Parecer do Comité das Regiões sobre a «Comunicação da Comissão aos Estados-Membros sobre a política regional e a política de concorrência: Reforçar a respectiva concentração e coerência»

(1999/C 51/04)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

Tendo em conta a «Comunicação da Comissão aos Estados-Membros sobre a política regional e a política de concorrência: Reforçar a respectiva concentração e coerência» ();

Tendo em conta a decisão da Mesa de 15 de Julho de 1998 de elaborar, de acordo com o disposto no parágrafo 4.° do artigo 198.°-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, um parecer sobre esta matéria e de incumbir a Comissão 1 «Política Regional, Fundos Estruturais, Coesão Económica e Social, Cooperação Transfronteiriça e Inter-regional» de preparar os correspondentes trabalhos;

Tendo em conta o projecto de parecer (CdR 236/98 rev.) adoptado pela Comissão 1 em 30 de Setembro de 1998 (relatores: H. Henry e J. M. Muñoa Gazuna),

adoptou, na sua 26.a reunião plenária de 18 e 19 de Novembro de 1998 (sessão de 19 de Novembro), o seguinte parecer.

PARTE A: QUADRO GERAL DA COMUNICAÇÃO

1. Problema e soluções possíveis

1.1. Situação actual

1.1.1. De acordo com os dados da Comissão, de 1994 a 1999 50,6 % da população total da União viviam em regiões elegíveis para ajudas estruturais comunitárias, enquanto 46,7 % viviam em zonas abrangidas por incentivos regionais previstos no n.° 3, alíneas a) e c), do artigo 92.°. Dos dados fornecidos pela Comissão se conclui igualmente que 6,6 % da população comunitária viviam em regiões elegíveis para os fundos estruturais onde a política de concorrência excluía a concessão de ajudas regionais, enquanto 2,7 % viviam em regiões abrangidas por um programa nacional de ajuda regional mas não eram elegíveis para os fundos estruturais.

A proposta da Comissão tem por objectivo que o auxílio da UE apenas seja concedido se houver paralelamente uma ajuda a nível nacional. Os 6,6 % da população que vivem em zonas elegíveis para os fundos estruturais, mas não podem receber ajudas nacionais, ficariam excluídos da ajuda comunitária. A Comissão pretende autorizar uma margem de apenas 2 % da população. A percentagem de sobreposição territorial é muito variada, conforme os Estados-Membros e regiões (v.g. Finlândia 12,6 %, Holanda 10,4 %, França 9,6 %, Reino Unido 9 %, Espanha 8,9 %, Suécia 8,7 %, Itália 7,5 %).

1.1.2. O Comité reconhece a necessidade de uma análise detalhada desta situação com o objectivo de atingir os objectivos da política regional e de concorrência de maneira tão eficiente quanto possível no período vindouro.

1.2. Objectivos da proposta da Comissão: concentração e coerência

1.2.1. No tocante à concentração, o Comité está de acordo com a Comissão quanto ao facto de que, apesar do progresso verificado desde que a Comunidade começou a aplicar uma política regional, há ainda importantes disparidades no seio da União. O Comité concorda, portanto, igualmente que, de acordo com a exigência do artigo 130.°-A do Tratado relativa ao reforço da coesão económica e social na UE, é necessário alcançar a concentração dos co-financiamentos comunitários de molde a atingir um efeito de massa crítica significativo, o que implica, nomeadamente, a identificação das regiões da União mais afectadas.

1.2.2. No respeitante à concorrência, a concentração contribuiria para limitar as distorções criadas pelos programas nacionais de auxílio regional em termos da extensão da área geográfica em questão.

1.2.3. Quanto à coerência, as autoridades locais e regionais estão conscientes de que o actual sistema de tomada de decisões é inadequado. Vários agentes estão envolvidos na política regional, compartilhando as várias responsabilidades institucionais com objectivos e calendários diferentes, o que torna difícil a coordenação destas duas políticas.

1.2.4. Além disso, tendo em conta que o co-financiamento através dos fundos estruturais apoia os fundos usados pelos Estados-Membros e pelas autoridades locais e regionais para as suas próprias políticas de desenvolvimento, seria lógico que os fundos estruturais, e em particular o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (Feder), pudessem intervir em todos os domínios nos quais é concedido auxílio pelos Estados-Membros e pelas autoridades locais e regionais

1.2.5. O problema surge em regiões que beneficiam dos fundos estruturais mas não de auxílios regionais da parte do Estado. Nestas regiões, é possível co-financiar programas de apoio a pequenas empresas e programas relacionados com o ambiente ou a pesquisa, a níveis mais baixos do que os permitidos em regiões elegíveis de acordo com o n.° 3, alíneas a) e c), do artigo 92.°.

