detecção de infracções penais. Existem outras questões relacionadas com as novas categorias de dados que seriam acrescentadas ao sistema actual ou com a possibilidade de os dados SIS estarem disponíveis no futuro para efeitos de operações policiais mais vastas ou para objectivos mais amplos em matéria de circulação de pessoas no território Schengen. A este respeito, a Comissão considera que os debates deverão ter em devida consideração e ser complementares de evoluções paralelas noutras áreas objecto de debate na União Europeia. Nomeadamente, o SIS não deve ser um duplicado do sistema de informação da Europol, que deverá ser implementado em 2002, enquanto sistema de apoio para as investigações sobre formas de criminalidade organizada graves e a sua análise, devendo antes centrar-se na prevenção e na detecção de ameaças à ordem pública e à segurança nacional. No que diz respeito à outra função principal do SIS, ou seja, a aplicação das disposições relativas à livre circulação de pessoas, um papel melhorado do SIS deverá ser avaliado nas instâncias adequadas do Conselho. Neste contexto, é de referir a conclusão 26 do Conselho JAI de 20 de Setembro, que preconiza a criação de uma rede para o intercâmbio de informações relativas aos vistos emitidos. A Comissão considera que esta questão deverá ser examinada no âmbito do desenvolvimento do SIS II. Uma nova característica funcional relativa ao intercâmbio de informações referentes aos vistos emitidos diria respeito às informações, que já são recolhidas ou exigidas ao requerente de um visto. Esta característica funcional relativa aos vistos poderia ser útil nomeadamente enquanto instrumento de identificação para os seguintes fins: lutar contra o terrorismo e a criminalidade organizada, assegurar a autenticidade dos vistos emitidos nas fronteiras externas, melhorar o exame dos pedidos de visto graças à verificação mais fácil da boa fé dos viajantes (a partir do segundo pedido de visto), facilitar a circulação dos viajantes que perderam os seus documentos e contribuir para o repatriamento dos residentes em situação ilegal. De um modo mais geral, no que diz respeito às suas tarefas em termos de desenvolvimento técnico do SIS II, a Comissão gostaria de sublinhar a importância atribuída em Dezembro pelo Conselho às orientações políticas sobre as novas características funcionais propostas, incluindo as funções ligadas ao primeiro pilar, a fim de facilitar os trabalhos técnicos. A Comissão assinala também que cada uma das novas características funcionais que serão aprovadas pelo Conselho, incluindo as que poderão ser gradualmente acrescentadas a longo prazo, exigirá uma avaliação rigorosa em termos jurídicos, financeiros, técnicos e de protecção de dados. Por último, a Comissão recorda que o parecer do Parlamento Europeu deverá ser devidamente tido em conta. 3. O desenvolvimento do SIS II a partir de 2002 3.1. Trabalhos técnicos a efectuar 3.1.1. A gestão do projecto a partir de 2002 Estando encarregada da gestão do projecto de desenvolvimento técnico a partir de 2002, a Comissão gostaria de referir um determinado número de elementos-chave na abordagem que seguirá, que visa assegurar o êxito da operação num calendário apertado. A Comissão: * assegurará tanto a coerência como a continuidade dos trabalhos realizados no âmbito do Conselho. O SIS II será desenvolvido em estreita cooperação com os Estados-Membros, nomeadamente através do procedimento de comitologia a decidir pelo Conselho na sequência das iniciativas belgo-suecas. * solicitará os recursos apropriados necessários para a gestão do projecto. Está actualmente a ser criada uma equipa de gestão do projecto, que coordenará o seu desenvolvimento e constituirá um ponto de contacto conhecido dos Estados-Membros (cf. Anexo). Sempre que necessário, recorrer-se-á a peritos externos adicionais. * terá em consideração as orientações internas que desenvolveu para outros projectos de tecnologias da informação importantes, nomeadamente as elaboradas a fim de incorporar os aspectos relativos à segurança numa fase precoce. A observância destas orientações facilitará também os procedimentos dos contratos públicos. Além disso, a Comissão aproveitará os trabalhos anteriores que possam ser pertinentes, por exemplo, determinados projectos, estudos e investigações desenvolvidos no âmbito do Programa relativo às tecnologias da sociedade da informação (Quinto Programa-Quadro), o Programa relativo ao Intercâmbio de Dados entre Administrações (IDA), a iniciativa "e-Europa" ou o EURODAC. * assegurará um controlo de qualidade externo e independente (incluindo o estudo de viabilidade descrito infra). * garantirá o respeito das exigências em matéria de protecção de dados em todos os estádios da fase de desenvolvimento. A autoridade de controlo comum de Schengen terá um papel a desempenhar neste contexto. Oportunamente, após a sua implementação, o responsável europeu pela protecção de dados deverá igualmente desempenhar o papel que lhe confere o Regulamento de 18 de Dezembro de 2000 [12]. [12] Regulamento (CE) n.º 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados. 3.1.2. Aspectos técnicos 3.1.2.1. Fases do desenvolvimento técnico do projecto SIS II A planificação do desenvolvimento técnico do SIS II seguirá as fases indicadas infra. Todavia, a Comissão relembra que, para assegurar um bom lançamento do projecto é necessário que os Estados-Membros cheguem primeiro a acordo sobre as principais características funcionais do SIS II e que, para que a realização do projecto seja coroada de êxito, os Estados-Membros deverão ter acordado atempadamente quais as funções e os dados que a solução técnica final deve contemplar. (1) Trabalhos preparatórios e estudo de viabilidade Em complemento aos trabalhos preparatórios que estão a decorrer no Conselho [13], será encomendado um estudo de viabilidade, preparado em estreita colaboração com os Estados-Membros, que abrangerá os aspectos técnicos, financeiros e de organização do desenvolvimento e da instalação do SIS II. [13] Os principais documentos preparados até à data pelo grupo de trabalho SIS-TECH do Conselho no âmbito dos trabalhos preparatórios do SIS II serão objecto de um exame aprofundado. O estudo deverá contemplar imposições