ADAPTAR AS INSTITUIÇÕES PARA GARANTIR O ÊXITO DO ALARGAMENTO - Parecer da Comissão, a título do artigo 48º do Tratado da União Europeia, sobre a realização de uma conferência dos representantes dos governos dos Estados-Membros com vista a alterar os tratados

Indice

Introdução geral

Capítulo 1. Função, funcionamento e composição das instituições e órgãos da União Europeia

1. Introdução

2. O Parlamento Europeu

3. O Conselho

4. A Comissão

5. O sistema jurisdicional da União

6. O Tribunal de Contas

7. O Comité Económico e Social

8. O Comité das Regiões

Capítulo 2. Um processo decisional eficaz

9. Introdução

10. Reduzir o recurso à unanimidade

11. Procedimentos decisionais

12. Determinação da maioria qualificada no Conselho

13. As formas de cooperação reforçada

CONCLUSÃO

Projectos de artigos

O PARLAMENTO EUROPEU

A COMISSÃO

O TRIBUNAL DE CONTAS

O COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL

O COMITÉ DAS REGIÕES

PROCEDIMENTOS DECISIONAIS

COOPERAÇÃO REFORÇADA

Anexo 1 53

Anexo 2 55

Anexo 3 58

Introdução geral

A União Europeia está a alargar-se, o que a transformará profundamente, embora isso não deva significar que se enfraqueça.

Num futuro próximo, o número de Estados-Membros poderá vir a ser quase o dobro. A hipótese de um primeiro alargamento conducente a uma União de uma vintena de Estados-Membros, que serviu de base para os resultados da precedente Conferência Intergovernamental, já está ultrapassada. O processo de alargamento abrange actualmente treze países candidatos.

O que está em jogo neste processo é estendermos aos países europeus vizinhos as condições de paz, de solidariedade e de desenvolvimento económico de que nós beneficiamos, acolhendo-os num quadro institucional adequado, que será a chave para o sucesso do projecto europeu.

Assim, a questão simples, mas fundamental, à qual temos que dar resposta é de saber como a União poderá funcionar quando tiver 20, 25 ou mesmo 30 Estados-Membros. Como poderão as instituições continuar a assegurar as funções que lhes são confiadas pelos Tratados- Mais fundamentalmente ainda, como é que a União conseguirá manter a sua capacidade decisional e a sua coesão, de modo que continue a ser possível aprofundar a construção europeia-

Já actualmente, o enquadramento institucional está a evidenciar os seus limites e a apresentar certas anomalias, sendo pouco compreensível para os cidadãos europeus. É também porque existe o risco de uma União alargada ser menos coerente e menos forte que é necessário reexaminar aprofundadamente a composição das suas instituições e órgãos e adaptar o seu modo de funcionamento. A conferência que se vai iniciar é, para a União, a última possibilidade para corrigir estas debilidades e preparar as instituições para o alargamento em curso.

Na sua reunião de 3 e 4 de Junho de 1999 em Colónia, o Conselho Europeu confirmou "a sua intenção de convocar, no início do ano 2000, uma conferência de representantes dos governos dos Estados-Membros a fim de resolver as questões institucionais que, tendo ficado pendentes em Amsterdão, deverão ser solucionadas antes do alargamento" e convidou a presidência a elaborar um relatório para o Conselho Europeu de Helsínquia .

À luz do relatório da presidência finlandesa (Instituições eficazes para uma União alargada - Sugestões para a conferência), que foi elaborada após consulta dos Estados-Membros, do Parlamento Europeu e da Comissão [1], o Conselho Europeu de Helsínquia decidiu, em 10 Dezembro de 1999, que a Conferência Intergovernamental seria convocada no mês de Fevereiro de 2000.

[1] Adaptar as instituições para garantir o êxito do alargamento, contribuição para a preparação da conferência, Comunicação apresentada em 10 de Novembro de 1999 (COM (99)592).

Esta conferência deverá examinar " a dimensão e a composição da Comissão Europeia, a ponderação de votos no Conselho, bem como outras alterações que será necessário introduzir nos tratados a propósito das instituições europeias, relacionadas com as questões supracitadas e no âmbito da execução do Tratado de Amsterdão. A próxima presidência deverá elaborar um relatório para o Conselho Europeu sobre os progressos realizados pela conferência e poderá propor a inscrição de outros pontos na sua ordem de trabalhos".

O Conselho, em conformidade com o artigo 48º do Tratado da União Europeia, transmitiu ao Parlamento e à Comissão, em 17 de Dezembro de 1999, um pedido de parecer sobre a realização de uma conferência dos representantes dos governos dos Estados-Membros, com vista a introduzir alterações nos tratados.

O presente documento constitui o parecer da Comissão. A Comissão pronuncia-se a favor da convocatória de uma Conferência Intergovernamental com vista a alterar os tratados.

O presente parecer foi elaborado em conformidade com as orientações definidas pela Comissão na sua contribuição escrita para o Conselho Europeu de Helsínquia, que tinha aprovado em 10 de Novembro de 1999, e servirá de base para as tomadas de posição dos representantes da Comissão no decurso da conferência.

Está previsto que a conferência dure onze meses. O presente parecer comporta já, para certos domínios e sempre que tal se tornou possível devido ao adiantamento das reflexões, alguns projectos de alteração dos artigos pertinentes dos tratados, que a Comissão apresenta à conferência. A Comissão apresentará oportunamente outras contribuições para especificar certas propostas contidas no presente parecer. Estando empenhada em que a conferência resulte numa reforma aprofundada das instituições europeias, a Comissão declara a sua intenção de apoiar plenamente as presidências do Conselho que terão a responsabilidade de dirigir os trabalhos da conferência.

O Conselho Europeu de Helsínquia solicitou à presidência portuguesa que elaborasse um relatório para o Conselho Europeu sobre os progressos realizados pela conferência; a presidência poderá propor a inscrição de outros pontos na ordem de trabalhos da conferência.

A Comissão recorda que o Conselho Europeu deverá, de qualquer forma, pronunciar-se durante o ano 2000 acerca da inclusão de um certo número de temas no Tratado, em especial os dois seguintes:

- em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Colónia, foi constituída uma instância para elaborar uma Carta dos direitos fundamentais da União Europeia. Até à data, ainda não foi tomada qualquer decisão quanto a saber se, e como, integrar a Carta nos tratados;

- o Conselho Europeu de Helsínquia adoptou dois relatórios da presidência sobre o desenvolvimento dos meios da União para a gestão militar e não-militar das crises no âmbito de uma política europeia comum reforçada em matéria de segurança e de defesa. A presidência portuguesa foi encarregada de elaborar um relatório global destinado ao Conselho Europeu de Santa Maria da Feira, contendo nomeadamente orientações quanto à eventual necessidade de introduzir certas alterações nos tratados.

A Comissão considera ainda de grande interesse a proposta [2] de organizar os tratados em duas partes (por um lado, os textos de base e, por outro, os textos de aplicação, de carácter menos fundamental). Os textos dos tratados tornar-se-iam mais simples e legíveis, o que é geralmente considerado uma necessidade premente; além disso, uma tal divisão abriria a possibilidade de prever para a alteração dos textos de aplicação um procedimento menos pesado do que o actualmente vigente para a revisão dos tratados e mais bem adaptado à perspectiva de uma quase duplicação do número de Estados-Membros. A Comissão decidiu examinar a viabilidade de uma tal reformulação dos tratados e solicitou ao Instituto Universitário Europeu de Florença um estudo sobre essa matéria. Em função dos resultados desse estudo, a Comissão reserva-se a possibilidade de apresentar à conferência propostas quanto a este assunto.

[2] A Comissão tinha sublinhado, no seu parecer destinado à precedente Conferência Intergovernamental, a necessidade de distinguir as disposições do Tratado fundamentais das restantes, a fim de permitir a alteração destas últimas "mediante um sistema menos constringente que o vigente". Esta proposta foi desenvolvida no relatório de Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsäcker e Lord Simon ("Implicações institucionais do alargamento" - relatório apresentado em 18 de Outubro de 1999 à Comissão Europeia).

1. Capítulo 1. Função, funcionamento e composição das instituições e órgãos da União Europeia

1. Introdução

A composição de cada instituição é - ou deveria ser - apenas o resultado lógico da análise da função que desempenha na União e da necessidade de assegurar o seu funcionamento eficaz.

A função de cada instituição está claramente definida nos tratados. Existe consenso quanto ao facto de a conferência não se destinar a alterar as funções e competências das instituições, o que significa que o equilíbrio institucional actual deve ser mantido. Contudo, a Comissão considera que a conferência deveria realizar uma reflexão de ordem mais geral sobre a legitimidade democrática do sistema europeu, em especial sobre a natureza do seu executivo, a fim de garantir que as alterações a introduzir pela conferência respondam, sem ambiguidades, à preocupação de uma maior democratização do enquadramento institucional da União.

O alargamento exige que o modo de funcionamento das instituições seja adaptado para garantir a sua eficácia numa União vocacionada para ter o dobro dos Estados-Membros. Os tratados limitam-se a fixar os princípios de base do funcionamento das instituições, cabendo consequentemente a cada uma das instituições proceder às reformas internas que julgue necessárias. Algumas dessas instituições já iniciaram este processo de adaptação das suas estruturas e dos seus métodos de trabalho. Para além destas reformas, a conferência deverá examinar em que medida serão necessárias modificações dos tratados para que seja completado este processo de reforma.

A composição das diversas instituições deverá ser determinada unicamente em função do respectivo papel e modo de funcionamento.

O presente parecer é emitido na perspectiva de uma União Europeia alargada a todos os países candidatos. Pode acontecer que esses países não adiram todos ao mesmo tempo e que, portanto, a conferência deva definir, em função do calendário das sucessivas adesões, as modalidades adequadas e as eventuais disposições transitórias para a composição das instituições e órgãos da União no período que se aproxima. Estes aspectos poderiam, por exemplo, ser objecto de declarações anexas ao Tratado que será elaborado pela conferência.

2. O Parlamento Europeu

O Parlamento Europeu é a instituição na qual estão representados os povos dos Estados reunidos na Comunidade. O papel do Parlamento resulta das funções que lhe são atribuídas pelos tratados. O Tratado que institui a Comunidade Europeia atribui-lhe, em muitos domínios, o papel de co-legislador. Noutros domínios, cabe ao Parlamento emitir pareceres favoráveis ou consultivos. O Parlamento é, conjuntamente com o Conselho, a autoridade orçamental e exerce funções de controlo político das actividades da Comissão.

A conferência não tem o objectivo de alterar a função e as competências das instituições. No entanto, a Comissão considera que é desejável, quando se trate de decisões de carácter legislativo, estabelecer uma relação entre maioria qualificada e procedimento de co-decisão, tanto no caso das decisões legislativas dos domínios em que se aplica actualmente a maioria qualificada, como para a futura extensão do campo de aplicação da maioria qualificada. A consequência desta abordagem seria o reforço do papel do Parlamento Europeu enquanto co-legislador. Esta questão será tratada aprofundadamente na secção 11 do capítulo 2 do presente parecer.

