PARECER Nº 10/98 do Tribunal de Contas Europeu relativo a determinadas propostas de regulamentos respeitantes à Agenda 2000 (98/C 401/01)

INTRODUÇÃO GERAL AO PARECER DO TRIBUNAL RELATIVO ÀS PROPOSTAS DE REGULAMENTOS RESPEITANTES À AGENDA 2000

Em 18 de Março de 1998, a Comissão apresentou, no âmbito da Agenda 2000, um determinado números de propostas legislativas que podem ser agrupadas da seguinte forma:

- Oito propostas de regulamentos relativos à reforma da política agrícola comum [COM(1998) 158 final], acompanhadas de uma avaliação das suas incidências financeiras. Quatro destas propostas dizem respeito às organizações comuns de mercado nos sectores dos cereais, da carne de bovino, do leite e dos produtos lácteos. Duas outras tratam dos regimes de apoio directo aos produtores, quer para determinadas culturas arvenses quer para estabelecer regras comuns a estes regimes. Finalmente, duas outras propostas dizem respeito ao apoio ao desenvolvimento rural e ao financiamento da política agrícola comum.

- Quatro propostas de regulamentos são relativas aos Fundos estruturais [COM(1998) 131 final]. Uma diz respeito às disposições gerais aplicáveis a estes Fundos e as três outras tratam do FEDER, do Fundo Social Europeu e da pesca respectivamente.

- Três propostas de regulamentos dizem respeito à pré-adesão. Uma destas propostas destina-se a instituir um instrumento estrutural de pré-adesão [COM(1998) 138 final] e outra refere-se a uma ajuda de pré-adesão a favor da agricultura e do desenvolvimento rural [COM(1998) 153 final]. Uma terceira proposta de regulamento [COM(1998) 150 final] alterada pelo documento [COM(1998) 551 final] de 30 de Setembro de 1998) trata da coordenação da assistência de pré-adesão.

- Uma proposta de regulamento que altera o Regulamento (CE, Euratom) nº 2728/94 que institui um Fundo de Garantia relativo às acções externas.

Tendo em conta as importantes incidências financeiras das referidas propostas, o Conselho, em 29 de Maio de 1998, solicitou ao Tribunal de Contas que lhe comunicasse qualquer observação que desejasse formular a propósito destes aspectos financeiros.

Os trabalhos do Tribunal incidiram sobre os quatro domínios cobertos pelas propostas em causa, ou seja a prossecução da reforma da política agrícola comum, a melhoria das políticas estruturais, a preparação do alargamento através de instrumentos de pré-adesão e a reforma do Fundo de Garantia relativo às acções externas.

O presente parecer trata sucessivamente destes quatro domínios.

O presente parecer foi adoptado pelo Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 29 de Outubro de 1998.

Pelo Tribunal de Contas

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

POLÍTICA AGRÍCOLA COMUM

INTRODUÇÃO

1. Na exposição dos motivos das suas propostas legislativas sobre a Agenda 2000 relativas à reforma da política agrícola comum (PAC) (1), a Comissão efectua uma análise da situação da agricultura na União Europeia (UE) e apresenta as linhas directrizes estratégicas que escolheu. Os objectivos da reforma proposta podem ser resumidos da seguinte forma:

a) Garantir a competitividade da agricultura europeia num mercado mundial aberto e em expansão;

b) Corrigir determinados aspectos negativos da PAC, tais como a distribuição geográfica e social inadequada dos subsídios comunitários e o desenvolvimento de práticas agrícolas prejudiciais;

c) Preservar a diversidade e a especificidade da agricultura europeia.

2. Para alcançar estes objectivos, a Comissão apresentou as seguintes propostas:

a) A competitividade dos produtos agrícolas comunitários deverá ser garantida através de reduções dos preços suficientemente grandes que, por sua vez, deverão ser compensadas por um aumento das ajudas directas;

b) A PAC deverá ser parcialmente descentralizada, devendo os Estados-Membros receber montantes globais para atribuição e modulação das ajudas directas. Deverão ser respeitadas determinadas condições comuns, como o exercício da profissão de agricultor e a fixação de um limite máximo de ajuda por beneficiário;

c) As acções a favor do desenvolvimento rural e da protecção do ambiente deverão ser reforçadas;

d) Além disso, existem outras propostas relacionadas com aspectos específicos, tais como a simplificação dos regulamentos e o aumento de 2 % das quotas leiteiras.

3. Estas linhas directrizes fazem parte de várias propostas de regulamentos comunitários que dizem respeito quer a três organizações de mercado - culturas arvenses, leite e produtos lácteos, carne de bovino - quer a determinados temas horizontais, como o financiamento da PAC.

ASPECTOS FINANCEIROS GERAIS

Evolução das despesas agrícolas

Influência nítida dos acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC)

4. A redução dos preços garantidos respeita plenamente os acordos do GATT de 1994, agora retomados pela OMC. No que diz respeito às culturas arvenses e à carne de bovino, as medidas globais de apoio à produção (MGAP), ou seja, os preços garantidos, já baixaram pelo menos 28 % em comparação com o nível alcançado no período 1986-1988. A reforma da Agenda 2000 pretende introduzir uma nova redução dos preços de intervenção das três principais organizações comuns de mercado. A redução generalizada dos preços garantidos deverá permitir não apenas diminuir o recurso à intervenção, mas também reduzir o nível das restituições à exportação.

5. As ajudas directas concedidas aos produtores deverão aumentar. Estes pagamentos, que estão relacionados com superfícies e rendimentos fixos ou um número fixo de cabeças de gado, estão incluídos na chamada «caixa azul», ficando assim isentos da obrigação de reduzir as MGAP no âmbito dos actuais acordos do GATT. Porém, quando expirar a «peace clause» (2) em 2003, tendo em conta que nos Estados Unidos a legislação sobre a agricultura de 1996, o «Farm Act», revogou os pagamentos complementares, é provável que o conteúdo da «caixa azul» seja renegociado durante a próxima ronda de negociações da OMC que se inicia em 1999.

Continuidade entre a Agenda 2000 e a reforma de 1992

6. A reforma da Agenda 2000 confirma a tendência iniciada pela reforma de 1992 favorável aos pagamentos compensatórios directos em vez do sistema tradicional de apoio dos preços. O gráfico 1 e o quadro 1 revelam um aumento espectacular das ajudas directas, uma mudança das medidas de intervenção e uma clara diminuição do nível das restituições à exportação a partir de 1994, após a primeira reforma. As principais organizações comuns de mercado a beneficiar deste aumento das ajudas directas são as culturas arvenses e a carne de bovino. A parte relativa às culturas arvenses deverá diminuir a partir de 2003. O quadro 2 mostra a distribuição da ajuda por sector, tendo em conta a reforma Mac Sharry de 1992 e as consequências da reforma proposta na Agenda 2000. O quadro 3 ilustra as despesas do FEOGA-Garantia em 1997, por sector e Estado-Membro.

7. Segundo a Comissão as despesas estruturais financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia», deverão aumentar significativamente a partir de 2000, devido às novas medidas de desenvolvimento rural e à transferência das medidas estruturais existentes para os números orçamentais da secção «Garantia». Estas despesas deverão ficar sujeitas a um montante máximo, sendo definidos limites financeiros para cada Estado-Membro.

8. A Comissão assume como postulado que os efeitos da reforma se deverão fazer sentir plenamente a partir de 2003 e que, após essa data, as despesas terão tendência a estabilizar. Em média, durante o período 2004-2006, as ajudas directas deverão representar 72,3 % das despesas e as medidas estruturais 9,6 %. Ao mesmo tempo, as medidas tradicionais de intervenção de mercado não deverão representar mais de 3,7 % das despesas e as restituições à exportação 5,4 %.

