PROTECÇÃO DOS INTERESSES FINANCEIROS DAS COMUNIDADES E LUTA CONTRA A FRAUDE - RELATÓRIO ANUAL 1999 (apresentado pela Comissão) >POSIÇÃO NUMA TABELA> SUMÁRIO Título I: As actividades da Comunidade 1. Evolução do dispositivo jurídico horizontal (primeiro e terceiro pilares) 1.1. Reforma da luta antifraude e criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude 1.1.1. O contexto da reforma 1.1.2. O novo quadro jurídico 1.1.2.1. A decisão de 28 de Abril de 1999 1.1.2.2. Os Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99 1.1.2.3. O Acordo Interinstitucional de 25 de Maio de 1999 1.1.3. Consequências da reforma 1.1.4. O arranque do Organismo Europeu de Luta Antifraude 1.1.5. O Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude 1.2. Actividades no âmbito do primeiro pilar 1.2.1. Protecção do euro 1.2.2. Luta contra o branqueamento de capitais 1.3. As actividades de protecção jurídica penal 1.3.1. O Corpus Juris 1.3.2. Luta contra a criminalidade organizada: negociação de um acordo de cooperação com a Suíça 2. Mudanças significativas no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade 2.1. Domínio aduaneiro e fiscalidade indirecta 2.1.1. Os regimes de trânsito 2.1.2. Os regimes preferenciais 2.1.3. A fiscalidade indirecta 2.1.3.1. O IVA 2.1.3.2. Os impostos especiais de consumo 2.2. Domínio agrícola 2.3. Domínio das acções estruturais 2.4. Os contratos públicos 2.5. A reforma da gestão financeira (SEM 2000) 2.6. A reforma interna da Comissão 3. Cooperação e parceria 3.1. Cooperação e parceria com os Estados-Membros 3.1.1. As iniciativas da Comissão relativamente aos Estados-Membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades 3.1.2. A cooperação judicial: a rede judiciária europeia 3.1.3. As acções de formação relativas à protecção dos interesses financeiros 3.2. Com os países candidatos à adesão 3.3. A assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro entre a Comunidade e os países terceiros Título II : Estatísticas e análises 4. Fraudes e outras irregularidades 5. A situação em 1999 5.1. O nível global das fraudes e das outras irregularidades 5.2. As fraudes 5.2.1. Os casos de fraude comunicados pelos Estados-Membros 5.2.2. Casos em investigação no OLAF 5.3. As outras irregularidades 6. Tendências 6.1. O domínio dos recursos próprios tradicionais 6.2. As despesas agrícolas (FEOGA-Garantia) 6.3. O domínio das acções estruturais 6.4. As despesas directas 7. O acompanhamento financeiro 7.1. Recursos próprios 7.2. Despesas do FEOGA-Garantia 7.3. Acções estruturais Título III: Medidas adoptadas pelos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros da Comunidade 8. O novo objectivo fixado pelo Tratado de Amesterdão 9. Um novo método de trabalho com os Estados-Membros 9.1. Reforço do papel do Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude 9.2. Elaboração de um questionário em cooperação com os Estados-Membros 9.3. A perspectiva de uma síntese para o período de 1999-2000 Anexos Tabelas e gráficos Relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade e os resultados da sua fiscalização, bem como as questões de princípio em matéria de recursos próprios tradicionais - Exercício de 1999 (nº 3 do artigo 17º do Regulamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 do Conselho) INTRODUÇÃO O ano de 1999 assinalou a reforma da organização da luta antifraude a nível comunitário. Com efeito, a partir de 1 de Junho de 1999, a Task Force "Coordenação da Luta Antifraude" (UCLAF) deu lugar ao "Organismo Europeu de Luta Antifraude" (OLAF). Com esta reforma, as instituições, sob o impulso do nível político mais elevado, quiseram dotar-se de estruturas que permitissem um salto qualitativo importante na luta contra todas as formas de fraude ou qualquer outra actividade ilegal, bem como contra os factos graves passíveis de procedimentos disciplinares, lesivos dos interesses financeiros comunitários e da credibilidade da construção europeia. O presente relatório da Comissão relativo a 1999 faz o balanço das actividades "não operacionais" do OLAF [1], bem como, tal como as edições precedentes, o das acções desenvolvidas pelas outras Direcções-Gerais e Serviços da Comissão em prol da protecção dos interesses financeiros comunitários e da luta contra a fraude. O novo dispositivo legislativo relativo à luta antifraude [2], que entrou em vigor em 1 de Junho de 1999, alarga e reforça as responsabilidades do Organismo, que abrangem, para além das missões operacionais de inquérito e de coordenação, as missões ligadas à protecção de interesses financeiros comunitários contra comportamentos irregulares passíveis de procedimentos administrativos ou penais. [1] O primeiro relatório do OLAF relativo às suas actividades operacionais foi publicado em 23.5.2000. Este relatório é publicado anualmente a partir da data de criação do Organismo (o próximo relatório do OLAF cobrirá o período compreendido entre 1 de Junho de 2000 e 31 de Maio de 2001 e será publicado no segundo semestre de 2001). [2] Dispositivo (JO L 136 de 31.5.1999) que inclui, nomeadamente, para além da Decisão da Comissão 99/352/CE, CECA, Euratom, de 28 de Abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), um Regulamento (CE) do Conselho e do Parlamento Europeu relativo aos inquéritos do OLAF e um acordo interinstitucional relativo aos inquéritos internos do Organismo. Por conseguinte, o ano de 1999 marcou uma etapa importante, tendo a criação da nova estrutura do Organismo constituído, para a Comissão, uma prioridade fundamental que implicou, para além da afectação de pessoal ao Organismo, a definição de uma nova estratégia antifraude, que foi adoptada pelo Colégio em 28 de Junho de 2000 [3]. Esta nova política visa, nomeadamente, a criação de uma parceria reforçada com os Estados-Membros, em conformidade com o espírito do artigo 280º do Tratado CE, que com efeito, atribui um papel específico à Comissão no que diz respeito ao reforço da cooperação com as autoridades nacionais especializadas em matéria de protecção dos interesses financeiros e de luta contra a fraude. [3] Comunicação da Comissão sobre a luta antifraude "Para uma abordagem estratégica global", COM (2000) 358 final. Nesta perspectiva, o próximo relatório da Comissão, relativo ao ano 2000 [4], efectuará, em conformidade com o n.º 5 do artigo 280º do Tratado CE, o balanço das actividades da Comunidade Europeia (instituições comunitárias) e dos Estados-Membros no domínio da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias a partir da data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão (1 de Maio de 1999). As contribuições dos Estados-Membros serão examinadas no âmbito do Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude (COCOLAF), que se reunirá periodicamente com o objectivo de estabelecer uma cooperação eficaz com as autoridades nacionais, nomeadamente na perspectiva da elaboração do relatório a que se refere o artigo 280º do Tratado CE. A principal inovação residirá assim na enumeração regular das medidas que os Estados-Membros tiverem tomado para proteger os interesses financeiros da Comunidade. [4] O próximo relatório, relativo ao ano 2000, que integra estas contribuições nacionais, deverá ser publicado na Primavera de 2001. A título informativo, recorde-se que o orçamento comunitário para 1999 [5] representa 84,9 mil milhões de euros (execução das dotações de pagamento). O seu financiamento é assegurado pelos recursos próprios tradicionais (13,8 mil milhões de euros), pelo IVA (31,1 mil milhões de euros) e pelo quarto recurso, vertido directamente no orçamento comunitário, que constitui a sua principal receita (37,5 mil milhões de euros). No que diz respeito às despesas, estas continuam a ser principalmente do sector agrícola (39,5 mil milhões de euros, ou seja, 47% do total). As acções estruturais representam 30,4 mil milhões de euros (36% do total) e as despesas directamente geridas pela Comissão (acções externas, Investigação e Desenvolvimento, etc.) elevam-se a 10,9 mil milhões de euros (13% do total, sem contar com as despesas de administração e de pessoal). [5] Fonte: Vade-mécum orçamental (Comissão Europeia), edição de 2000, doc. SEC (2000) 1200. Por último, convém ter em mente que os casos de fraude e outras irregularidades cometidas em detrimento dos interesses financeiros das Comunidades devem ser detectados pelos Estados-Membros e pela Comissão, em estreita cooperação. Os Estados-Membros têm especiais obrigações nesta matéria, dado que recebem os recursos próprios tradicionais por conta das Comunidades e administram cerca de 80% das despesas do orçamento comunitário. Do mesmo modo que no exercício precedente, o presente relatório estabelece uma distinção entre «fraudes» e «irregularidades» a partir das comunicações regulamentares dos Estados-Membros. Da mesma forma, as interpretações efectuadas no presente relatório devem ser lidas com prudência, uma vez que o carácter real, fraudulento ou não, de uma irregularidade pode revelar-se após um período mais ou menos longo, no termo de um inquérito mais aprofundado. De modo sintético, o nível da fraude e das irregularidades verificadas ou suspeitadas em 1999 é comparável ao dos anos precedentes (os quadros anexados ao presente relatório apresentam em pormenor a situação dos casos comunicados pelos Estados-Membros em 1999, permitindo os gráficos a comparação com os três anos anteriores, de forma global, sem distinção entre as noções de «fraude» e de «irregularidade»). Só o domínio das acções estruturais (Fundos Estruturais e Fundo de Coesão) registou uma evolução significativa em 1999, tanto em termos de casos comunicados como de montantes envolvidos, o que reflecte os esforços acrescidos dos Estados-Membros em matéria de controlo e de detecção. O relatório evoca os acontecimentos marcantes de 1999, indicando sempre que possível as evoluções mais recentes. Trata-se num primeiro título, para além da reforma da luta antifraude, da evolução do dispositivo jurídico «horizontal» (primeiro e terceiro pilares) no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, nomeadamente com a protecção do euro, da evolução do dispositivo jurídico sectorial (recursos próprios - alfândegas e fiscalidade indirecta, despesas agrícolas e estruturais, despesas directas - administradas pela Comissão) e da cooperação com os Estados-Membros e os países terceiros, entre os quais os países candidatos à adesão. O relatório contém igualmente um terceiro título breve (o segundo título é composto por análises estatísticas), que descreve a situação actual do relatório da Comissão sobre a protecção dos interesses financeiros da Comunidade à luz do disposto no artigo 280º do Tratado CE e lança as bases de um novo método de trabalho, no âmbito das estruturas existentes (nomeadamente, o COCOLAF), cuja aplicação prosseguirá em 2001, na perspectiva da elaboração do próximo relatório. Título I : As actividades da Comunidade 1. Evolução do dispositivo jurídico horizontal (primeiro e terceiro pilares) 1.1. Reforma da luta antifraude e criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude 1.1.1. O contexto da reforma A autoridade orçamental (o Parlamento Europeu e o Conselho) manifestou o desejo de que a UCLAF melhorasse a sua eficácia [6], visando igualmente o reforço da luta contra a fraude e as irregularidades nas instituições comunitárias. Por iniciativa do Presidente do Conselho Europeu, foi criado no início de 1999 um "Grupo interinstitucional de alto nível", que reúne representantes da Comissão, do Parlamento Europeu e do Conselho. [6] Nomeadamente na sequência da publicação do relatório especial n.° 8/98 do Tribunal de Contas sobre o funcionamento da UCLAF (JO C 230 de 22.7.1998). Ver igualmente a Resolução de 7.10.1998 do Parlamento Europeu (JO C 328 de 26.10.1998), bem como as conclusões do Conselho Ecofin de 23.11.1998 sobre a luta contra a fraude. O Conselho Europeu de Colónia de Junho de 1999 congratulou-se especialmente com a cooperação exemplar, estreita e construtiva entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, que em pouco tempo tornou possível a elaboração das bases jurídicas que permitiram ao Organismo dar início aos seus trabalhos, como previsto, em 1 de Junho de 1999 (como solicitara o Conselho Europeu de Viena, em Dezembro de 1998). Segundo as conclusões do Conselho Europeu de Colónia, a criação do Organismo Europeu de Luta Antifraude, com o dispositivo jurídico que o acompanha, constitui um sinal político forte, que mostra que a União pode agir no domínio da luta contra a fraude, a corrupção e a má gestão [7]. [7] Em 15.3.1999, o Comité dos peritos independentes apresentou o seu "Primeiro relatório sobre as alegações de fraude, de má gestão e de nepotismo na Comissão Europeia". Em 10.9.1999, este comité apresentou o seu "Segundo relatório sobre a reforma da Comissão - análise das práticas em vigor e propostas tendentes a remediar a má gestão, as irregularidades e a fraude". 1.1.2. O novo quadro jurídico O novo quadro jurídico para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades e para a luta contra a fraude e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses comunitários, adoptado com base numa proposta da Comissão apresentada em 17 de Março de 1999 [8], é o seguinte: [8] JO C 231 de 12.5.1999. -em 28 de Abril de 1999, a Comissão adoptou a Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) [9]; [9] JO L 136 de 31.5.1999, p. 20. -em 25 de Maio de 1999, o Parlamento Europeu e o Conselho adoptaram o Regulamento (CE) n.° 1073/99 relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF [10]. Uma vez que o Tratado de Amesterdão entrou em vigor em 1 de Maio de 1999, o Parlamento Europeu participou no processo de decisão, no âmbito do procedimento de "co-decisão"; [10] JO L 136 de 31.5.1999, p. 1. Em 25.5.1999, o Conselho adoptou, com base no artigo 203º do Tratado Euratom, o Regulamento (Euratom) n.° 1074/99 relativo aos inquéritos efectuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude - regulamento com o mesmo objecto que o Regulamento (CE) n.° 1073/99. -em 25 de Maio de 1999, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão adoptaram o Acordo Interinstitucional relativo aos inquéritos internos efectuados pelo OLAF, que contém, em anexo, uma decisão-modelo interna [11]. A fim de regular os direitos e as obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades objecto de um inquérito interno efectuado pelo OLAF, as instituições e órgãos comunitários são convidados a adoptar decisões internas com base no regulamento, neste acordo interinstitucional e no seu anexo. [11] JO L 136 de 31.5.1999, p. 15. 1.1.2.1. A decisão de 28 de Abril de 1999 A decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999 indica que o Organismo retoma todas as atribuições da UCLAF, nomeadamente as relativas à preparação das disposições legislativas e regulamentares nos domínios de actividade do Organismo. Além disso, o Organismo goza de uma verdadeira independência operacional (artigo 3º da decisão). É colocado sob a direcção de um Director, responsável pela execução dos inquéritos, que não solicita nem aceita instruções da Comissão, de qualquer Governo ou de qualquer outra instituição, órgão ou organismo. O director é designado pela Comissão por cinco anos, após concertação com o Parlamento Europeu e o Conselho. O Director exerce as suas funções de inquérito sob a fiscalização de um Comité, cuja composição e competências são determinadas pelos Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99. O Comité de Fiscalização do Organismo, instituído pela decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999, é composto por cinco personalidades independentes altamente qualificadas em matéria de luta antifraude [12]. [12] Cf. ponto 0 infra. 1.1.2.2. Os Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99 A independência operacional do Organismo, tal como resulta da Decisão da Comissão de 28 de Abril de 1999, é confirmada pelos Regulamentos nºs 1073/99 e 1074/99 que, nos seus artigos 5º e 6º, determinam que o Director do Organismo instaure e dirija os inquéritos (externos, nos Estados-Membros, e internos, nas instituições, órgãos ou organismos comunitários) sob a sua própria responsabilidade [13]. [13] No que diz respeito às outras actividades do Organismo, este comporta-se como qualquer outro serviço da Comissão. Por conseguinte, o legislador quis tomar disposições destinadas a garantir a independência operacional e funcional do Organismo. A instituição do Comité de Fiscalização do Organismo e a posição estatutária do Director constituem os elementos tangíveis desta independência que o legislador pretendeu colocar no centro da reforma, precisando nomeadamente que nenhum deles pode solicitar ou receber instruções dos governos ou das instituições. O Comité de Fiscalização assiste o director neste processo e vela, com este, por que todas as garantias ligadas aos direitos das pessoas sejam respeitadas; o mesmo se passa no que diz respeito à protecção e à confidencialidade das trocas de dados segundo as regras em vigor. Esta reforma obedece aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade. Dentro da Comissão, o Organismo participa, a nível dos serviços, no processo de elaboração da legislação. Independente e interinstitucional nas suas funções operacionais, deve poder participar no dispositivo de investigação, de intercâmbio de informações e de análise operacional de forma objectiva e imparcial. 1.1.2.3. O Acordo Interinstitucional de 25 de Maio de 1999 O Acordo Interinstitucional (Parlamento Europeu, Conselho e Comissão) relativo aos inquéritos internos efectuados pelo OLAF prevê um regime comum que inclui medidas de execução necessárias à realização dos inquéritos conduzidos pelo Organismo para lutar contra a fraude, a corrupção e qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros das Comunidades ou procurar os factos graves relacionados com o exercício de actividades profissionais [14], passíveis de procedimentos disciplinares ou penais. [14] Factos susceptíveis de constituir uma falta às obrigações dos membros, dirigentes, pessoal ou agentes das instituições ou órgãos das Comunidades. Neste novo quadro jurídico, em 2 de Junho de 1999, a Comissão adoptou a Decisão 1999/396/CE, CECA, Euratom relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades [15]. Esta decisão precisa as regras de intervenção dos agentes do OLAF nos inquéritos internos da Comissão e visa garantir os direitos das pessoas susceptíveis de serem objecto de inquéritos administrativos. A decisão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias simultaneamente com a decisão do Conselho relativa ao mesmo objecto [16] (encontram-se em curso discussões relativas a outras instituições ou organismos comunitários [17]). [15] JO L 149 de 16.6.1999, p. 57. [16] Decisão 1999/394/CE, Euratom do Conselho, de 25.5.1999, JO L 149 de 16.6.1999, p. 36. [17] No final de 1999, apenas o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento não tinham ainda adoptado tais disposições. A aplicabilidade do novo dispositivo foi contestada por estes dois órgãos comunitários e é actualmente objecto de recurso perante o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (processos C-11/00 e C-15/00). 