No que diz respeito ao funcionamento do Parlamento Europeu, a Comissão considera que este pode ser adaptado à perspectiva do alargamento sem alteração dos tratados, através de adaptações do seu regimento, introduzidas pelo próprio Parlamento. No entanto, a Comissão lembra que é urgente fixar o estatuto e as condições gerais de exercício de funções dos deputados do Parlamento Europeu, em conformidade com o nº 5 do artigo 190º do Tratado CE.

O Tratado de Amsterdão já resolveu parcialmente a questão da composição do Parlamento Europeu, prevendo expressamente no artigo 189º do Tratado CE que "o número de deputados do Parlamento Europeu não será superior a setecentos". Este número, que corresponde à proposta do próprio Parlamento Europeu, toma em consideração duas necessidades: a de assegurar a representação dos povos e a de manter uma dimensão compatível com o exercício eficaz das suas funções. A Comissão propõe que seja mantido este número.

O nº 2 do artigo 190º do Tratado CE especifica o número de deputados do Parlamento Europeu que são actualmente eleitos em cada Estado-Membro. O total é de 626 deputados. É provável que, a partir das primeiras adesões, o limiar de 700 deputados europeus seja ultrapassado, se o número de deputados eleitos nos países aderentes for fixado segundo as modalidades que são aplicadas até hoje. Consequentemente, é inevitável proceder a uma reavaliação deste método, como já havia sido previsto na Resolução do Parlamento Europeu de 10 de Junho de 1992 [3], para que seja possível respeitar o limiar de 700 deputados europeus.

[3] Relatório De Gucht - Resolução A3-0186/92, JO 1992, C 176/72.

A Comissão considera que incumbe ao Parlamento propor novas modalidades para a repartição dos mandatos. A título indicativo, a Comissão submete para reflexão os seguintes elementos.

Embora respeitando o limite de 700 deputados, há que assegurar um nível mínimo de representação da população de cada Estado-Membro.

Podemos recordar que a actual composição do Parlamento Europeu foi decidida em 11 e 12 de Dezembro de 1992 pelo Conselho Europeu de Edimburgo, com base numa proposta do Parlamento, que tinha em conta a unificação da Alemanha e a perspectiva do alargamento a certos países da EFTA. Esta proposta do Parlamento Europeu assentava no princípio da proporcionalidade degressiva [4]. Esta fórmula foi igualmente utilizada para definir o número de deputados a eleger na Áustria, na Finlândia e na Suécia, embora se tenha procedido a uma ligeira adaptação do número que teria resultado de uma aplicação estrita da fórmula.

[4] A determinação do número de mandatos por Estado-Membro proposta pelo Parlamento Europeu inspirava-se na seguinte fórmula: atribuição de 6 mandatos a cada Estado-Membro, seja qual for a sua população; seguidamente atribuição de um mandato suplementar por parcela de 500 000 habitantes no que diz respeito à população compreendida entre 1 e 25 milhões; atribuição de um mandato suplementar por parcela de um milhão de habitantes no que diz respeito à população compreendida entre 25 e 60 milhões; por último, atribuição de um mandato suplementar por parcela de dois milhões de habitantes no que diz respeito à população que ultrapasse os 60 milhões. Esta fórmula, no entanto, não foi aplicada de forma matematicamente pura.

Esta fórmula deve agora ser reexaminada:

- poder-se-ia pensar numa repartição dos mandatos entre os Estados-Membros com base numa proporcionalidade estrita em função da população de cada um. A Comissão considera, no entanto, que esta hipótese não é realista na fase actual de integração política da União;

- uma opção poderia consistir em apresentar uma versão revista da fórmula que inspirou a decisão de 1992, mantendo o princípio da proporcionalidade degressiva, mas partindo de um menos elevado número mínimo de deputados europeus e atribuindo menos mandatos per capita e/ou adaptando as categorias. É necessário, no entanto, ter em conta que o elemento de proporcionalidade degressiva diminuiria mais do que no passado a representação no Parlamento Europeu da população dos Estados-Membros mais populosos, uma vez que a fórmula, mesmo adaptada, continuaria a trazer vantagens aos outros Estados-Membros, especialmente aqueles que têm uma população média;

- uma outra opção poderia consistir em proceder a uma redução linear do número de mandatos que são atribuídos segundo a fórmula utilizada até agora. O processo de alargamento teria então o mesmo impacto relativo na repartição do número de mandatos. O coeficiente de redução linear deveria ser calculado em cada adesão, em função da relação entre o limite de 700 e o número teórico total de deputados europeus que resultaria da fórmula actual, tanto para os Estados-Membros actuais como para os novos aderentes.

Por último, a Comissão considera que seria de grande interesse para a União que um certo número de deputados europeus fossem eleitos em listas europeias, apresentadas em toda a União a todo o eleitorado europeu. Os eleitores teriam então de exprimir dois votos: um a título nacional e outro para o contigente de deputados a eleger nas listas europeias. O número de deputados a eleger a título nacional seria assim calculado após dedução proporcional do número de mandatos necessários para constituir este contigente "europeu".

Esta forma de organizar as eleições europeias incitaria ao desenvolvimento dos partidos políticos a nível europeu e facilitaria a presença no Parlamento Europeu de deputados dispondo de uma legitimidade política europeia e não apenas nacional. As disposições do tratado relativas aos partidos políticos europeus passariam assim a ter uma aplicação concreta.

A Comissão propõe à conferência:

- que seja mantido o número máximo de 700 deputados europeus;

- que convide o Parlamento Europeu a elaborar um método de atribuição dos mandatos por Estado-Membro que tenha em conta este limite;

- que examine a possibilidade de eleger um certo número de deputados em listas apresentadas em toda a União.

3. O Conselho

O Conselho é a instituição da União na qual estão representados os governos dos Estados-Membros que formam essa União.

Desde a origem, o Conselho é o legislador da Comunidade. A partir dos Tratados de Maastricht e de Amsterdão, tornou-se, em muitos domínios, co-legislador com o Parlamento Europeu. É a instituição preponderante na definição e execução da política externa e de segurança comum e na cooperação policial e judicial em matéria penal. O Conselho é, conjuntamente com o Parlamento Europeu, a autoridade orçamental.

O Conselho tem um representante de cada Estado-Membro. A reformulação introduzida pelo Tratado de Maastricht na disposição em causa (o actual artigo 203º do Tratado CE), que determina que o Conselho "é composto por um representante de cada Estado-Membro a nível ministerial, com poderes para vincular o Governo desse Estado-Membro", permite a todos os Estados-Membros, seja qual for o seu modo de organização, respeitar as exigências da sua ordem constitucional interna. O alargamento levantará, no entanto, dificuldades importantes para o funcionamento do Conselho e exigirá alterações substanciais para tratar toda uma série de questões concretas.

O Conselho procedeu a uma análise aprofundada do seu funcionamento na perspectiva do alargamento, com base no relatório apresentado pelo seu Secretário Geral em Março de 1999. Na reunião de Helsínquia (9-10 de Dezembro de 1999), o Conselho Europeu aprovou um certo número de recomendações, que não implicam qualquer alteração dos tratados. No entanto, não é de excluir que algumas alterações mais profundas, que impliquem alterações dos tratados, sejam examinadas pela conferência.

4. A Comissão

a. Função e funcionamento da Comissão

Na estrutura institucional criada pelos tratados, a Comissão Europeia é, indubitavelmente, o elemento mais original. Em nenhuma outra organização internacional ou quadro de cooperação entre países existe uma instituição deste tipo. A Comissão não constitui a expressão de uma cooperação intergovernamental, nem a emanação de uma eleição. Foi criada para defender, com toda a independência, o interesse europeu e é colegialmente responsável perante o Parlamento Europeu.

Quanto a este último ponto, há que lembrar que o Tratado de Amsterdão atribuiu poderes ao Presidente para definir as orientações políticas da Comissão; os membros da Comissão são escolhidos com o acordo do Presidente indigitado. Estas novas responsabilidades do Presidente já foram traduzidas, na prática, através do compromisso político assumido pelos membros da actual Comissão de apresentarem um pedido de demissão se tal lhes for solicitado pelo Presidente. A Comissão propõe que este compromisso seja consagrado formalmente no Tratado, a fim de reforçar a responsabilidade política colegial da Comissão.

As funções confiadas à Comissão pelos tratados são múltiplas. A Comissão é o elemento motor da construção europeia, devido ao seu direito exclusivo de iniciativa em matéria de legislação comunitária. É a entidade "guardiã dos Tratados". A Comissão é o executivo comunitário, a quem incumbe adoptar as medidas de execução, executar o orçamento e gerir as políticas e programas comunitários. A Comissão representa a Comunidade e conduz as negociações internacionais.

O funcionamento da Comissão assenta no princípio da colegialidade, que significa que cada membro da Comissão participa de maneira idêntica, seja qual for o Estado-Membro de que é nacional, na preparação das propostas e na tomada de decisões. As decisões vinculam colectivamente todos os membros do Colégio.

A gestão da colegialidade, numa Comissão de vinte membros, implica certos constrangimentos (debates realizados frequentemente, como no Conselho, sob forma de voltas à mesa) e procedimentos administrativos pesados. A Comissão adopta milhares de decisões por ano, cerca de 200 por semana. A Comissão está actualmente a proceder a importantes reformas da sua organização, que deverão permitir, através da modernização dos seus métodos de trabalho e procedimentos, manter uma tomada de decisões verdadeiramente colegial, prevendo um recurso mais amplo à delegação em determinados domínios, observando as condições e os limites fixados pelo Colégio. Tal reforma merece ser estudada desde já, independentemente da futura composição da Comissão. Impor-se-á por maioria de razão se aumentar o número actual de Comissários.

A colegialidade é, com efeito, para a Comissão uma fonte fundamental da legitimidade dos seus actos, uma vez que a Comissão, embora seja politicamente responsável perante o Parlamento Europeu, não resulta directamente de eleições, ao contrário do que acontece com outras categorias de executivos.

Numa União alargada, a missão de coerência e unidade que incumbe à Comissão será simultaneamente mais difícil e mais necessária; A sua capacidade de actuação deve ser preservada.

b. A composição da Comissão

A Comissão foi concebida, desde a sua origem, como a instituição garante do interesse colectivo e continua a funcionar nesses moldes. Foi por isso que os autores dos tratados não fizeram dos membros da Comissão "representantes" dos governos dos Estados-Membros, função que incumbe aos membros do Conselho. Pelo contrário, estabeleceram que "os membros da Comissão exercerão as sua funções com total independência, no interesse geral da Comunidade" e que "não solicitarão nem aceitarão instruções de nenhum Governo" (nº2 do artigo 213º).