9. Parte-se do princípio que os consumidores da União Europeia irão beneficiar com as reduções dos preços garantidos. Porém, as repercussões da redução dos custos das matérias-primas sobre os preços no consumidor são reduzidas. Os aumentos dos custos de transformação, dos custos de comercialização e, mais especialmente, das margens de comerciais podem facilmente absorver uma grande parte das reduções dos preços agrícolas. Existem poucos indícios de que os consumidores tenham beneficiado com a reforma de 1992. Trata-se de um aspecto de importância crucial ao qual deverá ser dada especial atenção.

Efeitos da descentralização

10. A descentralização baseia-se no princípio da subsidiariedade, que dá ênfase a características nacionais específicas e implica, no contexto comunitário, uma certa diminuição do papel da Comissão. Na proposta actual prevê-se que uma parte do prémio à vaca em aleitamento seja concedida aos criadores de gado de acordo com critérios nacionais. As ajudas directas serão moduladas pelos Estados-Membros em caso de não cumprimento das condições relativas ao ambiente ou em função de critérios respeitantes à criação de empregos. A necessidade de respeitar um quadro comunitário mínimo continua em larga medida indefinida, uma vez que as propostas de regulamentos incluem apenas algumas disposições que se referem à obrigatoriedade de exercer a profissão de agricultor e à introdução de um sistema de ajuda degressivo.

11. Os efeitos da descentralização proposta só poderão ser avaliados na prática, tendo particularmente em conta a distribuição geográfica e social das subvenções públicas, a não distorção das regras da concorrência e a protecção do ambiente. De acordo com as conclusões da cimeira de Edimburgo de 1992, a Comissão continua a ser responsável pela execução e controlo orçamentais. No entanto, a descentralização proposta poderá criar dificuldades para determinar o montante exacto das despesas elegíveis em termos de financiamento comunitário.

Utilização da margem de manobra orçamental

Inclusão das despesas estruturais e de adesão nas linhas directrizes agrícolas

12. A avaliação efectuada pela Comissão do impacto financeiro global das suas propostas baseia-se principalmente nas previsões macroeconómicas feitas pela OCDE e pelo FMI no final de 1997. Existe uma margem de manobra muito confortável em relação às linhas directrizes agrícolas que permite à Comissão, não apenas encarar com confiança a adesão de seis novos Estados-Membros (3), mas também incluir o financiamento das despesas estruturais na secção «Garantia» do FEOGA, as quais até à data têm sido cobertas pela subsecção B2 do orçamento geral. Na realidade, esta margem baseia-se em suposições bastante optimistas.

13. Se se actualizarem os dados macroeconómicos, de forma a ter em conta a crise do Sudeste asiático e um crescimento potencial reduzido da Comunidade dos Estados Independentes (CEI) e dos Países da Europa Central e Oriental (PECO), a linha directriz agrícola será menos favorável, apresentando uma diferença que poderá atingir cerca de 1 400 mil milhões de ecus em 2006 (4), de acordo com os cálculos do Tribunal.

14. A Comissão deveria ter apresentado outras opções, com base em diferentes hipóteses, para avaliar os custos da PAC «actual». Partindo de hipóteses menos optimistas, como as que foram referidas anteriormente, o custo anual poderá ser superior em cerca de mil milhões de ecus, segundo as estimativas do Tribunal (5).

15. Além do mais, a Comissão tem calculado os custos da integração na União Europeia de seis novos Estados-Membros tendo em conta apenas o financiamento das medidas de intervenção e não as ajudas directas. Esta hipótese implica a aplicação de um regime especial aos seis novos Estados-Membros durante um período de transição após a adesão, segundo o qual não seriam pagas ajudas directas aos seus agricultores. Uma vez que este regime de transição ainda não está definido, a Comissão deveria ter declarado os custos alternativos do pagamento integral das ajudas directas. Esta base de cálculo implicaria uma despesa orçamental adicional de 3 300 mil milhões de ecus por ano em média, entre 2002 e 2006, segundo os cálculos do Tribunal baseados nas informações financeiras constantes dos documentos de adesão (6).

16. Como se pode ver no gráfico 2, a revisão destes montantes implicaria que a linha directriz agrícola seria ultrapassada entre 2002 e 2005. Excluindo a questão básica de um regime de transição para os seis novos Estados-Membros, esta previsão poderá ser afectada pelo facto de o montante das despesas estruturais financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia» poder variar de acordo com a vontade da Comissão e da Autoridade Orçamental, o que não acontece com as despesas dos mercados agrícolas que são fixadas exclusivamente pelos regulamentos do Conselho aplicáveis na matéria.

17. O gráfico 2 não tem em conta o relatório da Comissão intitulado «Financiamento da União Europeia» sobre o funcionamento do sistema de recursos próprios, de 7 de Outubro de 1998 (7), que refere a opção de transferir 25 % dos pagamentos das ajudas directas para os orçamentos nacionais. Esta transferência provocaria uma diminuição das dotações do FEOGA-Garantia no orçamento comunitário.

18. A questão da conveniência da integração de determinadas medidas estruturais no FEOGA-Garantia, proposta pela Comissão, continua em aberto. No contexto das actuais políticas agrícola e estruturais, esta medida não facilitará a coordenação e coesão das acções dos Fundos estruturais. Além disso, modificará igualmente as disposições do Acordo Interinstitucional uma vez que a rubrica 1 (Linha directriz agrícola) das perspectivas financeiras diz respeito a despesas obrigatórias, enquanto que a rubrica 2 (Acções estruturais) trata de despesas não obrigatórias. No entanto, caso se pretenda optar por uma política rural global, é preferível incluir todos os instrumentos de gestão correspondentes no mesmo quadro orçamental, sendo nesse caso necessário definir claramente as regras orçamentais e financeiras.

Novas medidas de promoção da competitividade agrícola

19. Seria desejável encontrar na Agenda 2000 novas formas de promover a competitividade da agricultura europeia. Até à data, o principal instrumento proposto nesse sentido (com excepção de determinadas medidas do segundo pilar) é a redução dos preços garantidos. Embora se trate de um aspecto essencial de qualquer medida destinada a aumentar a competitividade, não é certamente o único instrumento possível. Poderiam ter sido propostas outras medidas, tendo em conta as necessidades e a procura nos mercados mundiais. Essas medidas deverão ser encaradas na perspectiva de uma substituição progressiva de uma parte do regime de ajudas directas, de forma a não ocasionar custos líquidos adicionais. Uma possibilidade seriam, por exemplo, programas de promoção destinados a facilitar o acesso aos mercados externos, em particular quando é necessário fazer face a medidas proteccionistas (8). Poderiam ter-se previsto garantias de créditos à exportação no âmbito da Directiva 98/29/CE do Conselho, de 7 de Maio de 1998, relativa à harmonização das principais disposições aplicáveis ao seguro de crédito à exportação para operações com cobertura a médio e longo prazo (9).

20. Um dos principais desafios para a agricultura moderna consiste em garantir produtos agrícolas seguros e de elevada qualidade. Convém também desenvolver uma atitude inovadora que tenha em conta as preferências dos consumidores. Foram já tomadas medidas nesse sentido através da adopção de regulamentos específicos respeitantes, por exemplo, a normas de saúde pública e à protecção das designações de origem. No entanto, a Agenda 2000 não inclui novas propostas sobre a coordenação desta legislação ou a melhoria da qualidade, segurança, apresentação e paladar dos produtos (10). Essas medidas seriam consideradas subvenções incluídas na «caixa verde», ou seja ajudas que não provocam uma distorção da concorrência e sem incidência sobre as decisões de produção. Por conseguinte, não deveriam levantar problemas nas próximas negociações da OMC.