1.1.3. Consequências da reforma No que se refere à instrução de inquéritos, o novo dispositivo confere ao Organismo as funções e os meios operacionais de que a Comissão dispõe e alarga a sua função de inquérito interno, "herdada" da UCLAF, a todas as instituições, órgãos ou organismos da família comunitária. Assim, o Organismo pode decidir autonomamente dar início a um inquérito interno numa instituição ou num órgão comunitário, ou eventualmente transmitir processos às autoridades judiciárias nacionais competentes. 1.1.4. O arranque do Organismo Europeu de Luta Antifraude O Organismo está administrativa e orçamentalmente ligado à Comissão. Em conformidade com a decisão de 28 de Abril de 1999, o seu Director exerce o poder de recrutar e nomear o seu pessoal e prepara um anteprojecto de orçamento que transmite atempadamente ao Director-Geral do Orçamento: despesas de pessoal, despesas diversas de funcionamento (incluindo as despesas imobiliárias e de informática) e despesas ligadas ao exercício das suas missões operacionais (doravante o Organismo é claramente identificado no orçamento geral da União Europeia). A organização estrutural que o Organismo Europeu de Luta Antifraude prevê para si próprio destina-se essencialmente a dotá-lo de inspectores experientes que serão repartidos num pólo operacional polivalente, que trabalhará em estreita cooperação com um pólo "Política e legislação", que concretizará a importância da exploração, em termos de progressos legislativos, das verificações no terreno. Concretamente, foi decidido que o OLAF contará 300 agentes no final de 2001. Com efeito, estão inscritos 224 lugares no quadro dos efectivos para o ano 2000, tendo a Comissão solicitado à autoridade orçamental 76 lugares suplementares para o Organismo a título do projecto de orçamento de 2001 [18]. Os procedimentos de recrutamento encontram-se em curso. A experiência em matéria de inquéritos deve, naturalmente, ser procurada junto dos serviços nacionais dos Estados-Membros que dispõem do número de efectivos qualificados necessário. O OLAF prossegue o objectivo de constituir equipas capazes de levar a cabo os inquéritos antifraude e, aspecto essencial, de efectuar, tanto no domínio dos inquéritos externos como no dos inquéritos internos, o acompanhamento judiciário em coordenação com os serviços nacionais competentes [19]. [18] O Organismo contava 119 agentes no final de 1999, tendo a Comissão solicitado 30 lugares suplementares para 1999 através de dois orçamentos rectificativos e suplementares, aceites pela autoridade orçamental. [19] Os perfis de lugar serão portanto orientados para os conhecimentos específicos relativos, nomeadamente, aos domínios da "informação", da "anticorrupção" e do reforço da dimensão penal. 1.1.5. O Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude O Comité de Fiscalização do OLAF foi criado pela decisão da Comissão de 28.4.1999 que institui o Organismo. Através do Regulamento (CE) n.° 1073/99 de 25.5.1999, o Parlamento Europeu e o Conselho especificaram o papel deste Comité e fixaram as regras relativas ao seu funcionamento. Nos termos do Regulamento nº 1073/99, o Comité de Fiscalização é composto por cinco membros que dispõem de um mandato de três anos renovável. Estas personalidades, susceptíveis de exercer funções elevadas nos seus países, foram nomeadas de comum acordo pelo Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão [20]. [20] Cf. Decisão 1999/C 220/01 do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão de 19.7.1999 relativa à nomeação dos membros do Comité de Fiscalização do Organismo Europeu de Luta Antifraude, JO C 220 de 31.7.1999, p. 1. Os membros do Comité são a Sra. M. Delmas-Marty (F), nomeada Presidente do Comité pelos seus pares, e os Srs. E. Bruti-Liberati (I), J. N. da Cunha Rodrigues (P), R. Kendall (UK) e H. Noack (D). O Comité, deve reunir-se pelo menos dez vezes por ano. 1.2. Actividades no âmbito do primeiro pilar 1.2.1. Protecção do euro Na sua comunicação de 22 de Julho de 1998 [21] ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Banco Central Europeu, a Comissão anunciou a necessidade de inscrever as iniciativas para a protecção do euro no âmbito de uma abordagem global. Entre as prioridades definidas para uma acção a nível europeu com a finalidade de assegurar uma protecção eficaz do euro figuravam a formação, o intercâmbio de informações, a cooperação, a assistência mútua e a protecção penal do euro contra a contrafacção de moeda mediante a aproximação das disposições de direito penal nacional. [21] COM (1998) 474 final. À Europol, cuja competência foi alargada pelo Conselho à falsificação de moeda [22], foi confiada a missão de assistir os serviços de detecção que trabalham no terreno no âmbito da protecção do euro contra a contrafacção de moeda. [22] Decisão do Conselho de 29.4.1999, JO L 149 de 28.5.1999. Um projecto de decisão-quadro destinado a reforçar a protecção penal do euro foi examinado no Conselho "Justiça e Assuntos Internos" de 2 de Dezembro de 1999 [23]. Este primeiro dispositivo deve ser completado. Na sequência dos trabalhos e das consultas desenvolvidas em 1999 com os peritos dos Estados-Membros na matéria, com o Banco Central Europeu e com os outros organismos envolvidos (entre os quais a Europol), a Comissão apresentou em 26 de Julho de 2000 [24] uma proposta de regulamento relativo à protecção do euro contra a falsificação. Esta proposta prevê: [23] Decisão-quadro adoptada em 29 de Maio de 2000, JO L 140 de 14.6.2000. [24] COM (2000) 492 final. -a recolha dos dados técnicos, -a criação de um sistema de informação estratégico e operacional e de uma rede de comunicação sobre a contrafacção do euro, -a obrigação de comunicar todos os dados relativos às falsificações, -o acesso das autoridades nacionais e das instituições e outros órgãos competentes a essas informações, -a intensificação da assistência mútua em matéria de contrafacção do euro, incluindo com os países terceiros e, nomeadamente, os países candidatos à adesão. 1.2.2. Luta contra o branqueamento de capitais A utilidade de poder dispor de informações sobre transacções financeiras suspeitas, para efeitos de protecção dos interesses financeiros das Comunidades, foi, com efeito, demonstrada várias vezes pela prática da UCLAF e do OLAF [25], uma vez que estas informações permitem estabelecer uma ligação entre os autores dos factos e os organizadores, por forma a poder levá-los a juízo. Por esta razão, a vertente "branqueamento" de um processo de fraude comunitário deverá ser abrangida por obrigações de cooperação idênticas às relativas às infracções de origem [26]. [25] Cf. relatórios anuais antifraude da Comissão, nomeadamente os relatórios de 1997 - COM (1998) 276 final - e de 1998 - COM (1999) 590 final, relativos a processos de tráfico de álcool. [26] O Conselho Ecofin de 17 de Julho de 2000 declarou-se "favorável, em princípio, à participação da Comissão em intercâmbios de informações sobre os casos de fraude e de corrupção lesivos dos interesses financeiros das Comunidades" (ponto 4 das conclusões do debate de orientação do Conselho relativo à proposta de directiva de alteração). A Comissão apresentou uma proposta de alteração da Directiva 91/308/CEE relativa ao branqueamento de capitais [27], a fim de ter em conta a transformação dos circuitos financeiros ligados ao branqueamento e a extensão do branqueamento, para além do tráfico de droga, naturalmente já coberto pela directiva de 1991, aos tráficos que implicam a criminalidade organizada em actos ilegais lesivos dos interesses financeiros das Comunidades. A Comissão pretendeu alargar nomeadamente as obrigações da directiva de origem a certas actividades e profissões não financeiras. É igualmente introduzida a obrigação, para as autoridades nacionais, de cooperarem com vista a combater as actividades de branqueamento lesivas dos interesses financeiros das Comunidades. [27] COM (1999) 352 final. 1.3. As actividades de protecção jurídica penal 1.3.1. O Corpus Juris No seguimento do estudo de direito comparado lançado pela Comissão a pedido do Parlamento Europeu para avaliar todas as possibilidades de reforço da protecção penal dos interesses financeiros europeus [28], o estudo de acompanhamento do "Corpus Juris" foi finalizado em Setembro de 1999 com a apresentação, pelo grupo de investigadores penalistas, de um relatório final baseado em quatro relatórios de síntese. O estudo apresenta um exame completo da necessidade, legitimidade e viabilidade do "Corpus Juris", contendo disposições penais para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. O estudo analisa o impacto de todas as recomendações à luz do direito penal de cada Estado-Membro. Este estudo foi publicado [29] e foi objecto de uma apresentação ao Parlamento Europeu (Comissão do Controlo Orçamental). [28] Cf. relatório anual de 1998, capítulo 3, ponto 5. [29] "La mise en oeuvre du Corpus Juris dans les États membres", Sra. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utreque, 2000. 1.3.2. Luta contra a criminalidade organizada: negociação de um acordo de cooperação com a Suíça [30] [30] Cf. relatório anual de 1998, capítulo 4, ponto 3. As relações económicas entre as Comunidades e a Suíça intensificar-se-ão proximamente com base em sete acordos bilaterais [31] (assinados mas ainda não ratificados). No entanto, estes acordos não contêm qualquer disposição destinada a melhorar a cooperação no âmbito da luta contra a fraude e a criminalidade financeira. [31] COM (1999) 229 final. Além disso, a aplicação prática do protocolo de assistência mútua de 1997, apesar dos progressos que representou, continua a debater-se com obstáculos. Um grupo de peritos bilateral Comissão/Suíça reuniu-se ao longo de 1999 e realizou consultas a fim de identificar as dificuldades surgidas sob o ângulo da cooperação em matéria de fraudes organizadas por residentes que operam a partir do território suíço. Por estas razões, a Comissão solicitou ao Conselho directrizes de negociação [32] que, com base nestas conversações, visam melhorar o quadro jurídico da cooperação em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários contra a criminalidade financeira organizada. [32] SEC(2000) 1883 final. Em 1 de Dezembro de 1999 foi assinado um conjunto de conclusões entre o Director do Organismo Europeu de Luta Antifraude e o Director do Gabinete da Integração, em Berna, a fim de criar pontos de contacto centrais. 2. Mudanças significativas no domínio da protecção dos interesses financeiros da Comunidade O presente capítulo apresenta as mudanças registadas na legislação sectorial relativa às grandes políticas da União em matéria de ajuda e de co-financiamento de acções a favor dos Estados-Membros, na medida em que comportem uma vertente relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades . As principais mudanças dizem respeito ao domínio dos recursos próprios, ao domínio agrícola e às acções estruturais. O tema da protecção dos interesses financeiros faz parte das prioridades da Comissão. O processo de reforma administrativa, que a instituição lançou no início de 2000 no que diz respeito à administração geral das dotações cuja gestão lhe incumbe (com ou sem a participação dos Estados-Membros), constituiu, desde a entrada em funções, em 16 de Setembro de 1999, do novo Colégio, uma das suas principais prioridades. Esta reforma está a conduzir actualmente a um profundo reajustamento dos métodos de gestão e de auditoria financeira da Comissão, bem como das suas práticas administrativas. A revisão do regulamento financeiro, a criação de um serviço de auditoria interna e de um serviço financeiro central constituem outros tantos elementos que virão reforçar a protecção dos interesses financeiros. Uma secção deste capítulo é, aliás, consagrada à evolução da reforma da gestão financeira na Comissão, iniciada em 1995-1996 sob a designação "SEM 2000" e ainda em curso, no quadro mais geral da reforma interna da Comissão. 2.1. Domínio aduaneiro e fiscalidade indirecta 2.1.1. Os regimes de trânsito Foram lançadas várias iniciativas, em estreita cooperação com as 22 administrações aduaneiras nacionais em causa [33], no âmbito do plano de acção [34], a fim restaurar a confiança dos operadores económicos no sistema. [33] Os quinze Estados-Membros, bem como os 7 países terceiros partes na convenção «Trânsito comum» de 20.5.1987: Islândia, Noruega, Suíça, Hungria, Polónia, República Checa e Eslováquia. [34] Comunicação da Comissão «Plano de acção para o trânsito na Europa - uma nova política aduaneira», COM(97) 188 final de 30.4.1997 (JO C 176 de 10.6.1997). Cf. Relatórios anuais anteriores, nomeadamente o relatório de 1998, capítulo 3, ponto 1. As principais iniciativas são de ordem legislativa e dizem respeito à alteração do sistema comunitário de trânsito, como a convenção sobre o trânsito comum. As alterações do Código Aduaneiro Comunitário [35] foram adoptadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho e entraram em vigor em 1999 [36]. Estas novas disposições clarificam e melhoram as regras de base relativas ao apuramento do regime de trânsito e às responsabilidades do titular deste regime, às garantias financeiras, ao enquadramento comunitário dos procedimentos simplificados e dos procedimentos de cobrança da dívida originada numa operação de trânsito comunitário. [35] Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302 de 19.10.1992). [36] Regulamento (CE) n.º 955/99 do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho no que diz respeito ao regime do trânsito externo (JO L 119 de 7.5.1999). No que se refere às alterações necessárias às disposições relativas à aplicação do Código Aduaneiro Comunitário [37] e da convenção relativa ao trânsito comum, 1999 revelou-se um ano de ajustamento dos textos já elaborados anteriormente. Por conseguinte, pôde chegar-se a uma posição comum entre a Comissão, os Estados-Membros e as partes contratantes no que se refere à utilização de uma garantia mais completa relativamente à circulação de certas mercadorias sensíveis. [37] Regulamento (CEE) n.º 2454/93 da Comissão, que fixa determinadas disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 253 de 11.10.1993). No âmbito do programa Alfândega 2002 [38], a Comissão financia inteiramente a informatização do regime de trânsito comum e comunitário, nomeadamente com vista a acelerar o procedimento de apuramento das operações de trânsito, que actualmente se baseia na transmissão «em papel» dos dados relativos às mesmas entre as estâncias aduaneiras de partida e de destino. Assim que este procedimento informatizado for aplicado, contribuirá também para identificar mais rapidamente as anomalias e as irregularidades cometidas no âmbito do regime de trânsito que, pela sua própria natureza, é sensível às manobras fraudulentas. [38] Decisão nº 105/2000 do Conselho e do Parlamento de 17.12.1999, JO L 13 de 19.1.2000. A reforma dos regimes de trânsito está assim em vias de finalização, mas o seu êxito duradouro dependerá do empenhamento contínuo das 22 administrações aduaneiras nacionais na sua aplicação. Através de uma resolução de 21 de Junho de 1999, o Conselho manifestou o seu apoio ao plano de acção da Comissão e convidou os Estados-Membros a manterem o seu estatuto de domínio prioritário, nomeadamente no plano operacional e no da informatização. 2.1.2. Os regimes preferenciais Na sua comunicação sobre a gestão dos regimes pautais preferenciais [39], a Comissão estabeleceu um programa de acção destinado a renovar as condições de aplicação destes regimes. No prolongamento desta comunicação, foi efectuada uma alteração das disposições do Código Aduaneiro (Regulamento nº 2913/92), destinada a definir as noções de erro das autoridades aduaneiras e de boa-fé do devedor. [39] COM (97) 402 final de 23.7.1997. Assim, a fim de proteger, por um lado, a boa-fé dos operadores e, por outro, os interesses financeiros das Comunidades, o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão chegaram finalmente a acordo, após longas e difíceis discussões, sobre os limites do risco comercial que incumbe normalmente a um importador que solicite o benefício de um regime pautal preferencial. Todavia, esta protecção não pode ser invocada quando se verifique falta de diligência ou quando um aviso que informe os operadores acerca da existência de dúvidas fundamentadas tenha sido publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Nesta óptica e tendo em conta a necessidade de aumentar a transparência da acção aduaneira comunitária relativamente aos importadores europeus, foi estabelecido o princípio de uma utilização mais sistemática de um sistema de alerta precoce dos importadores. Em conformidade com esta estratégia, a Comissão informará os operadores económicos dos casos, levados ao seu conhecimento, que constituam "dúvidas fundamentadas" em matéria de origem dos produtos [40]. [40] Cf. Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu que precisa as condições de informação dos operadores económicos e das administrações dos Estados-Membros sobre os regimes pautais preferenciais em caso de "dúvida fundamentada" quanto à origem dos produtos, Documento COM (2000) 550 final. 