O funcionamento da Comissão enquanto colégio está directamente relacionado com o número de Comissários que a compõem. Nos termos do artigo 213º do Tratado CE, "a Comissão deve ter, pelo menos, um nacional de cada Estado-Membro, mas o número de membros com a nacionalidade de um mesmo Estado não pode ser superior a dois." Desde a sua origem, a Comissão tem sido composta por dois membros designados por cada um dos Estados-Membros mais populosos e um membro designado por cada um dos outros Estados-Membros.

Após a adesão dos actuais 13 países candidatos, o sistema actual levaria a uma Comissão com 35 membros, ou seja, quase quatro vez mais do que inicialmente.

A Comissão considera, contudo, que a opção essencial consiste em decidir se a Comissão deverá futuramente ser composta por um nacional de cada um dos Estados-Membros, seja qual for o número de tais Estados-Membros, ou se existem razões importantes que justifiquem a adopção de uma outra solução.

A Comissão considera necessário que esta questão seja reexaminada, na medida em que se está a preparar, não um alargamento limitado a quatro ou cinco países, mas a duplicação do número de Estados-Membros. A Comissão considera que esta questão deve ser colocada e decidida agora, dado que é pouco provável que haja posteriormente afastamentos em relação à solução que venha a ser adoptada pela próxima Conferência Intergovernamental - mesmo que tal solução seja apresentada como provisória.

Se a Comissão passar a comportar um número de Comissários inferior ao dos Estados-Membros, é necessário então definir desde já as modalidades de designação dos membros do Colégio.

Se a Comissão for composta por um nacional de cada um dos Estados-Membros, seja qual for o número de Estados, a questão a que há que responder agora é saber como poderá funcionar eficazmente uma Comissão com 28 membros, ou mesmo mais, se se abrirem novas perspectivas em relação a outros países europeus. Esta opção exigiria decisões importantes quanto à estrutura da assembleia dos Comissários e quanto aos poderes do seu Presidente.

Opção 1. A Comissão é composta por um número fixo de Comissários, inferior ao número futuro de Estados-Membros

Na contribuição que adoptou em 10 de Novembro de 1999 com vista ao Conselho Europeu de Helsínquia, a Comissão sublinhou que o seu modo de funcionamento actual, "com um novo poder de orientação política reconhecida ao seu Presidente e deliberações colegiais adquiridas por maioria simples dos membros que a compõem, representa um ponto de equilíbrio essencial, que pode ser comprometido em caso de aumento do número de Comissários". A Comissão considerou que seria necessário, com o alargamento, "preservar simultaneamente a colegialidade, a eficácia e o modo de decisão de uma instituição cuja vocação é representar, com plena independência, o interesse geral e arbitrar entre os diferentes objectivos dos tratados."

Esta posição toma em consideração as profundas diferenças que existem entre a função e funcionamento da Comissão e os de qualquer governo nacional, cuja coesão assenta na pertença a uma mesma tendência política ou em interesses de coligações e que se apoia numa maioria parlamentar para a realização do seu programa político. São estes factores que explicam que os governos nacionais possam comportar um número elevado de ministros, sem que seja enfraquecida a sua capacidade de actuação. O sistema institucional da União exclui evidentemente uma tal situação na fase actual do seu desenvolvimento. É o funcionamento colegial da Comissão que assegura tanto a sua coerência como a sua legitimidade.

Se houver empenhamento em preservar este funcionamento colegial, então seria conveniente, no futuro tratado, estabilizar o número de membros da Comissão ao nível actualmente atingido e definir as modalidades de designação dos Comissários.

Foram avançadas várias soluções quanto a este ponto, nomeadamente atribuir ao Presidente da Comissão a responsabilidade exclusiva de formar o Colégio tendo em conta as relações de cooperação que certos Estados-Membros já mantêm com os Estados vizinhos num quadro exterior ao Tratado. Esta solução não é satisfatória, pois pode criar tensões entre Estados-Membros cada vez que houver formação de um novo Colégio.

Nesta hipótese, a única solução equitativa consistiria, consequentemente, em prever no Tratado um sistema de rotação que respeitasse uma igualdade estrita entre os Estados-Membros, a partir de uma ordem pré-estabelecida. Esta ordem de rotação deveria assegurar uma composição da Comissão equilibrada do ponto de vista geográfico e do ponto de vista da dimensão relativa dos Estados de que os membros da Comissão são nacionais.

Numa União com 28 membros e com um limite de vinte Comissários, nenhuma nacionalidade deixaria de estar presente entre os membros da Comissão durante mais de dois mandatos sucessivos. Cada país poderia propor um Comissário em cinco sétimos das formações do Colégio.

Opção 2. A Comissão é composta por um nacional de cada Estado-Membro e a sua estrutura é profundamente reformada para preservar a sua eficácia

O relatório da Presidência do Conselho Europeu de Helsínquia considera que uma Comissão composta por um nacional de cada Estado-Membro seria "a melhor garantia da sua legitimidade".

Efectivamente, é incontestável que a presença no Colégio de uma personalidade proveniente de cada Estado-Membro facilita o diálogo com os cidadãos da União e permite, sem dúvida, assegurar uma melhor compreensão do papel desempenhado pela Comissão na integração europeia. Esta percepção não deve, no entanto, levar a que se possa assimilar uma Comissão composta à imagem do Conselho a mais um sistema de representação dos Estados-Membros

Se esta opção for adoptada pela conferência, seria necessário realizar simultaneamente uma importante reestruturação da Comissão. Várias fórmulas já foram evocadas na precedente Conferência Intergovernamental. Apesar das suas numerosas variantes, estas fórmulas têm pontos comuns e afectam todas fortemente o funcionamento colegial da Comissão. Nesta hipótese, há que ter em conta nomeadamente os seguintes pontos:

- um reforço significativo dos poderes do Presidente para atribuir ou não atribuir certos pelouros e serviços aos membros da Comissão. Resultaria desta sugestão que alguns Comissários poderiam ter apenas missões pontuais. A escolha incumbiria ao Presidente;

- a possibilidade de os membros da Comissão coordenarem e dirigirem a acção de alguns dos seus colegas, sobre os quais exerceriam autoridade; o mais lógico seria que o Tratado conferisse poderes específicos para esse efeito aos vice-presidentes cujo número poderia ser mais elevado do que o actualmente previsto no Tratado;

- um poder de direcção política alargada para o Presidente, que deveria então ter um voto preponderante nas deliberações da Comissão e poderes para se opor às iniciativas que considerasse inoportunas, bem como para afastar qualquer membro da Comissão;

- novas regras que permitam aos Comissários adoptar, em nome da Comissão e sob a sua própria responsabilidade, decisões de gestão corrente.

Estas reestruturações parecem ser indispensáveis, tanto para contrariar o efeito de diluição relacionado com o aumento do número de Comissários como para assegurar que uma Comissão que é composta da mesma forma que o Conselho conserve um papel distinto, através da sua capacidade de fazer valer e promover o interesse geral da Europa alargada.

A Comissão propõe à conferência:

- que seja revista a composição da Comissão, fixando o número dos seus membros

- quer em 20, com um sistema de rotação consagrado institucionalmente no Tratado e respeitando uma estrita igualdade entre os Estados-Membros,

- quer em um membro da Comissão por cada Estado-Membro, conjuntamente com medidas para reorganizar profundamente a Comissão;

- que sejam formalmente consagrados no Tratado os compromissos assumidos actualmente por cada membro da Comissão de se demitir se tal lhe for solicitado pelo Presidente.

5. O sistema jurisdicional da União

a. O Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância

O Tribunal de Justiça é uma instituição essencial na União: incumbe-lhe assegurar o respeito do direito na interpretação e na aplicação do presente tratado (artigo 220º do Tratado CE).

Para preparar o alargamento, mas também para corrigir a actual sobrecarga da jurisdição comunitária, a Comissão considera necessário que a conferência examine a composição e o funcionamento do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância.

De facto, os prazos de julgamento do Tribunal de Justiça e do TPI, tal como são revelados pelas estatísticas elaboradas pela jurisdição comunitária, demonstram que, apesar dos esforços empreendidos por esta instituição, esta atingiu os limites da sua capacidade para deliberar. Com o alargamento, a instituição deixará de poder enfrentar, em prazos satisfatórios, o crescimento da sua carga de trabalho. Esta situação é preocupante numa Comunidade de direito, dez anos apenas após a entrada em funções do TPI e nas vésperas de um próximo alargamento.

Como está indicado no documento de reflexão do Tribunal de Justiça e do TPI sobre o futuro do sistema jurisdicional, tornado público em 10 de Maio de 1999 com vista à Conferência Intergovernamental, é conveniente notar que a sobrecarga de trabalho constante da jurisdição comunitária atingiu nova dimensão após o Tratado de Amsterdão. Com efeito, a jurisdição comunitária tem agora de exercer novas competências especializadas que lhe são ou serão confiadas pelos tratados.

Impõe-se portanto uma constatação: as estruturas concedidas originariamente para seis Estados-Membros têm de ser revistas, se for caso disso profundamente, para voltar a colocar a jurisdição comunitária numa situação que lhe permita exercer plenamente todas as suas funções. Importa, para esse efeito, ter em conta certos parâmetros, nomeadamente a necessidade de garantir uma protecção jurisdicional eficaz e de manter a qualidade e a coerência da jurisprudência, bem como o seu cumprimento em todo o território da União.

Com vista a dispor de um parecer especializado e independente sobre a questão do futuro da jurisdição comunitária, a Comissão incumbiu um grupo de reflexão, presidido por Ole Due, antigo Presidente do Tribunal de Justiça, de recensear as diversas opções que permitiriam responder a todos estes desafios. O relatório deste grupo, elaborado em estreita ligação com o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância, será remetido à Comissão em finais de Janeiro.

Com base nesta reflexão, a Comissão apresentará posteriormente uma contribuição específica sobre o assunto. Será necessário rever, em certos casos, as competências actuais do Tribunal de Justiça, para que possa, nomeadamente, intervir em casos de recurso relativo à emissão de títulos de propriedade intelectual comunitários, com plena jurisdição em matéria de litígios relativos a este tipo de direitos.

b. A protecção dos interesses financeiros da Comunidade

A Comissão está convencida da urgente necessidade, para a Comunidade, de se dotar dos meios necessários para lutar contra a fraude e defender os interesses financeiros da Comunidade.

A criação do OLAF representa, obviamente, um grande progresso para a investigação das infracções. Contudo, a sua repressão a nível penal pressupõe uma cooperação entre quinze ordens judiciais que aplicam regras de fundo e processuais diferentes. Efectivamente, pela sua própria natureza, as fraudes são frequentemente transnacionais. Ora, as autoridades policiais e judiciais nacionais só podem actuar no seu próprio território nacional; além disso, os métodos clássicos de entreajuda judicial e a cooperação entre as polícias continuam a ser pesados e frequentemente inadaptados a uma luta eficaz contra a fraude transnacional. Além disso, a experiência mostra as dificuldades que existem para que os inquéritos administrativos, nos casos em que tal seria necessário, sejam encaminhados para o terreno das acções judiciais penais.