Concessão de subvenções orçamentais

Atribuição das ajudas directas

21. A dimensão das explorações tem pouca influência sobre a atribuição das ajudas directas. Assim, por exemplo, a mesma taxa por hectare é aplicada tanto a uma superfície de culturas arvenses inferior a 5 hectares como a uma superfície superior a 100 hectares. Daí resulta que a atribuição de subvenções aos beneficiários reflecte em grande medida a repartição das superfícies elegíveis, ou seja os montantes mais elevados são pagos às explorações de maiores dimensões e menos numerosas, como se pode ver no gráfico 3.

22. Segundo as disposições do artigo 39º, um dos objectivos da política agrícola comum consiste em: «assegurar (. . .) um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura». Isto não significa que as ajudas públicas devam aumentar injustificadamente os benefícios que podem ser realizados no âmbito de operações comerciais normais. O Tribunal é de opinião que a concessão indiscriminada de subsídios a actividades agrícolas que seriam suficientemente rentáveis sem subsídio não pode ser justificada.

23. Como se afirma explicitamente na exposição dos motivos da Agenda 2000, o apoio concedido no âmbito da PAC actual é «repartido de um modo bastante desigual, incidindo em regiões e produtores que não são os mais desfavorecidos». Esta afirmação significa que não foi alcançado um dos objectivos da reforma de 1992, a saber garantir um rendimento equitativo a todos os agricultores. A Agenda 2000 não inclui qualquer proposta para corrigir a repartição desigual da ajuda aos agricultores, à excepção da redução, a partir de um determinado limiar, do montante total dos pagamentos concedidos anualmente a um agricultor no âmbito dos regimes de apoio.

Limitação das ajudas e pagamentos degressivos

24. A proposta da Agenda 2000 de reduzir o pagamento das ajudas directas destina-se a evitar uma transferência excessiva de fundos públicos para os beneficiários individuais. A proposta consiste na introdução de um limiar de 100 000 ecus, além do qual o montante total pago anualmente a um agricultor será reduzido 20 %, para os montantes compreendidos entre 100 000 e 200 000 ecus, e 25 % para os montantes superiores a 200 000 ecus. A Comissão considera que, deste modo, poderá economizar cerca de 400 milhões de ecus por ano.

25. Este sistema de pagamento degressivo permitirá apenas realizar economias orçamentais pouco significativas, não eliminando situações que dificilmente se justificam, como o pagamento de montantes significativos a beneficiários individuais que dispõem já de uma boa situação financeira. Na realidade, o limite de 100 000 ecus por ano ou de 8 330 ecus por mês, previsto pela Comissão, não impedirá que continuem a existir pagamentos individuais muito elevados. De qualquer forma, os beneficiários podem reagir à redução dos pagamentos dividindo as explorações maiores em entidades independentes mais pequenas.

26. Caso a Comissão tivesse escolhido uma opção mais restritiva como, por exemplo, um limite efectivo de 100 000 ecus (a partir do qual não seria efectuado qualquer pagamento), conjuntamente com uma redução de 50 % das ajudas compreendidas entre 50 000 e 100 000 ecus por ano, segundo as estimativas do Tribunal, as economias orçamentais suplementares por ano seriam no mínimo de aproximadamente 2 300 milhões de ecus em 2005 (ver gráfico 3). Contudo, na prática, os limites referidos iriam penalizar gravemente algumas explorações agrícolas na antiga Alemanha de Leste que ainda não se adaptaram completamente ao regime de livre concorrência. Assim, poderão revelar-se necessárias algumas excepções durante um período limitado.

27. A Comissão deverá reexaminar a sua proposta de nivelamento. Por exemplo, o estabelecimento de limites menos elevados e a realização de um nivelamento mais progressivo permitirão realizar economias orçamentais mais significativas e efectuar uma repartição da ajuda comunitária que incida sobre os que dela mais necessitam e melhor adaptada às verdadeiras prioridades da PAC. O pagamento de subvenções nacionais complementares, compatíveis com as regras da OMC, poderá ser autorizado quando necessário. Na verdade, se a Comissão não prestar mais atenção a este aspecto, corre-se o risco de os fundos comunitários serem atribuídos a explorações agrícolas organizadas expressamente para obter um benefício máximo com as subvenções públicas.

28. O recente relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema de recursos próprios (11) analisa a hipótese de repartir o custo das ajudas directas entre a UE (75 %) e os Estados-Membros (25 %). Segundo a Comissão, as condições relativas aos pagamentos das ajudas directas continuarão a ser uma parte integrante da PAC. Porém, esta hipótese destina-se a corrigir os desequilíbrios orçamentais entre os Estados-Membros, não tendo nada a ver com a PAC propriamente dita. Uma medida deste tipo não permitirá melhorar a repartição das ajudas pelos agricultores nem reduzir os custos totais da PAC.

29. Além disso, uma vez que os Estados-Membros teriam a obrigação legal de incluir as dotações correspondentes nos seus orçamentos nacionais, esta opção poderia ter consequências financeiras e económicas graves, em particular dadas as condições de participação na União Monetária Europeia (UME). Por conseguinte, a Comissão deverá analisar as consequências económicas e sociais desta opção.

Encargos administrativos relativos a pagamentos pouco significativos

30. As formalidades administrativas necessárias à obtenção das ajudas comunitárias são muitas vezes longas e morosas, comparativamente aos montantes em causa. Esta situação aplica-se principalmente aos pequenos produtores que não estão habituados a preencher os documentos administrativos. Os procedimentos administrativos são ainda agravados pelos controlos necessários, tanto a nível nacional como comunitário. Uma possível solução consistiria no pagamento de um montante global fixo aos pequenos produtores em vez de vários pagamentos de montantes reduzidos para os diferentes tipos de ajuda. Com este sistema, os produtores teriam de preencher apenas um formulário de pedido de ajuda e receberiam um único pagamento anual, o que simplificaria consideravelmente a gestão dos organismos pagadores e reduziria os controlos que são dispendiosos.

31. O requerente de ajuda deveria preencher determinadas condições, como estar inscrito na segurança social e dispor de um número fiscal, exercer uma actividade agrícola como actividade principal, bem como a obrigação de ter uma exploração agrícola inferior a uma superfície máxima, para beneficiar do pagamento forfetário. A Comissão deveria analisar esta possibilidade pormenorizadamente, tendo em consideração a necessidade de evitar a fragmentação das explorações agrícolas.

CULTURAS ARVENSES

Linhas gerais da reforma

32. Os principais objectivos da reforma em curso no sector das culturas arvenses são o reforço da competitividade interna e externa dos cereais, a supressão da ajuda específica para as oleaginosas e a simplificação da regulamentação. Prevê-se que o objectivo da competitividade seja alcançado através de uma redução de 20 % do preço de intervenção. Esta medida permitiria que os excedentes comunitários fossem exportados sem restituições e, por conseguinte, sem os limites de quantidade em vigor no presente acordo da OMC. A supressão dos pagamentos específicos para as oleaginosas poderá permitir à Comunidade escapar às regras complicadas da OMC. A simplificação da regulamentação facilitaria os controlos.

33. A reforma prevista pode considerar-se satisfatória sob vários aspectos. No entanto, as previsões utilizadas pela Comissão para o sector dos cereais no que se refere às tendências do mercado mundial, à evolução dos preços e à paridade US dólar/euro são contestáveis. Além disso, continuam por corrigir determinadas anomalias assinaladas na reforma de 1992, como a falta de fiabilidade das estatísticas nas quais se fundamentaram as superfícies de base e os planos de regionalização, bem como as incertezas relativas às superfícies das culturas arvenses em 1991.

