DOCUMENTO DE REFLEXÃO DA COMISSÃO "A COMISSÃO E AS ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS:O REFORÇO DA PARCERIA"

1. Introdução

Nas duas últimas décadas, a parceria entre a Comissão Europeia e as ONG desenvolveu-se a todos os níveis. Esta intensificação abrangeu um conjunto de questões, do diálogo sobre políticas e respectivos resultados à gestão de projectos e programas, simultaneamente na UE e nos seus países parceiros. Este processo decorre de um certo número de factores interligados, relativos tanto à alteração e à evolução das próprias instituições europeias como ao desenvolvimento das ONG. À medida que a Comissão Europeia adquiria responsabilidades suplementares em vários novos domínios, crescia o número de ONG activas na Europa e fora dela, bem como o seu âmbito de actividade. Esta tendência ressalta do número crescente de ONG nacionais que criam ou que aderem a associações e redes europeias frequentemente com sede em Bruxelas. Com o alargamento da UE que se perfila num horizonte não muito longínquo e com o maior interesse do público relativamente aos assuntos europeus, não existe qualquer razão para que este processo abrande, bem pelo contrário.

Apesar de a actual prática da Comissão comprovar claramente a sua vontade de manter e reforçar a sua parceira com as ONG, as estruturas e os procedimentos não acompanharam esta evolução. Actualmente, mais de 1 milhar de milhão de euros por ano são afectados a projectos de ONG directamente pela Comissão, na sua maior parte no domínio das relações externas para a cooperação para o desenvolvimento, direitos humanos, programas de apoio à democracia e, em especial, ajuda humanitária (em média, 400 milhões de euros). Outras dotações importantes situam-se no sector social (cerca de 70 milhões de euros), na educação (cerca de 50 milhões de euros) e na protecção do ambiente na União Europeia. Várias centenas de ONG na Europa e no mundo recebem fundos da União Europeia. Por conseguinte, a Comissão contribuiu substancialmente a fim de atingir o nível de ajuda dado pelo público europeu às ONG, sublinhando desta forma a importância de manter um nível elevado de ajuda pública para apoiar o papel das ONG.

Contudo, a complexidade das políticas comunitárias, bem como o número crescente de regulamentos e fontes de financiamento (rubricas orçamentais), às quais acrescem os recentes problemas de segurança financeira criaram uma grande incerteza entre as ONG quanto à cooperação com a Comissão. Tanto a Comissão como as ONG pretendem estabelecer as suas relações em novas bases. Esta iniciativa parte do reconhecimento pelas ONG de que muitas áreas de política se decidem agora a nível europeu, bem como do aumento do financiamento da União Europeia disponível para as ONG. Uma nova Comissão empenhada na mudança e na reforma significa ter chegado a altura certa para tomar uma nova iniciativa.

A Comissão lançou recentemente um vasto processo de reforma administrativa, que tem nomeadamente por objectivo um comportamento mais baseado na noção de serviço e uma melhoria da cultura de gestão da instituição. Será desenvolvido um maior esforço para melhorar a transparência e a responsabilização face aos seus principais interlocutores e para reforçar a eficácia, por exemplo, acelerando os pagamentos a todos os beneficiários. Estes objectivos reflectem-se no presente documento de reflexão, que representa um passo em frente na definição e melhoria de uma relação que irá obviamente evoluir.

1.1. Objectivo do documento de reflexão

O presente documento tem um duplo objectivo. Em primeiro lugar, dar uma panorâmica geral das relações existentes entre a Comissão e as ONG e fazer o ponto da situação sobre certos problemas actuais. Em segundo lugar, indicar eventuais vias para desenvolver estas relações, abordando as medidas necessárias para melhorar e reforçar as relações entre a Comissão e as ONG.

Este documento de reflexão trata em especial da questão do apoio dado pela Comissão às actividades das ONG e refere métodos mais eficazes de diálogo e de consulta. Examina igualmente as medidas que permitem organizar melhor o financiamento comunitário das actividades geridas pelas ONG e propõe meios para estabelecer um quadro mais coerente a nível da Comissão para a cooperação, organizada até agora numa base sectorial.

Simultaneamente, o diálogo e a cooperação entre a Comissão e as ONG estão a funcionar bem em alguns domínios, o que poderia servir de modelo para outras áreas. O objectivo de reexaminar as relações entre a Comissão e as ONG não consiste de modo algum em impor restrições nos casos em que estas relações são satisfatórias, mas sim em alargar as "boas práticas" a todos os sectores.

Certos Estados-Membros estão também a examinar actualmente a questão da cooperação com as ONG ou fizeram-no recentemente e as suas propostas revelaram-se muito úteis para o presente documento.

O presente documento deve também relançar o processo em curso de avaliação interna e externa da cooperação entre a Comissão e as ONG. Ainda que apresente uma declaração inicial de base sobre os princípios a longo prazo da Comissão e o compromisso face ao sector das ONG, é evidente que as propostas específicas devem ser estabelecidas de forma coerente no âmbito do processo global de reforma administrativa.

1.2. Características comuns das organizações não governamentais

O sector das ONG tem frequentemente sido descrito como um sector extremamente diverso, heterogéneo e que agrupa organizações cujos objectivos, estrutura e motivações variam consideravelmente. Por conseguinte, não é fácil encontrar uma definição comum da expressão "organização não governamental". Esta não pode basear-se numa definição legal tendo em conta a grande diversidade das legislações que regem as actividades das ONG; uma ONG pode ter por exemplo o estatuto de organização caritativa, de associação sem fins lucrativos ou de fundação. A expressão "ONG" pode contudo ser utilizada genericamente para descrever toda uma série de organizações que têm em comum as seguintes características [1]:

[1] A presente lista inspira-se na das características comuns das associações propostas pela Comissão na sua Comunicação de Junho de 1997 denominada "Promoção do papel das associações e das fundações na Europa" (COM/97/0241 final).

- as ONG não são criadas para realizar benefícios pessoais. Ainda que possam ter assalariados e desenvolver actividades que produzam receitas, não distribuem lucros aos seus membros nem à sua direcção;

- as ONG têm um carácter benévolo, ou seja, são constituídas a título benévolo e existe em geral um elemento de participação benévolo na sua organização;

- as ONG distinguem-se dos agrupamentos informais ou ad hoc por disporem de uma certa base formal ou institucional. Em geral, as ONG têm estatutos legais ou um outro documento que define a sua missão, os seus objectivos e o seu âmbito de acção. São responsáveis perante os seus membros e os seus doadores;

- as ONG são independentes, em especial do Governo e dos poderes públicos em geral, bem como dos partidos políticos ou das organizações comerciais;

- as ONG são desinteressadas quanto aos objectivos que prosseguem e aos valores que defendem. O seu objectivo consiste em tomar parte activa na vida pública em geral, relativamente a questões e problemas associados ao bem estar geral da população, de certos grupos específicos da população ou da sociedade no seu conjunto. Não defendem os interesses comerciais ou profissionais dos seus membros.

Apesar de estas características comuns poderem ajudar a definir a noção de "ONG", é conveniente recordar que a sua dimensão e o seu âmbito de actividade podem variar de forma considerável. Algumas ONG são compostas por um número de pessoas bastante limitado, enquanto outras podem contar com milhares de membros e centenas de efectivos. A nível funcional, as ONG podem ter essencialmente actividades operacionais ou de defesa de certos interesses. As ONG operacionais contribuem para a prestação de serviços (tal como no domínio da protecção), enquanto o principal objectivo das ONG que defendem certos interesses é o de influenciar a política dos poderes públicos e a opinião pública em geral.

Numa acepção mais lata, os sindicatos e as organizações sectoriais ou profissionais podem igualmente ser consideradas organizações não governamentais. No entanto, o presente documento refere-se essencialmente às organizações activas no chamado "terceiro sector", ou seja, nos domínios não governamental e não económico. No entanto, deve acrescentar-se que a abordagem proposta no presente documento no que diz respeito aos procedimentos de consulta deve servir de modelo para outras categorias de organizações, caso estas consultas não se desenvolvam num quadro específico (por exemplo, o diálogo social).