1.2.6. Nessas regiões, os fundos estruturais não têm a capacidade de atrair investimentos de grandes empresas, ainda que tal fosse altamente desejável em termos do desenvolvimento regional, uma vez que teria efeitos de arrastamento e facultaria acesso ao mercado mundial.

1.2.7. O Comité das Regiões considera que as razões para promover a coerência se encontram nos problemas provocados pela deslocação das empresas e pelas distorções da concorrência que podem, em certas circunstâncias, ser causadas pela concessão de auxílios ao ambiente ou à investigação.

1.2.8. O Comité considera que podem surgir graves disfunções quando sectores que padecem os mesmos problemas num Estado-Membro, como é o caso do sector das pescas, recebem tratamento discriminatório relativamente ao auxílio de estado, por sua vez levando à migração das empresas para regiões onde é disponível um nível mais elevado de assistência.

PARTE B: ANÁLISE DAS DUAS POLÍTICAS

2. Política de concorrência: auxílios de Estado

2.1. O Comité das Regiões é de opinião que manter mercados competitivos na Europa é não só um objectivo importante mas também consistente com a ideologia económica predominante, com o programa do mercado interno, agora concluído, e a moeda única.

2.2. Ao mesmo tempo, o Comité crê que a política de concorrência, é uma das bases da política industrial europeia.

2.3. Assim, o Comité aceita o duplo objectivo da política de concorrência: manter regras coerentes com o sistema económico escolhido pela UE e tomar providências mínimas para intervir quando necessário, especialmente em alturas de crise, como as que a economia comunitária tem vivido.

2.4. Para além de manter essas regras, o Comité considera que uma outra função da política de concorrência é fornecer um quadro para as actividades dos agentes económicos e criar incentivos para quem toma decisões quanto ao investimento e à estratégia; por outras palavras, a política de concorrência deve ocupar-se mais com a «atribuição» do que com a «distribuição».

2.5. Os auxílios de Estado justificam-se pela sua contribuição para um desenvolvimento equilibrado e sustentável, bem como para o reforço da coesão económica e social da Comunidade, quer porque estes objectivos não possam ser atingidos através das regras naturais do mercado, quer porque os custos seriam de outro modo incomportáveis, quer ainda porque de outro modo a concorrência se intensificaria de tal modo que poderia tornar-se auto-destrutiva.

2.6. Nos termos do artigo 92.° do Tratado, os auxílios de Estado são justificados quando visam corrigir assimetrias regionais graves, facilitar ou acelerar o necessário ajustamento sectorial ou atenuar os efeitos do desaparecimento de certas actividades de modo a neutralizar, pelo menos temporariamente, distorções da concorrência causadas por acção externa.

2.7. O Comité considera que os auxílios de Estado permitem a igualdade de oportunidades necessária se se deseja que o mercado único desempenhe a sua função de repartição de recursos. Uma vez assegurada a igualdade de oportunidades, as leis do mercado entrarão em acção e só então, com base nos resultados, será possível efectuar uma avaliação. É neste campo de avaliação e análise que opera a política estrutural.

3. Política regional

3.1. O objectivo da política regional é contribuir para a eliminação das disparidades de rendimentos que se afastem da média comunitária. Problemas regionais implicam a existência de disparidades persistentes e em grande escala entre regiões que partilhem o mesmo sistema económico em termos de variáveis tais como o rendimento per capita, a taxa de desemprego e a produtividade.

3.2. O Comité das Regiões está consciente de que a Europa tem um centro e uma periferia, uma combinação de descentralização política e grande diversidade e disparidades consideráveis entre Estados-Membros e regiões. Tal implica que os agentes económicos do sector privado entram na concorrência intra-europeia com condições muito distintas.

3.3. O Comité reconhece que o sistema europeu em vias de emergência, em especial com a moeda única, se caracterizará por uma grande mobilidade de bens, serviços e certos factores de produção, especialmente capital financeiro, e por um elevado grau de descentralização do poder político. Isto, porém, não impedirá a transferência em grande escala de poder económico do nível estatal para o nível transnacional, a qual se viu reforçada pela adopção de regras de acção comuns. Todavia, parece que a mobilidade do trabalho não será completa.

3.4. Por outro lado, é inegável que a integração económica tem tido uma influência considerável sobre a interacção Estado-mercado, com um maior pendor para o segundo como mecanismo de repartição. Há assim, segundo o Comité, o risco de o modelo europeu se tornar mais desigual, posto que mais dinâmico.