Preços de intervenção e preços do mercado mundial para os cereais

34. Tendo em conta o nível actual dos preços de intervenção, é necessário subvencionar a exportação de quase todos os cereais. Ao reduzir o preço de intervenção de 119,19 euro/tonelada para 95,35 euro/tonelada a partir do ano 2000, a Comissão prevê que o trigo comunitário possa ser exportado sem necessitar de restituições à exportação.

35. No que se refere aos cereais secundários (12), a Comissão prevê que os preços médios internos continuem a ser superiores aos preços do mercado mundial, pelo que as exportações continuarão a necessitar do pagamento de restituições. As exportações subvencionadas ficarão sujeitas ao limite máximo de 14,4 milhões de toneladas previsto no acordo da OCM. Como tal, a Comissão considera que as existências de intervenção poderão atingir 19,5 milhões de toneladas em 2005.

36. Nestas circunstâncias, a reforma teria efeitos positivos apenas sobre as exportações de trigo. Os cálculos da Comissão baseiam-se na hipótese de que, durante o período 2000-2006, o preço mundial do trigo seja de aproximadamente 140-150 dólares/tonelada e que a paridade monetária se mantenha em 0,87 euro para um US dólar. A conjunção destes factores permitiria à UE aumentar as suas exportações de trigo em 15 milhões de toneladas por ano. A hipótese relativa ao preço do trigo implica um aumento da procura, devida principalmente ao crescimento continuado dos países asiáticos. A Comissão considera que, no futuro, estes países constituirão uma importante saída de mercado para os cereais comunitários (13).

37. Tendo em conta as flutuações anteriores do preço dos cereais no mercado mundial e as variações da taxa de câmbio do dólar americano, a validade destas hipóteses é discutível. A actual crise económica nos países asiáticos e na Rússia, associada a um potencial aumento da produção na América do Norte, na Austrália e na Argentina (devida principalmente às melhorias das variedades de cereais), poderá provocar uma descida dos preços. Além disso, o aumento das quantidades colocadas pela UE no mercado mundial (que actualmente absorve cerca de 100 milhões de toneladas no que se refere a todas as exportações) poderá provocar uma nova descida dos preços mundiais.

38. Utilizando como base previsões mais pessimistas que as da Comissão, o preço de intervenção poderá revelar-se ainda demasiado elevado para permitir sequer a exportação de trigo sem o pagamento de restituições (14). Esta circunstância comprometeria toda a reforma. Com efeito, em caso de pagamento de subvenções à exportação, as quantidades exportadas teriam de ser limitadas e quaisquer excedentes deveriam ser vendidos à intervenção, o que implicaria a reintrodução da retirada de terras para limitar a produção. O orçamento teria de suportar os custos de um sistema híbrido que combinaria ajudas directas ao rendimento, através da ajuda «superfície» com um apoio aos preços por intermédio da intervenção e das restituições à exportação. As ajudas directas ao rendimento propostas pela Comissão seriam aumentadas para compensar em parte a redução do preço de intervenção; outras despesas aumentarão igualmente caso os mercados não sejam tão favoráveis como a Comissão previu, o que ocasionará um novo aumento das existências de intervenção. Assim, a Comissão deverá rever as suas estimativas das despesas futuras, tendo em conta estas outras possíveis variantes.

Critérios técnicos relativos aos pagamentos da ajuda «superfície»

Superfícies de base e planos de regionalização

39. As superfícies de base e os planos de regionalização continuarão a ser calculados com base nos dados estatísticos utilizados para a reforma de 1992. Por conseguinte, excepto no que se refere à supressão das superfícies de base e dos rendimentos específicos para o milho, a Comissão não aproveitou a oportunidade para resolver os problemas assinalados pelo Tribunal no seu relatório anual relativo ao exercício de 1996 (15).

40. No que se refere às superfícies de base, a falta de fiabilidade das estatísticas nacionais (16) permite a continuação de uma situação desigual, segundo a qual determinados Estados-Membros ou regiões, com uma superfície de base demasiado pequena, necessitam de aumentos permanentes ou temporários para evitar a superação, enquanto que outros, com uma superfície de base demasiado grande, dispõem de uma margem de segurança que lhes permite evitar qualquer redução dos pagamentos.

41. No que se refere aos planos de regionalização, os Estados-Membros podem continuar a aplicar o seu plano de regionalização actual, suprimindo os rendimentos específicos para o milho. No entanto, neste aspecto, continuam a ser válidas as observações anteriores do Tribunal respeitantes à falta de fiabilidade das estatísticas (17) e à inexactidão do cálculo dos rendimentos médios (18).

Estabilizador de rendimento, terrenos elegíveis para as ajudas «superfícies» e trigo duro

42. Uma vez que as disposições actuais respeitantes ao estabilizador de rendimento (19) não foram alteradas, este continua sobreavaliado em alguns Estados-Membros (20). Uma vez que os rendimentos anteriormente declarados correspondem cada vez menos à realidade, não se justifica a manutenção de um rendimento específico acrescido para o regadio.

43. As ajudas só podem ser solicitadas para terrenos que, em 31 de Dezembro de 1991, não fossem utilizados como pastos permanentes, culturas permanentes, florestas ou para fins não agrícolas. Dado que o cumprimento deste critério não pode ser controlado de forma satisfatória, deveria ser substituído, por exemplo, por dados respeitantes à utilização dos terrenos durante os últimos três anos.

44. O regime aplicável ao trigo duro foi alterado pela última vez em 1997, tendo sido retomado nas propostas da Agenda 2000 sem qualquer alteração. Na opinião do Tribunal (21), o elevado nível de ajuda específica concedida ao trigo duro não tem qualquer justificação real.

CARNE DE BOVINO, LEITE E PRODUTOS LÁCTEOS

Linhas gerais da reforma

45. Para o sector da carne de bovino, a Comissão propõe uma redução de 30 % do preço de intervenção durante três anos, bem como a sua substituição a longo prazo por um preço de base de 1 950 ecus/tonelada, em função do qual poderá ser concedida uma ajuda à armazenagem privada. Além disso, os prémios já existentes serão aumentados e será criado um sistema de ajuda suplementar directamente gerido pelos Estados-Membros, dentro de um limite definido para cada Estado-Membro.

46. Em relação aos produtos lácteos, a Comissão propõe uma redução de 15 % dos preços de intervenção em quatro fases. É criada uma ajuda directa aos produtores de leite que consiste num montante de base comum e num montante adicional variável a nível nacional. É ainda proposto um aumento de 2 % para a quantidade de referência total para o leite (quotas leiteiras) na Comunidade.

Opções de fundo

Carne de bovino: manutenção do excesso de produção

47. O mercado comunitário de carne de bovino caracteriza-se por um ciclo de produção de aproximadamente seis anos e por um excesso de produção que dura já há mais de 15 anos devido a uma diminuição constante da procura. É pouco provável que uma redução dos preços possa inverter esta quebra constante do consumo, com excepção de uma melhoria de curto prazo após a crise da BSE. Além disso não há uma relação automática entre os preços de intervenção e os preços do mercado. A proposta da Comissão de manter os limites máximos para os prémios especiais e de introduzir limites nacionais para o prémio à vaca em aleitamento provavelmente não será suficiente para equilibrar a longo prazo a oferta e a procura. De acordo com os cálculos do Tribunal (22), os excedentes, cujo escoamento poderá provocar um aumento das despesas orçamentais, poderão ascender a 0,9 milhões de toneladas em 2005.

48. Além disso, como cerca de dois terços da carne de bovino provém dos efectivos leiteiros, o aumento de 2 % das quotas leiteiras irá ocasionar um aumento da produção de carne de bovino. A Comissão não avaliou este aspecto, nem os efeitos da supressão do prémio à transformação de vitelos. Por conseguinte, é provável que um aumento das quotas leiteiras ocasione um acréscimo dos excedentes de carne e, em especial, de vitelos para abate.