1.3. Justificação da cooperação entre a Comissão e as organizações não governamentais

A cooperação existente e o desejo de a reforçar e de a desenvolver baseiam-se em cinco considerações essenciais:

1.3.1 Reforçar a democracia participativa

O processo de tomada da decisão na UE é em primeiro lugar e principalmente legitimado pelos representantes eleitos pelos povos europeus. Contudo, as ONG podem contribuir para reforçar uma democracia mais participativa quer na União Europeia quer fora dela.

A União Europeia baseia-se nos princípios da liberdade, democracia, respeito dos direitos do homem e liberdades fundamentais, bem como no Estado de direito, princípios comuns aos Estados-Membros. O direito de associação dos cidadãos para prosseguirem um objectivo comum constitui uma liberdade fundamental numa democracia. Ao pertencer a uma associação, os cidadãos têm a possibilidade de participar activamente na vida social de uma forma diferente, ou a título complementar, da adesão a partidos políticos ou a sindicatos. Para além disso, reconhece-se que as ONG constituem uma componente importante da sociedade civil e apoiam de forma eficaz os regimes democráticos. Os Governos e as organizações internacionais conferem-lhe agora mais importância e fazem-nas participar no processo de elaboração de políticas e de tomada de decisão.

Este aspecto constitui um elemento particularmente importante no contexto do alargamento. Segundo os critérios de Copenhaga, a adesão à União Europeia pressupõe que o país candidato disponha de instituições estáveis que garantem a democracia, o Estado de direito, o respeito dos direitos do homem e o respeito e a protecção das minorias. As ONG podem desempenhar um papel não negligenciável no desenvolvimento da democracia e da sociedade civil nos países candidatos.

Desenvolver e consolidar a democracia constitui igualmente o objectivo geral prosseguido pela Comunidade na sua cooperação com os países em desenvolvimento, ultrapassando portanto em muito o processo de alargamento. A parceria com ONG locais nos países em desenvolvimento assume um interesse especial nesta perspectiva.

1.3.2 Representar as posições de grupos específicos de cidadãos junto das instituições europeias

O papel das ONG de representação junto das instituições europeias de certas categorias de cidadãos (por exemplo, as pessoas com deficiência ou as minorias étnicas) ou apresentar questões específicas (tais como a protecção do ambiente, o bem-estar dos animais, o comércio mundial). Em especial, muitas ONG conseguem atingir os grupos de população mais pobres e mais desfavorecidos, permitindo-lhes que façam ouvir a sua voz, uma vez que nem sempre têm acesso a outros canais de expressão.

No contexto europeu, as ONG desempenham este papel não apenas relativamente à Comissão, mas igualmente face ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social, ao Comité das Regiões e ao Conselho. O seu papel na definição e na execução das políticas contribuem para que a União Europeia seja aceite pela opinião pública. Em certos casos, desempenham um papel de equilíbrio nas actividades e nos pareceres de outros agrupamentos de interesses na sociedade.

1.3.3 Contribuir para a definição das políticas

As competências específicas que as ONG podem introduzir nas discussões políticas. Graças aos laços que desenvolvem a nível local, regional, nacional e europeu, as ONG podem contribuir com conhecimentos muito úteis para a definição das políticas europeias. Assim, podem dar informação sobre o êxito ou o fracasso de políticas bem precisas, permitindo desta forma que a Comissão defina e execute as suas políticas, tendo plenamente em consideração a sua responsabilidade política.

1.3.4 Contribuir para a gestão de projectos

O contributo específico que as ONG podem fornecer para a gestão, supervisão e avaliação dos projectos financiados pela União Europeia. A contribuição das ONG afigura-se particularmente importante quando se trata de problemas como a exclusão social e a discriminação, a protecção da natureza ou ainda a prestação de ajuda humanitária e ao desenvolvimento. O saber-fazer e a dedicação do pessoal das ONG e a sua disponibilidade para trabalharem em condições difíceis significa que as ONG são parceiros vitais para a Comissão, tanto na União Europeia como fora dela.

1.3.5 Contribuir para a integração europeia

Ao incentivar as ONG nacionais a colaborarem para atingirem objectivos comuns, as redes europeias de ONG contribuem de uma forma importante para a formação de uma "opinião pública europeia", geralmente considerada como uma condição prévia para o estabelecimento de uma verdadeira entidade política europeia. Contribuem igualmente para a promoção da integração europeia de uma forma prática e frequentemente a nível das bases.

Para além disso, a capacidade das associações e redes de ONG europeias para canalizarem e centralizarem os pontos de vista das várias ONG nacionais é de grande utilidade para a Comissão.

Por conseguinte, reforçar a relação entre a Comissão e as ONG pode ajudar ambas as partes a terem mais êxito na prossecução dos seus respectivos objectivos. Simultaneamente, a Comissão necessitará de reconhecer e apoiar o desenvolvimento e a independência do sector das ONG.

1.4. Relações existentes

Os diferentes aspectos das relações que a Comissão desenvolve actualmente com as ONG podem ser resumidos da seguinte forma:

- promover o desenvolvimento do diálogo civil e da sociedade civil a nível europeu e reforçar a sociedade civil enquanto objectivo dos programas de cooperação com os países terceiros;

- dialogar/discutir com os representantes das ONG e consultá-los no contexto da definição das políticas. Certas ONG e redes de ONG, em especial a nível europeu, foram criadas ou seleccionadas para fornecerem informações e darem a conhecer a sua experiência e o seu saber-fazer. Algumas direcções-gerais criaram estruturas específicas a fim de proporcionar um enquadramento para o diálogo;

- as ONG enquanto centros de informação. As ONG europeias e respectivas redes e membros nacionais podem servir à Comissão como canais suplementares para garantir que a informação sobre a União Europeia e as políticas comunitárias chegue a uma audiência mais vasta das pessoas implicadas nessas políticas e por elas afectadas;

- financiar as actividades desenvolvidas pelas ONG, na Comunidade e no estrangeiro, que são conformes às políticas comunitárias e contribuem para a sua aplicação. Estes programas caracterizam-se pelo número elevado de acções financiadas propostas pelas próprias ONG;

- as ONG enquanto actores responsáveis pela execução dos programas e projectos comunitários, em especial no âmbito da cooperação com os países terceiros. Nestes casos, as ONG foram escolhidas enquanto parceiros devido à sua especificidade e ao seu saber-fazer e capacidade técnica.

1.5. Problemas que actualmente entravam a cooperação

Os problemas que se seguem ilustram os domínios em que a cooperação entre a Comissão e as ONG poderia ser utilmente melhorada:

- a cooperação com as ONG é organizada numa base sectorial (ambiente, assuntos sociais, ajuda humanitária e ao desenvolvimento, comércio, etc.), o que explica as diferenças consideráveis nas suas relações com a Comissão de sector para sector no que diz respeito ao acesso à informação, à organização do diálogo e da consulta e à disponibilidade do financiamento de base. Embora reconhecendo a especificidade dos diferentes sectores, a maior parte das ONG considera que a Comissão poderia desenvolver um maior esforço a fim de definir uma abordagem coerente para o conjunto dos seus serviços;

- a informação fornecida às ONG, em especial no que diz respeito aos financiamentos e aos procedimentos financeiros, é insuficiente. Estas apreciariam certamente poderem dispor de uma melhor informação relativamente aos procedimentos de pedidos e formulários mais compreensíveis;

- o sector das ONG é um sector dinâmico e em evolução constante. Os serviços da Comissão consideram muitas vezes difícil acompanhar esta evolução; em especial, não estão suficientemente informados sobre as diferentes ONG com as quais entram em contacto;

- os procedimentos internos da Comissão são frequentemente complexos. Ainda que as ONG se tenham congratulado no seu conjunto com o Vademecum da Comissão sobre a gestão das subvenções, que apresenta regras claras, estão preocupadas com a possibilidade de a exigência de rigor financeiro vir a sobrecarregar ainda mais as ONG que solicitam um financiamento;

- no âmbito da sua política global em matéria de transparência, a Comissão deveria fornecer às ONG uma melhor informação e melhorar a sua comunicação a fim de estabelecer uma verdadeira parceria.