2.1.3. A fiscalidade indirecta 2.1.3.1. O IVA Em 1999, foi criado no Conselho um grupo de trabalho ad hoc "Fraude fiscal". A Comissão participou activamente nos trabalhos do grupo, cujo objectivo consistia em analisar e intensificar a cooperação administrativa em matéria de luta contra a fraude fiscal (fiscalidade directa e indirecta) [41]. [41] Os trabalhos prosseguiram durante o primeiro semestre de 2000. O relatório do grupo foi disponibilizado em 22 de Maio de 2000 (referências do Conselho: 8668/00) e discutido no Conselho Ecofin de 5 de Junho de 2000. Em 1999, a Comissão analisou os resultados do seu próprio inquérito sobre o funcionamento e a eficácia da cooperação administrativa e da assistência mútua no sector do IVA, após seis anos de funcionamento do regime transitório. As conclusões do relatório, publicado em Janeiro de 2000 [42], são as seguintes: [42] COM (2000) 28. -os Estados-Membros não consagram recursos suficientes ao controlo do IVA; -os Estados-Membros não têm uma estratégia real em matéria de controlo do IVA e a selecção dos alvos mediante técnicas de análise de riscos é rara; -os Estados-Membros não exploram da melhor forma a cooperação administrativa e a assistência mútua, e os procedimentos inerentes são inadaptados no que se refere ao combate à fraude organizada. Para que a luta contra a fraude seja mais eficaz, o relatório recomenda que sejam implementadas as seguintes acções: -a luta contra a fraude e o reforço da cooperação devem tornar-se prioritários para os Estados-Membros ; -os Estados-Membros devem coordenar a sua estratégia e adoptar uma política antifraude comum; -os Estados-Membros e a Comissão devem reflectir sobre a forma de tornar mais eficaz o acompanhamento e a análise das fraudes que detectarem; -os Estados-Membros devem tomar consciência do desafio que as novas tecnologias constituem neste domínio; -por seu lado, a Comissão deve empenhar-se em apresentar uma proposta destinada a reforçar a legislação sobre a cooperação administrativa e a assistência mútua. Além disso, no âmbito do Subcomité Antifraude (SCAF), os Estados-Membros e a Comissão prosseguiram e intensificaram o seu estudo sobre os mecanismos da fraude. Este estudo conduziu à formulação de um certo número de recomendações, das quais algumas foram desenvolvidas no grupo ad hoc do Conselho supramencionado. Na sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu destinada a melhorar o funcionamento do sistema de IVA no âmbito do mercado interno [43], a Comissão anunciou que, em 2000 e 2001, apresentará propostas para reforçar os instrumentos jurídicos comunitários existentes de cooperação administrativa e de assistência mútua. [43] COM(2000) 348 final de 7.6.2000. No domínio das fraudes intracomunitárias relativas ao IVA, os carrosséis IVA (mecanismos complexos de fraude intracomunitária que tiram partido da isenção de IVA nos fornecimentos intracomunitários) constituem, mais do que nunca, o mecanismos privilegiado das organizações criminosas. Verifica-se igualmente que estas fraudes têm tendência a alargar-se a uma maior variedade de bens do que anteriormente. Por esta razão, a Comissão organizou, no âmbito do Programa Fiscalis, dois seminários específicos consagrados aos métodos de detecção e de controlo dos carrosséis IVA. 2.1.3.2. Os impostos especiais de consumo Na sequência do relatório do Grupo de Alto Nível, presidido pela Comissão, sobre a fraude no sector do tabaco e do álcool, aprovado pelos Directores-Gerais das alfândegas e da fiscalidade indirecta (Estados-Membros) em Abril de 1998 e confirmado pelo Conselho em 19 de Maio de 1998 [44], a Comissão encomendou um estudo de viabilidade, a fim de considerar a possibilidade de instituir um sistema informatizado para o movimento e o controlo dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo. Este estudo será finalizado em 2000. [44] Cf. relatório anual 1998, capítulo 3, ponto 3. Além disso, foi instituído em numerosos Estados-Membros um sistema de informação prévia sobre as trocas comerciais destes produtos, com base num plano director aprovado pelos Directores-Gerais das alfândegas e da fiscalidade indirecta. Este sistema, baseado na utilização de meios de comunicação simples, poderá ser objecto de melhorias posteriormente. Nessa ocasião, os trabalhos em curso no âmbito da análise de riscos e da selecção das mercadorias foram prosseguidos. A Comissão prosseguiu igualmente os seus trabalhos relativos à elaboração de uma recomendação referente à definição de orientações para a concessão e a retirada das autorizações aos depositários autorizados e aos operadores registados, a fim de reforçar o controlo dos armazéns e sensibilizar os responsáveis pela gestão das existências. 2.2. Domínio agrícola As iniciativas da Comissão destinadas a reforçar a luta contra a fraude e as irregularidades no domínio agrícola inscreveram-se no âmbito da "Agenda 2000" [45]. Nesta óptica, foram revistas várias legislações sectoriais. [45] Conselho Europeu de Berlim de 24 e 25 de Março de 1999, cf. conclusões da Presidência relativas, nomeadamente, às perspectivas financeiras para o período de 2000-2006, o projecto de regulamentação relativo à repartição das ajudas estruturais em função de três novos objectivos simplificados (cf. ponto 0, p. 24), a política agrícola comum, bem como os três instrumentos de pré-adesão para os países candidatos (o instrumento agrícola: SAPARD, o instrumento estrutural de pré-adesão: ISPA e o Programa PHARE reforçado para os países candidatos). Cf. igualmente ponto 0, p. 25. A transposição jurídica destes textos foi alcançada no âmbito dos Regulamentos (CE) n.° 1266/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão, n.º 1267/1999 do Conselho que cria um instrumento estrutural de pré-adesão e n.º 1268/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão (JO L 161 de 26.6.1999). No sector do vinho e dos produtos vitícolas, por exemplo, foi decidida uma nova organização comum do mercado [46], a qual compreende disposições relativas à prevenção da fraude em matéria de designação, denominação e apresentação dos produtos, acompanhadas de sanções a nível comunitário. No sector do linho e do cânhamo, foi instaurada a obrigação de os produtores obterem um rendimento mínimo [47], cujo desrespeito é sancionado com a perda de 65% do montante da ajuda, e de celebrarem contratos com os transformadores [48]. No sector das culturas arvenses, foram revistos o regime de apoio aos produtores e o regime de retirada de terras da produção [49]; foi instituído um regime de contingentes para certas produções (nomeadamente fécula de batata [50]). No sector do azeite, a organização comum de mercado foi alterada em 1998 durante um período transitório, aguardando-se uma reforma de maior amplitude. O facto marcante desta alteração consiste na supressão da anterior ajuda ao consumo, cujo montante não podia ser aumentado sem risco de fraude e cuja supressão melhorará consideravelmente os controlos do regime de ajuda à produção. No sector da carne de bovino, verificou-se uma reforma profunda com a adopção do Regulamento (CE) n.° 1254/99 do Conselho [51], que estabelece a organização comum de mercado neste sector. As regras de aplicação desta reforma prevêem nomeadamente disposições transitórias em matéria de gestão e de controlo [52], enquanto se aguarda a alteração do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho que estabelece o sistema integrado [53]. [46] Regulamento (CE) n.º 1493/99 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, JO L 276 de 14.7.1999. [47] Regulamento (CE) n.° 2183/97 da Comissão, JO L 299 de 4.11.1997, no que se refere ao linho; Regulamento (CE) n.° 452/99 da Comissão, JO L 54 de 2.3.1999 no que diz respeito ao cânhamo. [48] Regulamento (CE) n.° 154/97 do Conselho, JO L 27 de 30.1.1997 ; Regulamento (CE) n.° 1420/98 do Conselho, JO L 190 de 4.7.1998. [49] Regulamento (CE) n.° 1252/99 do Conselho, JO L 160 de 26.6.1999, p. 1; Regulamento (CE) n.º 2316/99 da Comissão que estabelece normas de execução do anterior, JO L 280 de 30.10.1999 e Regulamento (CE) n.º 2461/99 da Comissão que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1251/1999 no que respeita à utilização de terras retiradas para a produção de matérias-primas destinadas ao fabrico, na Comunidade, de produtos não destinados directamente ao consumo humano ou animal, JO L 299 de 20.11.1999. Cf. igualmente Regulamento (CE) nº 2801/99 da Comissão que altera o Regulamento (CEE) nº 3887/92 que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 340 de 31.12.1999). [50] Regulamento (CE) n.º 1252/99 do Conselho, JO L 160 de 26.6.1999, p. 15. [51] JO L 160 de 26.6.1999, p. 21. [52] Regulamento (CE) n.° 2714/99 da Comissão, JO L 327 de 21.12.1999. [53] Este regulamento, que altera o Regulamento (CEE) nº 3508/92 que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários, foi adoptado em 17 de Julho de 2000. Regulamento (CE) nº 1593/2000 de Conselho, JO L 182 de 21.7.2000. Além disso, a Comissão (Direcção-Geral "Agricultura") efectuou uma operação de simplificação da legislação agrícola que tem igualmente como objectivo alcançar uma melhor protecção dos interesses financeiros da Comunidade [54]. O regime das restituições na exportação foi igualmente simplificado, tendo o antigo regulamento, alterado várias vezes, sido finalmente substituído pelo Regulamento (CE) n.° 800/99 da Comissão de 15 de Abril de 1999 [55]. O mesmo se verificou no que diz respeito à organização comum de mercado no sector do leite e dos lacticínios [56]. [54] Regulamento (CE) n.° 1258/99 do Conselho relativo ao financiamento da política agrícola comum, JO L 160 de 26.6.1999, p. 103, que substituiu o antigo regulamento, o Regulamento de base (CEE) n.° 729/70, a partir de 1 de Janeiro de 2000. [55] JO L 102 de 17.4.1999. [56] Regulamento (CE) n.° 1255/99 do Conselho, JO L 160 de 26.6.1999, p. 48. 2.3. Domínio das acções estruturais Na sequência do acordo político de 21 de Junho de 1999 [57] sobre o pacote "Agenda 2000", o Conselho aprovou definitivamente nove regulamentos em matéria de gestão dos fundos estruturais. Doravante, a arquitectura regulamentar de gestão dos fundos estruturais é simplificada: um regulamento geral (o Regulamento nº 1260/99) enuncia os grandes princípios ligados aos diferentes fundos estruturais (objectivos, métodos de programação, gestão financeira, avaliação e controlo), enquanto novos regulamentos específicos determinam o âmbito de intervenção respectivo de cada fundo. [57] Regulamento (CE) n.° 1260/99 do Conselho, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais, JO L 161 de 26.6.1999. Em matéria de protecção dos interesses financeiros, esta nova regulamentação precisa a noção de "autoridade de gestão", designada pelos Estados-Membros para cada programa, cujas tarefas abrangem simultaneamente a aplicação, a regularidade da gestão (garantia de boa gestão financeira) e a eficácia do programa. No que diz respeito mais precisamente à gestão financeira dos programas, as autorizações de despesas e os pagamentos efectivos são dissociados. No que se refere aos pagamentos, é pago um adiantamento pela Comissão aquando da primeira autorização de despesas; os pagamentos seguintes reembolsam as despesas efectivamente pagas e certificadas pelo Estado-Membro; o saldo é pago apenas se a Comissão tiver recebido e aprovado todos os documentos necessários. Todos os pedidos de pagamento devem ser acompanhados de um certificado da «autoridade de pagamento», que garante a regularidade das declarações à Comissão. A nova regulamentação indica claramente que os Estados-Membros são os principais responsáveis pelo controlo financeiro e precisa a sua responsabilidade, nomeadamente em matéria de prevenção, detecção e correcção das irregularidades [58]. Aquando do encerramento do programa deve ser apresentado um certificado à Comissão, emitido por um organismo independente, que apresente o historial dos controlos efectuados e garanta a validade do pedido de pagamento, bem como a legalidade e a regularidade das transacções. Por seu lado, a Comissão efectua controlos no local, assegura-se de que o Estado-Membro em causa efectua ele próprio controlos periódicos e, em caso de irregularidade, pode enviar recomendações ou pedidos de medidas correctivas destinadas a remediar as insuficiências de gestão ou a corrigir as irregularidades. [58] A regulamentação precedente indicava que os Estados-Membros deviam tomar as "medidas necessárias" para prevenir e perseguir as irregularidades. Anualmente realiza-se um encontro entre os Estados-Membros e os serviços competentes da Comissão para coordenar os programas e os métodos de fiscalização e extrair dos resultados dos controlos efectuados os ensinamentos necessários. As correcções financeiras, em caso de falha dos Estados-Membros ou de irregularidade financeira da sua responsabilidade, materializam-se, caso a conciliação previamente iniciada por iniciativa da Comissão não tenha resultado na redução ou supressão de toda ou parte da participação comunitária no programa em causa. Assim, a correcção pode corresponder, quer ao montante exacto da irregularidade verificada, quer a um montante fixo em caso de falha geral do sistema de gestão ou de controlo do Estado-Membro em causa. 2.4. Os contratos públicos Na sequência dos trabalhos desenvolvidos em 1999, a Comissão apresentou duas propostas de directivas relativas à reformulação de quatro directivas existentes no domínio dos contratos públicos (que datam de 1992 e 1993), cujo objectivo consiste em simplificar e clarificar as regras existentes. A primeira proposta diz respeito aos procedimentos de adjudicação de fornecimentos públicos, de prestação de serviços públicos e empreitadas de obras públicas [59]. A segunda refere-se à reformulação da directiva relativa aos "sectores especiais" (água, energia e transportes). [59] COM(2000) 275 final. Do ponto de vista da protecção dos interesses financeiros das Comunidades, trata-se de proteger os contratos públicos contra a actuação de grupos criminosos, adoptando medidas para o efeito. O objectivo da primeira proposta de directiva consiste igualmente em prever a possibilidade de um Estado-Membro excluir um operador económico não fiável de um contrato público, incluindo em caso de sentença não definitiva [60]. Doravante, existe a obrigação de excluir todos os operadores económicos definitivamente condenados por certas fraudes graves. [60] Com efeito, se o legislador comunitário subordinasse automaticamente esta possibilidade à existência de uma sentença definitiva, qualquer operador que fosse objecto de uma sentença de condenação ainda não transitada em julgado, devido a um recurso, por exemplo, teria o direito de participar num contrato público sem que as autoridades nacionais em causa tivessem a menor possibilidade de o excluir. 2.5. A reforma da gestão financeira (SEM 2000) Em 25 de Maio de 1999 e em 29 de Novembro de 1999 a Comissão comunicou ao Conselho dois novos balanços relativos à etapa III (melhoria da cooperação com os Estados-Membros) da realização da reforma da gestão financeira [61]. [61] Doc. SEC (1999) 708/2 de 11.5.1999, quinto relatório sobre o estado da aplicação das recomendações do Grupo dos representantes pessoais sobre a boa gestão financeira - cf. igualmente relatórios anuais de 1996, capítulo 1, secção 2, página 15, e de 1998, capítulo 3, secção 4, página 43. O sexto relatório sobre os trabalhos do GRP foi apresentado ao Conselho em 29.11.1999. No que toca à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, afigura-se nomeadamente que, no domínio dos fundos estruturais, a Comissão pôde tomar 45 decisões formais de correcções financeiras a título do artigo 24º do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 (relativamente ao primeiro semestre de 1999), representando um montante de 26 milhões de euros. A responsabilidade por estas correcções financeiras incumbe aos Estados-Membros, que são igualmente os principais responsáveis pela repressão das irregularidades detectadas. Assim, em caso de falha dos Estados-Membros, a Comissão pode ser levada, na falta de qualquer correcção financeira por parte destes, a reduzir ou suprimir a participação comunitária no programa afectado pela irregularidade. De qualquer modo, a Comissão tenciona propor um sistema de correcção mais estrito e mais rápido, em conformidade com as propostas iniciais apresentadas neste sentido no âmbito da Agenda 2000 [62] (nova regulamentação dos fundos estruturais). [62] Cf. ponto 0 infra, cf. igualmente relatório anual de 1997, capítulo 4, secção 1, página 47. 2.6. A reforma interna da Comissão Na sequência dos trabalhos iniciados em 1999, a Comissão aprovou os objectivos da sua reforma administrativa interna [63]. Para além da redefinição do sistema de gestão, de auditoria e de controlo financeiro, que havia sido alvo de numerosas críticas, nomeadamente por parte do Tribunal de Contas e do comité de peritos independentes, foram elaborados vários programas que integram a dimensão específica da protecção dos interesses financeiros das Comunidades. Há vários trabalhos em curso para melhorar a eficácia em matéria de prevenção das irregularidades e tornar a legislação, as regras e os procedimentos em matéria de gestão financeira o menos possível permeáveis à fraude. Estes trabalhos estiveram na origem de uma ampla consulta nos serviços da Comissão, bem como junto das demais instituições. Estão previstas as seguintes acções: [63] Livro Branco sobre a reforma, COM (2000) 200 final de 1.3.2000 e COM (2000) 200 final/2 de 5.4.2000, volumes I e II (http://europa.eu.int/comunitário/reform/index_fr.htm). *assegurar uma melhor coordenação entre o OLAF e os outros serviços da Comissão, *associar mais estreitamente este organismo à análise da impermeabilidade à fraude da legislação, bem como dos sistemas de concursos e de gestão dos contratos, *optimizar o sistema central de alerta rápido aplicável aos beneficiários das dotações comunitárias, *gerir mais eficazmente a recuperação dos montantes desviados ou pagos indevidamente. A cooperação (entre os serviços da Comissão e entre estes e os Estados-Membros) será igualmente melhor definida, nomeadamente no que diz respeito aos fundos estruturais e ao procedimento de apuramento das contas do FEOGA, no sentido de uma melhor prevenção e de uma detecção mais eficaz das irregularidades, das fraudes e da corrupção. 3. Cooperação e parceria 3.1. Cooperação e parceria com os Estados-Membros A Comissão tenciona aproveitar e partilhar a experiência dos Estados-Membros, em prol do reforço da protecção das finanças comunitárias. Estes intercâmbios continuarão a efectuar-se no âmbito do Comité Consultivo de Coordenação da Luta Antifraude (COCOLAF), que a Comissão tenciona reunir com mais regularidade. Este comité tem uma vocação horizontal e permite, a este título, obter uma panorâmica de conjunto sobre a problemática da luta antifraude. Reúne os responsáveis de alto nível dos Estados-Membros e será associado mais estreitamente à reflexão prospectiva. A Comissão alterará a sua decisão de 1994 relativa à criação e ao funcionamento deste comité, tanto para esse efeito como para ter em conta as mudanças ligadas à reforma da luta antifraude [64]. [64] Cf. ponto 0, a partir da página 7. 3.1.1. As iniciativas da Comissão relativamente aos Estados-Membros para a protecção dos interesses financeiros das Comunidades Em primeiro lugar, é de assinalar que o estado da ratificação dos instrumentos jurídicos relativos à protecção dos interesses financeiros das Comunidades evoluiu da seguinte forma: na data de publicação do presente relatório, oito Estados-Membros procederam à ratificação total ou parcial das convenções e protocolos estabelecidos com base no título VI do Tratado da União Europeia [65]. [65] A França, a Espanha e o Reino Unido ratificaram todos os instrumentos em causa, a Alemanha apenas ratificou, por enquanto, a Convenção de 1995 e o seu primeiro protocolo, a Grécia ratificou todos os instrumentos exceptuando a Convenção "corrupção", a Áustria, a Suécia e a Finlândia apenas ratificaram, por seu lado, o segundo protocolo à Convenção de 1995. Cf. quadro em anexo. No que se refere às relações entre os serviços nacionais especializados e a Comissão (OLAF), é de assinalar, na sequência dos contactos iniciados e mantidos em 1999, e mediante a assinatura de um protocolo, em 17 de Fevereiro de 2000, a conclusão das discussões entre a Direzione Nationale Antimafia (DNA) [66] e o OLAF sobre a instituição de regras práticas para o estabelecimento de contactos permanentes de cooperação entre os dois serviços, organizando assim o intercâmbio de informações para efeitos de prevenção e repressão das actividades ilegais, implicando a criminalidade organizada sob todas a suas formas, cometidas em detrimento das finanças comunitárias. [66] Magistratura antimáfia italiana, cf. relatório anual de 1998, capítulo 4, ponto 1. 