3.5. O Comité considera que o objectivo básico das medidas estruturais da UE deveria ser garantir apoio prolongado às regiões com maiores dificuldades estruturais. Para as regiões menos favorecidas, quer em termos do PIB quer do desemprego, atingir o nível das restantes é muitas vezes um processo lento que requer compromissos durante um período longo.

3.6. O Comité das Regiões entende ser necessário que os Estados-Membros, a União e as entidades públicas a nível sub-nacional cooperem para combater a desigualdade, de acordo com o princípio da parceria. Só assim será possível facilitar a adaptação a novas circunstâncias, incluindo a moeda única, e explorar novas oportunidades em benefício de todas as regiões e de todos os cidadãos.

4. Observações finais da análise comparativa

4.1. O Comité das Regiões constata que nem a filosofia nem os princípios da política de concorrência coincidem com os da política regional. Por conseguinte, não será sempre possível esperar coerência absoluta entre os mecanismos de intervenção de ambas as políticas.

4.2. Na procura de coerência entre as duas políticas deveria ter-se em conta o tipo de agentes envolvidos nos dois processos e os agentes públicos e privados envolvidos na gestão dos mesmos.

4.3. Cumpre reter, ao elaborar-se a política regional, que a parte da política de concorrência que lida com a monitorização do auxílio do Estado tem um impacto directo nos instrumentos activos da política industrial disponíveis aos governos nacionais e regionais. Por outro lado, o equilíbrio regional do desenvolvimento económico e a coesão económica e social estão entre os elementos de base do modelo económico europeu. A concorrência e a política regional devem, por isso, manter uma relação bem equilibrada entre si.

5. Conclusões

5.1. O Comité das Regiões endossa a proposta de que a percentagem da população comunitária elegível para auxílio estrutural ao abrigo dos futuros Objectivos n.os 1 e 2 deveria ser reduzida dos actuais 51 % para uma percentagem geral menor do que a população abrangida em regiões elegíveis nos termos do n.° 3, alíneas a) e c), do artigo 92.°. Deste modo, é possível reforçar a coerência entre a política regional comunitária e as medidas da política nacional, regional e local e eliminar os problemas orçamentais actualmente experimentados pelas regiões que gozam de apoio dos fundos estruturais mas são excluídas dos regimes nacionais de auxílio regional.

5.2. O Comité deseja evitar o surgimento de uma situação na qual a cobertura pelos auxílios nacionais determine automaticamente a elegibilidade para e a cobertura pelos fundos estruturais. Tal constituiria uma violação clara do princípio de subsidiariedade e reduziria a capacidade do Conselho de Ministros e do Parlamento Europeu de terem uma visão ampla da reforma dos fundos estruturais e das regiões elegíveis. Como o Comité referiu no relatório elaborado por R. Behrendt e M. Fraga, é necessário que os Estados-Membros assegurem a participação das autoridades locais e regionais na classificação das zonas elegíveis para ajudas regionais.

5.3. O Comité apoia a procura da máxima coerência entre a política de concorrência e a política estrutural. Dadas as diferenças de objectivos, a coerência desejada nunca poderá ser absoluta. As diferenças regionais existentes na UE e nos Estados-Membros requerem a necessária flexibilidade.

5.4. O Comité subscreve igualmente, por ser coerente com o seu esforço de obter concentração, a proposta de reduzir o tecto para a cobertura da população comunitária total nas regiões da UE no período de 2000 a 2006.

5.5. A redução do tecto significará que algumas regiões perderão a elegibilidade para o auxílio regional assim que a reforma entre em vigor. O Comité recomenda uma abordagem rigorosa e selectiva para garantir que é atingido o objectivo de concentrar os auxílios nas regiões onde este é mais necessário, evitando qualquer redução proporcional que não satisfaria critérios nem qualitativos nem quantitativos. O Comité desejaria que a classificação das regiões elegíveis para ajudas regionais que será proposta à Comissão pelos Estados-Membros fosse o resultado de um processo com transparência e objectividade realmente garantidas.

5.6. O Comité das Regiões é a favor de uma maior concentração do auxílio e do progresso no sentido de maior coerência entre política estrutural e política de concorrência.

5.7. Todavia, o Comité salienta que tal coerência deve ser compatível com a manutenção de um certo grau de flexibilidade, especialmente tendo em conta que as duas políticas não são inteiramente coincidentes.

5.8. O Comité das Regiões considera que, dado que actualmente 6,6 % da população comunitária vivem em regiões com direito a apoio dos fundos estruturais, mas não dos auxílios estatais, a margem de 2 % proposta pela Comissão dificultaria a aplicação do princípio de flexibilidade mencionado.