Consequentemente, a Comissão sugere que as disposições actuais sejam completadas por uma base jurídica com vista a criar um sistema de regras relativo:

- às infracções e às respectivas sanções penais;

- às regras processuais necessárias para a repressão dessas infracções;

- às regras relativas às atribuições e às funções de um procurador europeu encarregado de efectuar em todo o território europeu a investigação das práticas de fraude e a sua apreciação pelos órgãos jurisdicionais nacionais.

Assim, os tribunais nacionais, enquanto juízes de direito comunitário, aplicariam a esta categoria específica de infracções as mesmas regras incorporadas na ordem jurídica nacional, tal como já aplicam actualmente as regras do direito comunitário em todos os domínios do Tratado CE.

A Comissão propõe à conferência:

- que as actuais disposições relativas à protecção dos interesses financeiros da Comunidade sejam completadas por uma base jurídica que institua um procurador europeu e permita a adopção de regras relativas aos mecanismos judiciais penais contra as fraudes transnacionais.

6. O Tribunal de Contas

Tendo sido criado pelo Tratado de 22 de Julho de 1975 relativo à alteração de certas disposições financeiras, o Tribunal de Contas assegura o controlo das contas das Comunidades Europeias e de certos organismos instituídos pela Comunidade. O Tribunal de Contas examina a legalidade e a regularidade das receitas e despesas e garante a boa gestão financeira. Uma vez que o orçamento das Comunidades é executado pela Comissão (artigo 274º CE), a missão do Tribunal de Contas consiste essencialmente em assegurar o controlo das actividades da Comissão.

As funções dos membros do Tribunal de Contas consistem em dirigir as actividades de controlo efectuadas pelos agentes da instituição, elaborar relatórios anuais e especiais e emitir pareceres dirigidos às outras instituições. Os relatórios e pareceres são adoptados por maioria dos membros. Os membros do Tribunal de Contas têm de exercer as suas funções com total independência e não podem solicitar nem aceitar instruções de nenhum governo.

O Tribunal de Contas é composto actualmente por quinze membros, que são nomeados por um período de seis anos, sendo o mandato renovável. Embora o Tratado não imponha que o Tribunal de Contas seja composto por um nacional de cada um dos Estados-Membros, essa tem sido sempre a prática seguida. Consequentemente, sem que se tenha procedido a qualquer avaliação aprofundada das suas missões e necessidades de meios, o número de membros do Tribunal de Contas foi aumentando com cada nova adesão.

A Comissão considera que se justifica presentemente romper com esta prática, para preservar a eficácia da instituição. Embora o orçamento das Comunidades aumente sempre que há um alargamento, daí não resulta um aumento equivalente dos controlos a efectuar, nem dos relatórios a elaborar. A Comissão considera que não é necessário o aumento do número de membros do Tribunal.

Com efeito, a natureza das funções dos membros do Tribunal de Contas é um argumento a favor da estabilização, ou mesmo da diminuição, do seu número, dado que não existem razões verdadeiramente convincentes para justificar a nomeação de um nacional de cada um dos Estados-Membros.

A Comissão considera que o número de membros do Tribunal de Contas poderia ser fixado em doze. A Comissão propõe que os membros do Tribunal de Contas sejam designados segundo um sistema rotativo, que só pode funcionar com mandatos não renováveis.

A Comissão propõe à conferência:

- que fixe o número de membros do Tribunal de Contas em doze;

- que preveja que os mandatos, de seis anos, não sejam renováveis.

7. O Comité Económico e Social

O Comité Económico e Social foi instituído pelo Tratado CEE a fim de associar à realização do mercado comum as diversas categorias de interesses económicos e sociais. O Comité Económico e Social emite pareceres consultivos destinados às outras instituições nos casos previstos no Tratado, nomeadamente no âmbito do procedimento legislativo. O Comité pode pronunciar-se noutros casos, quer a pedido das outras instituições quer por sua própria iniciativa.

Originariamente, o Comité Económico e Social destinava-se a completar a função consultiva da assembleia parlamentar da Comunidade, composta por delegados dos parlamentos nacionais. A situação actual é, evidentemente, muito diferente, com um Parlamento Europeu eleito por sufrágio universal directo, que dispõe de amplos poderes de co-legislador. Neste contexto, e tendo em conta a evolução da União, a Comissão recomenda que a conferência reexamine as missões do Comité e adapte a sua composição em função dessas missões. O Comité Económico e Social poderia, por exemplo, reforçar o seu papel como quadro de concertação entre os parceiros sociais e económicos.

A Comissão considera que o Comité deveria ser mais representativo das diversas componentes da sociedade civil da União Europeia tomada no seu conjunto e nas suas diferentes dimensões geográficas. Tal pressuporia uma reflexão sobre a representação da sociedade civil e sobre os meios de completar para esse fim a representação categorial prevista pelo Tratado (art. 257º). Seria igualmente necessário analisar a designação de representantes pelos Estados-Membros.

O Comité Económico e Social reformado nestes moldes poderia servir de entidade de mediação com a sociedade civil. Haveria que repensar as suas funções em matéria de pareceres legislativos e que adaptar os textos do Tratado para que passasse a ser o próprio Comité a avaliar a oportunidade de emitir pareceres sobre as propostas formuladas. A faculdade para as instituições europeias de solicitarem pareceres ao Comité manter-se-ia inalterada.

Actualmente, o Comité é composto por 222 membros, nomeados por quatro anos, sendo o seu mandato renovável. Os mandatos são repartidos entre os Estados-Membros (entre 6 e 24 membros por país). Uma extrapolação do número de membros com base na actual atribuição de mandatos implicaria, na hipótese duma União com 28 países, um Comité Económico e Social composto por cerca de 370 membros.

A Comissão considera que o número total de membros do Comité deveria ser fixado num nível que lhe permita manter um funcionamento eficaz, o que supõe a estabilização do número dos seus membros em torno do nível actual.

A Comissão propõe à conferência:

- que torne o Comité Económico e Social mais representativo da sociedade civil da União Europeia;

- que reexamine consequentemente, a repartição exclusiva de mandatos por Estado-Membro e por categoria sócio-económica;

- que deixe ao Comité Económico e Social a capacidade para decidir acerca da oportunidade de emitir pareceres sobre as propostas legislativas;

- que estabilize o número de membros do Comité Económico e Social em torno do nível actual.

8. O Comité das Regiões

O Comité das Regiões é um comité de carácter consultivo composto por representantes das entidades regionais e locais. Foi criado pelo Tratado de Maastricht e é actualmente composto por 222 membros. Seria desejável que os membros do Comité estejam ligados a essas colectividades por um mandato político electivo.

A missão do Comité das Regiões consiste em exprimir a nível europeu os interesses das entidades regionais e locais e em promover a integração europeia entre as regiões. Numa União alargada, tornar-se-á mais importante a cooperação entre regiões, bem como a avaliação do impacto, a nível regional, dos actos legislativos propostos. O papel consultivo do Comité das Regiões mantém portanto todo o interesse.

Contrariamente ao Comité Económico e Social, a repartição dos mandatos por Estado-Membro é uma solução adequada para o Comité das Regiões, na medida em que se trata de representar autoridades públicas regionais e locais dos Estados-Membros. Seria desejável que os membros do Comité estivessem ligados a essas colectividades através de um mandato político electivo.

No entanto, é conveniente examinar a repartição dos mandatos por Estado-Membro. que actualmente reflecte de forma insuficiente a dimensão e a população das regiões em causa. Uma extrapolação do sistema actualmente utilizado conduziria, numa União de 28 países, a um Comité das Regiões com cerca de 370 membros, dos quais apenas 142 dos sete países mais populosos, que representam 70% da população da União.

Seria desejável, sem enfraquecer a actual eficácia de funcionamento do Comité, que se garantisse uma repartição por Estado-Membro mais representativa da respectiva população e uma presença equilibrada das colectividades regionais e locais dos Estados-Membros actuais e futuros. A Comissão considera que a composição do Comité das Regiões deveria seguir a mesma lógica que a do Parlamento Europeu. No seu parecer de 15 e 16 de Setembro de 1999 [5], o Comité das Regiões propõe que a sua composição contemple um número de membros igual a um terço ou metade dos deputados europeus eleitos em cada Estado-Membro. Tendo em conta o facto de os membros do Comité das Regiões terem suplentes, a Comissão considera que o número de membros do Comité das Regiões não deveria ultrapassar um terço do número de deputados (ou seja, um limiar de 233 membros).

[5] Parecer 52/99 - parecer sobre as entidades territoriais na Europa.

A Comissão propõe à conferência:

- que o número de membros do Comité das Regiões seja limitado a um terço do número deputados europeus;

- que seja aplicada entre os Estados-Membros uma chave de repartição idêntica à utilizada pelo Parlamento.

Capítulo 2.Um processo decisional eficaz

9. Introdução

O alargamento não afectará apenas o funcionamento e a composição de cada instituição, mas também o processo decisional da União. Já acontece actualmente o processo decisional da União evidenciar, por vezes, falta de eficácia. As disposições actuais resultam de alterações sucessivas dos tratados e nem sempre são coerentes. É óbvio que é necessária uma certa racionalização.

Esse esforço de racionalização, já hoje necessário, torna-se ainda mais premente na perspectiva do alargamento. Tomar decisões numa União com 28 Estados-Membros não será certamente a mesma coisa que numa União a quinze. Inevitavelmente, a União passará a ser menos homogénea; as diferenças económicas, culturais e políticas entre os Estados-Membros serão mais significativas do que alguma vez foram na história da integração europeia.

É pois imperativamente necessário preservar a eficácia do processo decisional que permitiu à União tornar-se aquilo que ela é - isto é, um processo que assegure que as decisões da União exprimem a vontade política dos representantes de uma vasta maioria dos cidadãos da União, evitando simultaneamente, na maior parte dos domínios, a obrigação de obter uma unanimidade, ou seja, trata-se de aliar a legitimidade com uma certa flexibilidade. Se a União se tornar menos eficaz e menos capacitada para agir, o processo de integração parará. Os novos Estados-Membros adeririam então a uma União incapaz de agir, que correria o risco de ser substituída, a prazo, por outras formas de integração que permitissem ultrapassar a inércia de uma estrutura que estaria mal preparada para o alargamento.

É pois imperativo rever o processo decisional, isto é, essencialmente, as modalidades de tomada de decisão no Conselho do ponto de vista da legitimidade das suas decisões e da capacidade de acção da União. Com efeito, o alargamento não deverá ter incidências deste ponto de vista para o Parlamento Europeu.

A situação descrita pressupõe que se passe a recorrer à unanimidade apenas quando houver razões sérias e duradouras que o justifiquem e que seja reforçada a coerência dos processos decisionais. É igualmente necessário reforçar a legitimidade das decisões adoptadas por maioria qualificada, para que estas sejam verdadeiramente representativas do equilíbrio relativo entre os Estados-Membros. Por último, será necessário tornar mais operacionais as disposições relativas às cooperações reforçadas, para permitir que certos Estados-Membros, mantendo-se no quadro institucional da União, possam avançar mais do que o nível de integração comum de todos os Estados-Membros.