políticas e jurídicas que podem mudar. O actual debate sobre a natureza do SIS terá impacto sobre a solução técnica a estudar, uma vez que, por exemplo, existe uma diferença significativa entre um sistema que apenas envia mensagens e um sistema que seria igualmente capaz de tratar pedidos dos utilizadores finais, como propõem alguns. O estudo avaliará a viabilidade de uma abordagem estratégica em que uma infra-estrutura técnica susceptível de ser alargada possa ser progressivamente adaptada às exigências actuais e futuras. Apresentará igualmente um calendário viável para a instalação do sistema, ajudará a identificar acções necessárias para reduzir ou eliminar os riscos ligados à implementação e verificará se estão reunidas as condições necessárias para realizar com êxito o projecto dentro do prazo estabelecido. Além disso, o estudo examinará se será mais eficaz dispor de um sistema centralizado ou descentralizado, ainda que esta escolha, que ultrapassa o trabalho técnico, tenha de ser efectuada a nível político [14]. [14] É de assinalar que a opção de criar ou não uma parte central do SIS II deverá distinguir-se da necessidade de dispor, quando o SIS II estiver operacional, de uma organização central encarregada de um determinado número de tarefas, tais como o apoio aos utilizadores ou o controlo da segurança. Por último, constituirá uma base sólida para afectar os recursos humanos e financeiros necessários, tanto para a conclusão do projecto, como para o bom funcionamento da solução técnica finalmente escolhida. (2) Fase de desenvolvimento e de construção (através de concurso público) O início da segunda fase corresponde ao lançamento de um concurso para seleccionar o fornecedor da solução técnica que, sob a responsabilidade e a estreita supervisão da Comissão, dará início à implementação do sistema. A redacção do caderno de encargos do SIS II basear-se-á nos resultados do estudo de viabilidade. O caderno de encargos deverá ter devidamente em consideração as exigências definidas pelo Conselho (dados, características funcionais, acesso, etc.) ou, na falta de um acordo do Conselho, permitir eventualmente opções em relação aos requisitos a incorporar. Deverá também permitir à Comissão manter o controlo sobre o desenvolvimento do sistema. (3) Fases de recepção e de adaptação Serão efectuados testes de recepção antes da adaptação, a fim de avaliar a solução proposta à luz das exigências técnicas definidas e, numa fase posterior, após a adaptação, à luz das exigências do utilizador. O teor da adaptação dependerá da flexibilidade da solução escolhida, quer tenha de ser adaptada às novas funções quer tenha de se adaptar à gestão das novas características funcionais. (4) Migração para o SIS II e preparação da fase operacional A migração do SIS I para o SIS II, juntamente com a preparação da integração dos novos Estados-Membros, constituem a fase final do projecto. A migração para o SIS II será objecto de uma avaliação de riscos, com vista a determinar se seria mais eficaz utilizar os dois sistemas paralelamente, numa fase pré-operacional, ou migrar directamente do SIS I para o SIS II. Além disso, a fim de assegurar um bom arranque da fase operacional, o concurso descrito no ponto (2) deverá assegurar que o contratante se encarregue da manutenção e do apoio. 3.1.2.2. Exigências técnicas básicas a respeitar As actuais características técnicas do SIS devem ser tidas em consideração ao estabelecer as exigências técnicas que o SIS II deve respeitar. Basicamente, a função actual do sistema consiste em validar e enviar mensagens dos Estados-Membros a todos os outros Estados-Membros e em garantir que todos dispõem dos mesmos dados. O sistema funciona 24 horas por dia e deve ser protegido por características que lhe confiram um elevado nível de disponibilidade e de segurança. Com base no que precede, e tendo em conta os objectivos e as características funcionais do SIS, bem como a necessidade de evitar reproduzir os pontos fracos actuais no novo sistema, uma solução técnica deverá apresentar as seguintes características básicas: - o SIS II deve basear-se numa tecnologia moderna e disponível de imediato, permitindo assim beneficiar de uma solução simples e flexível e reduzindo os custos de manutenção e as alterações relativamente ao sistema actual; - a solução TI, uma vez instalada, deverá ser facilmente adaptável para integrar novos domínios ou categorias de dados. Deverá igualmente ser possível continuar a melhorar a solução técnica para acrescentar progressivamente novas funções; - a redução do tempo necessário para testar e efectuar alterações, tais como, por exemplo, a integração dos novos Estados-Membros, deverá constituir uma exigência específica. A este respeito, o desenvolvimento de interfaces nacionais comuns constituirá um elemento crucial; - tendo em conta o número mais elevado de utilizadores finais do SIS II e as suas novas características funcionais potenciais, a nova solução deverá ser capaz de tratar um maior volume de dados do que o SIS actual; - garantir a segurança é essencial neste projecto e, com esta finalidade, deverá adoptar-se como base a lista completa das disposições existentes. Será examinada a oportunidade de utilizar normas comuns e outras possibilidades. 3.1.2.3. A questão da futura rede usada pelo SIS II A definição da rede a utilizar pelo SIS II (e da sua segurança) deve ser considerada como uma parte distinta da solução global e deve ser tratada, pelo menos, como um subprojecto dentro do projecto. No caso de um sistema centralizado, referem-se três opções principais para posterior avaliação: * a utilização da actual rede "SISNET", alargada e adaptada para comportar um maior número de Estados-Membros, e de um protocolo de comunicação mais moderno; * a utilização dos serviços genéricos IDA, nomeadamente a rede administrativa europeia TESTA; * uma rede completamente nova. Esta opção, obviamente a mais onerosa, exigiria uma planificação, a redacção de um caderno de encargos, fases de implementação, etc. similares às descritas supra. 