Manutenção do sistema de quotas leiteiras e aumento destas quotas

49. Segundo a Comissão, o aumento de 2 % das quotas leiteiras será absorvido por um acréscimo do consumo interno e das exportações devido à descida dos preços. Ainda que essa elasticidade da procura fosse admissível, convém no entanto reconhecer que se assiste a uma alteração estrutural dos hábitos alimentares, que tem como efeitos práticos uma redução constante da procura global de produtos lácteos, bem como de carne de bovino na UE. Actualmente, a produção comunitária de leite e produtos lácteos continua a ser excedentária e a taxa de auto-suficiência, embora varie consoante os produtos, é superior a 100 %. Consequentemente, o aumento proposto para as quotas poderá provocar um excedente susceptível de atingir 10 milhões de toneladas de leite (23) em 2005.

50. Tendo em conta os custos actuais das medidas de intervenção para escoamento do leite em pó desnatado e da manteiga, a proposta de aumento das quotas poderá dar origem a despesas orçamentais suplementares. Na sequência da revisão do regime de quotas leiteiras de 1993 foi possível estabilizar de certa forma os excedentes, apesar do nível ainda elevado das quotas. É mais prudente prosseguir esta política em vez de optar por uma orientação oposta. Caso se pretenda prestar especial atenção aos jovens agricultores e às explorações de montanha, convém fazê-lo dentro dos limites das quotas nacionais.

51. De uma maneira geral, o Tribunal recorda os inconvenientes económicos do regime de quotas referidos no seu relatório especial nº 4/93 (24). Uma vez que o regime está previsto ainda para os próximos seis anos, a Comissão deverá rever a justificação económica para a continuação do regime de quotas leiteiras e analisar as consequências da sua supressão para a agricultura europeia e para o orçamento comunitário.

Critérios técnicos relativos às ajudas à carne de bovino

Prémio especial e prémio à vaca em aleitamento

52. Os agricultores que disponham de uma quota leiteira igual ou inferior a 120 000 kg têm direito ao prémio à vaca em aleitamento relativo às vacas que excedam o número necessário à produção da sua quota leiteira. Seria conveniente que a regulamentação fosse mais precisa, para que o prémio à vaca em aleitamento só pudesse ser pago pelo número de vacas excedentárias, ou seja o número obtido subtraindo ao total de vacas existentes na exploração agrícola o número de vacas necessário à produção da quota leiteira. Esta regra deveria aplicar-se mesmo que, após esse cálculo, o produtor não possa beneficiar do total dos seus direitos ao prémio (o chamado «limite máximo individual» dos prémios à vaca em aleitamento).

Factor de densidade e pagamento por extensificação

53. Em conformidade com o nº 2 do artigo 10º do regulamento proposto pela Comissão, o cumprimento do limite de densidade dos animais, destinado a desencorajar a produção intensiva, será controlado tendo em conta apenas os animais em relação aos quais foi solicitado um prémio e não o número total de animais existentes na exploração. Por conseguinte, a produção intensiva continuará a ser elegível para efeitos da ajuda. Como exemplo, refira-se que um criador de gado que engorde várias centenas de bovinos machos e que pretenda beneficiar da totalidade do limite máximo anual de 90 prémios especiais para animais da mesma faixa etária, de acordo com o factor de densidade proposto de duas cabeças normais por hectare (CN/ha) (25), deverá justificar apenas 27 hectares de superfície forrageira.

54. A Comissão, na sua resposta às observações formuladas pelo Tribunal a este respeito (26), afirmou que, na sua proposta relativa à reforma de 1992, previra o cálculo do factor de densidade com base no número total de animais detidos na exploração, mas que finalmente o Conselho acabou por adoptar o critério dos animais objecto de pedido de prémio, devido à ausência de um sistema de identificação válido.

55. Posteriormente, foi instalado em toda a Comunidade um Sistema Integrado de Gestão e Controlo (SIGC), que permite a identificação e o registo de todos os bovinos. Além disso, a Comissão propõe como critério o número total de animais efectivamente detidos numa exploração agrícola para cálculo de um factor de densidade mais rigoroso, que dê direito ao pagamento complementar por extensificação. Assim, não há qualquer razão válida para não utilizar o número total de animais existentes numa exploração agrícola para calcular o factor de densidade de base.

56. A isenção do limite de densidade dos animais aplicável aos produtores cujos pedidos de prémio não ultrapassem 15 CN deverá ser suprimida, uma vez que permite a concessão de prémios até ao limite de 25 bovinos machos, mesmo a grandes criadores de gado em regime intensivo que não disponham de qualquer superfície forrageira. A condição particular para o pagamento complementar por extensificação, ou seja que «os animais sejam efectivamente apascentados em pastagens durante a época de crescimento» (27) deverá ser entendida como significando que os animais elegíveis para efeitos da ajuda devem ser apascentados e não apenas alimentados num estábulo com erva apanhada de fresco.

Pagamentos complementares limitados aos montantes globais atribuídos aos Estados-Membros

57. De acordo com o nº 2 do artigo 14º da proposta de regulamento, a concessão de pagamentos por cabeça fica sujeita «às exigências específicas relativas ao factor de densidade dos animais a estabelecer pelos Estados-Membros». Convém deixar bem claro que essas exigências não deverão contrariar os efeitos do factor de densidade que deve ser aplicado para cálculo dos prémios. Por exemplo, estes pagamentos complementares não deverão, em qualquer caso, ser utilizados para complementar o rendimento dos agricultores em regime intensivo.

58. É proposto um pagamento complementar específico para as novilhas dentro de um limite fixado para o tempo de vida do animal. Dentro de determinados limites, as novilhas poderão assim ter direito aos pagamentos complementares do prémio à vaca em aleitamento. Convém definir claramente que a mesma novilha não poderá ser elegível para ambos os pagamentos complementares durante o seu tempo de vida.

Aspectos específicos relativos aos produtos lácteos

59. O montante da ajuda para o leite em pó desnatado deverá ser concedido apenas quando é ultrapassado um determinado teor mínimo de proteínas. O montante da ajuda para o leite em pó utilizado na alimentação de animais deverá ser determinado por concurso público (28), devendo também servir de referência para estabelecer o nível de ajuda para o leite desnatado. A ajuda ao leite desnatado transformado em caseína e caseinatos deverá ser determinada em relação à diferença existente entre o preço do leite desnatado na Comunidade e o preço do mercado mundial (29).

60. As quotas leiteiras suplementares propostas serão atribuídas aos produtores cujas explorações se situem nas zonas de montanha (nº 4 do artigo 4º). A Comissão deverá igualmente prever a concessão de quotas adicionais aos agricultores que praticam a transumância, ou seja que disponham de instalações na planície para o período de Inverno e na montanha para o período de Verão.

GESTÃO FINANCEIRA DO FEOGA-GARANTIA

Gestão orçamental e financeira

Processos de apuramento das contas

61. A proposta COM(1998) 158 final - 98/0112 (CNS) destinada a substituir o Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1971, relativo ao financiamento da PAC (30), não altera os processos de apuramento das contas existentes, cujas regras de execução foram estabelecidas no Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995 (31).

62. O Tribunal já formulou observações (32) sobre a aplicação dos processos de apuramento de contas em vigor, em particular no que se refere ao número de organismos pagadores, que deverá ser limitado ao mínimo necessário, bem como à independência dos organismos de certificação. O Tribunal vai prosseguir a sua análise da aplicação destes processos e, no contexto das propostas da Agenda 2000, pretende formular as seguintes observações sobre o papel dos organismos de certificação.