10. Reduzir o recurso à unanimidade

Actualmente, a grande maioria das decisões que o Conselho tem de tomar exigem o acordo da maioria qualificada dos Estados-Membros. No entanto, apesar das alterações introduzidas nos tratados pelo Acto Único, pelo Tratado de Maastricht e pelo Tratado de Amsterdão, ainda existe um número relativamente importante de decisões que têm de ser adoptadas por unanimidade pelo Conselho, estando mesmo, nalguns casos, associadas a um procedimento de co-decisão. Excluindo obviamente os casos em que o Conselho já decide por maioria simples, a Comissão propõe à conferência que limite as excepções à unanimidade, confirmando assim que a maioria qualificada constitui, em regra geral, o modo de tomada de decisões no Conselho.

A aplicação deste princípio é essencial. Sempre que há exigência de unanimidade, o risco de bloqueio do processo aumenta, com efeito, exponencialmente com o número e a diversidade dos participantes. As decisões adoptadas por maioria qualificada pressupõem, actualmente, o consentimento de um mínimo situado entre 8 e 12 Estados-Membros

Com os sucessivos alargamentos da União, o campo de aplicação da maioria qualificada foi progressivamente estendido. No entanto, esta evolução favorável nunca foi realizada segundo critérios lógicos. Foi mais uma vez o que aconteceu na elaboração do Tratado da União Europeia e do Tratado de Amsterdão. Em Amsterdão, a Presidência neerlandesa tentou introduzir critérios lógicos, mas o debate evoluiu rapidamente para uma abordagem casuística. O resultado não é plenamente coerente e, sobretudo, não está adaptado às necessidades de uma União eficaz.

Na próxima conferência, será necessário elaborar critérios simples e claros que permitam escolhas efectuadas por grandes categorias de decisão e não casuisticamente. Deste ponto de vista, o relatório da Presidência ao Conselho Europeu de Helsínquia já abriu caminhos.

Para a definição destas categorias, a Comissão propõe que se parta do princípio de que a maioria qualificada, exceptuando os casos em que o Conselho decide por maioria simples, deve ser a regra geral, e o recurso à unanimidade a excepção [6]. É pois necessário examinar quais são as categorias de decisões para as quais existem razões sérias e duradouras que justifiquem a manutenção da unanimidade - tomando em consideração que a unanimidade numa Europa alargada conduzirá a um processo de tomada de decisões extremamente difícil e poderá significar, em certas políticas, o fim de qualquer perspectiva séria de aprofundamento da construção europeia.

[6] Além disso, a Comissão não exclui a possibilidade de recorrer, nalguns casos, transitoriamente, a uma forma de maioria qualificada reforçada.

A Comissão identificou as cinco categorias de disposições seguintes, para as quais existem razões sérias e duradouras que justificam uma excepção à regra geral da maioria qualificada. No Anexo 1 do presente parecer figura uma lista das disposições do Tratado CE [7] que manteriam, por força destes critérios, submetidas à unanimidade. A lista das disposições do Tratado CE que, consequentemente, estariam doravante sujeitas a uma tomada de decisões no Conselho por maioria qualificada figura, a título indicativo, no Anexo 2.

[7] Nesta fase, a Comissão limitou-se a examinar o Tratado CE. Os Anexos 1 e 2 do presente parecer não incluem portanto as bases jurídicas do Tratado da União, nem as previstas nos Tratados CECA e Euratom, nem ainda outros Actos de Direito Primário (Actos de Adesão, Protocolos). A Comissão tenciona apresentar posteriormente à conferência propostas para os outros textos do Direito Primário.

(i) Decisões do Conselho que têm de ser adoptadas pelos Estados-Membros em conformidade com as respectivas regras constitucionais

Existe um pequeno número de disposições que prevêem que o Conselho delibere por unanimidade e recomende a sua adopção pelos Estados-Membros em conformidade com as respectivas regras constitucionais. Estas decisões só entram em vigor após aprovação pelos parlamentos dos Estados-Membros. A Comissão considera apropriado que haja a preocupação de assegurar a nível comunitário um acordo unânime entre os Governos dos Estados-Membros quanto a tais decisões, antes de iniciar os processos de ratificação nacionais. O artigo 269º CE relativo ao sistema de Recursos Próprios é um exemplo desde tipo de disposições.

(ii) Decisões institucionais essenciais e decisões que afectam o equilíbrio institucional

Certas regras fundamentais relativas à organização e ao funcionamento das instituições, especialmente aquelas em que assenta o equilíbrio institucional, são decididas pelo Conselho deliberando por unanimidade, se não estiverem directamente previstas nos tratados. Trata-se, sem dúvida, de disposições relativamente aos quais parece ser justificado manter a unanimidade. Trata-se do artigo 290º CE relativo ao regime linguístico das instituições ou ainda do artigo 202º CE relativo ao exercício pela Comissão de certas competências de execução (comitologia).

Identicamente, o nº 1 do artigo 250º do Tratado CE, que prevê que o Conselho só pode adoptar um Acto que constitua uma alteração de uma proposta da Comissão deliberando por unanimidade, é uma disposição essencial para o equilíbrio institucional [8].

[8] Como não se trata propriamente de uma base jurídica, o artigo 250º CE não figura no Anexo 1.

(iii) Decisões nos domínios da fiscalidade e da segurança social, não relacionadas com o bom funcionamento do mercado interno

A fiscalidade e a segurança social, por reflectirem as orientações fundamentais do legislador nacional em matéria de política económica e social, e de solidariedade, determinam fortemente as opções políticas nacionais dos cidadãos. Por isso se justifica geralmente a manutenção da unanimidade para as decisões do Conselho nestes domínios. Consequentemente, a Comissão não propõe qualquer extensão global da maioria qualificada.

No entanto, certos aspectos destes dois domínios estão indissociavelmente relacionados com o bom funcionamento do mercado interno e, em especial, com o exercício das quatro liberdades fundamentais (livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais). Na ausência de progressos suficientes no domínio comunitário, o funcionamento do mercado interno continua a ser entravado por obstáculos importantes como resulta, nomeadamente, da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Este decidiu, em diversas ocasiões, declarar contrárias ao Tratado certas medidas nacionais que restringem indevidamente o exercício das liberdades do mercado interno. Para os cidadãos, não é satisfatório ter de recolher a processos judiciais para que sejam reconhecidos os direitos que decorrem dos tratados. Para os Estados-Membros, é indesejável que o Direito Comunitário neste domínio se esteja a desenvolver caso a caso pela jurisprudência do Tribunal, e não por um processo político.

Impõe-se uma abordagem comum para eliminar tais obstáculos ao bom funcionamento do mercado interno, muito especialmente quando tais bloqueios conduzem a discriminações, a duplas tributações ou à evasão fiscal. O imperativo de eficácia implica que se adopte para este tipo de questões fiscais a votação por maioria qualificada, dentro dos limites do que for necessário para o bom funcionamento do mercado interno. Não se trata pois de propor uma harmonização generalizada dos sistemas, das bases e das taxas nacionais, que, além disso, não seria compatível com o princípio de subsidiariedade.

Além disso, a votação por maioria qualificada deveria ser aplicada quando a harmonização da legislação já tiver sido realizada, a fim de simplificar e modernizar as regulamentações vigentes e assegurar a sua aplicação mais uniforme. Esta é a situação, em especial, do sistema comum do IVA ou ainda do sistema de circulação e de controlo dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo.

A Comissão propõe que seja seguida a mesma abordagem no domínio da segurança social, em que já existe coordenação das legislações nacionais há várias décadas (Regulamento nº1408/71). Por motivos de eficácia, seria conveniente permitir a actualização deste regulamento por maioria qualificada.

Por último, a Comissão atribui grande importância à luta contra a fraude. Esta importância aumentou ainda mais com a supressão das fronteiras fiscais para as mercadorias e a liberalização dos movimentos de capitais. Consequentemente, a votação por maioria qualificada deveria ser igualmente aplicada às medidas destinadas a prevenir a evasão fiscal e a fraude fiscal.

A abordagem que a Comissão recomenda pressupõe uma análise precisa das disposições do Tratado em causa e a sua reformulação, a fim de identificar, em cada um desses artigos, as decisões que devem ficar submetidas, respectivamente, à maioria qualificada e à unanimidade. A Comissão apresentará posteriormente propostas pormenorizadas para esse efeito.

(iv) Paralelismo entre as decisões internas e externas

O artigo 300º CE prevê um paralelismo entre a regra de maioria aplicável às bases jurídicas internas e o processo de tomada de decisões para a conclusão dos acordos internacionais. Quando a base jurídica interna prevê num dado domínio a unanimidade, o Conselho também conclui por unanimidade os acordos relativos a esse domínio. A Comissão considera que justificado manter este equilíbrio. No entanto, um paralelismo estrito não parece ser necessário no caso em que os acordos internacionais requerem a adopção de regras acessórias de execução. É o caso dos acordos de cooperação concluídos no âmbito da Convenção ACP-CE em que seria desejável uma simplificação do modo de tomada de decisão para a adopção interna de regras processuais.

(v) Derrogações às regras comuns do Tratado

As regras do tratado, bem como o acervo comunitário desenvolvido com base nessas regras, impõem-se a todas as instituições e a todos os Estados-Membros. As derrogações a este acervo, que estão previstas no tratado para certos casos muito excepcionais, constituem um recuo relativamente aos objectivos da União. A Comissão considera que se justifica que tais excepções, tais como a possibilidade para o Conselho, prevista no artigo 88º CE, de decidir que um auxílio estatal, em princípio contrário ao disposto no tratado, deve ser considerado compatível com o mercado comum, se mantenham regidas por decisão unânime do Conselho.

A Comissão propõe à conferência:

- que aprove que as tomadas de decisão por maioria qualificada passem a ser a regra geral;

- que defina as categorias de disposições para as quais existem razões sérias e duradouras que justifiquem manter a unanimidade, enquanto excepção à regra geral da maioria qualificada.

11. Procedimentos decisionais

As alterações propostas na secção precedente devem ser completadas por uma análise global dos procedimentos decisionais, a fim de eliminar certas anomalias dos tratados. É muito importante para o bom funcionamento da União alargada que seja assegurada uma coerência entre as disposições que regem os diversos domínios da sua actuação - e é essencial para os cidadãos europeus que as estruturas decisionais da União sejam simples e lógicas e, consequentemente, compreensíveis. Esta análise deve incidir sobre a relação que existe entre maioria qualificada e co-decisão e sobre a supressão do procedimento de cooperação, bem como a sua participação no Parlamento Europeu em certas políticas previstas pelo tratado.

a. Relação, nas decisões legislativas, entre a maioria qualificada e o procedimento de co-decisão

A participação do Parlamento Europeu no exercício do poder legislativo, em co-decisão com o Conselho, reforça o carácter democrático da actuação da Comunidade [9]. A co-decisão em matéria legislativa parece ser um complemento necessário à tomada de decisão por maioria qualificada, uma vez que este modo de decisão pode conduzir a que certos Estados-Membros sejam colocados em minoria. Esta é a razão pela qual, em aplicação dos Tratados de Maastricht e de Amsterdão, as decisões de natureza legislativa dependem largamente tanto da maioria qualificada como da co-decisão. Para eliminar certas anomalias e reforçar a coerência dos processos decisionais, há que efectuar esforços em duas direcções.