3.2. O quadro institucional da elaboração das medidas necessárias ao desenvolvimento do SIS II A implementação do SIS II constitui um projecto de elevada importância política e de grande envergadura. É óbvio que este projecto só poderá ser realizado dentro dos prazos previstos graças a esforços conjuntos e constantes de todas as instituições em causa e dos Estados-Membros. Todavia, o seu grau de envolvimento no projecto será diverso consoante a natureza das medidas a adoptar para o desenvolvimento do SIS II e a respectiva instalação. Assim, convém estabelecer uma distinção entre as medidas e as decisões relativas aos planos técnico e organizativo, por um lado, e as medidas legislativas, por outro. As medidas e decisões técnicas, ou seja, o lançamento do estudo de viabilidade em 2002 e, posteriormente, o lançamento de um concurso para a instalação do SIS II, são da responsabilidade da Comissão. Não obstante, como já anteriormente referido, esta não cumprirá isoladamente esta tarefa, fazendo apelo à experiência dos Estados-Membros, no âmbito do procedimento de comitologia previsto nas iniciativas belgo-suecas. Por seu lado, o Parlamento Europeu será informado dos trabalhos em conformidade com o procedimento de comitologia previsto na Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de Junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão [15] e com o acordo entre o Parlamento Europeu e a Comissão relativo a esta questão [16]. [15] JO L 184 de 17.7.1999, p. 23. [16] JO L 256 de 10.10.2000, p. 19. As medidas de carácter legislativo, que incidirão essencialmente nos aspectos do SIS visados nos artigos 92º a 118º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, deverão basear-se na ou nas bases jurídicas adequadas nos tratados e não serão, por conseguinte, tratadas no âmbito do procedimento de comitologia supramencionado. Consequentemente, as instituições e os Estados-Membros exercerão o papel que lhes incumbe por força destas bases jurídicas. Convém assinalar que os Estados-Membros, tal como a Comissão, gozam do direito de iniciativa previsto nos Tratados, mas, no que se refere às medidas baseadas no Título IV do Tratado CE, os Estados-Membros só dispõem deste direito de iniciativa até 30 de Abril de 2004. A Comissão sublinha a importância de se dispor de uma definição clara das medidas abrangidas por ambas as categorias, por forma a determinar o quadro institucional em que cada uma das medidas deve ser tratada. Nesta perspectiva, a declaração que será feita aquando da adopção das duas iniciativas belgo-suecas fornece listas que precisam os elementos que, no âmbito do desenvolvimento do SIS II, serão abrangidas pelo procedimento de comitologia instituído para assistir a Comissão nos seus trabalhos técnicos, ou por iniciativas legislativas que deverão ser desenvolvidas no âmbito do programa que a Presidência belga está a iniciar. 3.3. Determinação das bases jurídicas adequadas para as propostas legislativas destinadas a desenvolver o SIS II Os instrumentos legislativos necessários para desenvolver o SIS II devem basear-se na ou nas bases jurídicas apropriadas dos Tratados. Em 1999, o debate que se desenrolou sobre esta questão aquando da integração do acervo de Schengen no âmbito da UE tinha sido efectuado com uma preocupação essencialmente pragmática e legítima em si, ou seja, o risco de afectar o carácter operacional do SIS através da determinação de uma base jurídica dupla nos Tratados. A Comissão considera que actualmente é possível chegar a acordo sobre este ponto. A posição da Comissão, defendida aquando dos trabalhos sobre a repartição dos elementos do acervo de Schengen, consiste em sublinhar que o SIS, embora sendo um elemento essencial da cooperação desenvolvida no âmbito de Schengen, não constitui uma finalidade em si mas contribui para a realização das medidas e das formas de cooperação contempladas nos outros capítulos da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen. As disposições relativas à criação do SIS e à respectiva exploração e utilização são explícitas a este respeito, já que o SIS tem por objecto a salvaguarda da segurança e da ordem pública e a aplicação das disposições em matéria de livre circulação de pessoas (artigo 93º). Por conseguinte, o SIS não pode ser reduzido a um instrumento que serve exclusivamente os objectivos da cooperação policial e judiciária em matéria penal no âmbito de Schengen e não releva exclusivamente do Título VI do Tratado UE, constituindo antes um instrumento misto igualmente abrangido pelo primeiro pilar. Para sustentar esta interpretação, a Comissão recorda que os dados referidos no artigo 96º são utilizados pelas autoridades competentes no âmbito dos procedimentos de emissão de vistos, dos controlos das pessoas nas fronteiras externas e dentro do território de Schengen (respeito das condições de entrada e de estadia de curta duração), bem como no âmbito dos procedimentos de emissão de títulos de residência e de administração dos estrangeiros. Trata-se de domínios que, desde a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, são abrangidos pelo Tratado CE, nomeadamente pelo seu artigo 62º. A Comissão considera, por conseguinte, que o artigo 96º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen tem como base jurídica o Tratado CE (artigos 62º, 63º e 66º). Se é verdade que os dados referidos no artigo 96º podem contribuir para a salvaguarda da ordem pública, traduzem-se todavia em acções que não constituem uma forma de cooperação policial na acepção do Título VI do TUE (e das disposições do Título III "Polícia e segurança" da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen). O seguimento reservado aos dados para efeitos de não admissão é constituído por medidas do domínio da entrada e da residência de estrangeiros, quer se trate da recusa de emitir um visto, da recusa de entrada na fronteira externa ou do afastamento se a pessoa se encontrar dentro do território Schengen. Assim, a Comissão considera que os elementos do acervo de Schengen relativos ao SIS que são comuns aos ficheiros dos primeiro e terceiro pilares (nomeadamente as disposições relativas à criação, exploração e utilização do SIS, bem como as que dizem respeito à protecção de dados), devem ter uma dupla base jurídica. A Comissão verifica, por outro lado, que a decisão do Conselho que autoriza o Reino Unido a participar parcialmente no SIS, tal como as duas iniciativas belgo-suecas, que se