Algumas das consequências da situação actual são atrasos consideráveis no tratamento dos pedidos, procedimentos desadaptados, em especial no que diz respeito aos projectos de pequena dimensão, bem como uma quebra de confiança.

1.6. Medidas a tomar para que estas relações funcionem

Embora por seu lado a Comissão reconheça que deve melhorar e reforçar as suas relações com as ONG, estas devem igualmente reconhecer que têm uma responsabilidade a assumir para garantir que estas relações funcionam. Cada parceiro deve reconhecer e tomar em consideração as prioridades e as realidades do outro. Tal não exclui evidentemente discussões abertas ou mesmo divergências de pontos de vista.

No domínio do diálogo político, a Comissão deve cumprir as suas responsabilidades interinstitucionais nesta matéria, proporcionando simultaneamente, dentro destes limites, possibilidades de diálogo e de consulta com as ONG enquanto representantes da sociedade civil. A comunidade das ONG deve reconhecer e tomar em consideração esta estrutura institucional formal. Podem existir outras obrigações em matéria de representatividade (ver ponto 2.2), de boa comunicação da informação às organizações membros e de respeito, se for caso disso, da confidencialidade das informações comunitárias.

No que se refere ao financiamento, as ONG devem admitir, por exemplo, a necessidade legítima da Comissão de impor certas condições e determinados controlos para preservar os fundos comunitários. As ONG têm o dever de demonstrar que têm as competências, os sistemas de gestão e os sistemas de controlo de qualidade internos adequados para as actividades de que se encarregam em nome da Comissão.

2. Diálogo e consulta

Os procedimentos de diálogo e de consulta entre as ONG e a Comissão devem ser perspectivados no âmbito do processo democrático de tomada de decisão das instituições europeias. Muitas instituições europeias e, em especial, o Parlamento Europeu, o Comité Económico e Social e o Comité das Regiões, desenvolvem tradicionalmente contactos estreitos com as ONG. A Comissão tem acompanhado com muito interesse as recentes iniciativas tomadas no âmbito do Comité Económico e Social no sentido de reforçar os seus laços com a sociedade civil, nomeadamente com as ONG, a fim de melhorar o diálogo com os cidadãos europeus. Tomou igualmente parte activa na Primeira Convenção das Organizações da Sociedade Civil, organizada pelo Comité Económico e Social em Outubro de 1999.

Neste contexto, o diálogo entre a Comissão Europeia e as ONG complementa de forma importante o processo institucional de definição das políticas. O valor específico destas consultas decorre em primeiro lugar do direito de iniciativa da Comissão. A consulta atempada de todos os interessados no início da definição de uma política corresponde cada vez mais à prática da Comissão no sentido de proceder a uma vasta consulta, em especial, antes de propor medidas legislativas, a fim de melhorar a definição das políticas e aumentar a sua eficácia.

É conveniente notar que, em Junho de 1998, a Comunidade Europeia assinou a Convenção CEE/NU sobre o acesso à informação, a participação do público e o acesso à justiça no domínio do ambiente, denominada Convenção Aarhus.

Ao assinar esta Convenção, a Comunidade Europeia demonstrou os seu empenhamento a nível internacional a favor da transparência e da abertura, bem como a sua vontade de garantir uma consulta adequada do público na elaboração da política comunitária em matéria ambiental.

A ratificação pela Comunidade Europeia da Convenção Aarhus constitui uma prioridade para a Comissão.

2.1. Contactos existentes

Em diversos domínios, a Comissão desenvolveu contactos alargados com as ONG no contexto da definição das políticas. Estes contactos vão desde reuniões ad hoc e da participação de representantes das ONG em grupos de peritos até estruturas mais formais, tais como reuniões regulares com as associações e redes europeias de ONG ou ainda a participação das ONG em comités consultivos no quadro do processo formal de consulta.

Embora seja lógico que a consulta em matéria de definição de políticas e execução de programas ou projectos específicos seja melhor realizada a nível sectorial, é desejável em certas circunstâncias uma certa coordenação geral de carácter horizontal.

A. Reuniões ad hoc entre os serviços da Comissão e as ONG

Na sua Comunicação de 2 de Dezembro de 1992, intitulada "Um diálogo aberto e estruturado entre a Comissão e os grupos de interesses especiais", a Comissão reafirmou a sua convicção de que seria necessário continuar aberta ao exterior [2]. Por conseguinte, a instituição permanece aberta e acessível a toda uma série de organizações, nomeadamente as ONG, que pretendem dar a conhecer o seu ponto de vista.

[2] JO C 63 de 5 de Março de 1993.

Exemplo: As Direcções-Gerais da Agricultura, do Emprego e dos Assuntos Sociais e do Ambiente, bem como as que são responsáveis pela cooperação com os países terceiros, realizam inúmeras reuniões ad hoc com as ONG (tanto europeias como não europeias) relativamente a diversas questões.

B. Diálogo/cooperação estruturados

Existe uma prática bem estabelecida de reuniões sistemáticas e regulares com as ONG a fim de discutir questões políticas, mas fora de qualquer estrutura formal de um comité ou outro órgão formal.

Exemplo - Reuniões bianuais entre os serviços da Comissão e todas as organizações membros da Plataforma das ONG sociais europeias.

Exemplo - O Comité de Ligação das ONG para o Desenvolvimento constitui uma estrutura europeia representativa que conta com grupos de trabalho bem estabelecidos e realiza reuniões trimestrais com a Comissão para discutir questões de política e de carácter processual. Não se trata de uma estrutura consultiva formal, mas uma tradição de 25 anos confere-lhe um tal estatuto "de facto" junto das instituições europeias.

Exemplo - A Direcção-Geral do Comércio realiza trocas de pontos de vista regulares, tanto horizontalmente como sector a sector, sobre as questões ligadas à política comercial e em especial à Organização Mundial do Comércio.

Representantes das ONG acompanharam igualmente a delegação da Comissão à reunião ministerial da OMC que se realizou recentemente em Seattle.

Exemplo - O acordo-quadro de parceria concluído pela ECHO com mais de 160 ONG permite discutir questões de interesse mútuo e examinar em comum os objectivos e princípios da ajuda humanitária.

Exemplo - Duas vezes por ano, as principais ONG pan-europeias activas no domínio do ambiente ("Grupo dos Oito") reúnem-se com o Director-Geral para discutir o programa de trabalho da Direcção-Geral do Ambiente, bem como as relações globais entre as ONG e esta Direcção-Geral. Todos os problemas que surgiram nos seis meses precedentes podem ser discutidos nestas sessões. A Direcção-Geral do Ambiente organiza igualmente duas vezes por ano um "Diálogo sobre a adesão com as ONG da União Europeia e dos países candidatos".

Para ilustrar o valor desta abordagem horizontal, pode citar-se o seminário organizado pela Comissão em Novembro de 1998 para apresentar o Vademecum da Comissão sobre a gestão das subvenções a cerca de 200 representantes de ONG com sede em Bruxelas. Os representantes de quatro "famílias de ONG" (ambiente, assuntos sociais, ajuda ao desenvolvimento e direitos do homem) participaram activamente neste seminário. Os representantes das mesmas quatro "famílias" estão em contacto regular com a rede de gestão das subvenções no âmbito da aplicação do Vademecum. O grupo de acompanhamento considera que a actual cooperação informal é útil e deseja prossegui-la.

C. Consulta formal

Casos em que existe um compromisso político/formal de consulta de uma ONG ou de um agrupamento de ONG relativamente a uma questão específica durante o processo de tomada de decisão. Casos em que as ONG participam enquanto membros ou observadores em grupos/comités consultivos com procedimentos definidos.

Exemplo: O Comité Consultivo das Cooperativas, Mutualidades, Associações e Fundações foi oficialmente criado pela Comissão para a aconselhar em matéria de políticas que envolvam a economia social (incluindo o sector das instituições sem fins lucrativos/ONG).

Exemplo: Durante cerca de 40 anos, os comités consultivos agrícolas constituiram de mecanismos formais para a consulta regular e sistemática das ONG e das organizações socioprofissionais.