[9] Relatório da Comissão sobre o campo de aplicação da co-decisão, a título do nº 8 do artigo 189º-B do Tratado (SEC (96)1225 de 3 de Julho de 1996).

Em primeiro lugar, subsistem no Tratado quatro disposições (artigos 18º, 42º, 47º e 151º CE) em que o procedimento de co-decisão coexiste com a deliberação por unanimidade. A aplicação generalizada da maioria qualificada poria fim a esta situação e permitiria restaurar o efeito útil da co-decisão.

Em segundo lugar, as decisões de natureza legislativa adoptadas por maioria qualificada devem ser associadas com o procedimento da co-decisão. Esta associação terá o efeito de estender o campo da co-decisão. Será então necessário, por razões de eficácia, que o Parlamento crie procedimentos internos, com prazos precisos, que permitam que a decisão legislativa seja tomada rapidamente. Além disso será necessário especificar a noção de acto legislativo. Defini-lo-emos aqui sumariamente como uma norma de alcance geral, com fundamento directo nas disposições do tratado, que determina para a actuação da Comunidade os princípios fundamentais ou as orientações gerais, bem como os elementos essenciais a executar. A solução prevista para a redacção do artigo 37º, em anexo, poderia utilmente servir de base para esta reflexão para a qual a Comissão contribuirá no decurso da conferência.

Seria conveniente proceder a um exame sistemático das disposições actuais do tratado. Esta extensão do campo de aplicação da co-decisão afectará, nomeadamente, certos aspectos da política comercial comum, da política agrícola comum e da política comum da pesca. Dado que são de natureza legislativa, as regras gerais da política comercial, tais como as regulamentações de base antidumping e anti-subvenções, a regulamentação relativa ao mecanismo de defesa contra os obstáculos ao comércio e os regulamentos relativos aos regimes gerais de exportação e de importação, devem ser adoptadas através de co-decisão. O mesmo acontece no caso dos aspectos legislativos da política agrícola comum e da política comum da pesca. Tal como já havia indicado na precedente conferência intergovernamental, a Comissão considera que a grande maioria das medidas adoptadas neste domínio são de estrita gestão e não pertencem portanto ao domínio legislativo. Mas, em contrapartida, a co-decisão deveria ser aplicada a um certo número de actos fundamentais para a concepção e a orientação da política agrícola comum e da política comum da pesca [10].

[10] Relatório da Comissão sobre o campo de aplicação da co-decisão, a título do nº 8 do artigo 189º-B do Tratado (SEC (96)1225 de 3 de Julho de 1996), p. 12.

Com a futura generalização da maioria qualificada, será necessário examinar se as disposições sujeitas a unanimidade exigem, por terem natureza legislativa, um procedimento de co-decisão. A Comissão indicou no Anexo 2 (rubrica A) quais as disposições em causa.

É conveniente mencionar, neste contexto, o nº 2 do artigo 67º do Tratado CE. Este artigo prevê que o Conselho, cinco anos após a entrada em vigor do Tratado de Amsterdão (isto é, a partir de 1 de Maio de 2004), possa decidir por unanimidade estender o procedimento de co-decisão à totalidade ou a parte dos domínios abrangidos pelo Título IV do Tratado. A Comissão não propõe, nesta fase, que seja reduzida este período de cinco anos. Pelo contrário, a aplicação generalizada da maioria qualificada e a sua relação com a co-decisão para as questões legislativas conduziriam a prever automaticamente uma tomada de decisões por procedimento de co-decisão para todos os domínios do título IV.

b. Extensão do campo de aplicação do artigo 133º a todos os serviços, ao investimento e aos direitos de propriedade intelectual

O nº 5 do artigo 133º do Tratado CE possibilita, por decisão unânime do Conselho, a extensão dos mecanismos da política comercial comum às negociações e acordos internacionais relativos aos serviços e aos direitos de propriedade intelectual. A Comissão considera que este dispositivo inadaptado a uma perspectiva de duplicação do número de Estados-Membros. A generalização da maioria qualificada conduziria a que fosse alterada parcialmente esta parte do artigo 133º, mas manteria, quanto ao essencial, este procedimento de tomada de decisões complicado e incerto. A Comissão recomenda que se recorra preferencialmente a uma modificação substancial do campo de aplicação do artigo 133º, para o estender aos serviços, ao investimento e aos direitos de propriedade intelectual. Seria portanto conveniente reformular o artigo 133º CE para esse efeito.

c. Supressão do procedimento de cooperação

A Comissão considera que o procedimento de cooperação (artigo 252º CE), que constitui historicamente uma pré-figuração do procedimento de co-decisão, deveria ser suprimido. O Tratado de Amsterdão substituiu, em todo o Tratado CE, o procedimento de cooperação pelo de co-decisão, salvo no que diz respeito a certas disposições relativas à União Económica e Monetária (nº 5 do artigo 99º; nº 2 do artigo 102º; nº 2 do artigo 103º e nº 2 do artigo 106º do Tratado CE). Deixou de ser necessário manter essa distinção entre as disposições da UEM e as restantes disposições do Tratado CE. Além disso, por motivos de legibilidade e de simplificação dos Tratados, seria útil aceitar a supressão do procedimento de cooperação. As disposições em causa deveriam passar a estar submetidas ao procedimento de co-decisão, nos casos em que permitam a adopção de actos de natureza legislativa A conferência deveria consultar o Banco Central Europeu sobre as alterações institucionais no domínio monetário.

d. Competências do Parlamento Europeu

Nos outros domínios para além do legislativo, a participação do Parlamento no processo decisional assume diversas formas, nomeadamente a emissão de pareceres favoráveis. Todavia, certas disposições actuais do Tratado relativas à execução das políticas da União não prevêem qualquer intervenção do Parlamento. A Comissão considera que esta situação deve ser corrigida, nomeadamente no que diz respeito à conclusão de acordos comerciais.

A extensão da co-decisão às decisões legislativas em matéria de política comercial comum implica que seja estendido aos acordos comerciais com um ou vários Estados ou organizações internacionais o procedimento de consulta previsto no nº 3 do artigo 300º do Tratado CE. Trata-se, efectivamente, da única excepção à regra de consulta do Parlamento Europeu antes da conclusão de acordos internacionais. Além disso, seria necessário garantir que os acordos com implicações económicas e comerciais importantes à escala mundial só fossem concluídos após parecer favorável do Parlamento Europeu.

Para poder exercer essa função com pleno conhecimento de causa, o Parlamento Europeu deveria ser regularmente informado acerca do desenrolar das negociações de acordos comerciais entre a Comunidade e um ou vários Estados ou organizações internacionais, o que pressupõe a adaptação do nº 3 do artigo 133º do Tratado.

A Comissão propõe à conferência:

- que, para todas as decisões de carácter legislativo, seja estabelecida uma relação entre a maioria qualificada e o procedimento de co-decisão;

- que estenda o campo de aplicação do artigo 133º a todos os serviços, ao investimento e aos direitos de propriedade intelectual;

- que suprima o procedimento de cooperação;

- que preveja a consulta obrigatória do Parlamento Europeu antes da conclusão de acordos comerciais entre a Comunidade e um ou vários Estados ou organizações internacionais e o parecer favorável antes da conclusão de acordos com implicações económicas e comerciais importantes à escala mundial.

12. Determinação da maioria qualificada no Conselho

a. O sistema actual e a sua evolução

O Conselho assegura a representação dos governos dos Estados-Membros, que decorrem das eleições democráticas e são responsáveis perante os parlamentos nacionais.

O artigo 205º do Tratado CE prevê que, salvo disposições contrárias, as deliberações do Conselho são tomadas por maioria dos seus membros. Os autores dos tratados, no entanto, tomaram em consideração desde o início o facto de os Estados-Membros não terem um peso demográfico comparável. O sistema da maioria qualificada, que assenta na diferenciação dos Estados-Membros, foi portanto previsto para evitar o risco de paralisia inerente à unanimidade e reforçar a representatividade democrática das decisões do Conselho.

Os autores do Tratado optaram por um sistema de ponderação de votos que assenta na população dos diversos Estados-Membros, ponderação essa que está fortemente corrigida em benefício dos Estados menos populosos para ter em conta a individualidade de cada país. O limiar da maioria qualificada, isto é, o número mínimo de votos necessários para a adopção de uma decisão, expresso em percentagem do total dos votos, foi fixado num nível intermédio entre a maioria simples do número de votos e a unanimidade. Foi sempre ligeiramente superior a 70%. Com os diversos alargamentos, os equilíbrios de origem foram geralmente mantidos, salvo no que diz respeito à representatividade democrática das decisões adoptadas por maioria qualificada [11].

[11] Evolução da maioria qualificada em termos de número de votos e em termos de representatividade da população, de 1958 à 1995

A maioria qualificada representou sempre uma larga maioria em termos de população dos Estados-Membros favoráveis à decisão em causa. No entanto, com a adesão sucessiva de nove novos Estados, acentuou-se o desequilíbrio por que se tinha optado inicialmente, em detrimento dos Estados mais populosos: assim, a população mínima necessária para alcançar a maioria qualificada passou de 67 % (seis Estados-Membros) ou mesmo 70 % (nove e dez Estados-Membros) para 58 % (quinze Estados-Membros).

Além disso, a ponderação de votos teve, até hoje, sempre a consequência de a maioria qualificada associar, pelo menos, metade do número de Estados.

No que diz respeito à minoria de bloqueio, actualmente uma decisão do Conselho por maioria qualificada pode ser bloqueada pela oposição de três dos Estados-Membros mais populosos, ou por um grupo dos Estados-Membros menos populosos que represente (desde 1973) entre 12 e 13 % da população total.

Se forem extrapolados os dados actuais (cf. quadro no anexo 3), mantendo-se o sistema actual de ponderação de votos dos membros do Conselho, a maior parte dos parâmetros manter-se-iam relativamente estáveis, mas, com cada alargamento, verificar-se-ia uma diminuição da representatividade em termos de população das decisões por maioria qualificada.