3.1.2. A cooperação judicial: a rede judiciária europeia O Conselho "Justiça e Assuntos internos" (JAI), que se reuniu em 2 de Dezembro de 1999 em Bruxelas, aprovou um relatório [67] relativo à avaliação do funcionamento da Rede Judiciária Europeia (RJE), criada na sequência da adopção de uma acção comum pelo Conselho [68], em 29 de Junho de 1998, com o objectivo necessário de melhorar a cooperação judiciária entre os Estados-Membros e a União, nomeadamente nos casos de luta contra as formas graves de criminalidade, que na maior parte dos casos envolvem redes transnacionais organizadas. Em cada Estado-Membro existem pontos de contacto à disposição das autoridades judiciais locais: são geralmente magistrados cujo papel consiste em facilitar a cooperação judiciária entre os Estados-Membros, nomeadamente fornecendo as informações necessárias aos interlocutores designados, a nível nacional e comunitário. O desenvolvimento destes pontos de contacto directos continua a ser fundamental para melhor orientar as acções operacionais do OLAF e para tornar mais eficaz a luta contra a criminalidade organizada a nível internacional. [67] Referências Conselho: 12393/99, relatório adoptado em 2.12.1999. [68] JO L 191 de 7.7.1998. 3.1.3. As acções de formação relativas à protecção dos interesses financeiros Para ser capaz de proteger eficazmente os interesses financeiros das Comunidades, a União tem necessidade imperativa de se dotar de meios (nomeadamente, conhecimentos específicos dos métodos) análogos aos que utilizam os autores de fraudes à escala internacional. Estes meios devem existir não só a nível nacional, em cada Estado-Membro, mas também a nível comunitário, com o objectivo de colmatar, com a ajuda de acções de formação comunitárias, plurisectoriais e multilíngues, as lacunas e as diferenças existentes no que diz respeito à abordagem do fenómeno. Em 1999, o objectivo da Comissão (OLAF) em matéria de formação antifraude consistiu na prossecução de uma política voluntarista, no respeito do princípio da subsidiariedade, a fim de melhorar os conhecimentos dos agentes e do pessoal nacional encarregado de combater a fraude. São abrangidos: *os serviços encarregados da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias e da luta contra a corrupção e a falsificação de moeda; *mais especificamente, os serviços de polícia e os magistrados do Ministério Público dos Estados-Membros e de certos países terceiros. Durante o ano de 1999, foram realizadas 18 acções de formação. Estas acções foram orientadas para a formação dos agentes dos serviços judiciários nacionais em matéria de protecção dos interesses financeiros das Comunidades. A motivação destes serviços e a sua inteira cooperação constituem elementos indispensáveis para assegurar, no terreno, o êxito da luta contra a fraude. Os meios utilizados para a realização destes objectivos consistiram, quer na concessão de uma ajuda financeira às administrações nacionais dos Estados-Membros para a organização de formações subordinadas ao tema da protecção das finanças das Comunidades Europeias ou da luta contra a corrupção, quer na colocação à disposição dos Estados-Membros que o solicitem de intervenientes da Comissão (OLAF) para partilharem a sua experiência nesta matéria. 3.2. Com os países candidatos à adesão Os países candidatos à adesão à União Europeia, além de adoptarem o acervo comunitário legislativo em matéria de luta contra a fraude, devem tomar, em conformidade com o espírito do artigo 280º do Tratado CE, todas as medidas necessárias para combater a fraude no terreno, incluindo no que diz respeito à cooperação entre Estados-Membros e com a Comissão, nomeadamente em caso de acções operacionais transnacionais, o que implica adaptações indispensáveis em termos de organização administrativa. Uma vez que a Polónia é um dos maiores países candidatos à adesão e aquele que beneficia de fundos mais significativos do PHARE, era lógico que a Comissão concentrasse os seus esforços e a sua acção neste país [69]. Na sequência dos contactos estabelecidos pela Task-Force UCLAF com as autoridades polacas e dos diferentes encontros organizados, nomeadamente com o Primeiro-Ministro deste país, foi decidida a criação de uma estrutura pluridisciplinar central especializada na luta contra a fraude e a criminalidade organizada. Esta estrutura deverá ser estabelecida na Inspecção-Geral das Alfândegas polaca e beneficiar de financiamentos no âmbito do programa PHARE de 1999. [69] Cf. relatório anual de 1998, capítulo 5, ponto 1. A Inspecção-Geral das Alfândegas elaborou, por conseguinte, um projecto específico que, após aceitação por parte das autoridades polacas, foi submetido à Comissão. Este projecto prevê um auxílio no montante de 3,5 milhões de euros numa primeira fase. Para além do destacamento de quatro funcionários dos Estados-Membros, o projecto prevê igualmente o financiamento de bases de dados, de redes de telecomunicações e de equipamento de escritório. Prevê igualmente assistência técnica (por exemplo, o financiamento de automóveis especialmente equipados para exercer vigilância), acções de formação e estágios. Esta verba de 3,5 milhões de euros representa cerca de 1,4% do total do programa PHARE para a Polónia. Este programa foi aceite em 7 de Maio de 1999 por todos os Estados-Membros, e posteriormente pela Comissão. Como todos os programas PHARE, contém uma cláusula de obrigação de co-financiamento pelo país candidato beneficiário. As autoridades polacas comprometeram-se assim a fornecer, por seu lado, as instalações necessárias para o funcionamento deste novo serviço, que será composto por cerca de 30 pessoas (o custo previsional desta operação é de cerca de 1,9 milhões de euros [70]). [70] 7 633 200 zlotis. 3.3. A assistência administrativa mútua no domínio aduaneiro entre a Comunidade e os países terceiros Está em elaboração um acordo administrativo entre o Organismo Europeu de Luta Antifraude e o Comité Aduaneiro Estatal da Federação Russa relativo a um "sistema de informação mútua" para os movimentos de mercadorias entre os Estados-Membros da União Europeia e a Federação Russa. Reportando-se ao protocolo relativo à assistência administrativa mútua para a boa aplicação da regulamentação aduaneira comunitária, este projecto tem como objectivo facilitar os intercâmbios de informações relativas às trocas de mercadorias particularmente sensíveis à fraude, tais como a carne de bovino e de suíno exportada para a Rússia com pagamento de restituições. Este acordo administrativo prevê, fundamentalmente, desde antes da sua entrada em vigor (que terá lugar aquando da assinatura), o alargamento do sistema de intercâmbio directo de informações a outros tipos de produtos fortemente tributados. Por outro lado, em 31 de Dezembro de 1999, a Comunidade celebrou acordos que incluem disposições relativas à assistência mútua em matéria aduaneira com 33 países terceiros, quase todos seus vizinhos e seus principais parceiros comerciais. Em matéria aduaneira, trata-se tanto de acordos globais com um protocolo de assistência mútua, como de acordos específicos sobre a cooperação e a assistência mútua administrativa. As disposições específicas destes acordos e protocolos fornecem aos serviços das partes contratantes responsáveis pelos inquéritos aduaneiros uma base jurídica para solicitarem e fornecerem assistência administrativa aquando da realização de inquéritos destinados a assegurar a correcta aplicação da regulamentação aduaneira, quer comunitária quer do país parceiro. Em 1999, entraram em vigor vários acordos assinados antes de 1999 que incluem um protocolo de assistência mútua em matéria aduaneira. Trata-se dos acordos com os seguintes países: Arménia, Azerbaijão, Geórgia, Cazaquistão, República do Quirguizistão, Eslovénia e Usbequistão. Foi celebrado com Hong-Kong um acordo específico sobre cooperação e assistência mútua em matéria aduaneira. Ainda em 1999, entraram em vigor quatro acordos relativos ao comércio de produtos têxteis. Trata-se dos acordos com o Laos, o Camboja, o Vietname, o Nepal, a China, o Japão e os países ANASE [71]. Entrou em vigor um acordo com o Vietname relativo ao comércio de calçado. [71] Associação dos Países do Sudeste Asiático. Prosseguem ou estão previstas negociações destinadas à conclusão de acordos globais (que comportam um protocolo relativo à assistência mútua em matéria aduaneira) ou específicos (acordo relativo à cooperação e à assistência mútua administrativa em matéria aduaneira) com outros países terceiros, entre os quais Chipre e Malta (países candidatos à adesão), Chile, México, Suíça e os países do Mercosul (Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai). As disposições relativas à cooperação aduaneira retomadas nos acordos com os países terceiros abrangem igualmente a assistência técnica no domínio aduaneiro. No que se refere ao alargamento [72], o objectivo fundamental desta assistência (fornecida no âmbito do programa PHARE) consiste em contribuir para a aplicação eficaz por estes países, no momento oportuno, da regulamentação comunitária e, por extensão, das disposições comunitárias relativas à prevenção da fraude e à protecção dos interesses financeiros da União alargada. [72] Cf. ponto 0, página 25. Ratificação pelos Estados-Membros dos instrumentos «Protecção dos interesses financeiros» (terceiro pilar) - - situação actual >POSIÇÃO NUMA TABELA> R = ratificação notificada Fonte : http://db.consilium.eu.int/accords/default.asp-lang=fraude Última actualização em 11.10.2000 Título II : Estatísticas e análises 4. Fraudes e outras irregularidades A luta contra a fraude abarca qualquer comportamento ilegal que tenha impacto sobre o orçamento da União Europeia. A forma que pode revestir esse comportamento ilegal varia, cobrindo toda uma gama que vai do desrespeito de uma norma de direito comunitário, por erro ou inadvertência, até actos do domínio da criminalidade organizada. Se, à primeira vista, a perda para o orçamento da União Europeia (e, portanto, na realidade, para o cidadão e contribuinte europeu) é a mesma, independentemente da forma da irregularidade cometida, as medidas a tomar para reagir a esta perda devem ser apreciadas em função da gravidade da irregularidade. Com efeito, os simples erros devem ser corrigidos e a sua reprodução evitada. Em contrapartida, as irregularidades cometidas intencionalmente acarretam, para além da reparação financeira, sanções adequadas e precauções muito mais específicas para o futuro, que podem ir até uma alteração da legislação aplicável. As fraudes na acepção estrita do termo, a fortiori os comportamentos criminosos, têm um impacto particularmente desestabilizador na economia e na vida pública, devendo ser perseguidas com vigor e determinação. É importante não confundir as diferentes categorias de irregularidades e não tratar o simples erro da mesma forma que a fraude. É voluntariamente que o OLAF se concentra em primeiro lugar nas irregularidades mais graves, ou seja, as fraudes, no âmbito dos seus próprios inquéritos e da assistência que proporciona aos serviços especializados dos Estados-Membros. Não obstante, é muito difícil estabelecer com precisão o carácter real (fraudulento ou não) de uma irregularidade que acaba de ser detectada, ou mesmo apenas suspeitada. Se se trata de um comportamento delituoso, a classificação final, muitas vezes passados largos anos, cabe às instituições judiciais competentes, que tomam decisões com base nas provas recolhidas aquando do inquérito realizado. Aquilo que inicialmente não parecia mais do que uma mera irregularidade pode revelar-se mais tarde um crime, com carácter premeditado e organizado; por outro lado, a suspeita inicial de um comportamento delituoso pode revelar-se sem fundamento após um inquérito mais aprofundado. Em conformidade com o desejo expresso pelo Conselho [73], o OLAF apresenta neste relatório duas imagens distintas: há o fenómeno das fraudes, por um lado, e as outras irregularidades, por outro. Mas os valores devem ser interpretados com precaução. A distinção baseia-se nas informações fornecidas pelos Estados-Membros (a transmissão de um processo ao Ministério Público indica a existência de uma fraude, o mesmo se verificando no que diz respeito a certos tipos de irregularidades ou a certas regras do cometimento da irregularidade). Ora, ressalta das comunicações transmitidas à Comissão (OLAF) que os Estados-Membros não se distinguem unicamente pelo grau de pormenor na descrição dos casos detectados, mas também pela sua determinação em reprimi-los a nível administrativo ou penal. [73] Conclusões do Conselho Ecofin de 17 de Julho de 2000, ponto 7. Para quantificar a parte dos casos comunicados pelos Estados-Membros que pode ser classificada de "fraudes", o OLAF, no âmbito de um projecto de apoio científico e técnico confiado ao Centro Comum de Investigação, mandou analisar as comunicações dos Estados-Membros referentes aos anos de 1993-1997. Esta análise deu os seguintes resultados: -No domínio dos recursos próprios, 32% dos casos, representando 45% dos montantes em jogo, foram qualificados pelos Estados-Membros como "fraude". -No domínio das despesas do FEOGA Garantia, 21% dos casos, representando 37% dos montantes em jogo, foram descritos pelos Estados-Membros como "fraude". -No domínio das acções estruturais, 18% dos casos, representando 33% dos montantes em jogo, foram classificados pelos Estados-Membros como "fraude". Neste estádio, a distinção entre fraudes e outras irregularidades não pode, por conseguinte, ser efectuada com precisão. A análise mais pormenorizada da tipologia das irregularidades e dos montantes envolvidos confirma que a prática actual dos Estados-Membros não está em consonância com o objectivo de assegurar uma protecção equivalente dos interesses financeiros da União Europeia. Por conseguinte, a Comissão convida os Estados-Membros a seguirem uma abordagem mais harmonizada, por forma a estabelecer-se uma distinção mais clara entre as fraudes e as outras irregularidades. 5. A situação em 1999 5.1. O nível global das fraudes e das outras irregularidades Se se aproximar o número de novos casos e o seu impacto orçamental, o nível das fraudes e das outras irregularidades constatadas ou suspeitadas em 1999 é comparável ao nível atingido nos últimos anos. 5.2. As fraudes 5.2.1. Os casos de fraude comunicados pelos Estados-Membros No que diz respeito a 1999, os Estados-Membros comunicaram, com base na regulamentação sectorial, 1 235 casos que podem ser qualificados de fraudes na acepção do nº 1 do artigo 1º da Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias. Estes casos repartem-se da seguinte forma nos domínios orçamentais [74]: [74] Para mais pormenores, ver quadros 1 a 3. >POSIÇÃO NUMA TABELA> 5.2.2. Casos em investigação no OLAF Segundo o OLAF, para além dos casos comunicados pelos Estados-Membros, em 1999 o Organismo tratou 252 novos processos, na sua grande maioria, de acordo com a apreciação provisória do Organismo, enquadráveis na actuação da criminalidade. Com efeito, de uma forma geral, é a suspeita de fraude que leva o OLAF a abrir um inquérito. Como é óbvio, no termo do inquérito, caberá às instâncias judiciais nacionais pronunciar-se sobre a natureza do comportamento. No que diz respeito ao impacto orçamental destes casos, trata-se de uma estimativa provisória que, com excepção do domínio das despesas directas, cuja gestão incumbe à Comissão, deve igualmente ser confirmada pelas instâncias nacionais competentes, que devem enviar a ordem de cobrança aos operadores em causa. Os processos iniciados em 1999 repartem-se da seguinte forma: >POSIÇÃO NUMA TABELA> * excluindo IVA ** parte B do orçamento Não são indicados no quadro os processos que dizem respeito aos impostos sobre consumos específicos, uma vez que o impacto destas fraudes se faz sentir, em primeiro lugar, a nível do orçamento nacional. Todavia, não se pode continuar a ignorar o desafio cada vez maior que constituem as fraudes presumidas neste domínio. Uma estimativa sumária apenas dos casos sob investigação no OLAF desde 1999 até à data de publicação do presente relatório permite quantificar o impacto do tráfico de álcool sobre o orçamento dos Estados-Membros num montante superior a 500 milhões de euros. O tráfico de álcool e o contrabando de cigarros disputam actualmente entre si o primeiro lugar, mas alguns Estados-Membros não parecem ainda preparados para tomar as medidas que se impõem. 5.3. As outras irregularidades Relativamente a 1999, os Estados-Membros comunicaram, com base na regulamentação sectorial, 4 912 casos de irregularidade. Estes casos repartem-se da seguinte forma nos domínios orçamentais [75]: [75] Para mais pormenores ver quadros 1 a 3. >POSIÇÃO NUMA TABELA> 6. Tendências Globalmente, a tendência para a estabilização ao nível dos anos anteriores confirma-se igualmente no que diz respeito a 1999, pelo menos no que se refere aos casos comunicados pelos Estados-Membros. O número de novos casos detectados pelos Estados-Membros continua a aumentar [76], mas os montantes envolvidos não são mais elevados do que os do período anterior. O impacto das fraudes e das outras irregularidades diminui no domínio das despesas agrícolas, mas continua a aumentar no domínio das acções estruturais. Por outro lado, tende a diminuir no domínio dos recursos próprios tradicionais. [76] Para a evolução do número e do impacto dos casos comunicados pelos Estados-Membros, ver gráficos 1 a 3. No que se refere aos casos sob investigação no OLAF, a constatação é um pouco diferente. No âmbito de um mesmo inquérito, tanto pode fazer-se uma avaliação do impacto orçamental baseada em "provas" (montantes apurados) como uma estimativa do impacto orçamental provável baseada numa extrapolação dos factos verificados. Isto sucede nomeadamente nos casos complexos, do domínio da criminalidade económica organizada, nomeadamente o contrabando de cigarros. Se o OLAF pôde comprovar, nos novos processos relativos ao mercado dos cigarros que foram iniciados em 1999, um impacto mínimo de 17 milhões de euros (valores apresentados no quadro da página anterior), na realidade a perda total poderá cifrar-se em 325 milhões de euros. Caberá às instâncias competentes dos Estados-Membros precisar o impacto orçamental, uma vez terminados os inquéritos. 