baseiam no primeiro pilar no que se refere à parte "livre circulação" e no terceiro pilar no que diz respeito à parte relativa à cooperação policial e judiciária em matéria penal, confirmam a natureza mista do SIS. Este raciocínio sobre a "repartição" do acervo de Schengen entre os primeiro e terceiro pilares aplica-se igualmente às propostas necessárias ao desenvolvimento do SIS II. Assim, e desde que uma proposta "transpilares", isto é, baseada simultaneamente no primeiro e no terceiro pilares, não seja juridicamente possível, a Comissão considera que devem ser apresentadas iniciativas paralelas baseadas respectivamente no primeiro e no terceiro pilares. Trata-se de um elemento de complexidade jurídica. No entanto, a determinação das bases jurídicas adequadas para as propostas que constituem um desenvolvimento do acervo de Schengen é uma obrigação decorrente do Protocolo Schengen que deve ser satisfeita de forma objectiva, no pleno respeito dos Tratados. Aliás, estas dificuldades não são insolúveis, podendo ser encontradas soluções juridicamente correctas, por exemplo, decidindo a aplicação simultânea do instrumento abrangido pelo primeiro pilar e do abrangido pelo terceiro pilar. 3.4. Os efeitos da "geometria variável" Outra dificuldade jurídica diz respeito à "geometria variável" que se aplica nos domínios abrangidos pelo Título IV do Tratado e que resulta dos Protocolos anexos ao Tratado de Amesterdão sobre a participação de determinados Estados-Membros da União Europeia - Dinamarca, Irlanda e Reino Unido - nas medidas previstas. A esta dificuldade vem acrescentar-se a questão da participação da Islândia e da Noruega no desenvolvimento do acervo de Schengen, que se coloca por força do Acordo de Associação celebrado por estes países com a União Europeia. O Reino Unido, em conformidade com a Decisão 2000/365/CE do Conselho, não participará no artigo 96º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen e só participará nas outras disposições relativas ao SIS na medida em que estas não tiverem uma ligação com o artigo 96º. Por força do n.º 2 do artigo 8º desta decisão, considera-se que o Reino Unido notificou irrevogavelmente ao Presidente do Conselho, nos termos do artigo 5º do Protocolo Schengen, o seu desejo de participar em todas as propostas e iniciativas baseadas nos elementos do acervo de Schengen, tal com foi autorizado nessa mesma decisão. Isto aplica-se portanto às propostas relativas ao desenvolvimento do SIS II, com excepção das relacionadas com o artigo 96º. A situação da Irlanda é a mesma, já que o mecanismo previsto no projecto de decisão do Conselho actualmente em estudo é similar ao adoptado para o Reino Unido. Além disso, a questão da eventual participação do Reino Unido e da Irlanda em novas características funcionais que deverão ser integradas no SIS II será regida pelos protocolos pertinentes anexos ao Tratado de Amesterdão e/ou pelas disposições tomadas em aplicação desses protocolos. No que se refere à Dinamarca, convém estabelecer uma distinção entre as propostas que se basearão no Título VI do Tratado UE e as que se basearão no Título IV do Tratado CE, já que a Dinamarca participa plenamente nas primeiras mas não nas segundas [17]. Não obstante, dado que se trata de medidas que se destinam a desenvolver o acervo de Schengen, a Dinamarca poderá decidir, por força do artigo 5º desse Protocolo, e no prazo de seis meses após o Conselho ter adoptado tal medida, se transpõe ou não a medida em questão para o seu direito nacional. [17] Protocolo anexo ao Tratado de Amesterdão relativo à posição da Dinamarca. Por último, no que diz respeito à Islândia e à Noruega, os artigos 92º a 118º da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen fazem parte do âmbito de aplicação material do acordo celebrado entre a União Europeia e estes dois países sobre a sua associação à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen. As propostas legislativas destinadas a desenvolver o SIS II, independentemente da sua base jurídica, deverão ser igualmente tratadas no âmbito do Comité Misto instituído por este acordo [18]. [18] A associação da Islândia e da Noruega aos trabalhos da Comissão no âmbito da comitologia deverá ser regulada de acordo com a troca de cartas anexa ao Acordo de Associação. 3.5. Aspectos financeiros do desenvolvimento do SIS II O desenvolvimento técnico e a instalação do SIS II têm implicações financeiras que, nesta fase, não podem ser descritas de forma definitiva, mas relativamente às quais podem já ser dadas indicações com base nos valores comunicados pelo Conselho na ficha financeira que acompanha as iniciativas belgo-suecas, mas também com base no sistema SIS actual e em comparações com projectos de TI de dimensão similar. As implicações financeiras dependerão também evidentemente da estrutura e do conteúdo do sistema a instalar. Esta primeira avaliação é apresentada pormenorizadamente num anexo à presente comunicação, que contém uma ficha financeira, baseada numa estimativa fiável mas indicativa dos diferentes aspectos dos projectos, incluindo os recursos humanos envolvidos. Se a autoridade orçamental não disponibilizar os recursos financeiros e humanos necessários para o projecto, será impossível desenvolver o SIS II atempadamente. O estudo de viabilidade a lançar em 2002 deverá fornecer elementos suplementares para confirmar os valores comunicados na presente comunicação. Além disso, convém recordar que a contribuição da Islândia e da Noruega para as despesas de desenvolvimento do SIS II deverá ser determinada em conformidade com o n.º 1 do artigo 12º do Acordo celebrado com a União. 