Exemplo: A União Europeia propõe actualmente que seja atribuído um papel consultivo formal às organizações da sociedade civil na Europa e nos países ACP na futura Convenção pós-Lomé, quer a nível das instituições, quer para a definição e aplicação dos programas.

2.2. Papel específico das associações e redes de ONG europeias

É importante que as ONG e os agrupamentos de ONG sejam democráticos e transparentes no que diz respeito aos seus membros e à sua representatividade. Neste contexto, a Comissão Europeia incentiva estas organizações a agruparem-se em associações e redes comuns a nível europeu, dado que estas formas de colaboração facilitam consideravelmente o processo de consulta. No entanto, para que essas consultas se possam realizar através destas associações e redes, estas organizações devem assegurar-se de que a sua estrutura é representativa, em especial no que diz respeito ao seu enraizamento nos diferentes Estados-Membros da União Europeia. A representatividade, que constitui sem dúvida um critério importante, não deve no entanto constituir o único factor determinante para a participação num comité consultivo ou no diálogo com a Comissão. Outros factores, tais como a experiência comprovada e a capacidade para contribuir de forma substancial para a discussão, são igualmente importantes.

2.3. Melhoria das formas de diálogo e de consulta com as ONG

A Comissão defende o princípio da gestão aberta dos assuntos público e considera por conseguinte necessário definir um certo número de princípios orientadores claros a fim de que as consultas sistemáticas e regulares com as ONG se desenvolvam também de uma forma útil, eficaz e transparente.

2.3.1 Orientações para as boas práticas em matéria de consulta

A fim de serem úteis para ambas as partes, o diálogo e a consulta exigem em primeiro lugar e principalmente uma boa planificação e um elevado grau de empenhamento por parte de todos os participantes ao longo do processo. A Comissão deseja por conseguinte definir um conjunto de princípios que permitam estruturar melhor o diálogo que desenvolve com as ONG. Este processo deve dar origem à elaboração de uma série de recomendações que incluam as melhores práticas em matéria de consulta, que deveriam ser utilizadas por todos os serviços da Comissão.

É conveniente neste contexto examinar os pontos que se seguem, ainda que continuem abertos ao debate mais aprofundado com as ONG parceiras da Comissão, cujo ponto de vista sobre a melhor forma de melhorar o diálogo com esta instituição será tomado em consideração:

- Como definir melhor o âmbito e a natureza do diálogo ou da consulta e garantir uma publicidade adequada destes debates-

- Como fornecer informações de base suficientes e atempadamente a fim de que as ONG possam consultar de forma adequada os seus próprios membros (ajudando assim a melhorar a qualidade e a representatividade do contributo das ONG), numa linguagem e num estilo acessível à audiência das ONG-

- Como divulgar da forma mais eficaz os pareceres expressos pelas ONG destinados aos serviços/funcionários competentes da Comissão e, tanto quanto possível, garantir que essas ONG sejam informadas sobre o modo como o seu contributo e os seus pareceres influenciaram a eventual decisão final, de forma a transformar esta relação num verdadeiro diálogo-

- Quais os meios mais apropriados (Internet, correio electrónico, listas de destinatários e boletins de informação) para assegurar uma ampla publicidade ao conjunto do processo de consulta-

- Como estabelecer em conjunto o programa das consultas- A Comissão deve dispor de recursos (funcionários) suficientes para fornecer a assistência necessária para a organização, gestão e acompanhamento de qualquer processo de consulta e de diálogo, quer para recolher o parecer das ONG sobre um Livro Verde ou um documento de reflexão, quer para a organização de reuniões.

- Como seleccionar da melhor forma as ONG a incluir nos diferentes processos de consulta- Em determinados sectores, a Comissão deveria ter os seus próprios critérios objectivos e previamente estabelecidos para a selecção das ONG para efeitos de diálogo ou consulta, nomeadamente:

- a sua estrutura e membros;

- a transparência da sua organização e o seu modo de funcionamento;

- a sua participação anterior em comités e grupos de trabalho;

- a sua experiência, que comprove a sua competência para intervir num domínio específico;

- a sua capacidade para funcionar como catalisador para a troca de informações e de pontos de vista entre a Comissão e os cidadãos.

É conveniente recordar que a selecção, pela Comissão, dos seus interlocutores segundo tais critérios pode não ser possível ou adequada em todos os seus sectores de actividade. A auto-selecção pela comunidade das ONG, através da designação de representantes e criação de redes ou plataformas, pode constituir uma alternativa útil.

2.3.2 Melhoria da transparência

Na prática, maior transparência significa mais informação sobre a forma como a Comissão selecciona os seus parceiros nas consultas regulares, sobre os grupos consultivos existentes e respectiva composição, bem como sobre as ONG participantes.

Quando é a comunidade das ONG que designa os interlocutores encarregados de participar no diálogo com a Comissão, as associações e redes de ONG devem fornecer informações sobre os critérios e as razões que orientaram a sua escolha.

A questão de saber se devem ser acordados entre as ONG e a Comissão critérios comuns deve ser examinada.

Outras consultas com as ONG sobre estas questões farão parte do seguimento dado ao presente documento de reflexão (ver Capítulo 6).

2.3.3 Melhoria da informação sobre as reuniões

A título de primeira medida destinada a melhorar a informação sobre as consultas em curso e previstas, a Comissão tenciona anunciar todas as grandes reuniões de consulta no sítio EUROPA da União Europeia, com ligações a informações mais específicas nas diferentes Direcções-Gerais.

2.3.4 Lista das ONG participantes em consultas formais estruturadas

Uma lista dos comités e grupos de trabalho que participam em consultas formais e estruturadas e das ONG a eles pertencentes será estabelecida e incluída num sítio específico do EUROPA consagrado às ONG [3]. Quando são organizadas de uma forma regular consultas com um número limitado de associações e redes de ONG e ONG a título individual (por exemplo, no contexto de comités consultivos ou outras formas de consulta estruturadas), afigura-se desejável, no interesse da transparência, informar o grande público sobre estas estruturas e sobre as ONG que nelas participam. Estas informações poderiam por exemplo incluir o estatuto jurídico das ONG, os seus objectivos, membros e principais fontes de financiamento. Estes grupos e as ONG poderiam então ser convidados a cooperar com a Comissão a fim de disponibilizar informações, eventualmente completando as que figuram já no repertório dos grupos de interesses especiais sem fins lucrativos disponível no sítio da Web mencionado anteriormente ou criando um novo sítio com ligações com as Direcções-Gerais, que disponibilizam já essas informações.

[3] Pode ser consultada uma página sobre os grupos de interesses especiais em:

2.4. Acreditação

Algumas ONG levantaram a questão de beneficiarem de um estatuto consultivo oficial segundo os sistemas em vigor nas Nações Unidas e no Conselho da Europa [4]. A Comissão rejeitou sempre este estatuto consultivo oficial, uma vez que tal como indica nomeadamente na sua Comunicação denominada "Um diálogo aberto e estruturado entre a Comissão e os grupos de interesses especiais" [5], "pretendeu sempre desenvolver um diálogo tão aberto quanto possível [...] sem ter que aplicar um sistema de acreditação." Para além disso, contrariamente ao sistema em vigor nos organismos internacionais, o processo de decisão na União Europeia é legitimado em primeiro lugar e principalmente pelos representantes eleitos pelos povos europeus.

[4] Em 1996, o Conselho da Europa contava com 380 ONG acreditadas divididas em nove grupos.

[5] JO C 63 de 5 de Março de 1993.

Contudo, o diálogo com as outras instituições europeias e as ONG no seguimento a dar ao presente documento de reflexão poderia incluir de forma útil uma discussão sobre se uma abordagem mais formal apresentaria uma mais-valia.

2.5. Uma base jurídica no Tratado para a consulta das ONG

Contrariamente ao que existe para o diálogo social com os parceiros sociais, o Tratado não estabelece qualquer base jurídica para o diálogo com as ONG ou a sua consulta, ainda que no que diz respeito à política social e ao diálogo civil, se possa citar a Declaração 23 em anexo ao Tratado de Maastricht.