Efectivamente, quando a União tiver 28 Estados-Membros, com um limiar de maioria qualificada fixado em 102 votos sobre 144 (70,83 %), seria possível adoptar uma decisão por maioria qualificada, no caso mais extremo, por uma combinação de Estados-Membros que só representaria 51,35 % da população total da União. Numa União com 27 países [12], com um limiar de maioria qualificada fixado em 95 votos sobre 134 (70,90 %), essa percentagem seria de 50,20 %. Com um limiar de 94 votos sobre 134 (70,15 %), seria possível adoptar uma decisão por maioria qualificada por uma combinação de Estados-Membros que só representaria 46,41 % da União. É verdade que, em tais casos extremos e provavelmente teóricos, seria necessário o acordo de 23 dos 27 ou 28 Estados-Membros. No entanto, esta diminuição da representatividade em termos de população traduz bem o efeito aritmético do alargamento se for mantido inalterado o sistema actual de ponderação e de cálculo da maioria qualificada. Esta situação explica-se pelo facto de só três dos treze países candidatos à adesão serem mais populosos do que a média dos Estados-Membros actuais.

[12] com todos os países com os quais as negociações de adesão estão abertas ou vão ser abertas no início do ano.

b. Manter a legitimidade das decisões do Conselho numa União alargada

Para compensar os efeitos do alargamento, será necessário definir um sistema simples e mais representativo do peso relativo dos Estados-Membros.

Opção 1. Reponderação dos votos dos Estados-Membros

Se as ponderações relativas dos votos dos Estados-Membros se mantiverem inalteradas, a adesão de treze novos países, dos quais só três têm um número de habitantes superior à média dos Estados-Membros actuais, amplificará, à medida que ocorrerem os alargamentos, o desequilíbrio que se tem vindo a criar entre os Estados-Membros mais populosos e os outros.

Por isso, a reponderação de votos figura expressamente no protocolo relativo às instituições na perspectiva do alargamento da União Europeia, anexado ao Tratado de Amsterdão.

Dois parâmetros têm de ser examinados: o número de votos atribuído a cada membro do Conselho e o limiar, isto é, o número mínimo de votos, expresso em percentagem do total de votos, necessário para uma tomada de decisão. Para definir tais parâmetros, há que ter em conta o objectivo, por um lado, de não tornar mais difícil a tomada de decisões e, por outro, de permitir que a maioria qualificada dos Estados-Membros represente uma percentagem da população total da União próxima dos equilíbrios iniciais.

Para não tornar mais difícil a tomada de decisões, seria conveniente estabilizar o limiar definitivamente no Tratado, eventualmente num nível inferior ao actual, da ordem dos 71%. Desse modo, a única decisão que seria necessário tomar com cada nova adesão seria fixar o outro parâmetro, isto é, o número de votos do país aderente.

Para restaurar a representatividade da maioria qualificada e os equilíbrios iniciais, é necessário aumentar o peso relativo dos votos dos Estados-Membros mais populosos. A reponderação deverá resultar numa maioria qualificada que represente, pelo menos, cerca de dois terços da população total da União.

Note-se, contudo, que uma tal reponderação teria o efeito de deixar de assegurar que qualquer decisão por maioria qualificada associasse, pelo menos, metade do número total de Estados-Membros, como acontece actualmente. Consequentemente, talvez seja desejável inscrever no Tratado que qualquer decisão por maioria qualificada só poderia ser adoptada se associasse pelo menos, metade do número total de Estados-Membros. Tratar-se-ia de consagrar formalmente aquilo que foi sempre a consequência aritmética da ponderação de votos, desde os primeiros Tratados.

Opção 2. Dupla maioria simples

Embora reconheça os seus méritos, a Comissão sublinha a complexidade da ponderação dos votos para uma boa compreensão por parte dos cidadãos. Por isso, é preferível inscrever directamente no Tratado, de forma clara e definitiva, as condições para a tomada de decisão no Conselho que respondem a uma preocupação de compreensão, simplicidade e de democracia das decisões do Conselho. A Comissão recomenda que se preveja que a decisão seja adoptada por maioria qualificada se reunir:

- a maioria simples dos Estados-Membros [13];

[13] A Comissão considera, no entanto, que deveria ser mantida a regra prevista no segundo parágrafo do nº 2 do artigo 205º CE, que determina que a decisão por maioria qualificada tem de contar com o acordo de dois terços dos Estados-Membros quando não for adoptada sob proposta da Comissão.

- representando a maioria da população total da União.

Redefinir deste modo a maioria qualificada constituiria uma demonstração de transparência perante os cidadãos europeus.

Esta dupla maioria distingue-se radicalmente de certas propostas examinadas pela precedente conferência intergovernamental, nos termos das quais a maioria qualificada teria de reunir simultaneamente uma maioria qualificada da população europeia e uma maioria qualificada do número de votos expressos. A Comissão considera que essas propostas contradizem o objectivo geral de simplificação e de transparência e tornariam muito mais complexas e difíceis as tomadas de decisões.

A dupla maioria simples permitiria que fosse tomado directamente em conta o peso relativo dos Estados-Membros em termos de população, o que beneficiaria os países mais populosos. Esse peso relativo seria, por definição mantido com os alargamentos sucessivos da União. Dado que inclui a obrigação de associar, pelo menos, metade dos Estados-Membros, este método impediria que alguns Estados-Membros mais populosos adoptassem qualquer decisão contra uma maioria de Estados-Membros menos populosos. Esta última condição coloca em pé de igualdade todos os Estados-Membros, independentemente da sua importância demográfica.

As dificuldades práticas da dupla maioria simples situam-se essencialmente ao nível do cálculo concreto da maioria qualificada. Seria necessário definir quais os dados populacionais a tomar em consideração (qual o ano de referência, qual a periodicidade para a revisão dos dados-).

Contudo, a dupla maioria simples tem a vantagem da simplicidade e da transparência. Além disso, é um sistema que não precisaria de ser alterado com cada nova adesão.

A Comissão propõe à conferência:

- Embora reconhecendo o mérito de um sistema de reponderação dos votos que asseguraria que a maioria qualificada represente cerca de dois terços da população da União e 70% do total dos votos, sem que seja possível a adopção de qualquer decisão por uma minoria dos Estados-Membros, a Comissão recomenda que se preveja no Tratado que uma decisão tomada por maioria qualificada reuna a maioria simples dos Estados-Membros representando a maioria da população total da União.

13. As formas de cooperação reforçada

O Tratado de Amsterdão introduziu nos tratados as disposições de ordem geral que permitem aos Estados-Membros criar, sob certas condições, uma cooperação reforçada recorrendo às instituições, procedimentos e mecanismos previstos nos tratados (artigos 43º a 45º e 40º do Tratado da União Europeia; artigo 11º do Tratado CE). A cooperação reforçada não existe no domínio da política externa e de segurança comum, que prevê, no entanto "a abstenção construtiva" (2º parágrafo do nº 1 do artigo 23º do TUE).

A própria natureza do próximo alargamento justifica que nos preocupemos em tornar estas novas disposições tão operacionais quanto possível. O carácter mais heterogéneo da União alargada não deve obstar à vontade de alguns dos países utilizarem o quadro institucional da União para cooperarem mais estreitamente.

A Comissão não recomenda que sejam modificadas as condições de fundo previstas no nº1 do artigo 11º do Tratado CE e no nº1 do artigo 43ºdo Tratado da União Europeia. Parece-lhe ser essencial, com o alargamento, preservar o acervo comunitário e a base comum das políticas comunitárias que são actualmente desenvolvidas pelos quinze Estados-Membros. As disposições sobre a cooperação reforçada não se destinam a ser utilizadas pelos Estados-Membros actuais para minorar as obrigações dos futuros Estados-Membros. É óbvio que, em certos sectores, será necessário de prever períodos transitórios para permitir que os novos Estados-Membros apliquem completamente o acervo da União. No entanto, não poderá haver transigência quanto ao conteúdo desse acervo nem quanto à necessidade de levar a cabo essa convergência. É isto, de facto, que está em jogo no processo de alargamento.

A Comissão propõe no entanto, duas modificações nas condições formais prevista actualmente pelos Tratados para a instauração de uma cooperação reforçada. Com o alargamento, é possível que seja maior a necessidade de recorrer às cooperações reforçadas e seria conveniente evitar que os Estados que pretendam cooperar entre si mais estreitamente se situem no exterior do quadro institucional previsto pelos tratados, como aconteceu, por exemplo, com a convenção de Schengen, numa altura em que o Tratado não permitia outra alternativa.

A primeira diz respeito ao número mínimo de Estados-Membros exigido para instaurar uma cooperação reforçada no quadro institucional da União. O Tratado prevê actualmente que qualquer cooperação reforçada nestes termos tem de abranger a maioria dos Estados-Membros (nº 1 do artigo 43º), isto é, um número mínimo de oito nas condições actuais. A Comissão considera que um limiar de um terço dos Estados-Membros deveria ser previsto após o alargamento. De facto, as condições de fundo que enquadram o recurso às cooperações reforçadas são suficientemente estritas para evitar a multiplicação dessas iniciativas e o risco de fragmentação excessiva da União - tanto mais que é necessário obter adicionalmente o acordo da maioria qualificada dos Estados-Membros para que possa ser instaurada esta cooperação reforçada.

A segunda modificação consiste em suprimir a possibilidade para qualquer Estado-Membro de solicitar uma decisão unânime do Conselho Europeu quando se opuser à decisão duma maioria qualificada de Estados-Membros de autorizarem uma cooperação reforçada. Numa União alargada, esta possibilidade de veto seria um obstáculo excessivo à utilização do mecanismo de cooperação reforçada, que é essencial.

Além destas duas modificações, a Comissão propõe que, futuramente, o Tratado permita que seja instaurada uma cooperação reforçada em matéria de política externa e de segurança comum. Seria conveniente fixar igualmente em um terço dos Estados-Membros o número mínimo de Estados-Membros de definir as condições de fundo necessárias para que esta cooperação seja utilizada em circunstâncias precisas e não seja prejudicial para a integração já alcançada neste domínio.

A Comissão propõe à conferência:

- que seja suprimida a possibilidade de qualquer Estado-Membro submeter a autorização para instaurar uma cooperação reforçada a decisão por unanimidade do Conselho Europeu (supressão do segundo parágrafo do nº 2 do artigo 11º do Tratado CE e supressão do segundo parágrafo do nº 2 do artigo 40º do Tratado UE) ;

- que seja fixado em um terço dos Estados-Membros o número mínimo necessário para instaurar uma cooperação reforçada no âmbito do Tratado ;

- que seja prevista a possibilidade de instaurar sob certas condições cooperações reforçadas no domínio da política externa e de segurança comum.

CONCLUSÃO

A União tem de melhorar o seu funcionamento e tem também de se munir para conseguir responder ao desafio do alargamento. Tem de demonstrar, lançando-se numa verdadeira reforma profunda das suas instituições, que dispõe da vontade política necessária para enfrentar as responsabilidades que sabe ter de assumir ao abrir as suas portas aos novos Estados-Membros.

Os novos compromissos recentemente assumidos perante os países candidatos impõem uma adaptação profunda e duradoura da arquitectura institucional da União.