4. A gestão do SIS II operacional Uma primeira reflexão sobre a futura gestão do SIS II operacional e sobre a eventualidade de confiar a sua parte central a uma agência, havia tido lugar aquando dos trabalhos relativos à integração do acervo de Schengen no quadro jurídico da União. A opção então estudada visava permitir adaptar os aspectos institucionais do SIS ao seu novo quadro institucional. A decisão prevista deveria completar as relativas à determinação e à repartição do acervo SIS a que se referia. Todavia, o debate não pôde prosseguir por falta de uma decisão sobre a repartição do dispositivo relativo ao SIS entre o primeiro e o terceiro pilares. Além disso, mais recentemente, no âmbito da avaliação da cooperação Schengen efectuada pelo Parlamento Europeu, o relatório Coelho de 21 de Junho de 2001 recomendou a criação de uma agência separada, financiada pelo orçamento comunitário [19]. [19] Relatório Coelho, A5-0233/2001. A Comissão considera ser prematuro fazer uma opção. Além disso, este debate não deverá, nesta fase, desviar os trabalhos do desenvolvimento do sistema propriamente dito, que constitui a prioridade. No entanto, este debate não pode ser totalmente ignorado, pelo menos por um motivo: é evidente que será necessário chegar a acordo no Conselho antes do termo do desenvolvimento e da instalação do SIS II segundo a estrutura de gestão central, sob pena de comprometer o seu funcionamento e os esforços envidados para o seu desenvolvimento. Com efeito, independentemente da escolha técnica de dispor de uma parte central no sistema, será necessária uma unidade central para levar a cabo um determinado número de tarefas executivas, incluindo o helpdesk, o controlo da segurança e a manutenção [20]. [20] Todavia, nesta fase preliminar, o resultado do estudo de viabilidade continua a ser necessário para dispor de um quadro completo das tarefas a atribuir a uma futura unidade centralizada e da quantidade de recursos humanos que esta exigirá. Assim, a Comissão gostaria de contribuir para o debate com os seguintes elementos. * As iniciativas belgo-suecas fazem referência a um sistema integrado único, solução que é igualmente apoiada pela Comissão. Convém recordar que qualquer decisão de financiar o SIS II operacional deverá ter devidamente em consideração a sua natureza mista (primeiro e terceiro pilares). * Ao estudar as opções possíveis para gerir o conteúdo técnico complexo do SIS II, a Comissão gostaria de recorrer à reflexão já lançada para fazer face às situações cada vez mais frequentes em que a Comunidade está exposta a uma evolução da regulamentação em domínios altamente técnicos que exigem um elevado grau de especialização. Isto conduziu a Comissão a estudar mais pormenorizadamente as tarefas que poderão ser externalizadas [21]. Tendo em conta a sua natureza dupla e o seu conteúdo altamente técnico, a gestão do SIS II poderá efectivamente requerer uma externalização. [21] Comunicação sobre a adequação entre os recursos humanos e as tarefas da Comissão (SEC 2000/200). * A externalização pode assumir várias formas, incluindo a descentralização, a subcontratação e a devolução. Uma vez mais, optar por uma solução em vez de outra seria prematuro nesta fase, tendo em conta que as opções podem variar em função das decisões que forem tomadas relativamente à estrutura e ao conteúdo do sistema. Todavia, para lançar o debate, a Comissão definirá os conceitos que serão examinados mais pormenorizadamente quando a questão da gestão do SIS II for examinada: - A descentralização consiste em delegar responsabilidades de execução em organismos públicos nacionais que tenham uma missão de serviço público apoiada pelo Estado, que actuem como parceiros na implementação de algumas políticas comunitárias. Esta opção, principalmente apropriada para um tipo de gestão em rede, em que é necessária a colaboração com os parceiros nacionais para tomar em consideração as especificidades locais, poderá todavia não ser adequada no que se refere à gestão da parte central do SIS II. - A subcontratação consiste em celebrar contratos externos com empresas do sector privado. Os contratantes não poderão exercer a autoridade pública ou poderes discricionários e poderão unicamente ser encarregados de tarefas técnicas e executivas claramente definidas. Contudo, esta opção, embora possível para tarefas que se limitem à manutenção, deverá ser avaliada à luz do carácter sensível do SIS. - A devolução consiste em conferir competências de execução a organismos públicos, normalmente designados "agências". No que se refere às agências, são possíveis várias opções, igualmente tendo em conta os precedentes existentes, consoante as tarefas confiadas a esse organismo sejam puramente executivas ou incluam tarefas de gestão, e consoante o seu mandato as coloque no âmbito do primeiro pilar e/ou do terceiro pilar (por exemplo, o Observatório Europeu da Droga e da Toxicodependência ou a Europol). Nesta fase, não é possível definir com precisão quais poderão ser as tarefas confiadas à estrutura de gestão do SIS II. Todavia, a solução escolhida deverá ter em conta a natureza mista do SIS II e assegurar a continuidade com o SIS I, mantendo as vantagens de um sistema integrado único. A criação de uma agência, com base nas disposições jurídicas adequadas dos tratados, apresentaria muitas vantagens, combinando a autonomia de acção, a integração da experiência dos Estados-Membros e a responsabilidade. A vantagem desta opção flexível deverá igualmente ser tomada em consideração no contexto mais geral do desenvolvimento ou das discussões que actualmente têm lugar sobre outros instrumentos operacionais e administrativos que poderão ser tratados por uma agência deste tipo, por exemplo no domínio do asilo, tais como o EURODAC. A necessidade de criar um gabinete central SIRENE para melhorar a coordenação e a qualidade dos trabalhos poderá vir a fazer-se sentir, nomeadamente após a discussão sobre as novas características funcionais. Se tal vier a acontecer, esta entidade poderá ser criada no mesmo local que a parte central do SIS II. Outras opções, tais como confiar a gestão do SIS II a uma agência como a Europol, poderão ser avaliadas a longo prazo. Todavia, esta avaliação deverá ter em conta que as regras e os procedimentos aplicáveis ao terceiro pilar poderão não ser aplicáveis a um sistema único que poderá incluir aspectos relacionados com o primeiro pilar sem que tal seja incompatível com as alterações introduzidas pelo Tratado de Amesterdão. De qualquer modo, a Comissão considera que a opção escolhida deverá garantir a eficácia operacional e a continuidade do funcionamento do SIS e respeitar o quadro institucional da União. 