6.1. O domínio dos recursos próprios tradicionais Para avaliar o impacto das fraudes e das outras irregularidades lesivas dos recursos próprios, a Comissão pode basear-se, para além das verificações efectuadas no âmbito dos inquéritos realizados pelo OLAF, em duas fontes de informações complementares: -as comunicações dos Estados-Membros, apresentadas em conformidade com o n.º 4 do artigo 6º do Regulamento n.º 1552/89 [77] ("fichas de fraude"), [77] Doravante n.º 5 do artigo 6º do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1150/2000 do Conselho (JO L 130 de 31.5.2000), que substitui o Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho. -os relatórios anuais sobre a actividade de fiscalização e os respectivos resultados, que apresentam em conformidade com o n.º 3 do artigo 17º do Regulamento n.° 1552/89 [78]. Estes relatórios fornecem igualmente elementos que permitem quantificar e caracterizar os resultados da luta antifraude, bem como as práticas fraudulentas [79]. Isto permite aproximar as informações específicas (comunicação dos casos de fraude e outras irregularidades) das informações mais gerais sobre os resultados dos controlos efectuados, bem como dos dados contabilísticos igualmente comunicados pelos Estados-Membros (contabilização dos recursos próprios ainda não cobrados), por forma a obter uma imagem mais exacta da evolução dos valores. [78] Doravante n.º 3 do artigo 17º do Regulamento n.º 1150/2000. [79] Cf. relatório anexo. Com base em todas estas informações, verifica-se que o número de fraudes e outras irregularidades detectadas aumentou de novo (mais 22%), enquanto o impacto orçamental destes casos se manteve relativamente estável em relação ao ano anterior, em que por sua vez se havia constatado um regresso ao nível verificado em 1995. Se se tiver igualmente em conta as informações transmitidas pelos Estados-Membros no âmbito do seu relatório anual sobre as suas actividades de controlo, afigura-se que é sobretudo o número de "casos de pequeno montante" (abaixo do limiar de 10 000 euros) que continua a aumentar. No que diz respeito aos produtos envolvidos nas fraudes e outras irregularidades, os cigarros estão em primeiro lugar (com 14% dos casos comunicados e dos montantes apurados), seguindo-se-lhes os lacticínios (queijo e manteiga), que apenas representam 0,5% dos casos, mas praticamente 12% dos montantes apurados, e por último os automóveis (com 1,6% dos casos e 6,2% dos montantes apurados). Em 1998, os três produtos mais afectados eram os lacticínios (23%), os cigarros (8%) e os produtos têxteis (4%). No que diz respeito aos regimes aduaneiros, o regime mais vulnerável continua a ser o da colocação em livre prática. Todavia, esta constatação esconde uma realidade da fraude heterogénea. O contrabando e as práticas assimiladas (importação não declarada) constituíam, em 1999, cerca de 18% dos casos comunicados pelos Estados-Membros (acima do limiar de 10 000 euros). Os problemas ligados à gestão dos regimes preferenciais [80] (e, por conseguinte, as declarações falsas ou erradas de origem) representavam cerca de 8% dos casos. [80] A este respeito, ver igualmente o relatório temático relativo ao controlo dos recursos próprios tradicionais nos regimes preferenciais, que os serviços da Comissão apresentaram ao Comité Consultivo dos Recursos Próprios em Dezembro de 1999 (documento nº BUDG/501/99). Em contrapartida, o procedimento de trânsito representava em 1999 apenas cerca de 6% dos casos e menos de 4% dos montantes apurados, se nos limitarmos às comunicações dos Estados-Membros (casos de montante superior a 10 000 euros). Isto parece confirmar o efeito dissuasivo do sistema de alerta precoce para os produtos sensíveis, embora não permita ainda certamente considerar que o problema está solucionado. 6.2. As despesas agrícolas (FEOGA-Garantia) O número de fraudes e outras irregularidades detectadas pelos Estados-Membros em 1999 está a aumentar relativamente ao ano anterior (+ 12%), enquanto o impacto orçamental destes casos é claramente inferior (- 18%). Isto deve-se, em primeiro lugar, ao número crescente de casos relacionados com as ajudas directas, mais fáceis de controlar, cujo impacto orçamental médio é manifestamente inferior ao impacto orçamental dos casos relacionados com as outras categorias de despesas agrícolas. A categoria de despesas mais atingida continua contudo a ser a das restituições à exportação. Estes casos representavam, em 1999, 38% do impacto orçamental global (28% em 1998), enquanto as despesas relativas às restituições à exportação apenas representavam 14% das despesas totais do FEOGA-Garantia. Este aumento importante deve-se, em primeiro lugar, a um aumento preocupante dos casos relativos à exportação de carne de bovino. Os produtos mais atingidos são, por conseguinte, a carne de bovino e os bovinos vivos, que representam mais de um terço do impacto orçamental global das fraudes e outras irregularidades. Seguem-se-lhe os frutos e produtos hortícolas (frescos ou transformados), com mais de 15% do impacto orçamental global, e o linho (que surge pela primeira vez entre os três produtos mais atingidos, com mais de 8% do impacto orçamental global). Em contrapartida, o azeite, que, em 1997 e 1998, era o produto mais atingido pelas fraudes e outras irregularidades, surge em 1999 apenas na quinta posição (com 5% do impacto orçamental global), depois dos cereais. Os novos processos iniciados pelo OLAF em 1999 dizem respeito, em primeiro lugar aos lacticínios e à carne de bovino. 6.3. O domínio das acções estruturais No domínio das despesas estruturais continua a verificar-se um aumento sensível, tanto do número de novos casos comunicados pelos Estados-Membros como em termos de impacto orçamental. Relativamente ao ano anterior, o número de casos comunicados aumentou 70% e o seu impacto orçamental global quase triplicou. Os casos comunicados dizem essencialmente respeito aos fundos estruturais (FEOGA-Orientação, FSE, FEDER, IFOP). Tal como em 1998, a parte mais significativa dos casos comunicados (tanto em número de casos, ou seja, 59%, como em montantes envolvidos, ou seja, 50%) diz respeito ao Fundo Social, seguido do Fundo Regional (18% dos casos e 39% dos montantes). Estes números globais escondem sempre situações que variam muito de um Estado-Membro para outro. No que se refere às despesas do Fundo de Coesão (com uma dotação de cerca de 3 000 milhões de euros por ano), os quatro Estados-Membros que beneficiam deste financiamento apenas comunicaram 3 casos. Segundo o OLAF, o número de novos processos iniciados pelo Organismo em 1999 e tratados em cooperação com os Estados-Membros está em clara regressão relativamente aos anos precedentes. Isto reflecte um esforço acrescido por parte dos Estados-Membros, de que dão testemunho as comunicações formais. O OLAF concentra-se por seu lado nos casos mais graves, que, devido ao seu carácter transnacional, escapam aos próprios controlos das instâncias nacionais (a ênfase foi colocada nos domínios do FEOGA-Orientação e do FEDER). Não obstante o número limitado de novos processos iniciados em 1999, o impacto orçamental avaliado dos casos tratados pelo OLAF em cooperação com os Estados-Membros é por esse facto muito significativo. Elevando-se a mais de 24 milhões de euros, aumentou mais de três vezes em relação a 1998, sem todavia atingir o nível de 1996 e 1997 (isto é, numa época em que os casos comunicados pelos Estados-Membros eram ainda muito raros). 6.4. As despesas directas No domínio das despesas directas (que são geridas pela Comissão), o OLAF deu início, em 1999, a 107 novos processos cujo impacto orçamental global está calculado em 73 milhões de euros. Quase três quartos dos novos processos iniciados em 1999 dizem respeito às "políticas externas" [81]. [81] Programas PHARE e TACIS, ajuda ao desenvolvimento, etc. 7. O acompanhamento financeiro A cobrança efectiva dos montantes envolvidos nos casos de fraude e outras irregularidades continua a ser insatisfatória. Em 1999, a Comissão, em cooperação com os serviços competentes dos Estados-Membros, reforçou as iniciativas destinadas a assegurar procedimentos de cobrança mais rápidos e eficazes. 7.1. Recursos próprios [82] [82] Ver quadro 4. Em aplicação da regulamentação comunitária [83], a cobrança dos recursos próprios tradicionais foi delegada nos Estados-Membros, incumbindo a estes últimos a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para que o apuramento, a contabilização, a cobrança e a colocação à disposição destes recursos sejam assegurados nas melhores condições. [83] Decisão (94/728/CE, Euratom) do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, relativa ao sistema de recursos próprios da Comunidades Europeias e Regulamento (CEE, Euratom) nº 1150/00 do Conselho de 22 de Maio de 2000. Todavia, verifica-se que a cobrança das dívidas pelos Estados-Membros se debate com vários problemas. Com efeito, a cobrança só pode ser iniciada na sequência do registo de liquidação dos direitos com base na sua constituição. Para contabilizar os direitos, é necessário poder identificar o devedor e estar em condições de calcular o montante. A título de exemplo, em caso de contrabando (de cigarros e de álcool, nomeadamente) é difícil, e por vezes mesmo impossível, determinar ex post os direitos aduaneiros eludidos sobre mercadorias importadas clandestinamente que entretanto tenham sido escoadas no mercado comunitário. Mas, uma vez os direitos apurados, a prática demonstra que o processo de cobrança realizado sob a responsabilidade dos Estados-Membros se caracteriza amiúde pela lentidão. Esta lentidão explica-se nomeadamente pela demora dos procedimentos administrativos e judiciais. As interpretações divergentes do direito comunitário pelas administrações nacionais dificultam igualmente uma cobrança homogénea destes recursos. Esta constatação incita a Comissão a prosseguir as suas acções de controlo da cobrança dos recursos próprios tradicionais, nomeadamente das condições de apuramento dos direitos. A Comissão interroga-se igualmente sobre a utilidade de tornar os indicadores mais precisos, a fim de ter uma noção mais clara do impacto dos procedimentos administrativos e judiciais nacionais sobre esta cobrança. Por seu lado, a Comissão assegura o acompanhamento da cobrança, designadamente através dos seguintes instrumentos: -A elaboração do relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade de fiscalização e respectivos resultados, em conformidade com o disposto no nº 3 do artigo 17º do Regulamento nº 1150/2000, anexo ao presente relatório, -A elaboração estatística das comunicações relativas à fraude (designada "amostra A"), que tem como objecto apresentar os aspectos gerais da situação da cobrança. Foi enviado à Autoridade Orçamental um primeiro relatório redigido com esta base em 1995 [84]. Está previsto um segundo relatório para 2001, [84] «Relatório da Comissão sobre a cobrança dos recursos próprios tradicionais provenientes dos casos de fraude e de irregularidades (Metodologia e Amostra A 94)» Doc. COM (95) 398 final de 6 de Setembro de 1995. -A elaboração dos relatórios denominados amostra B [85], que examinam a situação da cobrança dos recursos próprios tradicionais em causa em certos processos de fraude e de irregularidades especialmente significativos e complexos. [85] «Relatórios sobre a situação da cobrança dos recursos próprios tradicionais provenientes dos casos de fraude e de irregularidades (Amostras B 94 e B 98)» Documentos COM (97) 259 final de 9 de Junho de 1997 e COM (1999) 160 final de 21 de Abril de 1999. Diziam respeito a um montante total de recursos próprios tradicionais eludidos avaliados em cerca de 124 milhões de ecus para a amostra B94 e 136 milhões de ecus para a Amostra B98. Está previsto um relatório Amostra B 2000 para 2001. Estes processos são seleccionados entre os casos comunicados pelos Estados-Membros por serem considerados particularmente importantes, com base em critérios de selecção definidos pelos serviços da Comissão. Em conformidade com o Regulamento nº 1150/2000, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para colocar à disposição os recursos próprios tradicionais, salvo se a cobrança se tiver tornado impossível por razões não imputáveis ao Estado-Membro em causa. Os casos de renúncia à cobrança cujo montante ultrapasse 10 000 euros são comunicados à Comissão para exame. Se o Estado-Membro tiver dado provas de diligência para efectuar a cobrança do montante devido, respeitando simultaneamente a regulamentação comunitária e nacional, a dispensa é aceite. Caso contrário, a sua responsabilidade financeira é accionada; o Estado-Membro substituirá nesse caso o devedor, liquidando o montante da dívida. Contudo, é de assinalar que só metade dos Estados-Membros comunica pedidos de renúncia à cobrança, enquanto os outros consideram dever comunicar estes pedidos unicamente quando a cobrança se revela «definitivamente» impossível. Consequentemente, a Comissão interrogou-se sobre a aplicação do nº 2 do artigo 17º por todos os Estados-Membros. A sua reflexão levou-a a propor, em 1997, uma alteração deste artigo. Com efeito, a fim de aumentar a eficácia dos procedimentos, a Comissão propôs a instituição de uma data-limite (prazo de 5 anos) aplicável a todos os Estados-Membros para retirar os montantes irrecuperáveis da contabilidade. Cabe à Comissão decidir posteriormente se o Estado-Membro está efectivamente dispensado das suas obrigações. Além disso, foi proposto aumentar o limiar de comunicação à Comissão dos casos abrangidos pelo nº 2 do artigo 17º de 10 000 euros para 50 000 euros. A nova alteração do Regulamento nº 1150/2000, para ter em conta a nova Decisão Recursos Próprios, constituirá para a Comissão a ocasião de relançar o debate sobre esta proposta. 7.2. Despesas do FEOGA-Garantia Neste domínio, a Comissão (OLAF) convidou os Estados-Membros a verificarem a situação da cobrança, nomeadamente nos casos comunicados há já vários anos, a identificarem os montantes considerados irrecuperáveis ou a justificarem, se for caso disso, o atraso na cobrança efectiva. Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça [86] e em concertação com as autoridades competentes dos Estados-Membros, a Comissão precisou os prazos aceitáveis para os procedimentos de cobrança. [86] Cf. acórdão de 11.10.1990 no processo C 34/89. Estas iniciativas começam a dar os seus frutos. Um número significativo de casos comunicados antes de 1995 pôde ser encerrado. O saldo ainda a cobrar nos casos comunicados entre 1973 e 1994 eleva-se a 947 milhões de euros e nos casos comunicados de 1995 a 1999 ascende a 843 milhões de euros [87]. Cerca de 49 milhões de euros são definitivamente irrecuperáveis; sempre que a razão para tal for imputada ao Estado-Membro em causa, o orçamento nacional será chamado a cobrir os montantes perdidos para o FEOGA-Garantia. Cerca de um terço das ordens de cobrança ainda por executar é objecto de impugnação judicial [88]. [87] Ou seja, 75% dos montantes envolvidos nas irregularidades e fraudes. [88] Para mais pormenores, consultar o quadro 5. 7.3. Acções estruturais No domínio das acções estruturais, o acompanhamento financeiro é condicionado pelo facto de a decisão final sobre o saldo a cobrar só poder ser tomada no encerramento do programa operacional plurianual (ou de outra forma de intervenção análoga). Com efeito, os Estados-Membros que, durante o período de execução do programa operacional, detectarem uma irregularidade têm a possibilidade de sanar a situação financeira, o mais tardar aquando do pagamento final (cobrança do montante indevido já pago ou redução de um pagamento posterior), e reafectar as dotações liberadas, se os prazos assim o permitirem, a outro projecto que não enferme de irregularidades. No final de 1999, o montante global por cobrar no que diz respeito aos casos transmitidos pelos Estados-Membros no âmbito do Regulamento n.º 1681/94 ascendia a 234,8 milhões de euros (período de comunicação compreendido entre 1994 e 1999). Os montantes efectivamente cobrados relativos a estas mesmas comunicações elevavam-se a 87 milhões de euros, ou seja, um quarto dos montantes declarados como enfermando de irregularidades. Título III: Medidas adoptadas pelos Estados-Membros para proteger os interesses financeiros da Comunidade 8. O novo objectivo fixado pelo Tratado de Amesterdão Para além dos relatórios anuais anteriores da Comissão relativos à protecção dos interesses financeiros comunitários, a aplicação do novo nº 5 do artigo 280º do Tratado CE implica doravante dar igualmente conta da actividade dos Estados-Membros neste domínio. Assim, o presente relatório tem mais um título que os dos anos anteriores. Todavia, para o período - neste caso, breve - compreendido entre 1 de Maio de 1999, data de entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, e 31 de Dezembro de 1999, a elaboração deste novo título não pôde ser finalizada a tempo. Com efeito, foram solicitados prazos suplementares devido à criação do OLAF e à procura de um novo método de cooperação com os Estados-Membros. Todavia, a fim de respeitar o seu compromisso no sentido de apresentar ao Conselho ECOFIN de 27 de Novembro de 2000 o primeiro relatório elaborado com base no artigo 280º do Tratado CE, a Comissão teve de renunciar a apresentar as actividades dos Estados-Membros no presente documento, tendo em conta as datas tardias de transmissão das suas contribuições. A fim de permanecer o mais fiel possível ao espírito do Tratado, é apresentada em anexo a actividade dos Estados-Membros por força do Regulamento nº 1552/89 (doravante Regulamento nº 1150/2000) [89]. [89] Cf. ponto ..., página .... e página .... «Relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade e os resultados dos seus controlos, bem como as questões de princípio em matéria de recursos próprios tradicionais - Exercício de 1999 [nº 3 do artigo 17º do Regulamento (CE, Euratom) nº 1150/2000 do Conselho]». 9. Um novo método de trabalho com os Estados-Membros Em 2000, a questão essencial continua a ser a instituição de um novo método de trabalho com os Estados-Membros, que deverá dar os seus frutos a partir do próximo relatório. 9.1. Reforço do papel do Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude Com efeito, em conformidade com a sua nova estratégia de luta antifraude [90], a Comissão mobiliza doravante o Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude (COCOLAF) para elaborar este relatório, « em cooperação com os Estados-Membros», em conformidade com o disposto no nº 5 do artigo 280º do Tratado CE. [90] COM(2000) 358, ponto 1.1.2. 