A estrutura institucional que sairá desta Conferência Intergovernamental e dos trabalhos em curso de revisão do funcionamento das instituições tem de ser, por uma lado, suficientemente sólida para que seja evitada a paralisia da actuação comunitária e, por outro, suficientemente flexível para que seja mantido o rumo do nosso objectivo de integração europeia. Aquilo que for decidido na conferência será o enquadramento da Europa política do futuro.

Considerar que as grandes reformas institucionais podem ficar à espera duma conferência posterior é uma ilusão perigosa que a Comissão tenciona combater. Uma segunda conferência implicaria o risco de atrasar o alargamento que tem de ser a preparado pela actual reforma.

Está previsto que a presente conferência esteja concluída no final do ano 2000. Não se pode admitir que encerre os seus trabalhos deixando para trás questões que fiquem por resolver. Temos a obrigação de alcançar resultados, pois disso depende a credibilidade da União. Esta obrigação é-nos também imposta pelas expectativas dos cidadãos empenhados no sucesso deste espaço europeu de paz e de solidariedade que desejam partilhar e compreender melhor. A reforma que a conferência vai adoptar deve, portanto, constituir uma ocasião para promover um verdadeiro diálogo com o cidadão.

As instituições europeias, e sobretudo os Estados-Membros, devem empenhar-se nesse diálogo. A Comissão contribuirá com os meios necessários para permitir que haja um verdadeiro debate acerca da reforma institucional e do futuro da Europa.

O Conselho Europeu de Helsínquia definiu as regras par uma associação estreita e concreta do Parlamento Europeu aos trabalhos da conferência. A Comissão deseja que, com base em tais regras, a concertação com a Senhora Presidente e com os representantes do Parlamento seja a mais aberta e mais construtiva possível, ao longo de todo o processo de negociações. A Comissão acolherá, com esse espírito de cooperação e de escuta, as propostas apresentadas pelo Parlamento Europeu.

Com esse mesmo espírito, a Comissão participará na explicações e diálogos necessários com os Parlamentos nacionais.

A reforma que estamos a iniciar destina-se sobretudo a reforçar as estruturas da Europa alargada. Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu de Helsínquia, proceder-se-á a um intercâmbio periódico de pontos de vista com os países candidatos à adesão. Os países do Espaço Económico Europeu serão igualmente informados acerca da evolução das negociações.

Projectos de artigos

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O PARLAMENTO EUROPEU

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

A COMISSÃO

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Composição da Comissão - Opção 1

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Composição da Comissão - Opção 2

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O TRIBUNAL DE CONTAS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O COMITÉ DAS REGIÕES

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

PROCEDIMENTOS DECISIONAIS

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

COOPERAÇÃO REFORÇADA

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Anexo 1

Lista das disposições que se manteriam sujeitas à regra da unanimidade, enquanto excepção ao princípio da maioria qualificada

1) Decisões do Conselho que têm de adoptadas pelos Estados-Membros em conformidade com as respectivas normas constitucionais.

- direitos adicionais para os cidadãos europeus (art. 22º CE)

- processo eleitoral uniforme para o Parlamento Europeu ( nº 4 do art. 190º CE)

- disposições relativas ao sistema de recursos próprios (art. 269º CE)

2) Decisões institucionais essenciais ou que afectem o equilíbrio institucional [14]

[14] As disposições relativas à modificação do número de membros da Comissão (nº 1 do art. 231º CE) e à não substituição de um membro da Comissão (segundo § do art. 215º CE) devem ser revista no âmbito das regras relativas à composição da Comissão.

- adaptação das competências do Tribunal de Justiça no Espaço de Liberdade, de Segurança e de Justiça (nº 2 do art. 67º CE)

- medidas e assistência financeira comunitárias em caso de graves dificuldades (nº 1 e, parcialmente, nº 2 do art. 100º)

- disposições que substituem o protocole relativo ao défice excessivo ( nº 14 do art. 104º)

- alteração do protocolo relativo aos estatutos do SEBC (nº 5 do art. 107º CE)

- fixação da taxa para a substituição de uma moeda nacional pelo Euro (nº 5 do art. 123º CE)

- fixação de princípios e de regras em matéria de atribuição de competências de execução (art. 202º CE)

- aumento do número de membros do Tribunal de Justiça e de advogados-gerais (art. 221º e 222º CE) [15]

[15] A eventual aplicação da maioria qualificada às disposições relativas à composição do Tribunal de Justiça (artigos 221º e 222º e nº 2 do artigo 225º CE), à alteração do Título III do Estatuto do Tribunal de Justiça e à aprovação do regulamento processual do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância (artigo 245º e nº 4 do artigo 225º CE) será reexaminada na contribuição posterior da Comissão, relativa ao Tribunal de Justiça.

- composição do Tribunal de Primeira Instância (nº 2 do art. 225º CE)(**)

- fixação das categorias de acções para o Tribunal de Primeira Instância (nº 2 do art. 225º CE)

- alteração do título III do Estatuto do Tribunal de Justiça (segundo § do art. 245º CE)(**)

- aprovação do regulamento processual do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância (terceiro § do art. 245º, nº 4 do art. 225º CE)

- regime linguístico das instituições (art. 290º CE)

- adopção das disposições adequadas para atingir um dos objectivos da Comunidade sem que o Tratado tenha previsto os poderes de acção necessários (art. 308º CE)

3) Decisões nos domínios da fiscalidade e da segurança social, não relacionadas com o bom funcionamento do mercado interno

- harmonização das legislações fiscais (reformulação dos art. 93º e 95º CE )

- harmonização das legislações em matéria de segurança social (reformulação do nº 3, primeiro travessão, do art. 137º CE)

4) Paralelismo entre as decisões internas e externas

- acordos sobre taxas Euro/moedas estrangeiras (nº 1 do art. 111º CE)

- associação dos países e territórios ultramarinos (art. 187º CE)

- conclusão de acordos que requerem a unanimidade no plano interno (nº 2 do art. 300º CE)

- acordos de associação (nº 2 do art. 300º e art. 310º CE)

5) Derrogações às regras comuns do Tratado

- aplicação de restrições à circulação de capitais provenientes ou com destino a países terceiros (nº 2 do art. 57º CE)

- derrogação à clausula de "standstill" em matéria de transportes (art. 72º CE)

- compatibilidade dos auxílios com o mercado comum (nº 2 do art. 88º CE)

Anexo 2

Consequências da aplicação do princípio da maioria qualificada

Disposições jurídicas que passariam a ser objecto de deliberação por maioria qualificada no Conselho

A. medidas de natureza legislativa (a decidir por procedimento de co-decisão) [16]

[16] O artigo 94º CE poderá ser suprimido na sequência da reformulação dos artigos relativos à fiscalidade, dado que já só é utilizado para a harmonização fiscal (as duas outras excepções à aplicação do artigo 95º CE referidas no seu nº 2, a saber, a livre circulação de pessoas e os direitos e interesses dos trabalhadores, são regidas por outras disposições do Tratado).

- medidas para combater a discriminação em razão do sexo, raça, etc. (art. 13º CE)

- disposições para facilitar o direito de circulação e de permanência (art. 18º CE), já em procedimento de co-decisão

- coordenação das legislações em matéria de segurança social dos trabalhadores (art. 42º CE), já em procedimento de co-decisão [17]

[17] Esta disposição tem de ser reformulada a fim de passar a cobrir, não apenas todos os trabalhadores migrantes, mas todos os cidadãos europeus que usam o seu direito de circulação e permanência na União.

- acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício, alteração dos princípios legislativos existentes (nº 2 do art. 47º CE), já em procedimento de co-decisão

- medidas para concretizar o Espaço de Liberdade, de Segurança e de Justiça (art. 67º CE), reformulação do artigo para que o procedimento de co-decisão seja aplicado automaticamente às regras gerais de natureza legislativa de todos os domínios do título IV, após o período de transição de cinco anos

- princípios do regime dos transportes susceptíveis de afectar o nível de vida em certas regiões, exploração dos equipamentos (nº 2 do art. 71º CE)

- medidas no domínio da política social (nº 3 do art. 137º e nº 2 do art. 139º CE), salvo reformulação das disposições relativas à segurança social

- certas disposições na política do ambiente (nº 2 do art. 175º CE)

- fundos estruturais e Fundo de Coesão (art. 161º CE) e outras acções específicas em prol da coesão económica e social (3º § do art. 159º CE)

- Regulamento Financeiro (art. 279º CE)

B. Outras medidas

- extensão do campo de aplicação da política comercial comum a todos os serviços, aos investimentos e aos direitos de propriedade intelectual (art. 133º CE), reformulação do artigo para aplicar directamente a maioria qualificada nestes domínios e para aplicar a co-decisão à regras gerais unilaterais de natureza legislativa no domínio da política comercial

- cultura (art. 151º CE), já em procedimento de co-decisão

- política industrial (art. 157º CE)

- armas de guerra (art. 296º CE)

C. Disposições institucionais

- direito de voto nas eleições para o Parlamento Europeu e nas eleições municipais (art. 19º CE)

- conferir ao BCE atribuições específicas de supervisão prudencial (nº 6 do art. 105º CE)

- representação externa no âmbito da UEM ( nº 4 do art. 111º)

- medidas necessárias para a introdução do Euro (nº 4 do art. 123º CE)

- incumbir a Comissão de funções em matéria de política social (art. 144º CE)

- aprovação do estatuto dos membros do Parlamento Europeu (nº 5 do art. 190º CE)

- fixação da ordem da presidência do Conselho (art. 203º CE)

- nomeação do Secretário-Geral e Secr-Ger. Adjunto do Conselho (nº 2 do art. 207º CE)

- nomeação dos membros do Tribunal de Contas (nº 3 do art. 247º CE)

- nomeação dos membros do Comité Económico e Social (art. 258º CE)

- nomeação dos membros do Comité das Regiões (art. 263º CE)

D. Disposições que têm de ser parcialmente reformuladas para distinguir as áreas sujeitas a maioria qualificada das que se mantêm sujeitas à unanimidade

- harmonização de certas disposições legislativas no domínio fiscal (reformulação dos art. 93º e 95º CE )

- medidas no domínio da segurança social (reformulação do nº 3, primeiro travessão, do art. 137º CE)

Anexo 3

Extrapolação do sistema actual de composição do Parlamento Europeu e da Comissão, bem como da ponderação de votos no Conselho

Extrapolação do sistema actual de composição do Parlamento Europeu e da Comissão, bem como da ponderação de votos no Conselho

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Nota estatística: Dados: Eurostat 1999 com excepção de Malta (dados 1998) e Turquia (fonte nacional - FMI). Estimativas: Alemanha, Reino Unido e Turquia. Provisórios: França e Irlanda.

Aviso

1. Este quadro é apresentado unicamente para fins ilustrativos, não comprometendo a Comissão.

2. Para a boa compreensão do quadro, há que ter em conta que os números actuais da população dos Estados-Membros são diferentes dos existentes no momento em que foram tomadas as decisões sobre o número de mandatos do Parlamento Europeu e o número de votos no Conselho.