5. A implicação dos futuros Estados-Membros da União Europeia Em conformidade com o artigo 8º do Protocolo Schengen, "para efeitos das negociações de adesão de novos Estados-Membros à União Europeia, o acervo de Schengen e as demais medidas adoptadas pelas instituições no seu âmbito de aplicação entendem-se como sendo um acervo que deve ser aceite na totalidade por todos os Estados candidatos à adesão". Todo o acervo de Schengen e respectivos desenvolvimentos - entre os quais os que dizem respeito ao SIS - deverão portanto ser aceites e oportunamente aplicados pelos novos Estados-Membros. Nesta perspectiva, convém recordar que, a fim de poder fazer parte do espaço sem fronteiras internas, um Estado-Membro deve participar plenamente num SIS operacional. Esta participação constitui uma condição prévia indispensável para a supressão dos controlos nas fronteiras comuns entre o novo Estado-Membro e os Estados-Membros que já fazem parte desse espaço. Tal como referido anteriormente, um dos objectivos do desenvolvimento do SIS II consiste precisamente em criar um sistema que permita a integração destes novos Estados-Membros. Esta integração deverá ter lugar o mais depressa possível após a data da sua adesão. Por conseguinte, deverá ser assegurada em tempo útil uma implicação adequada destes países candidatos nos trabalhos com vista ao desenvolvimento do SIS II. Esta implicação passará, num primeiro estádio, por uma fase de informação. A Comissão informará regularmente os países candidatos à adesão do estado de adiantamento dos trabalhos com vista ao desenvolvimento do SIS II. A Comissão examinará a possibilidade de organizar um primeiro seminário de informação em 2002. Além disso, convida desde já os países candidatos a enviar-lhe, em reacção à presente comunicação, as suas eventuais observações sobre o SIS II e respectivo desenvolvimento (incluindo as suas expectativas em termos de implicação nos trabalhos desenvolvidos neste âmbito), bem como qualquer informação útil de que a Comissão possa necessitar e que especificará no decurso do desenvolvimento do projecto. A forma como os países candidatos à adesão poderão ser implicados no comité que assistirá a Comissão relativamente aos aspectos técnicos do desenvolvimento do SIS II será precisada posteriormente, tendo em conta, nomeadamente, os princípios gerais aplicáveis à participação dos Estados candidatos na qualidade de observadores nos trabalhos dos comités e o carácter sensível do projecto de desenvolvimento do SIS II. 6. Conclusões O Sistema de Informação Schengen é um elemento essencial para a realização de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, dado que contribui para a execução das políticas previstas no Tratado em matéria de circulação de pessoas e constitui um instrumento indispensável para uma cooperação policial e judiciária no dia-a-dia. A evolução técnica, as novas necessidades que surgiram ao longo da prática do SIS actual, um contexto jurídico alterado pelo Tratado de Amesterdão e, por último, a perspectiva de alargamento da União conduzem ao desenvolvimento da segunda geração do SIS. O orçamento da Comunidade financiará este desenvolvimento. Devido ao seu papel previsto nos Tratados e, nomeadamente, ao papel que decorre das suas competências em matéria de execução do orçamento comunitário, a Comissão aceitou assumir esta responsabilidade. A Comissão assinala todavia que os trabalhos relativos ao desenvolvimento técnico do SIS II devem poder apoiar-se numa clarificação das funções e das finalidades do SIS II. Por conseguinte, a Comissão chama a atenção dos Estados-Membros para a necessidade de uma progressão rápida deste debate. Sublinha igualmente que o desenvolvimento e a instalação deste sistema dentro dos prazos estabelecidos pelo Conselho, ou seja, até 2006, exigem a disponibilização dos meios necessários, nomeadamente humanos e financeiros. A Comissão desempenhará plenamente o papel que lhe foi atribuído a partir de 2002, mas prepara-se desde já e deseja precisar a abordagem que tenciona seguir. A presente comunicação recapitula a situação dos trabalhos preparatórios em curso e propõe um plano das acções a empreender. Nesta fase, este plano não pode ser fixado de modo definitivo em todos os seus componentes. Assim, certas opções técnicas dependerão das decisões políticas que forem tomadas. Mas o quadro global pode desde já ser definido e iniciados os trabalhos. Em 2002, será realizado um estudo preparatório do concurso que a Comissão deverá lançar para a instalação do sistema. Este estudo contribuirá igualmente para a preparação, por parte da Comissão, de uma proposta pormenorizada sobre a gestão do SIS II, que deverá ser apresentada muito antes de 2006 para que o SIS II possa entrar em funcionamento sem interrupção. No que diz respeito ao desenvolvimento técnico do SIS II, a Comissão gostaria de salientar que terá necessidade do apoio e da cooperação dos Estados-Membros e do Parlamento Europeu nos domínios que lhes dizem respeito e em conformidade com os procedimentos previstos. Será nomeadamente solicitada a experiência dos Estados-Membros no âmbito do procedimento de comitologia que está prestes a ser adoptado pelo Conselho na sequência das iniciativas belgo-suecas, e em coordenação com os trabalhos que paralelamente têm lugar no Conselho sobre aspectos não técnicos mas indispensáveis para o desenvolvimento de uma solução técnica. Para não comprometer o bom desenvolvimento dos aspectos técnicos do projecto, será essencial que o Conselho chegue aos consensos necessários relativamente às questões políticas e jurídicas relacionadas com o SIS II. É igualmente essencial que os países candidatos sejam mantidos informados e possam ser implicados logo que possível nos trabalhos, tendo em conta o impacto que estes terão para a sua preparação para a integração na União e para a sua participação na cooperação Schengen. A Comissão velará por que o Parlamento Europeu seja regularmente informado do estado de adiantamento dos trabalhos. ANEXO FICHA FINANCEIRA LEGISLATIVA Domínio(s) político(s): JAI Actividade(s): Cooperação no âmbito do Título IV do Tratado CE (Vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas à livre circulação de pessoas) e do Título VI do TUE (Cooperação policial e judiciária em matéria penal) Designação da acção: desenvolvimento do sistema SIS II 1. RUBRICA(S) ORÇAMENTAL(IS) E DESIGNAÇÃO(ÕES) PARTE A: A-7000 Agentes auxiliares; A-7003 