Embora o Tratado não mencione especificamente o diálogo civil, um certo número de instâncias de diálogo e de consulta tem-se vindo a desenvolver em diversos domínios. Desta forma, a Direcção-Geral do Emprego e dos Assuntos Sociais, por exemplo, procura desenvolver na prática o diálogo civil através da participação das ONG em diversos comités e grupos de ligação, em reuniões com a Plataforma das ONG sociais e em grupos de trabalho informais.

Em especial, várias ONG de carácter europeu invocaram a possibilidade de se estabelecer no Tratado uma base jurídica para as relações com as ONG no contexto da próxima Conferência Intergovernamental.

1. 3. Questões orçamentais

3.1. Financiamento de base

3.1.1 Situação actual

A Comissão concede já montantes consideráveis a título de financiamento de base para os custos de funcionamento de diversas organizações. O Vademecum sobre a gestão das subvenções aprovado pela Comissão em Julho de 1998 estabelece regras especiais para o financiamento de organizações que recebem um financiamento de base. Tal significa evidentemente que estas organizações devem ser bem identificadas. Ainda que tal tenha sido efectuado em relação à Parte A (dotações administrativas) do Orçamento e que a lista conste do sítio da Web [6] da rede de gestão das subvenções, a situação é muito mais complicada em relação à Parte B do Orçamento (dotações de funcionamento). No entanto, está actualmente a ser elaborada uma lista das rubricas orçamentais que fornecem um financiamento de base, bem como os nomes dos beneficiários. Só quando estas informações estiverem disponíveis será possível avaliar em que medida as ONG recebem já um financiamento de base. A situação complica-se também pelo facto de, em certos casos, a concessão de ajuda financeira a projectos realizados por uma ONG poder na realidade contribuir de forma significativa para as despesas de funcionamento dessa organização. Certas rubricas orçamentais podem fornecer financiamento simultaneamente para o projecto enquanto tal e um financiamento de base.

[6] http://europa.eu.int/comm/sg/sgc/info_subv/index_en.htm

Para além disso, mesmo quando as ONG recebem já um financiamento de base, tal não se processa de forma coordenada ou com base em critérios comuns para o conjunto da Comissão. Esta prática desenvolveu-se pontualmente inserindo certas ONG nas Partes A e B do Orçamento comunitário.

3.1.2 Propostas de medidas a tomar para melhorar a coerência

A questão do financiamento de base está associada à política geral seguida pela Comissão em matéria de parceria com as ONG, em especial com as organizadas a nível europeu, e deve ser analisada de forma aprofundada à luz das melhores práticas [7] e dos fracassos verificados. Tal como indicado no Capítulo 1, ao incentivar as ONG nacionais a colaborarem entre si para atingir objectivos comuns, as redes europeias de ONG contribuem de uma forma vital para a formação de uma "opinião pública europeia", geralmente considerada uma condição prévia para o estabelecimento de uma verdadeira entidade política europeia. Em especial, a capacidade de as associações e as redes europeias de ONG canalizarem e centrarem os pontos de vista das diversas ONG nacionais é extremamente útil para a Comissão, parecendo por conseguinte razoável que esta lhes dê apoio prático.

[7] Por exemplo, o "Programa de acção da Comunidade de apoio às organizações não governamentais dedicadas principalmente à protecção do ambiente" (baseada na Decisão 872/97/CE do Conselho) é considerado um excelente enquadramento para a cooperação simultaneamente pela DG Ambiente e pelas ONG activas neste domínio.

No interesse da transparência, afigura-se preferível que este apoio seja concedido através de rubricas orçamentais específicas para o financiamento de base. As bases jurídicas destas rubricas deveriam especificar os critérios de elegibilidade e as condições em que este financiamento de base seria concedido às ONG. Estes critérios deveriam ter nomeadamente em conta os seguintes elementos:

- A natureza verdadeiramente europeia da actividade desenvolvida;

- a representatividade quer das ONG europeias que solicitam este tipo de financiamento, quer dos organismos que apoiam a ONG ou a actividade em questão; e

- a viabilidade financeira a longo prazo da ONG ou da actividade.

Para além disso, a Comissão respeitará o direito das ONG ou das actividades que financia desta forma de apresentarem pontos de vista abertos, exactos e bem fundamentados sobre questões directamente associadas ao objectivo declarado da referida ONG ou actividade.

3.2. Financiamento dos projectos

As bases jurídicas existentes relativas ao financiamento do projecto devem ser reexaminadas a fim de identificar as principais incoerências. Simultaneamente, a natureza e o efeito dos comentários do orçamento devem igualmente ser analisados para verificar se estão conformes com as bases jurídicas. Quando estas últimas tiverem de ser renovadas, será necessário desenvolver esforços para as harmonizar com outras bases jurídicas a fim de garantir uma abordagem mais coerente. Quando uma mesma acção pode ser financiada de diversas formas (por exemplo, no caso de uma ajuda ao processo eleitoral nos países em desenvolvimento), devem ser estabelecidos critérios ou orientações explícitos a fim de especificar qual o instrumento mais adequado.

3.3. Reestruturação do orçamento/racionalização das rubricas orçamentais

Actualmente, a Comissão encontra-se face a um grande número de rubricas orçamentais, cada uma com a sua base jurídica e que não estão organizadas de forma coerente, nem em função da sua posição no orçamento comunitário nem da complementaridade dos seus objectivos. Estas são em grande medida desenvolvidas a partir de orientações específicas fixadas pela autoridade orçamental, em especial, o Parlamento Europeu.

No seu segundo relatório sobre a reforma da Comissão, o Comité de Peritos Independentes sublinhou a necessidade "de criar uma estrutura orçamental propícia a uma gestão transparente e a um controlo eficaz. A distinção entre despesas administrativas e despesas operacionais deverá ser abandonada [8]". Em especial, interroga-se sobre a necessidade de dividir o orçamento numa Parte A (dotações administrativas) e numa Parte B (dotações de funcionamento). Para ilustrar o facto de esta distinção entre as duas partes ser frequentemente ignorada, são citados casos de concessão de subvenções a organizações culturais tanto a título da Parte A como da Parte B.

[8] Comité dos Peritos Independentes, Segundo Relatório 2.1.15.

A necessidade de clarificar a estrutura do orçamento foi igualmente sublinhada no relatório da Comissão Orçamental do Parlamento no seu relatório sobre o Projecto de Orçamento para 2000. A Comissão é convidada a adoptar uma nova abordagem em matéria de separação das dotações na Parte A e na Parte B do orçamento aquando da apresentação do Projecto de Orçamento para 2001.

O Anteprojecto de Orçamento para 2001 reflectirá uma nova abordagem e incluirá determinados elementos de Elaboração do orçamento com base em actividades (EBA). O EBA é a componente orçamental da abordagem mais ampla da Gestão com base em actividades (GBM), que se destina a melhorar a cultura de gestão na Comissão no âmbito do processo global de reforma administrativa. Todavia, dado que a definição das actividades e das políticas estará associada à actual estrutura organizacional da Comissão, a EBA por si só não permitirá resolver os problemas de falta de coerência entre as rubricas orçamentais.

A fim de resolver este problema, devem ser lançadas consultas o mais rapidamente possível com a autoridade orçamental a fim de examinar em conjunto as formas de racionalizar as rubricas orçamentais, segundo a abordagem referida supra. É evidente que esta questão interessa a todos os beneficiários e não apenas às ONG.

É certo que a autoridade orçamental pretenderá sempre conservar o seu direito de estabelecer as prioridades e será nesse caso necessário saber como tal será possível, garantindo que serão previstas e resolvidas de forma adequada as consequências a nível administrativo e a nível dos recursos humanos.

É necessário simultaneamente utilizar melhor a "programação" anual de forma a reflectir as prioridades do Conselho, do Parlamento Europeu e da Comissão.

4. Problemas de gestão

O presente capítulo tem por objectivo dar uma panorâmica geral dos desafios com que se colocam actualmente à gestão das subvenções comunitárias e identificar algumas abordagens que permitam melhorar os procedimentos de financiamento e gestão existentes, uma vez que afectam as ONG em particular. Embora qualquer reforma da gestão das subvenções da Comissão seja realizada no interesse de todos os beneficiários, a Comissão está consciente de que as ONG são os seus principais parceiros para a realização de projectos em inúmeros domínios. Estas organizações são por conseguinte afectadas de forma especial pelos problemas que se colocam actualmente e podem legitimamente esperar que sejam encontradas soluções adequadas.