63. No novo processo de apuramento das contas, o organismo de certificação designado pelos Estados-Membros deve indicar se «apurou com suficiente certeza que as contas a transmitir à Comissão são autênticas, completas e rigorosas e que os procedimentos de controlo interno funcionaram satisfatoriamente». Este papel essencial é especificado no artigo 3º do Regulamento (CE) nº 1663/95 da Comissão que estipula que o certificado «deverá assegurar a conformidade dos pagamentos com as regras comunitárias no que respeita à capacidade das estruturas administrativas dos organismos pagadores garantirem que essa conformidade foi controlada antes de um pagamento ter sido executado».

64. As auditorias do Tribunal revelaram que, de uma maneira geral, os organismos de certificação interpretaram este texto de maneira restrita. Ao identificar os sistemas de controlo de um organismo pagador, o trabalho dos organismos de certificação limita-se a confirmar às entidades competentes, a existência de controlos destinados a garantir a conformidade dos pagamentos, sem efectuarem testes de conformidade suficientes para confirmar que esses controlos funcionaram de forma eficaz durante todo o período financeiro. Ao verificarem a validade das diferentes operações, os seus trabalhos a nível do beneficiário não são suficientes para confirmar a legalidade e regularidade dos pagamentos efectuados. Na opinião do Tribunal, a certificação não deverá ficar limitada à fiabilidade das contas, devendo igualmente cobrir a legalidade e a regularidade das despesas, de acordo com as normas de auditoria geralmente aceites.

Falta de coerência entre os exercícios

65. As disposições financeiras da regulamentação agrícola apresentam uma grande diversidade no que se refere à data de elegibilidade para as ajudas comunitárias, aos prazos de pagamento das ajudas, aos períodos de aceitação dos pedidos e à imputação orçamental. Na prática, a nomenclatura orçamental pormenorizada não permite registar os dados necessários a uma gestão orçamental rigorosa e coerente. Além disso, o exercício FEOGA, que termina em 15 de Outubro, não coincide com o exercício geral que encerra em 31 de Dezembro.

66. Desta forma, as despesas imputadas às diversas contas de gestão são heterogéneas e, por conseguinte, não é possível efectuar uma comparação correcta dos vários exercícios. A Comissão deveria ter resolvido este problema no âmbito da Agenda 2000.

Regulamentação financeira

67. A proposta COM(1998) 158 - final 98/0112 (CNS) da Comissão faz referência apenas ao artigo 43º do Tratado e não ao artigo 209º, contrariamente ao que se verificava no anterior Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho. Esta opção contraria o título especial do regulamento financeiro relativo ao FEOGA que remete para o quadro instituído pelo actual Regulamento (CEE) nº 729/70. Além disso, o Tribunal chama a atenção para o facto de que a sua consulta, obrigatória nos termos do artigo 209º, passa a ser facultativa na proposta da Comissão.

68. De uma maneira geral, a Comissão nas suas propostas não tem em conta de forma adequada o Parecer nº 4/97 do Tribunal (33), no qual foram assinaladas as disparidades e a falta de coerência das disposições financeiras incluídas nos vários regulamentos que regem a agricultura, bem como a necessidade de adoptar uma contabilidade patrimonial.

Âmbito alargado do FEOGA-Garantia

69. A proposta de regulamento prevê que, de ora em diante, a secção «Garantia» do FEOGA passará a cobrir igualmente as despesas relativas às acções de desenvolvimento rural, as medidas estruturais no sector da pesca, as medidas veterinárias e fitossanitárias e ainda as acções de informação sobre a política agrícola comum.

Desenvolvimento rural

70. Actualmente, as «medidas de acompanhamento» (34) são financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA e, em princípio, estão sujeitas às mesmas regras de gestão (SIGC) e de controlo (processos de apuramento) que se aplicam às outras despesas da OCM. No entanto, contrariamente a essas despesas, as medidas de acompanhamento são aprovadas pela Comissão com base nos programas apresentados pelos Estados-Membros e previamente aprovados pelo comité «STAR» (um comité de representantes dos Estados-Membros e da Comissão que trata das despesas estruturais).

71. As autorizações relativas aos programas têm uma duração mínima de cinco anos (35). Na verdade, as medidas de acompanhamento são basicamente despesas de orientação para as quais o orçamento prevê normalmente dotações diferenciadas. No entanto, as dotações do FEOGA-Garantia não são diferenciadas e nem o orçamento nem a conta de gestão têm em consideração autorizações para um período de cinco anos e os subsequentes pagamentos.

72. Tendo em conta a proposta de integrar mais despesas estruturais na secção «Garantia» do FEOGA, é essencial que a gestão orçamental seja adaptada de forma a garantir que os compromissos financeiros da Comunidade são registados de forma correcta e exaustiva e que os limites orçamentais são respeitados na íntegra.

73. No que se refere às acções de desenvolvimento rural, o artigo 5º da proposta estipula que os adiantamentos concedidos pela Comissão para execução dos programas em causa serão considerados como despesas efectuadas no dia 1 do mês seguinte à decisão de atribuição. Trata-se de verdadeiros adiantamentos, cujo pagamento é efectuado no início do programa, ainda antes de ter sido efectuada qualquer despesa.

74. No seu relatório anual relativo ao exercício de 1997 (36), o Tribunal insiste na necessidade de as contas anuais reflectirem em que medida os pagamentos orçamentais efectuados pela Comissão no âmbito dos Fundos estruturais, na sua maioria adiantamentos ou pagamentos por conta, correspondem efectivamente às despesas efectuadas a nível dos beneficiários finais. Este objectivo poderá ser alcançado registando no balanço financeiro os adiantamentos não despendidos como activos, e incluindo nas notas explicativas das contas uma lista das alterações da situação financeira que indique o saldo de abertura dos adiantamentos em 1 de Janeiro, os movimentos da conta de gestão ao longo do exercício e o saldo de encerramento dos adiantamentos em 31 de Dezembro.

75. O Tribunal recomenda que a Comissão defina nas suas normas de execução as condições exactas de concessão e apuramento dos referidos adiantamentos, em particular para que o seu funcionamento e acompanhamento sejam compatíveis com o sistema de apuramento do FEOGA, que se baseia no controlo das despesas efectivamente realizadas.

Medidas estruturais no sector da pesca

76. No que se refere às medidas estruturais no sector da pesca, o Tribunal constata que, a partir de 1 de Janeiro de 2000, as despesas que não excederem 500 milhões de ecus anuais de dotações de pagamento serão integradas em dois sistemas de gestão diferentes: o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP) e/ou o FEOGA-Garantia.

77. A coexistência destes dois sistemas em determinadas regiões revelar-se-á complicada. O procedimento administrativo tornar-se-á mais complicado, obrigando por vezes as administrações nacionais responsáveis a jogarem com os dois regulamentos no que se refere ao mesmo tipo de medida estrutural.

78. Tendo em conta os montantes relativamente reduzidos que estão em causa, o Tribunal recomenda ao Conselho que reexamine a eficácia da nova abordagem.

Medidas veterinárias e fitossanitárias

79. Propõe-se que o FEOGA-Garantia passe a incluir a contribuição comunitária a favor de medidas veterinárias específicas, o que constitui uma alteração radical. Até à data, o sistema de financiamento tem sido bastante diferente do sistema de garantia, tendo tradicionalmente sido objecto de um controlo mais intensivo. Uma unidade específica da Comissão (DG VI G.2) tem, até aqui, efectuado os controlos deste tipo de despesas, como por exemplo as que dizem respeito ao actual surto de peste suína clássica (PSC) existente em Espanha, na Alemanha, na Bélgica e nos Países Baixos.