Peritos nacionais destacados A-701 Despesas de deslocações em serviço; A-7030 Reuniões; A-7031 Despesas de reuniões de comités PARTE B: B5-840-Schengen 2. DADOS QUANTIFICADOS GLOBAIS 2.1 Dotação total da acção (parte B): 23,0 milhões de euros em DA 2.2 Período de aplicação: 2002-2006 2.3 Estimativa das despesas globais plurianuais: a) Calendário das dotações de autorização/dotações de pagamento (intervenção financeira) (cf. ponto 6.1.1) Milhões de euros (três casas decimais) >POSIÇÃO NUMA TABELA> b) Assistência técnica e administrativa (ATA) e despesas de apoio (DDA) (cf. ponto 6.1.2) >POSIÇÃO NUMA TABELA> (montantes arredondados) >POSIÇÃO NUMA TABELA> c) Incidência financeira global dos recursos humanos e outras despesas de funcionamento (cf. pontos 7.2 e 7.3) >POSIÇÃO NUMA TABELA> (montantes arredondados) >POSIÇÃO NUMA TABELA> 2.4 Compatibilidade com a programação financeira e as perspectivas financeiras |X| Proposta compatível com a programação financeira existente | | Esta proposta implica uma reprogramação da rubrica pertinente das Perspectivas Financeiras, | | incluindo, se for caso disso, o recurso às disposições do Acordo Interinstitucional. 2.5 Incidência financeira nas receitas |X| Nenhuma implicação financeira (diz respeito a aspectos técnicos relativos à execução de uma medida) OU | | Incidência financeira - A repercussão nas receitas é a seguinte: - Nota: todas as especificações e observações relativas ao método de cálculo da incidência nas receitas devem ser incluídas numa folha distinta anexa à presente ficha financeira... Milhões de euros (uma casa decimal) >POSIÇÃO NUMA TABELA> (Indicar cada rubrica orçamental afectada, acrescentando o número adequado de linhas ao quadro se o efeito se repercutir em várias rubricas orçamentais) 3. CARACTERÍSTICAS ORÇAMENTAIS >POSIÇÃO NUMA TABELA> 4. BASE JURÍDICA A presente ficha não é uma ficha financeira que acompanha uma proposta legislativa, mas sim uma ficha relativa ao lançamento de um projecto. O desenvolvimento e a instalação do SIS II exigirão, em tempo útil, a adopção de medidas legislativas que deverão basear-se nos artigos 30º, 31º e 34º do TUE e nos artigos 62º, 63º e 66º do Tratado CE. 5. DESCRIÇÃO E JUSTIFICAÇÃO 5.1 Necessidade de intervenção comunitária 5.1.1 Objectivos visados O SIS constitui um instrumento essencial e indispensável para permitir o funcionamento na prática da livre circulação de pessoas num espaço sem controlos nas fronteiras internas, referido no Título V da terceira parte do Tratado CE. O sistema existente, tal como concebido há dez anos e a funcionar desde 1995, deve ser modernizado e permitir a participação de todos os Estados-Membros após o alargamento da UE. Convém dar início aos estudos e acções necessários para permitir instalar uma segunda geração do SIS. As despesas ocasionadas pela realização destes estudos e destas acções serão imputadas ao orçamento geral das Comunidades Europeias. 5.1.2 Disposições adoptadas decorrentes da avaliação ex ante A declaração financeira apresentada na presente ficha diz respeito à obtenção de conhecimentos técnicos, conhecimentos de gestão, equipamento e suportes lógicos, etc., durante todo o ciclo de vida do projecto e baseia-se: - nas estimativas iniciais apresentadas nas iniciativas belgo-suecas; - na avaliação das consequências do trabalho em curso nos grupos de trabalho do Conselho; - nas estimativas baseadas nas orientações e na experiência da Comissão em termos de projectos no domínio das tecnologias e da informação; - na experiência em matéria de desenvolvimento e gestão do actual SIS e nas diferenças previstas ou esperadas entre os dois sistemas. Convém recordar que o SIS 1+ e a migração para a rede SISNET induziram um custo total de 11 milhões de euros desde o início do projecto. O SIS II deverá ser capaz de tratar um número de países muito maior, mais tipos de informações, um maior volume de dados, terá uma segurança acrescida e constituirá igualmente uma solução flexível capaz de sobreviver alguns anos após a sua introdução, quando for apresentado um novo pedido de alterações. O projecto SIS II surge como um projecto em larga escala, que pode ser comparado a outros grandes projectos de tecnologias da informação da Comunidade, tais como o Sistema de Informação Aduaneiro ou o sistema "Transit" [22]. Este total é superior ao montante global inicialmente indicado na ficha financeira anexa às iniciativas belgo-suecas, que propõem um procedimento de comitologia para assistir a Comissão nos seus trabalhos, mas baseia-se numa análise aprofundada das necessidades normais para os projectos informáticos desta envergadura e sensibilidade, especialmente em termos de gestão de projecto e de desenvolvimento do sistema. [22] O sistema "Transit", um novo sistema aduaneiro lançado e gerido pela Comissão, dispunha de uma dotação de 15 milhões de euros para a sua primeira fase (sistema-piloto) e custará 15 milhões de euros suplementares na sua segunda fase. Independentemente do cuidado com que for efectuada análise de custos do projecto, os números apresentados devem ser considerados como uma hipótese de trabalho. Os valores para 2002 baseiam-se na avaliação das necessidades para o lançamento do projecto. No que se refere a 2003 e aos anos seguintes, os valores são inevitavelmente indicativos, já que terão de ser revistos à luz dos resultados do estudo de viabilidade. Poderão igualmente ser afectados por decisões tomadas pelo Conselho que tenham impacto no projecto e na solução técnica a adoptar para o SIS II. 5.1.3 Disposições adoptadas na sequência da avaliação ex post (No âmbito da renovação de um programa, trata-se também de descrever sucintamente os ensinamentos a extrair de uma avaliação intercalar ou ex post) Devido ao facto de a concepção e a gestão do SIS I serem da responsabilidade dos Estados-Membros, não há avaliação ex post a nível comunitário. O desenvolvimento do SIS II, tal como proposto na presente comunicação, tem todavia em consideração a experiência adquirida aquando do desenvolvimento e da gestão do SIS I. 5.2 Acções previstas e modalidades de intervenção orçamental (1) Um estudo de viabilidade Será encomendado um estudo de viabilidade, preparado em estreita colaboração com os Estados-Membros, que cobrirá