As diferentes formas de subvenções representam uma parte importante das despesas da Comunidade. A maior parte não é paga directamente pela Comissão Europeia, mas através das autoridades nacionais e regionais dos Estados-Membros. É o caso dos pagamentos a título da Política Agrícola Comum e da maior parte dos pagamentos no âmbito dos instrumentos financeiros da política estrutural.

No entanto, a Comissão paga também subvenções directas aos beneficiários (organismos públicos ou privados - universidades, empresas, grupos de interesse, ONG - e em certos casos, a particulares) para a execução de políticas comuns em inúmeros domínios (políticas externas, investigação e desenvolvimento, educação, formação, ambiente, defesa dos consumidores e política da informação). O financiamento europeu, através da concessão de subvenções, proporciona à Comunidade um instrumento flexível que contribui para a prossecução dos objectivos das suas diversas políticas.

4.1. O desafio da gestão das subvenções

A Comissão confronta-se actualmente com várias dificuldades na gestão das subvenções que são concedidas sob a sua responsabilidade directa. Muitos dos problemas referidos seguidamente são relevantes para a gestão das subvenções directas em todos os serviços da Comissão, mas alguns deles dizem mais particularmente respeito às políticas externas devido à diversidade das rubricas orçamentais e às dotações relativamente elevadas que lhes são atribuídas no Orçamento Geral.

Um dos problemas fundamentais da Comissão reside no número reduzido de pessoal em relação aos recursos financeiros a gerir, se compararmos com as estruturas de gestão semelhantes dos Estados-Membros ou das organizações internacionais [9]. Para fazer face a esta situação, a Comissão criou diferentes sistemas de gestão, que têm como característica comum a delegação de certas actividades administrativas ou de apoio em diversos organismos externos, incluindo ONG.

[9] Poderão obter-se informações relativas aos auxílios externos numa avaliação dos auxílios europeus realizada pelo Overseas Development Institute em 1997.

A Comissão optou em certos casos por concentrar os recursos disponíveis num número mais reduzido de projectos importantes, a fim de limitar a sobrecarga administrativa que a gestão das subvenções representa. A Comissão está contudo consciente de que esta abordagem não pode ser generalizada, uma vez que, em certos domínios, a dimensão reduzida de um projecto gerido por uma ONG pode precisamente ser determinante para o seu êxito.

Uma outra questão de preocupação em matéria de gestão das subvenções concedidas às ONG é a forma como a Comissão aplica os seus procedimentos destinados a garantir uma gestão adequada dos fundos comunitários. Dado que o dinheiro do contribuinte deve ser utilizado de forma criteriosa, económica e transparente, a concessão e a gestão de subvenções comunitárias são sujeitas a condições e exigências precisas a cumprir pela organização que as solicita, nomeadamente no que diz respeito à sua capacidade operacional (técnica e de gestão) e financeira. Por outras palavras, a Comissão deve ser capaz de avaliar a capacidade das ONG de executarem os projectos que lhes são confiados e de responder adequadamente pela utilização dos fundos.

Por outro lado, determinadas características do sector das ONG, tais como a sua dimensão reduzida, uma tesouraria por vezes limitada e dificuldades em fornecer garantias financeiras, fazem com que a sua estrutura e capacidades internas não permitam dar facilmente resposta às exigências administrativas impostas pelas instituições europeias quando estas ONG solicitam subvenções. Assim, nestes últimos anos, um controlo mais estrito, em especial por razões de segurança financeira das subvenções, deu origem a um aumento das exigências que se traduziu por vezes em maiores atrasos. Em especial, a questão das garantias financeiras a fornecer pelas ONG suscitou certas fricções nestes últimos meses.

Importa por conseguinte criar procedimentos de gestão que forneçam as garantias necessárias sobre uma utilização adequada dos fundos públicos, mas que não sobrecarreguem desnecessariamente as ONG em termos financeiros ou administrativos, tanto mais que muito frequentemente a Comissão não é o único doador de fundos de uma determinada ONG e deverá deixar-lhe uma margem de manobra suficiente para que esta se conforme às exigências dos diferentes doadores.

A Comissão reconhece que, em especial, os projectos inovadores ou as operações realizadas nos países em desenvolvimento ou no âmbito de acções humanitárias ou de urgência comportam um elemento de risco inevitável.

É igualmente conveniente ter em conta que a cooperação entre a União Europeia e as ONG significa que podem ser financiadas e executadas acções que nem o sector privado nem os Governos locais poderiam realizar de outra forma.

Neste contexto, a Comissão deve actualmente dar resposta aos seguintes desafios:

- Como melhorar o enquadramento institucional, em especial no que se refere ao recurso a organismos intermediários, para a gestão das subvenções concedidas às ONG-

- Como simplificar a gestão do grande número de propostas recebidas em certos sectores (por exemplo, para o co-financiamento de projectos de desenvolvimento das ONG), tendo em conta os recursos humanos e financeiros limitados de que a Comissão dispõe- Trata-se neste caso de reduzir o número de projectos, de contratos e de operações sem desincentivar os pedidos provenientes de ONG de dimensão reduzida (que estão frequentemente na origem de ideias inovadoras), nem excluir o financiamento de pequenos projectos, quando estes correspondem às prioridades da União Europeia.

- Como garantir que os fundos limitados da União Europeia sejam canalizados para projectos de elevada qualidade geridos por ONG com a capacidade financeira e operacional necessária para assegurar o seu êxito-

- Como simplificar os procedimentos e melhorar a transparência e a coerência relativamente ao conjunto das rubricas orçamentais a fim de facilitar e incentivar um amplo acesso das ONG ao financiamento comunitário-

4.2. Princípios orientadores

Qualquer nova política que se destine a melhorar a gestão dos programas comunitários estará votada ao fracasso se não tiver em conta o seu efeito potencial sobre os beneficiários destas subvenções. Por esta razão, a Comissão continua empenhada em respeitar os princípios orientadores que se seguem e que devem reger a gestão dos projectos e programas das ONG:

- a necessidade de respeitar a diversidade e a heterogeneidade das ONG;

- a necessidade de ter em conta a autonomia e a independência das ONG;

- a necessidade de ter em conta as necessidades específicas das ONG, consoante o sector, a dimensão, a experiência e os resultados anteriores da(s) ONG em causa;

- a necessidade de melhorar a abertura e a transparência, nomeadamente fornecendo informações sobre as subvenções da Comunidade e respectivos beneficiários;

- a necessidade de velar por que as medidas tomadas integrem e sublinhem a dimensão europeia das políticas comunitárias bem como as subvenções que lhes estão associadas.

4.3. Melhoria da gestão das subvenções concedidas às ONG

Conceber e aplicar medidas que permitam melhorar a gestão das subvenções constitui uma tarefa intersectorial que afecta a quase totalidade dos serviços da Comissão. Uma das primeiras medidas importantes adoptadas pela Comissão em 1998 para tratar estas questões de uma forma coerente no conjunto dos seus serviços é o Vademecum sobre a gestão das subvenções e a Rede de gestão das subvenções, que continuará a desempenhar um papel essencial prosseguindo a reforma neste domínio, nomeadamente identificando e divulgando as melhores práticas. Esta rede constituiu igualmente um subgrupo sobre as parcerias a fim de analisar a melhor forma de cooperar com determinados beneficiários nos domínios em que a Comissão e os seus parceiros têm importantes interesses mútuos e partilham objectivos gerais.

No futuro, será contudo necessário tomar outras medidas, incluindo o alargamento do âmbito desta rede e a participação de outros intervenientes. A Comissão velará em especial por que a reforma da gestão das subvenções faça parte integrante do processo de reforma global, atribuindo um papel de coordenação essencial à Task Force para a Reforma Administrativa.

A Comissão sublinha nos pontos que se seguem as principais características das medidas que pretende tomar, uma vez que podem afectar as subvenções concedidas às ONG. Algumas destas medidas serão aplicadas bastante rapidamente, enquanto outras exigirão uma análise mais aprofundada e a realização de consultas.