9.2. Elaboração de um questionário em cooperação com os Estados-Membros Neste contexto, a Comissão e os Estados-Membros elaboraram um questionário. Pouco tempo após a nomeação do Director-Geral do OLAF, a Comissão apresentou um primeiro projecto neste sentido ao COCOLAF na sessão de 5 de Maio de 2000. O objectivo proposto consistia em avaliar a aplicação do artigo 280º do Tratado CE pelos Estados-Membros, nomeadamente à luz dos princípios da assimilação entre os interesses financeiros nacionais e comunitários e da equivalência da protecção destes interesses entre os Estados-Membros. Tal implicava a realização de uma análise estatística da actividade real, isto é, dos controlos efectuados, das irregularidades detectadas e, por último, das sanções aplicadas. Para tal, a Comissão propunha retirar ensinamentos da análise comparada, realizada em 1995 e completada em 2000, no que diz respeito à aplicação do antigo artigo 209º-A do Tratado CE [91]. [91] Análise comparada dos relatórios dos Estados-Membros relativos às medidas adoptadas a nível nacional para combater o esbanjamento e a má utilização das verbas comunitárias, Novembro de 1995 ; Documento de síntese - COM(95) 556 final - e Complemento consagrado aos controlos e sanções administrativas, documento de trabalho da Comissão - SEC(2000) 843 final de 24.5.2000. Com base no questionário proposto, as discussões prosseguiram com os Estados-Membros entre Maio e Julho de 2000. Em 18 de Julho de 2000 pôde ser enviado aos Estados-Membros um questionário definitivo, sensivelmente condensado. Nesta fase, o objectivo já não consiste em avaliar mas sim em descrever os meios aplicados pelos Estados-Membros no domínio da protecção dos interesses financeiros comunitários. Estes meios vão da adopção de novas disposições jurídicas e da alteração da organização dos serviços encarregados dos controlos até às novas medidas tomadas na prática para favorecer a cooperação, a formação ou as técnicas de trabalho das várias autoridades envolvidas. Além disso, este ano, o tema da cobrança é objecto de um exame mais aprofundado. Futuramente, o questionário poderá ser aperfeiçoado e os seus objectivos progressivamente reavaliados. 9.3. A perspectiva de uma síntese para o período de 1999-2000 Com base nas contribuições recebidas de 1 de Setembro de 2000 até à data de publicação do presente relatório, a Comissão procedeu a uma primeira análise das respostas dos Estados-Membros, à medida que estas iam sendo disponibilizadas. O plano e o método do título relativo à actividade dos Estados-Membros foram discutidos na sessão do COCOLAF de 24 de Outubro de 2000. Uma vez completado e traduzido, o texto deverá ser apresentado ao COCOLAF antes do final de 2000. Com efeito, o objectivo consiste em inclui-lo no próximo relatório com base no artigo 280º do Tratado CE. Este incidirá, assim, não só nas actividades da Comunidade em matéria de protecção dos interesses financeiros comunitários para 2000, mas também nas dos Estados-Membros relativas ao período de 1999-2000. GLOSSÁRIO CE : Comunidade Europeia (denominação utilizada desde a entrada em vigor do Tratado da União Europeia) OLAF : Organismo Europeu de Luta Antifraude IRENE : Acrónimo de "IRrégularités, ENquêtes, Exploitation" (base de dados da Comissão, gerida pela UCLAF) SEM 2000 : Programa da Comissão destinado a melhorar, na perspectiva do ano 2000, a gestão das dotações comunitárias (Sound and Efficient Management - Gestão sã e eficaz) Agenda 2000 : Comunicação da Comissão sobre o alargamento da União na perspectiva do ano 2000 JO : Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO L: série L, JO C : série C) COCOLAF : Comité Consultivo de Coordenação da Luta contra a Fraude IVA : Imposto sobre o Valor Acrescentado SCAF : Subcomité AntiFraude (no domínio da fiscalidade indirecta). É o subgrupo antifraude do CPCA CPCA : Comité Permanente da Cooperação Administrativa no domínio da fiscalidade indirecta. Presidido pela Comissão, Direcção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira (DG TAXUD), este comité ocupa-se das questões ligadas à aplicação do sistema transitório de IVA intracomunitário SPG : Sistema de Preferências Generalizadas, sistema "preferencial" autónomo FSE : Fundo Social Europeu FEDER : Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FED : Fundo Europeu de Desenvolvimento PAC : Política Agrícola Comum FEOGA : Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (secção garantia: FEOGA-Garantia, secção orientação: FEOGA-Orientação) PHARE : Programa de ajuda à reconstrução económica dos PECO, países da Europa Central e Oriental Quadro 1 Recursos próprios tradicionais Casos de fraude e outras irregularidades comunicados pelos Estados-Membros em conformidade com o Regulamento n° 1552/89 1999 >POSIÇÃO NUMA TABELA> Quadro 2 FEOGA-Garantia Casos de fraude e outras irregularidades comunicados pelos Estados-Membros em conformidade com o Regulamento n° 595/91 1999 >POSIÇÃO NUMA TABELA> Quadro 3 Fundos Estruturais e Fundo de Coesão Casos de fraude e outras irregularidades comunicados pelos Estados-Membros em conformidade com os Regulamentos n° 1681/94 e n° 1831/94 1999 >POSIÇÃO NUMA TABELA> * Pagamentos efectuados, incluindo iniciativas comunitárias Quadro 4 RECURSOS PRÓPRIOS TRADICIONAIS Situação da cobrança nos casos comunicados em conformidade com o Regulamento n° 1552/89 (Montantes em milhares de EUR) >POSIÇÃO NUMA TABELA> * Valores baseados unicamente nas comunicações OWNRES (recursos próprios), sendo portanto parciais ** O Estado-Membro não actualizou os montantes ainda por recuperar nos casos comunicados antes de 1996 Quadro 5 FEOGA-GARANTIA Situação da cobrança nos casos comunicados em conformidade com o Regulamento n° 595/91 (Montantes em milhares de EUR) >POSIÇÃO NUMA TABELA> Gráfico 1 >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Gráfico 2 >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Gráfico 3 >POSIÇÃO NUMA TABELA> >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> RELATÓRIO DA COMISSÃO Relatório de síntese das comunicações dos Estados-Membros sobre a actividade de fiscalização e respectivos resultados e as questões de princípio em matéria de recursos próprios tradicionais - Exercício de 1999 - (Nº 3 do artigo 17º do Regulamento (CE, Euratom) n°1150/2000 do Conselho) 1. Introdução 1. O Regulamento n° 1552/89 [92] delegou nos Estados-Membros a responsabilidade de assegurar a cobrança dos recursos próprios "tradicionais", juntamente com a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para que as dívidas constituídas a crédito do orçamento das Comunidades Europeias (principalmente os direitos de importação) sejam apuradas, contabilizadas, cobradas e colocadas à disposição da Comissão. [92] Regulamento (CEE, Euratom) n° 1150/2000 do Conselho, de 22 de Maio de 2000, que substitui o Regulamento (CEE, EURATOM) nº1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da Decisão 88/376/CEE relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (JO L130, de 31.5.2000). A Comissão é informada destas actividades através de um conjunto de comunicações que os Estados-Membros lhe transmitem. Nomeadamente, no que diz respeito às suas actividades de controlo, o nº 3 do artigo 17º do referido regulamento estabelece que os Estados-Membros informem a Comissão através de um relatório periódico anual e que a Comissão deve elaborar uma síntese das comunicações destinada à informação da Autoridade Orçamental. 2. Estes relatórios de síntese deveriam permitir efectuar o balanço da actividade e dos resultados dos controlos realizados a nível nacional e ter uma perspectiva de conjunto do volume das fraudes e irregularidades no domínio dos recursos próprios tradicionais das Comunidades Europeias. Deveriam igualmente permitir à Comissão proceder a um controlo documental suplementar e optimizar a análise do risco a que a Comissão recorre para estabelecer o seu próprio programa de controlo. Na sequência da alteração do Regulamento n°1552/89 em 1996 [93], acordou-se na necessidade de encontrar uma solução para as grandes disparidades existentes entre os relatórios nacionais e para as divergências na interpretação de certas noções fundamentais. Foi colocado à disposição dos Estados-Membros em Março de 1997 [94] um modelo harmonizado de relatório anual, que especificava quais os dados globais a fornecer em matéria de fraudes e irregularidades e visava uma maior coerência das informações contabilísticas fornecidas. [93] Regulamento (CE, Euratom) do Conselho n°1355/96 de 8 de Julho de 1996, que altera o Regulamento n° 1552/89 do Conselho de 29 de Maio de 1989. [94] Decisão n° 97/245 da Comissão de 20.03.97 (doc. C(97) 800 final). 3. A análise dos relatórios para o exercício de 1998 [95] levou à conclusão de que os resultados ficam nitidamente aquém das expectativas, tendo a Comissão considerado não ser ainda capaz de tirar conclusões totalmente válidas, visto não dispor de dados coerentes e homogéneos. [95] Documento COM (2000) 707 final, de 29.2.2000. À semelhança do que se verificou em 1998, a Comissão vê-se na contingência de constatar uma falta de comparabilidade das informações. Todavia, este quarto exercício de análise dos relatórios anuais deve permitir identificar com maior precisão as deficiências e as dificuldades existentes a nível do sistema de cobrança dos recursos próprios e assegurar alguns progressos. A sua divulgação contribui para incentivar os Estados-Membros a prosseguirem os respectivos esforços no sentido de melhorar os sistemas nacionais de avaliação das actividades de controlo. Além disso, estava previsto proceder a uma análise das questões de princípio relativas aos problemas encontrados na aplicação do Regulamento n° 1552/89, incluindo as suscitadas em caso de contencioso. Com base na experiência, todavia, a Comissão conclui que os eventuais problemas que os Estados-Membros possam comunicar, assim como os problemas de coerência assinalados no relatório, serão melhor tratados no contexto de um acompanhamento bilateral distinto. Por conseguinte, serão levados ao conhecimento do CCRP. Esta instância favorece, na realidade, o diálogo e a reflexão comum, imprescindíveis ao melhoramento do funcionamento global do sistema. A presente análise, a quarta deste género, retoma e traduz em quadros os elementos fundamentais do modelo de relatório colocado à disposição dos Estados-Membros pela Comissão. Cada quadro é objecto de uma apresentação que fornece as explicações necessárias à sua compreensão e explicita a razão de ser do indicador. 2. Análise dos relatórios nacionais A análise dos relatórios nacionais visa proporcionar dois grandes tipos de informação: uma imagem da actividade de controlo dos Estados-Membros e uma apreciação da luta contra a fraude e as irregularidades. Com esta finalidade, em primeiro lugar são reunidos os dados relativos à actividade de controlo, que se traduzem no número de declarações tratadas por cada administração nacional, na fase da importação e na fase do controlo (a posteriori), bem como no número de efectivos afectados aos controlos. Daqui resulta uma panorâmica da actividade de controlo proporcionalmente ao volume de tráfico para cada Estado-Membro. Os relatórios nacionais permitem quantificar e caracterizar os resultados da luta contra a fraude e as práticas fraudulentas. Dado o carácter transfronteiras da fraude, e a fim de identificar os fluxos de fraude no território aduaneiro da Comunidade, são apresentados, sem repartição por Estado-Membro, os dados quantificados nacionais totais (número de casos, montantes). Nesta análise, é estabelecida uma distinção entre as diferentes fases da actividade de luta contra a fraude: investigação e detecção dos casos, determinação e inscrição dos montantes, cobrança dos direitos. Além disso, estes mesmos dados são comparados com outras informações igualmente comunicadas pelos Estados-Membros sobre a contabilização dos recursos próprios não cobrados e sobre as fichas relativas à fraude. Esta abordagem visa uma melhor avaliação do contencioso no domínio dos recursos próprios e a identificação de eventuais anomalias a nível do apuramento e da colocação à disposição destes recursos. Por último, a análise incide sobre a caracterização das fraudes e irregularidades, por regime aduaneiro e por tipo de fraude. Para a elaboração desta análise dos relatórios nacionais, a Comissão utilizou uma parte dos dados comunicados nos relatórios nacionais dos exercícios anteriores, tendo simultaneamente em conta o seu carácter por vezes incompleto e a difícil comparabilidade dos elementos de informação enviados pelos Estados-Membros. Esta comparação entre os exercícios em questão permite extrair certas conclusões sobre a evolução da actividade de controlo dos Estados-Membros e respectivos resultados, bem como sobre as grandes tendências que afectam a cobrança dos recursos próprios. 2.1. Actividade de controlo dos Estados-Membros A actividade de controlo dos Estados-Membros é aqui representada através da apresentação, por Estado-Membro, do número de controlos efectuados após desalfandegamento (número de declarações controladas a posteriori) relativamente ao volume de tráfego alfandegário (número de declarações de importação e de exportação aceites na alfândega). O Anexo 1 apresenta estes dados, assim como o número de efectivos especializados afectados a estas actividades em cada Estado-Membro. Destes dados infere-se a taxa de controlo nacional, bem como a taxa de controlo por pessoa, o que permite retirar conclusões quanto à importância das diferenças de métodos estatísticos utilizados por cada Estado-Membro (ver as observações do quadro). Esta taxa proporciona simultaneamente uma ideia dos volumes de transacções no território aduaneiro comunitário. O Anexo 2, ao estabelecer uma comparação entre os dados relativos aos exercícios de 1996 a 1999, posiciona estes indicadores da actividade de controlo numa perspectiva plurianual. A análise dos dois quadros incluídos nos Anexos 1 e 2 suscita as seguintes observações: 2.1.1. Quanto ao número de declarações aceites >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Em 1999, o número de declarações aceites elevava-se a 79.182.850, o que representa uma diminuição considerável no conjunto dos Estados-Membros, após vários anos de aumento. Certos abrandamentos de actividade são pouco significativos. Todavia, a Finlândia regista, pelo terceiro ano consecutivo, uma diminuição do número de declarações aceites; na Alemanha e, em especial, nos Países Baixos (da ordem dos 50%), a diminuição do número de declarações aceites atinge uma dimensão significativa. O cruzamento do número de declarações com os montantes apurados [96] por Estado-Membro (relativamente ao total dos Quinze) revela uma diferença significativa entre os dois indicadores no caso da Alemanha, dos Países Baixos e do Reino Unido. Esta circunstância é exactamente idêntica à verificada nos anos precedentes, muito embora, no caso dos Países Baixos, esta diferença se tenha atenuado: este país trata 20% das declarações aceites na Comunidade, mas apenas procede ao apuramento de 12% dos montantes. Esta situação è análoga à da Alemanha (27% de declarações e só 23% de apuramentos). No Reino Unido, assiste-se à situação inversa: 7% de declarações para 21% de montantes apurados; esta situação pode eventualmente decorrer do facto de o Reino Unido aceitar um elevado número de declarações reapitulativas no âmbito de procedimentos de desalfandegamento simplificados. [96] Trata-se do total dos montantes apurados na chamada contabilidade "A" e na contabilidade "B" dos recursos próprios. 2.1.2. Quanto aos controlos a posteriori No exercício de 1999, pela primeira vez, todos os Estados-Membros forneceram dados sobre os controlos a posteriori das declarações. Este progresso não pode escamotear o facto de estes dados continuarem imperfeitamente homogéneos, como se pode inferir dos comentários ao Anexo 1. Alguns Estados-Membros não dispõem de estatísticas próprias desta actividade (Dinamarca, por exemplo), enquanto outros só contabilizam os controlos efectuados nas empresas ou através de inquéritos (França). As taxas de controlo após desalfandegamento reflectem a heterogeneidade das organizações administrativas, nomeadamente o grau de informatização das transacções aduaneiras, bem como os métodos de controlo: na realidade, é impossível comparar os resultados da Grécia com os da Espanha a partir desta taxa (superior a 21%), que apresenta valores bastante próximos, com base num efectivo total também bastante próximo (258 e 300, respectivamente), muito embora o número de declarações quadruplique de um país para outro. Inevitavelmente, constata-se que os controlos são organizados de forma diferente e que o grau de aprofundamento varia de uma administração aduaneira para outra. Numa perspectiva plurianual, 1999 foi também o segundo ano em que se registou um forte aumento do número de controlos após desalfandegamento: com efeito, o volume de actividade em Espanha, Irlanda e Países Baixos triplicou, na Itália duplicou e na Alemanha registou um novo aumento. Estas evoluções no sentido da subida podem explicar-se por uma reorientação importante da actividade de controlo ou por uma eventual alteração dos métodos de contabilização que não surge explicitamente nos relatórios. Esta situação merecia uma análise mais aprofundada, a fim de, nomeadamente, verificar o potencial impacte da informatização dos procedimentos. Em diversos países verifica-se a tendência inversa, para a baixa, que, se não decorre da diminuição do número de declarações apresentadas na alfândega, permanece inexplicada: nesta última situação contam-se a França e, em especial, a Suécia. A Comissão interroga-se quanto à amplitude destes movimentos, favoráveis a priori sempre que não resultem da variação das transacções aduaneiras (Espanha, Irlanda, Itália, Luxemburgo e Suécia, em especial). Estes aspectos serão objecto de concertação no seio do CCRP. 2.1.3. Quanto aos efectivos afectados a actividades de controlo a posteriori A relação entre os efectivos especializados afectados aos controlos após desalfandegamento e o número de declarações objecto de controlo reflecte também as diferenças de organização interna das diferentes administrações nacionais. Verificou-se que o total de efectivos aduaneiros na União Europeia ascende a 93.859 pessoas (contra 84.116 em 1998). Em contrapartida, os efectivos especializados cifram-se em 12.853, ou seja, uma ligeira diminuição relativamente ao exercício precedente (13.306). Enquanto em alguns países, nomeadamente Bélgica, Itália, Portugal e Suécia, a diminuição do número destes funcionários é assinalável, outros, como a Dinamarca e a Grécia, em especial, ou a Irlanda, reforçam esta capacidade, assistindo-se a um forte aumento dos efectivos aduaneiros globais na Alemanha. A Comissão constata que a importante redução do número de controladores especializados em alguns Estados-Membros resulta de uma redução equivalente das transacções