5.9. O Comité apoia a ideia de dois círculos concêntricos representando a relação entre os sistemas de distribuição regional das políticas regional e de concorrência, uma vez que esta garantirá aos Estados-Membros e às regiões alguma flexibilidade na persecução dos objectivos da sua política regional.

5.10. O Comité considera que existem, por definição, diferenças entre as duas formas de determinação das regiões elegíveis para apoio, sendo, assim, difícil conseguir coerência entre as regiões de apoio nacionais e as europeias. A Comissão terá de aceitar, pois, o facto de existirem algumas excepções.

5.11. O Comité reconhece que poderá haver condições nas quais a manutenção da homogeneidade nas regiões previstas para apoio, a preservação da identidade cultural e regional e a manutenção do dinamismo de regiões com economias de escala suficiente para garantirem o progresso e o crescimento da região poderão indicar um grau de flexibilidade ou acções diferenciadas.

5.12. O Comité subscreve a proposta da Comissão de que as áreas abrangidas pelo n.° 3, alínea a), do artigo 92.° deveriam ser definidas através da aplicação do critério de um PIB per capita inferior a 75 % da média comunitária e propõe um critério de região ultraperiférica e de baixa densidade populacional, isto é, as áreas do Objectivo 1. No tangente ao novo Objectivo 2, será necessário conseguir coerência com o n.° 3, alínea c), do artigo 92.°.

5.13. O Comité propõe que sejam mais facilitadas as ajudas às regiões ultraperiféricas e às actuais regiões de objectivo n.° 6, de acordo com a alínea a) do n.° 3 do artigo 92.° do Tratado CE. Deste modo, também serão consideradas regiões do n.° 3, alínea a), do artigo 92.°, independentemente do seu nível de rendimento, mantendo assim o objectivo de coordenação proposto pela Comissão com relação aos critérios para a definição de zonas elegíveis para auxílios regionais.

5.14. Remetendo para o seu parecer sobre a «Proposta de regulamento (CE) do Conselho que estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais» de 17 de Setembro de 1998 (), o Comité considera recomendável que sejam particularmente tomados em conta critérios relativos ao desemprego e ao PIB na definição dos limites de zonas elegíveis por Estado-Membro para as regiões abrangidas pelo n.° 3, alínea c), do artigo 92.°. O Comité chama, porém, a atenção para o facto de, dentro desses limites para a determinação das regiões elegíveis, dever ser prevista suficiente flexibilidade para se poder empregar outros indicadores e assim respeitar convenientemente as especificidades nacionais e regionais. As autoridades locais e regionais deveriam, em todo o caso, ser implicadas na determinação dessas regiões elegíveis.

5.15. O Comité das Regiões acolhe positivamente a proposta de que as áreas actualmente abrangidas pela alínea a) do n.° 3 do artigo 92.° que perderão a sua elegibilidade para o auxílio nacional tenham acesso a um auxílio de Estado «provisório».

5.16. O Comité também propõe que, de acordo com o princípio de subsidiariedade, seja permitido às regiões desempenharem um papel mais importante na atribuição dos auxílios dos fundos estruturais e dos regimes nacionais de auxílio regional. As regiões podem e devem participar na definição, gestão, avaliação e supervisão destas medidas, em cooperação com todos os agentes envolvidos.

5.17. Porém, o Comité considera essencial que, de modo a prevenir o surgimento de disparidades excessivas ou injustiças comparativas numa região que na quase totalidade seja elegível para assistência dos fundos estruturais, o governo regional tenha o poder de tornar a totalidade do seu território elegível para auxílio, possibilitando a criação e aplicação de estratégias de desenvolvimento regional integrado para toda a região.

5.18. O Comité concorda com a proposta da Comissão de que as regiões que percam o seu estatuto actual depois do ano 2000 em resultado do esforço de concentração sejam sujeitas ao previsto em cada uma das políticas, com a garantia de que as regiões que continuem a beneficiar do apoio dos fundos estruturais de modo provisório (supressão gradual) terão de respeitar as regras de concorrência sobre auxílios de Estado.

5.19. Desde que o processo conserve uma certa flexibilidade e consistência, o Comité das Regiões subscreve o desejo da Comissão de que as designações ao abrigo tanto dos programas nacionais de auxílio regional como dos fundos estruturais sejam adoptadas a tempo de entrarem em vigor em 1 de Janeiro do ano 2000.

Bruxelas, 19 de Novembro de 1998.

O Presidente do Comité das Regiões

Manfred DAMMEYER

() JO C 90 de 26.3.1998.

() CdR 167/98 fin - JO C 373 de 2.12.1998, p. 1.