4.3.1 Acordos institucionais e organismos intermediários

A experiências da Comissão não é unívoca em matéria de descentralização ou de delegação de tarefas em organismos intermediários, tais como certas instituições dos Estados-Membros, agências a nível nacional ou europeu ou gabinetes de assistência técnica. Em certos casos, estas estruturas têm funcionado bastante bem, mas noutros a Comissão deparou com graves problemas de gestão.

Afigura-se que a avaliação necessária do papel dos organismos intermediários ultrapassa os regimes de subvenções a favor das ONG e exigirá por conseguinte uma abordagem intersectorial. No entanto, em conformidade com o que foi referido no capítulo do presente documento de reflexão relativo à consulta, a Comissão tenciona envolver as ONG no reexame e na reforma destes mecanismos na medida em que estes tenham sobre elas repercussões directas.

Se se recorrer a organismos intermediários, a Comissão deve velar em especial por que estes tenham uma vasta experiência no sector das ONG. Neste contexto, a Comissão analisará igualmente de perto a possibilidade de incluir nos concursos as ONG/os grupos de consultoria em matéria de cooperação. Por outro lado, as tarefas que relevam da competência da autoridade pública, devem ser conservadas pela Comissão.

4.3.2 Redução do número de projectos a tratar pela Comissão

Ainda que tal não constitua uma panaceia para todos os problemas de gestão, é inevitável que em certos domínios e, em especial, no das relações externas, o número de projectos, de contratos e de operações a tratar pela Comissão deva ser reduzido. Este objectivo pode ser atingido através da aplicação das seguintes medidas:

- aumentar a dimensão mínima dos projectos e programas financiados por fundos comunitários, embora garantindo, se for caso disso, montantes mínimos indicativos para os projectos de menor dimensão (introdução de percentagens de fundos disponíveis a reservar para os projectos de menor e maior dimensão nos convites à apresentação de propostas);

- incentivar as ONG a constituírem consórcios para a apresentação e execução de projectos;

- incentivar as ONG a constituírem redes que incluam um organismos representativo bem definido encarregado de exercer actividades em nome dos membros da rede;

- lançar contratos-programa, nomeadamente para as ONG parceiras de longa data, no âmbito dos quais a Comissão e estas últimas acordam um programa-quadro baseado nas políticas e estratégias das ONG, nos seus principais sectores de actividade, nos seus parceiros, etc., e nos termos dos quais estas ONG poderão exercer actividades que serão objecto de um controlo ex-post pela Comissão;

- prever subvenções globais sujeitas a uma avaliação dos anteriores resultados obtidos pelas ONG em causa e fornecer fundos às ONG a título individual e às redes de ONG para o financiamento de actividades em pequena escala, se existir um programa de trabalho acordado. Estas actividades serão objecto de um controlo ex-post.

A aplicação destas medidas basear-se-á numa análise aprofundada das necessidades específicas do sector e das ONG nele activas. Serão decididas em consulta e de acordo com o sector das ONG directamente interessado.

4.3.3 Melhoria dos procedimentos de selecção e da qualidade dos projectos seleccionados

A melhoria do procedimento de selecção através de uma planificação mais eficaz constituirá um outro meio para garantir a qualidade do serviço na gestão das subvenções. Neste contexto, o recurso sistemático aos convites à apresentação de propostas (segundo a sugestão do Vademecum sobre a gestão das subvenções) revelou-se um instrumento importante, que será desenvolvido no futuro. Esta prática deve ser acompanhada por um diálogo mais aprofundado com as ONG para a definição do âmbito de acção, das prioridades, bem como dos domínios em que as actividades das ONG são complementares das da União Europeia.

Para além disso, a aplicação de programas plurianuais numa base sectorial, temática ou geográfica, deverá aumentar o efeito e a qualidade dos projectos e simplificar as tarefas de gestão.

Por outro lado, afigura-se que uma utilização adequada e rigorosa da abordagem de gestão do ciclo de projectos, tendo em conta a natureza específica e as características próprias das ONG, facilita muito uma boa gestão das subvenções. Trata-se em especial de prever projectos de acordos que estabeleçam claramente os resultados pretendidos, os indicadores de resultados, os controlos de qualidade e os procedimentos de acompanhamento e de apresentação de relatórios. No que diz respeito à fase de selecção, a Comissão tenciona considerar a hipótese de recorrer a especialistas externos para a avaliação das propostas.

4.3.4 Avaliação da capacidade financeira e operacional das ONG

Embora a Comissão admita que a concessão de subvenções em certas circunstâncias comporta certos riscos (ver 4.1), deve como é evidente limitar estes riscos tanto quanto possível. O Vademecum fixa normas e critérios claros para a apreciação, pelos serviços da Comissão, da elegibilidade de uma ONG, bem como das suas capacidades técnicas e financeiras para realizar as actividades para as quais obtém subvenções.

4.3.4.1 Garantias financeiras

Em Julho de 1999, a Comissão adoptou orientações preliminares sobre a segurança financeira das subvenções concedidas às ONG no domínio das relações externas. A experiência resultante destas orientações até hoje comprovou que constituíam uma solução viável simultaneamente para a Comissão e para as ONG. A Comissão pretende por conseguinte confirmar estas medidas, que são descritas em anexo ao presente documento de reflexão.

4.3.4.2 Tratamento da informação sobre as ONG parceiras

A necessidade de uma informação claramente melhorada sobre todos os tipos de beneficiários foi igualmente sublinhada em várias ocasiões. Tanto a Inspecção-Geral da Comissão, como o último relatório sobre a reforma da Comissão elaborado pelo Comité de Peritos Independentes apontaram a necessidade de os serviços da Comissão disporem de uma fonte de informação fiável sobre os beneficiários das subvenções e nomeadamente sobre as subvenções já concedidas ou as que estão em vias de o ser. O Vademecum sobre a gestão das subvenções especificava também que os gestionários deviam controlar as subvenções já concedidas antes de conceder outras. Os serviços da Comissão não dispõem ainda de um instrumento de informação contínua deste tipo.

Neste contexto geral, melhorar o tratamento da informação sobre as ONG, que beneficiam de subvenções, seria benéfico simultaneamente para a Comissão e para as ONG parceiras. Para a Comissão, facilitaria a avaliação do risco que estas actividades comportam, enquanto para as ONG evitaria terem de fornecer as mesmas informações relativamente a cada projecto que se propõem realizar.

É conveniente analisar as modalidades de um sistema de informação melhorado sobre as ONG e que inclua os seguintes elementos:

- uma base de dados que forneça informações exactas sobre as ONG e nomeadamente o seu perfil operacional e financeiro, as suas realizações anteriores, os projectos financiados pela União Europeia e outros doadores, bem como outros dados regularmente actualizados. Esta base poderia partir das informações de que a Comissão já dispõe e que seriam objecto de uma coordenação. Se puderem ser encontrados recursos suficientes para assegurar o funcionamento e a manutenção deste sistema, tal constituiria um instrumento extremamente útil para os funcionários da Comissão em Bruxelas e nas delegações no estrangeiro;

- sistemas de registo para os beneficiários de subvenções (incluindo as ONG), baseados num estudo aprofundado da sua estrutura organizacional, capacidade e na superfície financeira do beneficiário realizada por auditorias externas. Quanto a este aspecto, poderiam ser tomados em consideração os sistemas existentes na Comissão (ECHO), nos Estados-Membros e nas instituições internacionais doadoras, tais como o Banco Mundial. Deverão igualmente ser analisadas as possibilidades de melhorar os intercâmbios de informações com estes organismos e/ou o sistema de "reconhecimento mútuo".

Estes sistemas de informação deverão ter em conta as necessidades dos parceiros locais dos países terceiros.