neles tratadas. Esta redução poderá eventualmente explicar-se pela redefinição dos métodos ou pela reorganização administrativa. A Comissão interroga-se sobre o potencial impacte da informatização sobre estes aparentes aumentos de produtividade a nível dos controlos a posteriori. Na impossibilidade de interpretar esta evolução, a questão será objecto de concertação no seio do CCRP. 2.2. Fraudes e irregularidades 2.2.1. Montantes apurados e já cobrados em 1999 Em matéria de luta contra as fraudes e irregularidades, os relatórios anuais contêm dois tipos de dados quantificados: por um lado, o volume de casos detectados e, por outro, elementos contabilísticos sobre as diferentes fases da cobrança da dívida aduaneira. Por este motivo, o quadro do Anexo 3 apresenta três séries de dados: o número de casos detectados, os montantes apurados de direitos e os montantes cobrados durante o exercício. Obtém-se assim uma imagem dos fluxos de fraude e de irregularidades em todo o território aduaneiro comunitário, bem como dos esforços envidados em matéria de luta anti-fraude. Neste contexto, o quadro mostra, por Estado-Membro, as percentagens de apuramentos e cobranças relativamente aos totais apurados e cobrados na Comunidade e proporciona uma "taxa de cobrança" bruta. No que se refere à interpretação dos dados, é conveniente referir antes de mais que o número de casos de fraude e de irregularidades indicados na coluna (2) tem um grau de homogeneidade reduzido. Na Alemanha, por exemplo, estes valores estão muito pouco relacionados com o importante volume de tráfego de mercadorias terceiras que a caracteriza, correspondendo a um terço do número de casos de fraude detectados pela Bélgica, Espanha ou França. Alguns Estados-Membros terão comunicado todos os casos de infracção tratados durante o ano pelas respectivas administrações nacionais. Noutros, em contrapartida, os dados parecem indicar que só foi comunicada parte das infracções. Os Países Baixos, por exemplo, indicaram apenas ter comunicado dados parciais, em razão de problemas relacionados com uma nova aplicação informática. A coluna (5) do Anexo 3 permite concluir que o montante médio por caso varia consideravelmente entre Estados-Membros (rácio de 1 para 10 entre a Alemanha e o Reino Unido): neste caso é necessário reconhecer, para além da variação conjuntural do perfil da fraude, o impacte dos métodos de contabilização dos casos de fraude. Alguns Estados-Membros tendem indiscutivelmente a globalizar os casos de fraude (Dinamarca, Alemanha e, mesmo, Irlanda), como sucedia na Suécia até 1996 e na Áustria até 1997. A Comissão solicitará mais pormenores aos Estados-Membros interessados sobre este fenómeno que apresenta um cariz de anomalia. Estas questões serão objecto de concertação no seio do CCRP. No que se refere aos montantes que foram objecto de apuramento, os números apontam para uma ligeira descida relativamente ao exercício precedente (339 milhões de euros em 1999 contra 374 milhões em 1998). Ademais, acusam fortes divergências: em especial, o Reino Unido conta com um quarto do total dos direitos apurados (apesar de apenas comunicar os montantes superiores a 10.000 euros), o que corresponde ao dobro dos montantes apurados pela Alemanha. Os montantes apurados por este país são inferiores aos apurados pela Bélgica e só muito ligeiramente superiores aos apurados pelos Países Baixos. Esta situação, já verificada em 1998, constitui uma anomalia. Os montantes cobrados em 1999 estão também ligeiramente em baixa relativamente a 1998 (119,4 milhões de euros contra 140,7 milhões). Os resultados estão em alta na Alemanha, Grécia, Áustria e Finlândia [97] (o montante cobrado na Finlândia é o dobro do de 1998), o que se traduz por um aumento da sua parte na cobrança de direitos operada na Comunidade. [97] O montante cobrado pela Finlândia é o dobro do relativo a 1998, mas o Estado-Membro assinala, contudo, que não dispõe de dados relativos à cobrança de montantes inferiores a 10.000 euros e que se presume que todos esses montantes foram cobrados. A taxa de cobrança «bruta» da coluna (7) do quadro não tem em conta as correcções e anulações efectuadas, se necessário, na sequência da revisão da dívida ou de uma renúncia à cobrança. Não tem também em conta os prazos subjacentes aos procedimentos de recurso administrativo ou judiciário e que representam, basicamente, um indicador estatístico da situação da cobrança de montantes de direitos frequentemente apurados muitos anos antes do presente exercício. Esta taxa é estável: em 1999, foram cobrados cerca de 36% dos montantes apurados. As importantes variações entre Estados-Membros observadas aquando do exercício anterior mantiveram-se: destacam-se duas grandes categorias de Estados-Membros, a saber, os que apresentam uma taxa de cobrança próxima dos 20% e os que apresentam uma taxa próxima dos 80-90% (e que, por conseguinte, contribuem para elevar a média geral). Esta constatação suscita, naturalmente, dificuldades de apreciação da diligência das administrações. Na realidade, por um lado, a cobrança depende de certos factores imprevisíveis (encerramento de processos em que estão em causa direitos importantes, características dos montantes afectados por fraude). Por outro, é de admitir que a taxa de cobrança cobre diferentes práticas, visto que os Estados-Membros procedem aos apuramentos em diferentes fases dos procedimentos. A comparação do peso relativo dos Estados-Membros nos montantes apurados pelos Quinze, por um lado, e na cobrança global dos direitos, por outro, permite constatar estas divergências: ficam assim destacados alguns Estados-Membros cujos apuramentos são importantes e cuja taxa de cobrança inflecte proporcionalmente (Bélgica, Reino Unido) e outros Estados-Membros cujos apuramentos se afiguram fracos mas que apresentam taxas de cobrança particularmente elevadas (Países Baixos). As percentagens apresentadas no Anexo 3 incitam a Comissão a prosseguir as suas acções de controlo da cobrança dos recursos próprios tradicionais, nomeadamente das condições de apuramento dos direitos. A Comissão interroga-se ainda sobre a utilidade de afinar os indicadores a fim de melhor avaliar o impacte dos procedimentos administrativos e judiciários relativos a esta cobrança. Se necessário, este aspecto será abordado no seio do CCRP. 2.2.2. Variação dos montantes constados e da taxa de cobrança O Anexo 4 visa isolar as grandes tendências do tratamento da fraude e das irregularidades, inserindo os indicadores desta actividade de controlo numa perspectiva plurianual (1996 a 1999). Quer no que se refere ao número dos casos de fraude, quer aos montantes apurados ou à taxa de cobrança, importa observar todavia que as variações podem ter causas variadas relacionadas com uma melhoria efectiva do controlo ou com uma evolução passageira das operações fraudulentas ou irregulares. Naturalmente, não existem dados disponíveis relativamente a fraudes não détectadas. 2.2.2.1. Casos de fraude e de irregularidades O número de casos de fraude é indicado na primeira série de colunas do Anexo 4. Em dois terços dos Estados-Membros, estes valores têm registado um aumento, que, na Bélgica, Itália, Países Baixos, Áustria, Finlândia e Suécia tem sido constante nos últimos exercícios. Esta situação é confirmada pela evolução observada nos quinze Estados-Membros desde 1995: os casos detectados no território aduaneiro da Comunidade ascenderam a 141.834 em 1999 (contra 125.654 em 1998, 100.258 em 1997 e 80.584 em 1996). Poderá eventualmente tratar-se de uma melhoria da capacidade de detecção das fraudes e irregularidades. 2.2.2.2. Montantes apurados Os apuramentos relativos a 1999 evoluíram em sentido diferente do volume de casos. Depois do pico atingido em 1997 com 480 milhões de euros de direitos apurados, o exercício de 1999 foi o segundo em que estes valores regrediram: com 374 milhões de euros em 1998 e 339 milhões em 1999, afigura-se que as fraudes e irregularidades marcam passo. Todavia, continua a ser difícil distinguir o que resulta de actividades fraudulentas em si, do que resulta dos esforços de detecção e dos procedimentos movidos contra infracções detectadas, ou até da interpretação mais ou menos restritiva das condições definidas pelo artigo 2° do Regulamento n° 1150/2000 em matéria de apuramento dos direitos a recursos próprios. A aparente incoerência entre esta diminuição dos montantes e o aumento do número de casos registados poderia eventualmente explicar-se por outra hipótese: o decréscimo relativo das grandes fraudes, conjugado com um esforço acrescido por parte dos Estados-Membros para comunicar, através do relatório anual, todos os casos relacionados com fraudes ou irregularidades. Esta conclusão pressupõe, contudo, que estejam superadas certas questões prévias, abordadas no ponto 2.2.3. 2.2.2.3. Taxa de cobrança Além do impacte já referido dos procedimentos de recurso administrativo ou judiciário, mais ou menos morosos, a taxa de cobrança média dos montantes apurados, embora numa perspectiva plurianual seja variável, tem-se estabilizado em torno de 36-37% desses montantes. Como indicado no ponto 2.2.1, tal reflecte simultaneamente o nível de apuramento das dívidas e o empenho das administrações aduaneiras em cobrar os direitos em causa. Por Estado-Membro, a evolução da taxa de cobrança de um exercício para outro suscita algumas observações: por um lado, nos exercícios de 1998 e 1999, esta taxa aumentou consideravelmente face aos exercícios anteriores em Portugal e na Áustria (respectivamente de 10% para quase 50% e de 2,5% para quase 85%). Esta ruptura verifica-se também na Alemanha, embora menos marcada, e manifestou-se na Grécia em 1999 (a taxa de cobrança passa, deste modo, de cerca de 5% em 1998 para 49% em 1999). Inversamente, algumas taxas de cobrança particularmente elevadas tendem a alinhar-se pela média: o fenómeno verifica-se na Irlanda, onde diminuíram regularmente nos quatro últimos exercícios, e nos Países Baixos, no mesmo período. Este fenómeno não se explica exclusivamente pela flutuação da actividade de fraude. Estas evoluções globalmente favoráveis da taxa de cobrança apontam para uma adaptação dos métodos de contabilização, e mesmo de tratamento, dos casos de fraude e irregularidade em certos Estados-Membros. 2.2.3. Montantes apurados e montantes contabilizados Em matéria de recursos próprios tradicionais, todos os montantes apurados devem ser contabilizados. Esta contabilização tem lugar, quer na contabilidade "A" (nº 4, alínea a), do artigo 6º do Regulamento n°1150/2000) no que se refere aos montantes cobrados ou garantidos e não contestados, quer na contabilidade "B" ((nº 4, alínea b), do artigo 6º do mesmo regulamento) sempre que os montantes não forem cobrados e que, não obstante cobertos por uma garantia, são objecto de contestação. Em matéria de fraudes e irregularidades detectadas, ume parte importante dá origem a contestação ou não está coberta por uma garantia e, por este motivo, é inscrita na contabilidade "B". É também pertinente apresentar, no quadro constante do Anexo 5, para o exercício de 1999, a comparação entre os montantes apurados e comunicados pelos Estados-Membros nos seus relatórios anuais sobre fraudes e irregularidades e os montantes brutos inscritos na contabilidade B (sem ter em conta anulações ou correcções). O exercício de 1999 revela que, para 6 Estados-Membros, o montante total constado na sequência de fraudes e irregularidades é inferior ao montante total inscrito na contabilidade B (retomando os montantes apurados, mas ainda não cobrados). A Alemanha, Áustria e o Reino Unido apenas comunicaram, contrariamente às instruções do modelo de relatório anaul [98], os casos de fraude e de irregularidade que envolvem montantes superiores a 10.000 euros. [98] O ponto 2 do Anexo 6 da Decisão da Comissão de 20.03.1997, que estabelece as modalidades de comunicação pelos Estados-Membros de certas informações no âmbito do sistema dos recursos próprios das Comunidades (doc. C(97)800 final), precisa que os casos são comunicados independentemente de um limiar de valor. O quadro seguinte revela mais precisamente, para os exercícios de 1995 a 1999, as diferenças negativas resultantes da comparação entre os montantes apurados e comunicados por certos Estados-Membros nos respectivos relatórios anuais sobre fraudes e irregularidades e os montantes brutos inscritos na contabilidade B. Montantes apurados (fraudes e irregularidades)<Montantes na contabilidade B (Montantes em Euros) >POSIÇÃO NUMA TABELA> Verifica-se que, no caso da Alemanha, Áustria, Portugal e Reino Unido, esta diferença negativa é recorrente. Uma tal situação é por natureza anómala, visto que o montante total apurado no que se refere a fraudes e irregularidades não pode ser inferior ao montante inscrito na contabilidade separada. Com efeito, nem todos os montantes relacionados com fraudes e irregularidades são contestados ou desprovidos de garantia. No entender da Comissão, uma interpretação errada das noções de "fraude e irregularidade" por parte de certas administrações estaria na base desta anomalia. Em especial, recorda-se que, desde Dezembro de 1995, a Comunidade se rege por uma definição lata da noção de «irregularidade» que tem em conta o impacte objectivo da anomalia sobre o orçamento comunitário. A Comissão solicitou reiteradamente aos Estados-Membros que aplicassem as definições destas duas noções tal como consagradas no Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995 [99], relativo à protecção dos interesses financeiros da Comunidade, ou na Convenção relativa à protecção dos interesses financeiros [100] de 27.11.1995. A França e a Alemanha haviam objectado a esta interpretação, alegando [101] que nem todos os montantes inscritos em B estão marcados por irregularidades ou fraudes. [99] JO n° L 312 de 23.12.1995, p. 1. Irregularidade : "Qualquer violação de uma disposição do direito comunitário resultante de um acto ou de uma omissão de um operador económico que tem ou que teria como efeito prejudicar o orçamento geral das Comunidades". [100] O n° L 316 de 27.11.1995, p. 49. Fraude : "Qualquer acto ou omissão intencional relativo: [101] Carta de 9 de Setembro de 1998 em reacção ao exame, em 8 de Julho de 1998, pelo CCRP do documento de análise dos relatórios anuais 1996. Uma vez mais, a Comissão insta os Estados-Membros em causa a reverem a sua posição e a comunicarem todos os montantes relacionados com fraudes ou irregularidades, em conformidade com as suas obrigações regulamentares. Além disso, ao fazê-lo, reforçam a comparabilidade dos dados fornecidos pelos diferentes Estados-Membros. 2.2.4. Relatórios anuais e fichas de fraude comunicadas O n° 3 do artigo 17° do Regulamento n° 1150/2000 prevê a aproximação entre a totalidade das fraudes e irregularidades comunicadas no relatório sobre a actividade de controlo e as fichas de fraude comunicadas com base no n° 5 do artigo 6° do referido regulamento. Esta comparação encontra-se no Anexo 6. Afigura-se, o que é normal, que os montantes a cobrar comunicados pelas fichas de fraude (montantes superiores a 10.000 euros) são inferiores ao montante total apurado na sequência de fraudes e irregularidades (sem distinção entre si) comunicados pelos Estados-Membros no âmbito do relatório anual, à excepção do Luxemburgo, Portugal, Suécia e Reino Unido, o que denota um problema de contabilização. No caso da Alemanha, o número de casos é idêntico, tornando negligenciável o impacte de montantes individuais inferiores a 10.000 euros. Confirma-se, assim, que a Alemanha não comunica todos os casos, contrariamente ao indicado no modelo de relatório anual. A Comissão solicitará ao Estado-Membro em causa que torne os seus métodos de contabilização conformes às disposições regulamentares (ver ponto 2.2.3). 2.3. Fraudes e irregularidades distribuídas por regime aduaneiro e por tipo de fraude 2.3.1. A vulnerabilidade dos regimes aduaneiros às fraudes e irregularidades A sensibilidade de cada regime aduaneiro à fraude e às irregularidades é avaliada anualmente no âmbito do presente relatório de síntese: a situação relativa dos regimes aduaneiros pode, na realidade, evoluir com o tempo, à semelhança do que se verificou no passado relativamente ao regime de trânsito. O quadro do Anexo 7 avalia o impacte das fraudes e irregularidades por Estado-Membro e por regime aduaneiro, de modo a evidenciar a vulnerabilidade respectiva destes regimes em 1999, situação que é ilustrada no quadro infra. Tal como nos exercícios precedentes, verifica-se que em 1999 a introdução em livre prática é particularmente atingida (86 % dos casos de fraude, 79% dos montantes apurados). Nesta vasta categoria, os problemas relacionados com a origem têm um peso considerável, chegando a representar mais de 7% do montante total e de 6,6% dos casos. À excepção do trânsito (7,9% dos casos, 11,6% dos montantes), os outros regimes só são atingidos marginalmente. No que se refere à repartição das infracções por Estado-Membro, o quadro merece alguns esclarecimentos quanto aos dados do Reino Unido e dos Países Baixos. O Reino Unido, com efeito, só apresentou dados globais, sem distinção por regime, o que explica a importância dos casos constatados no regime de libre prática, com um montante mais de três vezes superior ao da Espanha e da França, face a um número de casos comparável. Também os dados apresentados pelos Países Baixos são pouco significativos, em razão da introdução de uma nova aplicação informática [102]. [102] No que se refere às fraudes, só puderam ser transmitidos os dados do Ministério da Agricultura, do Património Natural e das Pescas. >REFERÊNCIA A UM GRÁFICO> Além disso, o quadro salienta o peso do trânsito na Bélgica: com mais de 16 milhões de euros, este país apura montantes três vezes superiores aos da França e duas aos da Alemanha. Principais regimes em causa >POSIÇÃO NUMA TABELA> >POSIÇÃO NUMA TABELA> A comparação dos dados plurianuais sobre a vulnerabilidade dos regimes aduaneiros (Anexo 8) permite claramente inferir que a introdução em livre prática tem gradualmente vindo a ser mais atingida por fraudes e irregularidades, enquanto o trânsito acusa uma regressão (de 27% dos montantes em 1996 para menos de 12% em 1999). Neste último caso, o número de casos entrou numa trajectória descendente, embora a um ritmo mais lento do que os montantes globais que, pelo segundo ano consecutivo, se situam um pouco abaixo de 40 milhões de euros. Em termos absolutos, os valores relativos ao aperfeiçoamento activo permanecem inalterados relativamente a anos como 1996 e 1997. Poder-se-á tratar de uma reorientação parcial dos esforços de detecção ou de um reequilíbrio da actividade fraudulenta entre regimes. 