80. Existem dois níveis de contribuição comunitária: 70 % para o que se designa por apoio ao mercado e 50 % para as medidas veterinárias. O Tribunal observou (37) que a classificação das medidas por parte da Comissão e dos Estados-Membros é pouco clara. Enquanto que a proposta actual prevê especificamente que todas as despesas serão incluídas na secção «Garantia», o Tribunal considera que a Comissão deveria aproveitar esta oportunidade para declarar explicitamente o montante da contribuição comunitária no financiamento destas despesas.

CONCLUSÃO

81. As propostas de regulamentos relativos à Agenda 2000 têm como objectivo corrigir alguns dos problemas constatados em relação à PAC actual. O Tribunal congratula-se com a iniciativa da Comissão neste sentido, especialmente no que se refere à competitividade da agricultura comunitária, mas considera que a reforma proposta não dará origem a qualquer alteração significativa da evolução das despesas da PCA desde a reforma Mac Sharry. O Tribunal preocupa-se também pelo facto de os meios propostos para atingir os vários objectivos específicos não serem suficientemente inovadores e abrangentes.

82. No mercado das culturas arvenses, a evolução do preço do trigo no mercado mundial constitui um factor-chave. A médio prazo, este preço poderá vir a ser inferior ao preço de intervenção proposto. Nessa circunstância, uma vez que a utilização das restituições à exportação está limitada pelos acordos da OMC, os excedentes deverão ser vendidos à intervenção e será necessário reintroduzir a retirada de terras. Nesta previsão pessimista, os custos orçamentais serão elevados, implicando tanto as ajudas directas como os sistemas de garantia de preços e, desta forma, pondo em risco toda a reforma (ver os pontos 32-44).

83. A hipótese de um aumento da procura da carne de bovino e dos produtos lácteos, formulada pela Comissão, é demasiado optimista. É muito provável que a diminuição do consumo continue, mesmo que os preços no consumidor sejam ligeiramente reduzidos. É conveniente evitar qualquer medida que possa provocar um aumento da produção e as previsões financeiras deverão ter em conta os custos de escoamento dos excedentes. A Comissão deverá reexaminar o sistema de quotas (ver os pontos 45-60).

84. As propostas da Comissão mal abordam temas problemáticos como o ambiente, os efeitos da PAC sobre os consumidores ou a descentralização. A PAC tradicional inclui muitos incentivos ao aumento e à intensificação da produção, o que pode ter consequências negativas para o ambiente. A industria agro-alimentar intensiva é um claro exemplo do que foi afirmado. As medidas de desenvolvimento rural neste âmbito são reduzidas. Os interesses dos consumidores não constituíram uma prioridade da Agenda 2000 e provavelmente estes não beneficiarão muito com as reduções dos preços. A descentralização poderá dificultar a garantia da existência da igualdade de concorrência na UE, já que uma parte das ajudas directas será variável em função de critérios nacionais (ver os pontos 9, 10, 11 e 53-56).

85. No que diz respeito à gestão financeira e orçamental, o novo processo de apuramento revelou-se demasiado limitado, uma vez que as agências de certificação se limitam, na maioria dos casos, a verificar a existência dos sistemas de controlo interno dos organismos pagadores, não verificando a legalidade e a regularidade das despesas subjacentes (ver os pontos 61-68).

86. A inclusão na secção «Garantia» de despesas respeitantes ao desenvolvimento rural e às medidas de acompanhamento significa que as autorizações plurianuais ligadas às dotações diferenciadas devem ser registadas e acompanhadas. Por conseguinte, o sistema contabilístico deve identificar a utilização dos adiantamentos e registar os respectivos saldos nas contas consolidadas da UE (ver os pontos 70-75).

87. A reforma da Agenda 2000 confirma a tendência já iniciada pela reforma de 1992 a favor das ajudas directas, que passam assim a ser o principal instrumento da PAC. Actualmente as ajudas directas são concedidas aos agricultores, à taxa integral, sem que verdadeiramente seja tida em conta a dimensão das explorações agrícolas. Como consequência, o apoio concedido pela PAC é repartido de forma desigual, já que cerca de 40 % dos pagamentos são efectuados a 4 % dos produtores, que são também os mais importantes. A proposta da Comissão de reduzir os pagamentos efectuados aos beneficiários individuais de 20 % ou 25 %, desde que estes ultrapassem 100 000 ecus por ano, não vai alterar grandemente esta situação e as economias orçamentais que permite fazer são reduzidas. Para uma maior eficácia da reforma, é necessário considerar um nivelamento progressivo e generalizado das subvenções. Não deve haver qualquer interferência entre o sistema de recursos próprios e as despesas do FEOGA-Garantia (ver os pontos 6-8, 21-23 e 28-29).

88. Embora se confirme a tendência para submeter a agricultura europeia às forças do mercado, as subvenções continuarão a ser concedidas de forma indiscriminada a qualquer exploração agrícola, independentemente da rentabilidade. Os agricultores competitivos deverão ser encorajados a tornarem-se auto-suficientes e as ajudas deverão destinar-se a auxiliá-los na procura e exploração de novas saídas de mercado. Até à data, estes objectivos não têm sido abordados de forma coerente a nível europeu (ver os pontos 24-29).

89. As propostas da Comissão continuam a implicar um apoio da agricultura europeia com custos orçamentais elevados e as ajudas directas representam cerca de três quartos das despesas do FEOGA-Garantia, quando se poderia esperar uma diminuição das despesas da PAC. Partindo de hipóteses macroeconómicas menos optimistas e de custos mais elevados para a actual PAC que os previstos nas propostas da Agenda 2000, a linha directriz agrícola será ultrapassada a partir de 2002, se as ajudas directas forem pagas na totalidade aos seis novos Estados-Membros e se as medidas estruturais complementares forem financiadas pelo FEOGA-Garantia (ver os pontos 12-18).

90. Em conclusão, a Comissão deverá procurar encontrar métodos que lhe permitam atingir os objectivos fundamentais da acção pública com uma melhor relação custo-eficácia. O apoio comunitário deverá limitar-se a, por exemplo, auxiliar os agricultores desfavorecidos, garantir a preservação do ambiente, organizar a investigação no domínio da saúde pública e da segurança dos produtos e desenvolver os mercados externos. Trata-se de domínios em que os mecanismos do mercado são pouco eficazes para dar resposta às necessidades dos consumidores ou melhorar a competitividade da UE. Se considerarmos o sector agrícola no seu todo, a PAC não é a única política comunitária envolvida. Trata-se apenas de um instrumento (mesmo se é o principal) do que deveria ser uma estratégia global e plurifuncional para o desenvolvimento rural que abrange, entre outros aspectos, a agricultura, o emprego, o ambiente, a igualdade da concorrência e o comércio mundial.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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Quadro 4 Evolução da linha directriz e das despesas agrícolas entre 2000 e 2006

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

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>REFERÊNCIA A UM GRÁFICO>

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(1) COM(1998) 158 final de 18 de Março de 1998.

(2) A «cláusula de paz» indica as disposições do acordo «Uruguay Round» que não serão renegociadas no âmbito do procedimento de resolução de diferendos da OMC.

(3) Hungria, Polónia, República Checa, Eslovénia, Estónia e Chipre.

(4) Ver as informações e os montantes referidos no quadro 4. Estas previsões baseiam-se nas informações disponíveis na data em que foram apresentadas as propostas da Comissão, ou seja Março de 1998, e têm em conta a redução do crescimento potencial da CEI/PECO, bem como a crise no Sudeste asiático.