4.3.5 Simplificação dos procedimentos

Os fundos comunitários repartem-se por inúmeras rubricas orçamentais e são disponibilizados a diferentes intervenientes e beneficiários potenciais, incluindo as ONG. As subvenções são concedidas com base em critérios e procedimentos diversos que implicam para os candidatos requisitos também diferentes. A Rede de gestão das subvenções continuará, em cooperação estreita com as ONG e outros parceiros/beneficiários, a reforçar tanto quanto possível a coerência e a aplicar as melhores práticas nos procedimentos de gestão da Comissão. Este esforço dirá nomeadamente respeito à harmonização e melhoria dos formulários utilizados para apresentar o orçamento dos projectos.

Está actualmente a ser aplicado um contrato-tipo para as subvenções no domínio dos programas de ajuda externa da Comunidade a fim de substituir os inúmeros contratos-tipo existentes em relação a esses programas. Embora respondendo às exigências específicas dos projectos e dos programas no domínio da ajuda externa, este contrato baseia-se no contrato-tipo geral anexo ao Vademecum sobre a gestão das subvenções e proporciona por conseguinte uma ligação fundamental e a convergência com o ou os contratos-tipo a utilizar noutros sectores em que são concedidas subvenções comunitárias.

É interessante referir neste contexto a criação da ECHO. Quando este organismo foi instituído, a Comissão estabeleceu como um dos seus principais objectivos melhorar a eficácia das operações humanitárias e sublinhou relativamente a este aspecto a necessidade de um enquadramento para organizar as relações com as ONG e as agências internacionais especializadas. Adoptou, por conseguinte, em Maio de 1993 o acordo-quadro de cooperação a fim de acelerar os procedimentos e simplificar o processo de decisão.

Em 1 de Janeiro de 1999 entrou em vigor um novo acordo-quadro de cooperação. A sua revisão visava três objectivos principais:

- reforçar a parceria; - simplificar e clarificar o texto; - flexibilizar o sistema mantendo simultaneamente um controlo adequado da utilização dos fundos; - garantir uma avaliação orientada para a qualidade das propostas e respectiva execução.

Até ao momento, assinaram o acordo-quadro de cooperação mais de 160 ONG. A ECHO tenciona alargar a sua rede de parceiros e os processos de verificação em relação a mais de 130 ONG decorrerão no primeiro semestre do ano 2000.

2. 5. Informação

5.1. Informação destinada ao público, aos beneficiários e beneficiários potenciais, incluindo as ONG

Foi já disponibilizado ao grande público, aos beneficiários e aos beneficiários potenciais, um volume de informação considerável relativamente às formas de financiamento directo por parte da Comissão Europeia; estes dados são constantemente actualizados e melhorados. As ONG e outras partes que procuram informar-se sobre estes sistemas de financiamento têm necessidade de dados diferentes, nas diversas fases do procedimento de apresentação do pedido, a começar por informações de carácter geral sobre as fórmulas disponíveis e informações exactas sobre os critérios aplicáveis aos diferentes programas de ajuda, bem como sobre a forma de responder e os prazos a cumprir.

5.1.1 Informações gerais sobre os financiamentos

Encontram-se disponíveis informações gerais num sítio da Web denominado "Informações sobre os financiamentos efectuados pela UE" [10]. Actualmente, a principal fonte de informações gerais sobre as subvenções é uma versão electrónica do Guia de 1997 intitulado "Subvenções e empréstimos da União Europeia". Esta brochura será substituída durante 2000 por um novo guia, disponível no EUROPA, que estabelecerá uma ligação entre uma descrição das políticas comunitárias e uma descrição dos programas de subvenções disponíveis a título destes programas e as informações pormenorizadas que constam nos sítios Internet dos diferentes serviços da Comissão. Por conseguinte, recorrendo às ligações ou utilizando um sistema de procura simples, uma organização que pretende obter um financiamento encontrará os pormenores sobre as subvenções disponíveis, bem como os critérios detalhados a satisfazer e os procedimentos a seguir para a apresentação de um pedido.

[10] http://europa.eu.int/comm/sg/sgc/info_subv/index_en.htm

5.1.2 Informações específicas sobre os financiamentos

Um dos principais objectivos do Vademecum sobre a gestão das subvenções publicado em 1998 consistia em obrigar os serviços a melhorarem a publicidade sobre as subvenções disponíveis e as concedidas a título destes programas. A Comissão considerou que era necessária uma informação mais completa e mais convivial a fim de alargar o círculo das organizações que solicitam subvenções à Comissão. Este Vademecum estabelece regras específicas e muito pormenorizadas sobre os dados a fornecer pelos serviços quando lançam convites para apresentação de propostas.

Os serviços devem dar ampla publicidade aos convites para apresentação de propostas, utilizando para o efeito pelo menos o servidor EUROPA.

5.2. Ponto de contacto das ONG/redes de pontos de informação das ONG na Comissão

Um dos métodos que permitiria fornecer um serviço de melhor qualidade às ONG seria o de estabelecer um certo número de balcões únicos ou de pontos de informação nos serviços da Comissão e respectivas delegações exteriores que trabalham com as ONG. O papel destes pontos de informação deveria ser cuidadosamente definido e seria conveniente analisar as suas implicações a nível dos recursos. No que se refere às informações sobre os financiamentos, seria mais lógico colocar estes pontos de informação à disposição de todos os beneficiários potenciais, ainda que para inúmeros serviços, as ONG sejam os principais beneficiários dos financiamentos directos da Comissão.

Afigura-se igualmente desejável assegurar uma coordenação geral das relações entre a Comissão e as ONG através de um serviço horizontal, que poderia contribuir para promover e alargar o debate a nível dos serviços da Comissão sobre questões relacionadas com as ONG, respeitando simultaneamente a especificidade do diálogo Comissão/ONG nos diferentes sectores. De qualquer modo, dada a natureza específica e a competência das diversas categorias de ONG, a principal responsabilidade pela gestão da relação Comissão/ONG em cada sector deveria continuar a caber ao serviço responsável da Comissão.

Este serviço seria nomeadamente responsável pelas medidas de coordenação a tomar para melhorar simultaneamente a informação destinada às ONG e a informação sobre as ONG destinada aos serviços da Comissão.

6. Conclusão

A Comissão reconhece a necessidade de estabelecer uma abordagem mais coerente nas suas relações com as ONG, mantendo e baseando-se nas "boas práticas" existentes em diferentes sectores.

Contudo, dado que muitas das propostas incluídas no presente documento estão estreitamente relacionadas com as propostas sobre a reforma administrativa, que serão apresentadas em Fevereiro, considera-se que uma comunicação da Comissão relativa à cooperação com as ONG não deve ser finalizada antes desta data. Esta solução garantirá que as propostas apresentadas no presente documento de reflexão sejam plenamente compatíveis com o processo global de reforma.

A Comissão considera o presente documento de reflexão uma primeira etapa de um processo que deve incluir amplas trocas de pontos de vista com as ONG.

Para facilitar esta consulta, a Comissão criará um sítio no servidor EUROPA que será aberto logo que a Comissão tenha aprovado o documento de reflexão. Este sítio conterá o texto do documento em todas as línguas oficiais. Existirá igualmente um endereço electrónico para o qual as ONG poderão enviar as suas observações, que por sua vez serão incluídas no sítio em questão.

Anexo

Garantias financeiras

No que se refere às subvenções concedidas às ONG, são tomadas as seguintes medidas:

1. No que diz respeito a qualquer subvenção igual ou superior a 100 000 euros, as organizações beneficiárias deverão quer apresentar um relatório da auditoria financeira da organização, efectuado por um contabilista independente, ou apresentar um relatório de auditoria sobre a utilização da subvenção durante ou após a realização da acção.

2. Será exigida uma garantia financeira para o pagamento de qualquer adiantamento igual ou superior a 1 milhão de euros. Podem justificar-se certas excepções, quando os programas sejam aplicados por uma ONG da União Europeia cuja reputação de colaboração satisfatória com a Comissão está estabelecida há longa data, que foi reconhecida como cumprindo os critérios técnicos e operacionais da Comissão e por outras ONG internacionalmente reconhecidas e apoiadas, para o efeito, por outros doadores bilaterais ou internacionais.

3. Para além do acompanhamento regular das operações em curso, os serviços da Comissão efectuarão auditorias por amostragem a fim de controlar o desenrolar das acções, em especial as de menor dimensão, que não são objecto de auditorias sistemáticas.