os aspectos técnicos, financeiros e de organização do desenvolvimento e da instalação do SIS II. O estudo deverá fornecer uma base sólida para atribuir os recursos humanos e financeiros necessários para a realização do projecto e para garantir a operacionalidade da solução finalmente escolhida. O estudo avaliará a abordagem a seguir para desenvolver a infra-estrutura técnica do SIS II. Especificará igualmente um calendário viável para a instalação do sistema, ajudará a identificar as acções necessárias para reduzir ou eliminar quaisquer riscos ligados à implementação, verificará se estão reunidas as condições necessárias para levar a cabo com êxito o projecto dentro do prazo estabelecido e analisará uma solução em rede para o SIS II e os respectivos custos. Além disso, o estudo examinará se será mais eficaz dispor de um sistema centralizado ou descentralizado, ainda que esta escolha, que ultrapassa o trabalho técnico, tenha de ser efectuada a nível político. (2) Fase de desenvolvimento e construção O início da segunda fase consiste no lançamento de um concurso destinado a seleccionar o fornecedor da solução técnica que, sob a responsabilidade e a supervisão da Comissão, dará início à implementação do sistema. (3) Fases de recepção e de adaptação Deverão ser efectuados testes de recepção antes da adaptação, para examinar a solução proposta à luz das exigências técnicas definidas e, numa fase posterior, após a adaptação, à luz das exigências do utilizador. O teor da adaptação dependerá da flexibilidade da solução escolhida, quer tenha de ser adaptada a novas funções quer deva adaptar-se à gestão das novas características funcionais. (4) Migração para o SIS II e preparação da fase operacional A migração do SIS I para o SIS II, juntamente com a preparação da integração dos novos Estados-Membros, constituem a fase final do projecto. A migração para o SIS II será objecto de uma avaliação de riscos com vista a determinar se seria mais eficaz utilizar os dois sistemas paralelamente, numa fase pré-operacional, ou migrar directamente do SIS I para o SIS II. Além disso, a fim de assegurar um bom arranque da fase operacional, o concurso descrito no ponto (2) deverá assegurar que o contratante se encarregue da manutenção e do apoio. 5.3 Regras de execução A execução do desenvolvimento será assegurada pela Comissão em gestão directa, com recursos internos e externos (agentes auxiliares e peritos nacionais destacados), sempre que se trate de conhecimentos técnicos de alto nível. Além disso, os Estados-Membros serão estreitamente associados aos trabalhos através do procedimento de comitologia que deverá ser instituído para o efeito na sequência das iniciativas belgo-suecas. 6. INCIDÊNCIA FINANCEIRA 6.1 Incidência financeira total na parte B (relativamente à totalidade do período de programação) (O método de cálculo dos montantes totais indicados no quadro a seguir apresentado deve ser especificado mediante a discriminação apresentada no quadro 6.2.) 6.1.1 Intervenção financeira DA em milhões de euros (três casas decimais) >POSIÇÃO NUMA TABELA> 6.2. Cálculo dos custos por medida prevista na parte B (relativamente à totalidade do período de programação) (Caso estejam previstas várias acções, devem ser fornecidas, relativamente às medidas concretas a adoptar para cada uma delas, as especificações necessárias para uma estimativa do volume e do custo das realizações) DA em milhões de euros (três casas decimais) >POSIÇÃO NUMA TABELA> Se necessário, explicar o método de cálculo. 7. INCIDÊNCIA NOS EFECTIVOS E DESPESAS ADMINISTRATIVAS 7.1. Incidência nos recursos humanos a partir de 2004 Tendo em conta que o desenvolvimento da criação do SIS II é um processo contínuo, as incidências nos recursos humanos e administrativos em 2002 e 2003 serão inferiores, como indicado infra: >POSIÇÃO NUMA TABELA> Incidência nos recursos humanos em 2002: 2 AUX A, 1 PND e 1 AUX C. Incidência consolidada nos recursos humanos em 2003: 4 funcionários, 2 AUX A, 1 PND, 1 AUX B e 1 AUX C. 7.2 Incidência financeira global dos recursos humanos >POSIÇÃO NUMA TABELA> Incidência financeira global dos recursos humanos em 2002: 267.000 EUR Incidência financeira global consolidada dos recursos humanos em 2003: 753.000 EUR Os montantes correspondem às despesas totais para 12 meses. 7.3 Outras despesas de funcionamento decorrentes da acção >POSIÇÃO NUMA TABELA> Outras despesas de funcionamento em 2002: A07031 comités obrigatórios 100.000 EUR, A0701 deslocações em serviço 8.200 EUR. Os montantes correspondem às despesas totais da acção para 12 meses. (1) Especificar o tipo de comité, bem como o grupo a que pertence. I. Total anual a partir de 2004 (7.2 + 7.3) II. Duração da acção III. Custo total da acção (I x II) // 1.141.760 EUR 5 Anos 4.780.760 EUR (Na estimativa dos recursos humanos e administrativos necessários para a acção, as DG/Serviços deverão ter em conta as decisões adoptadas pela Comissão aquando do debate de orientação e da aprovação do anteprojecto de orçamento (AO), o que significa que as DG deverão indicar se os recursos humanos referidos podem ser abrangidos pela afectação prévia indicativa prevista aquando da adopção do AO. Em casos excepcionais, quando as acções em causa não estavam previstas aquando da elaboração do AO, a Comissão deverá ser informada, a fim de decidir se aceitará a execução da acção proposta e sob que forma (mediante alteração da afectação prévia indicativa, operação de reafectação ad hoc, orçamento rectificativo e suplementar ou carta rectificativa ao projecto de orçamento). 8. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO 8.1 Sistema de acompanhamento A Comissão apresentará semestralmente ao Conselho e ao Parlamento Europeu um relatório sobre a situação dos trabalhos relativos ao desenvolvimento do SIS II. 8.2 Modalidades e periodicidade da avaliação prevista Está previsto avaliar os resultados das acções 2, 3 e 4 previstas no ponto 5.2 após a sua realização. Os pormenores relativos a esta avaliação serão determinados nomeadamente à luz dos resultados do estudo de viabilidade. 9. MEDIDAS ANTIFRAUDE Serão aplicados os procedimentos de celebração de contratos da Comissão, que garantem a conformidade dos contratos com a legislação comunitária nesta matéria.