2.3.2. Tipologia das fraudes e irregularidades O quadro do Anexo 9 apresenta, por tipo de infracção, os casos e os montantes comunicados pelos Estados-Membros em 1999. Um terço dos casos e 40% dos montantes não são diferenciados e constam da coluna «Outros». Feita esta ressalva, as introduções irregulares no território da Comunidade surgem em primeiro plano, com 21,5% dos casos comunicados, logo seguidas de erros na designação das mercadorias ou na classificação pautal (19,47%) e de erros nas declarações de valor (cerca de 19% dos casos). Em termos de montantes apurados, a imagem altera-se ligeiramente, dado que o total mais elevado (64,3 milhões de euros) se refere a designações incorrectas ou a erros de classificação pautal. Aos montantes relativos à falta de declaração (35 milhões de euros) seguem-se os erros quanto ao valor (29,5 milhões de euros) e as indicações de origem erradas (24,2 milhões de euros). O Anexo 10 compara o número de casos e os montantes apurados segundo os diferentes tipos de infracção desde 1996. Tipologia dos casos de fraude e de irregularidade >POSIÇÃO NUMA TABELA> >POSIÇÃO NUMA TABELA> Este quadro suscita as seguintes observações: -Os montantes resultantes de operações de contrabando estão relativamente estáveis, muito embora o número de casos tenda a aumentar; -Constata-se, ao longo de vários exercícios, um aumento significativo dos montantes (e dos casos) relacionados com erros de designação ou de classificação pautal das mercadorias; -Inversamente, os problemas relacionados com a indicação de originem tendem a diminuir, em termos de valor (mas não em número de casos), tal como os montantes relacionados com declarações inexactas de peso ou de quantidade; -Os casos de valor inexacto aumentam, sem afectar o montante total que, por seu turno, tem vindo a cair regularmente desde 1997. Esta situação não é susceptível de alterar a imagem global da fraude e das irregularidades detectadas no território aduaneiro da Comunidade em 1999: afigura-se que, globalmente, esta actividade atravessa um período de desaceleração do ponto de vista das massas financeiras tratadas pelas administrações, mas que, pelo contrário, se manifesta globalmente num maior número de operações de impacte financeiro mais limitado. 3. Aplicação do nº 2 do artigo 17º do regulamento (CEE, Euratom) n° 1552/89 3.1. Recurso ao processo O nº 2 do artigo 17º do Regulamento nº 1150/2000 estabelece a única excepção à disposição que determina que devem ser colocados à disposição da Comissão os montantes de direitos apurados nos termos do artigo 2º do referido regulamento. Sempre que a cobrança se revelar impossível, o Estado-Membro fica dispensado da colocação à disposição da dívida. O nº 2 do artigo 17º prevê o exame, pela Comissão, das diligências do Estado-Membro em matéria de acções de cobrança, incidindo este exame exclusivamente sobre as dívidas apuradas a título definitivo e que se revelem definitivamente incobráveis. É oportuno referir que se encontram sujeitos a este exame obrigatório os processos de dispensa de colocação à disposição em que o montante de recursos próprios em causa exceda 10.000 euros. O nº 2 do artigo 17º do Regulamento nº 1150/2000 indica duas categorias de razões que permitem dispensar os Estados-Membros da obrigação de colocação à disposição dos direitos apurados que lhes é imposta pelo nº 1 do artigo 17º: (a) força maior ou (b) factores relevantes de casos específicos. Quanto às razões particulares que podem justificar a dispensa de colocação à disposição dos direitos apurados ("casos específicos"), a Comissão averigua a diligência demonstrada pelas autoridades nacionais, no respeito da regulamentação comunitária no domínio aduaneiro e financeiro, incluindo as disposições sectoriais. Aquando deste exame, é também tomada em consideração, se necessário, a forma como as disposições administrativas e regulamentares nacionais em matéria de cobrança (forçada) foram aplicadas. Se as disposições pertinentes tiverem sido respeitadas, a Comissão dá o seu acordo à dispensa de colocação à disposição. O Anexo 11 apresenta os casos submetidos à Comissão de acordo com o procedimento previsto. No exercício de 1999, cinco Estados-Membros comunicaram à Comissão quinze casos de dispensa de colocação à disposição (montante total de 2,6 milhões de euros). Além disso, a título de 1999, foram-lhe ainda submetidos quarenta e cinco casos também por cinco Estados-Membros. Estes casos são apreciados por um grupo interserviços, criado para o efeito em 1997, com vista à adopção de uma posição comum da Comissão. Em 1999, os Estados-Membros comunicaram quinze casos relativos ao exercício de 1998. Destes (primeiro quadro do Anexo 11), a Comissão aceitou doze, visto ter considerado, na sequência de uma análise aprofundada de todos os elementos comunicados, que a cobrança dos recursos próprios era impossível por razões alheias ao Estado-Membro. Em contrapartida, foram rejeitados dois pedidos visto se afigurar que o Estado-Membro em causa não tinha manifestado a devida diligência e não tinha utilizado todos os poderes conferidos pela legislação comunitária e nacional a fim de proteger os interesses financeiros da Comunidade. Um último caso foi objecto de um pedido de informações complementares e será concluído assim que forem recebidos os elementos solicitados ao Estado-Membro. Em 2000, mas relativamente ao exercício de 1999, os Estados-Membros apresentaram 45 casos de dispensa de colocação à disposição, num montante total de 4,5 milhões de euros, decorrendo presentemente a respectiva tramitação. Entre estes casos, incluem-se 35 montantes comunicados pela Alemanha, num montante global de 2,2 milhões de euros. Há um forte aumento destes casos dado que, desde 1997, sete Estados-Membros recorrem com maior ou menor regularidade a este procedimento (Bélgica, Alemanha, Dinamarca, Espanha, França, Países Baixos e Reino Unido). Na realidade, a aplicação prática pelos Estados-Membros do dispositivo actual é globalmente pouco satisfatória: de facto, os Estados-Membros só comunicaram 26 casos em 1997-1999 contra 32 no período precedente. Os 26 casos comunicados no período de 1997-1999 representam um montante total de direitos de 5.064.864 euros, 60% dos quais imputáveis ao Reino Unido. Na realidade, afigura-se que alguns Estados-Membros estão condicionados por disposições de cobrança nacionais a proceder, dadas as exigências comunitárias, a acções de cobrança que não oferecem quaisquer perspectivas de êxito. Por conseguinte, a Comissão entende existir um problema de fundo real relativamente, por um lado, às medidas de cobrança utilizadas pelas administrações nacionais e, por outro, à aplicação harmonizada do dispositivo do nº 2 do artigo 17º do Regulamento n° 1552/89. É por este motivo que a proposta de alteração do nº 2 do artigo 17° [103] introduz uma distinção clara entre os montantes declarados incobráveis por decisão fundamentada da autoridade administrativa e os montantes declarados incobráveis uma vez transcorrido o prazo de cinco anos. [103] COM(97)343 de 3.7.1997. A alteração visa introduzir um prazo de 5 anos aplicável a todos os Estados-Membros para retirar os montantes não cobrados da contabilidade B e examinar as condições que levaram à impossibilidade da sua cobrança. A Comissão propôs também que o limiar acima do qual os Estados-Membros devem comunicar a dispensa de colocação à disposição de certos montantes fosse aumentado de 10.000 para 50.000 euros. 3.2. Comparação dos montantes objecto de dispensa de colocação à disposição Um dos diferentes controlos efectuados pela Comissão consiste na comparação dos montantes objecto da dispensa de colocação à disposição comunicados através do relatório anual e os montantes inscritos na contabilidade separada nos extractos trimestrais previstos no n° 4, alínea b), do artigo 6° do Regulamento n° 1150/2000. O Anexo 12 apresenta os resultados desta comparação e de outra comparação com os montantes objecto de dispensa de colocação à disposição no quadro da comunicação das fraudes e das irregularidades prevista no n° 5 do artigo 6° do Regulamento n° 1150/2000. Relativamente ao exercício de 1999, para efeitos de exame pela Comissão, os Estados-Membros tinham comunicado em 1 de Outubro um total de 45 casos de dispensa de colocação à disposição (montantes superiores a 10.000 euros), totalizando 4,5 milhões de euros. Além disso, tinham indicado nos extractos da contabilidade separada um montante total objecto de dispensa de colocação à disposição de 12,57 milhões de euros (sem distinção de montantes). Este rácio deve ser apreciado com prudência, afigurando-se algo desproporcionado o impacte dos pequenos montantes, tal como resulta da contabilidade separada: isto poderia confirmar a impressão de que alguns Estados-Membros não recorrem ao procedimento de dispensa de colocação à disposição nas condições previstas na regulamentação. Além disso, é necessário referir que os Países Baixos comunicaram 2 casos de dispensa de colocação à disposição, totalizando 1,6 milhões de euros, sem inscrever qualquer montante na contabilidade separada, situação esta que constitui uma anomalia; inversamente, o facto de a Bélgica, Espanha e Itália inscreverem montantes importantes na contabilidade separada sem que o relatório anual de 1999 refira qualquer montante superior a 10.000 euros suscita alguma perplexidade. Ademais, a Espanha assinalou, a título das comunicações previstas pelo n° 5 do artigo 6° do Regulamento n° 1150/2000, 386.131 euros objecto de dispensa de colocação à disposição em 1999, sem inscrever qualquer montante a este título na contabilidade separada. A Comissão considera que esta situação constitui uma anomalia. Neste contexto, convidará os Estados-Membros a adaptarem as respectivas contabilidades separadas por forma a que as mesmas sejam conformes à regulamentação e forneçam informações complementares com vista a assegurar a observância do procedimento previsto no n° 2 do artigo 17°. A título complementar, a Comissão comparou os montantes correspondentes a correcções dos apuramentos inscritos na contabilidade separada (82,6 milhões de euros) com os montantes objecto de dispensa de colocação à disposição (12,5 milhões de euros). Em alguns Estados-Membros, estes montantes são especialmente elevados (B, E, F, I, A, UK). A Comissão entende que seria mais lógico que as dificuldades suscitadas incidissem preferencialmente sobre a cobrança dos direitos, e não sobre os montantes apurados. Esta última tenderia a demonstrar alguma confusão entre dois procedimentos: o mecanismo de revisão dos direitos apurados previsto no artigo 8° do Regulamento n° 1150/2000 e a renúncia à cobrança de dívidas comunitárias na sequência de dificuldades de cobrança de dívidas devidamente apuradas, a tratar em conformidade com o procedimento do n° 2 do artigo 17° do referido regulamento. Esta diferença incentiva a Comissão a prosseguir os controlos a nível da cobrança de recursos próprios, nomeadamente os procedimentos de dispensa de pagamento/reembolso ou de cobrança das dívidas. 4. Conclusões e Perspectivas Com base nos dados fornecidos, a Comissão conclui que foram efectuados alguns progressos na forma como os Estados-Membros prestam contas da sua actividade e dos resultados dos seus controlos. Em especial, constata uma ligeira melhoria a nível do tratamento e apresentação dos dados relativamente aos exercícios precedentes. Os dados relativos à actividade de controlo permitem, assim, constatar uma diminuição global do número de transacções aduaneiras (da ordem dos 7%). Da análise pode inferir-se que os esforços de promoção do controlo a posteriori foram reforçados: não obstante continue a ser difícil avaliar a heterogeneidade das organizações administrativas e dos métodos aplicados (grau de informatização, por exemplo), aparentemente este reforço do controlo após desalfandegamento, apesar de uma ligeira diminuição dos efectivos afectados a esta última actividade, traduz-se por um aumento da produtividade global da actividade. A evolução das fraudes e das irregularidades apresenta um carácter paradoxal: o aumento do número de casos comunicados e a diminuição dos montantes apurados, que poderiam justificar a hipótese de uma regressão da grande fraude. Tal apontaria para um reforço da capacidade global de detecção das administrações. Entre regimes aduaneiros, as fraudes e irregularidades deslocam-se ligeiramente do trânsito para a introdução em livre prática. Em matéria de infracções, o contrabando apresenta-se estável, embora a um nível elevado, enquanto as infracções mais importantes resultam de erros de designação ou classificação pautal das mercadorias. A aplicação do nº 2 do artigo 17º peca ainda, no entender da Comissão, por uma utilização insuficiente que poderia decorrer de uma compreensão errada, pelos Estados-Membros, do procedimento, ou mesmo de uma confusão perniciosa entre o artigo 8º (correcções de direitos apurados) e o nº 2 do artigo 17º (constatação da impossibilidade de cobrança por razões não imputáveis ao Estado-Membro). Além disso, tudo indica que as práticas contabilísticas não são conformes às obrigações regulamentares e que subsiste alguma confusão quanto à manutenção da contabilidade separada (indicação de todos os montantes objecto de dispensa de colocação à disposição). Todavia, qualquer interpretação definitiva fica comprometida pelo carácter demasiado imperfeito da comparação dos dados. Estas deficiências a nível da qualidade e da fiabilidade das informações comunicadas resultam de vários factores: -Os valores globais fornecidos sobre o número de declarações, efectivos e controlo a posteriori não têm em conta as diferenças a nível da organização dos controlos ou da elaboração de estatísticas pelos Estados-Membros. Omitem diversos fenómenos, como o grau de informatização das operações, ou mesmo das reestruturações administrativas que poderiam explicar variações de um exercício para outro. -Os dados relativos a fraudes e irregularidades são matizados pelo facto de três Estados-Membros não comunicarem montantes inferiores a 10.000 euros e de alguns países não disporem de estatísticas detalhadas em matéria de análise de risco por regime aduaneiro. A taxa de cobrança neste domínio revela duas grandes categorias de Estados-Membros: os que contam com uma taxa de cobrança próxima dos 20% e os que contam com uma taxa próxima de 80%, o que tende a confirmar que as práticas em matéria de apuramento e de contabilização de resultados variam em função do tipo de organização das administrações aduaneiras e judiciárias. -Os Estados-Membros nem sempre comunicam dados coerentes, como se infere do exame dos montantes apurados face ao número de declarações. A Comissão constata a mesma imperfeição de coerência a nível dos montantes objecto de dispensa de colocação à disposição, conforme são comunicados no relatório anual, nos extractos da contabilidade separada ou nas fichas de fraude, como previsto no nº 5 do artigo 6º do Regulamento nº 1150/2000. A Comissão recorda que o relatório anual previsto no nº 3 do artigo 17º visa expor os esforços dos Estados-Membros a nível da prossecução dos objectivos comuns: não só respeitar as suas obrigações em matéria de cobrança de recursos próprios tradicionais, as quais são reforçadas nomeadamente pela alteração do antigo artigo 209º-A do Tratado de Amsterdão, como também prosseguir e aperfeiçoar o desempenho das administrações aduaneiras. O presente relatório, ao estabelecer indicadores, visa apoiar os Estados-Membros na definição de procedimentos de avaliação e permitir a cada um deles comparar os seus resultados com os das outras administrações nacionais que prosseguem as mesmas actividades, procurar melhorar esses resultados e superar as eventuais dificuldades evocadas supra. Está, assim, em sintonia com o objectivo do desenvolvimento de uma cultura de cooperação reforçada entre o nível nacional e o nível comunitário no domínio da gestão do sistema de recursos próprios tradicionais. Além disso, a fim de melhorar a qualidade do acompanhamento da actividade de controlo dos Estados-Membros, minimizando simultaneamente a sobrecarga de trabalho das administrações nacionais, a DG Orçamento tenciona coordenar-se mais estreitamente com os trabalhos específicos de outros serviços: por um lado, aproveitar e alimentar as reflexões iniciadas pelos Estados-Membros e pela Comissão âmbito da nova Decisão Alfândega 2002 [104] no que se refere à avaliação dos resultados dos controlos aduaneiros e à cobrança e, por outro lado, no contexto da protecção dos interesses financeiros da Comunidade, nomeadamente o relatório anual elaborado pelo OLAF com os Estados-Membros, nos termos do novo artigo 280º do Tratado. [104] Decisão nº 210/97/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996 que adopta um programa de acção no domínio aduaneiro na Comunidade («Alfândega 2000», JO L33 de 4.2.1997), com a última redacção que lhe foi dada, em especial aos seus artigos 7º e 12º, pela Decisão nº 105/2000/CE, de 17de Dezembro de 1999. ANEXOS [105] [105] As notas de pé-de-página por baixo dos quadros correspondem aos comentários dos Estados-Membros nos respectivos relatórios anuais. ANEXO 1 Actividade de Controlo dos Estados-Membros em 1999 >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 2 >POSIÇÃO NUMA TABELA> ctividade de Controlo dos Estados-Membros Actividade de Controlo dos Estados-Membros >POSIÇÃO NUMA TABELA> continuação) ANEXO 3 Fraudes e irregularidades: Montante apurados e já cobrados (Montantes em euros) >POSIÇÃO NUMA TABELA> (a taxa de câmbio do euro utilizada nos quadros corresponde à taxa média de 1999) ANEXO 4 Fraudes e irregularidades: Montantes apurados e taxa de cobrança - Variação (Montantes em euros) >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 5 Fraudes e irregularidades: Montantes apurados em B/ Montantes contabilizados >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 6 Relatórios anuais/fichas de fraude comunicadas (Montantes em euros) >POSIÇÃO NUMA TABELA> (1) Montante líquido a cobrar, adaptado após rectificações, anulações, etc. ANEXO 7 Vulnerabilidade dos regimes aduaneiros às fraudes e irregularidades (Montantes em euros) >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 8 Vulnerabilidade dos regimes aduaneiros às fraudes e irregularidades (Montantes em euros) >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 9 Livre Prática: tipologia dos casos de fraudes/irregularidades (Montantes em euros ) >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 10 Livre Prática: tipologia dos casos de fraudes/irregularidades (Montantes em euros ) >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 11 Processos de dispensa de colocação à disposição comunicados em 1999 >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 11 (continuação) Processos de dispensa de colocação à disposição - Relatório anual de 1999 (Comunicados em 2000) >POSIÇÃO NUMA TABELA> ANEXO 12 Montantes corrigidos e objecto de dispensa de colocação à disposição em 1999 (Montantes em euros) >POSIÇÃO NUMA TABELA>