(5) Parecer da Comissão sobre o pedido de adesão de Chipre à União Europeia, de 30 de Junho de 1993, COM(93) 303;

Parecer da Comissão sobre o pedido de adesão da República Checa à União Europeia, de 15 de Julho de 1997, COM(97) 2009;

Parecer da Comissão sobre o pedido de adesão da Estónia à União Europeia, de 15 de Julho de 1997, COM(97) 2006;

Parecer da Comissão sobre o pedido de adesão da Hungria à União Europeia, de 15 de Julho de 1997, COM(97) 2001;

Parecer da Comissão sobre o pedido de adesão da Polónia à União Europeia, de 15 de Julho de 1997, COM(97) 2002;

Parecer da Comissão sobre o pedido de adesão da Eslovénia à União Europeia, de 15 de Julho de 1997, COM(97) 2010.

(6) Financiamento da União Europeia - Relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema de recursos próprios, de 7 de Outubro de 1998.

(7) Nos Estados Unidos da América (EUA), o «Fair Act» de 1996 relativo à reforma da agricultura introduziu disposições inovadoras interessantes deste tipo (por exemplo, o programa de acesso ao mercado, com um custo de aproximadamente 90 milhões de dólares dos Estados Unidos, para o período 1996-2002).

(8) JO L 148 de 19.5.1998, p. 22.

(9) Nos Estados Unidos da América, o programa de organização da comercialização destina-se a estabilizar o mercado e a melhorar a qualidade e o acondicionamento dos produtos.

(10) Financiamento da União Europeia - Relatório da Comissão sobre o funcionamento do sistema de recursos próprios, de 7 de Outubro de 1998.

(11) Centeio, cevada, aveia, milho, tritical e outros cereais.

(12) CAP 2000 - Long term prospects: Grain, Milk & Meat Markets, documento de trabalho da DG VI, Abril de 1997.

(13) No início de Setembro de 1998 o preço mundial do trigo ascendia a apenas 90 ecus/tonelada, ou seja era inferior em cerca de 5 % ao novo preço de intervenção proposto.

(14) JO C 348 de 18.11.1997.

(15) Ver o ponto 3.29 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997).

(16) Ver o ponto 3.22 e o quadro 3.3. do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997).

(17) O estabilizador prevê o ajustamento dos pagamentos compensatórios no exercício seguinte, caso o rendimento médio efectivo exceda o estabilizador, calculado como um rendimento médio resultante do plano de regionalização aplicado em 1993. Este mecanismo foi instaurado para que os Estados-Membros que adoptaram planos de regionalização complexos não recebessem uma ajuda compensatória superior à dos Estados-Membros que adoptaram planos de regionalização mais simples.

(18) Ver os pontos 3.24-3.28 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1997).

(19) Ver o capítulo 2, título 2 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1997 (JO C 349 de 17.11.1998).

(20) Sem ter em conta a relação produção/consumo nos seis novos Estados-Membros previstos.

(21) JO C 12 de 15.1.1994.

(22) No que se refere aos cálculos relativos à concessão de determinadas ajudas, as cabeças de gado devem ser convertidas em «cabeças normais» (CN). É anexo à proposta de regulamento um quadro de conversão: um bovino macho que tenha entre seis e 24 meses corresponde a 0,6 CN. Por conseguinte, 90 bovinos machos correspondem a 54 CN.

(23) Ver o ponto 4.42 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1996 (JO C 348 de 18.11.1996).

(24) Nº 1, segundo travessão, do artigo 11º da proposta de regulamento [COM(1998) 158 final - 98/0109 (CNS), p. 57].

(25) Ver os pontos 6.63-6.66 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1988 (JO C 132 de 12.12.1989).

(26) Ver o ponto 4.54 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1993 (JO C 327 de 24.11.1994).

(27) JO L 94 de 28.4.1970, p. 13.

(28) JO L 158 de 8.7.1995, p. 6.

(29) Relatório especial nº 21/98 sobre os procedimentos de acreditação e certificação aplicados ao apuramento das contas de 1996 relativas às despesas do FEOGA-Garantia (JO C 389 de 14.12.1998).

(30) JO L 144 de 13.5.1997.

(31) Regulamento (CEE) nº 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo aos métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e da preservação do espaço natural (JO L 215 de 30.7.1992, p. 85).

Regulamento (CEE) nº 2079/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas à reforma antecipada na agricultura (JO L 215 de 30.7.1992, p. 91).

Regulamento (CEE) nº 2080/92 do Conselho, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura (JO L 215 de 30.7.1992, p. 96).

(32) Como previsto nos artigos 3º dos Regulamentos (CEE) nº 2078/92 e (CEE) nº 2080/92 do Conselho.

(33) Ver o ponto 8.24 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1997 (JO C 349 de 17.11.1998).

(34) Ver o ponto 3.28 do relatório anual do Tribunal relativo ao exercício de 1995 (JO C 340 de 12.11.1996).

FUNDOS ESTRUTURAIS

1. INTRODUÇÃO

1.1. O presente parecer diz respeito às quatro propostas de novos regulamentos em matéria de despesas estruturais que são objecto do documento COM(1998) 131 final, bem como às partes conexas da proposta relativa ao apoio ao desenvolvimento rural [COM(1998) 175 final]. O parecer analisa mais especificamente a proposta de regulamento que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, o qual fixa as normas globais a aplicar ao funcionamento dos instrumentos com finalidade estrutural.

1.2. Desde 1988 que a concepção e a gestão dos Fundos se baseiam na realização dos princípios da reforma. Estes últimos incidem sobre a concentração das medidas, a coordenação dos instrumentos, a parceria dos gestores e a adicionalidade das ajudas. Além disso, a atribuição das ajudas é geralmente efectuada através do co-financiamento de programas plurianuais aprovados pela Comissão, que garante o seu acompanhamento e avaliação, enquanto que a gestão dos projectos é preferencialmente confiada às autoridades nacionais ou regionais.

1.3. Ao longo da última década têm sido desenvolvidos esforços importantes para garantir a mobilização de um volume crescente de ajudas, bem como, de uma forma mais geral, a criação de um sistema de gestão e controlo que se enquadre nos princípios da reforma. A alteração dos regulamentos, em 1993, permitiu igualmente diversas adaptações.

1.4. Conjuntamente com inúmeros elementos positivos, os relatórios anuais e especiais do Tribunal revelaram que havia ainda necessidade de melhorar aspectos significativos do sistema. Os novos regulamentos propostos pela Comissão dão respostas positivas aos principais problemas assinalados pelo Tribunal.

1.5. A concentração das ajudas deparou-se com inúmeras dificuldades e a tendência observada consistiu principalmente na concessão de financiamentos, sob diversas formas, a um número crescente de zonas geográficas.

1.6. A coordenação entre os Fundos deve ser desenvolvida tanto a nível da Comissão como dos Estados-Membros. Os serviços responsáveis pela gestão continuam a aplicar demasiados sistemas e modalidades administrativas diferentes e é necessário aumentar a complementaridade dos instrumentos financeiros.

1.7. A preparação e a aplicação dos programas, o funcionamento dos comités de acompanhamento e o sistema de elaboração de relatórios criaram um tratamento administrativo que tem tendência a tornar-se mais complexo e moroso. No entanto, os procedimentos e critérios de selecção dos projectos continuam a ser pouco influenciados pelo método comunitário. Apesar de um esforço de harmonização formal dos documentos, o papel da programação é encarado de formas muito diversas.

1.8. Os sucessivos relatórios do Tribunal, tanto anuais como especiais, assinalaram as dificuldades encontradas no controlo dos investimentos e medidas co-financiados. O conhecimento individual dos projectos tem tendência a tornar-se ocasional, enquanto que a avaliação do conjunto das acções e a apreciação dos seus efeitos globais continua a deparar-se com obstáculos consideráveis, em particular no plano metodológico.

1.9. Assim, é essencial melhorar a transparência e a eficácia das acções, para melhor garantir o desenvolvimento criado e para que esse desenvolvimento seja optimizado e duradouro.

1.10. Neste sentido, as propostas da Comissão, que procuram obter um esforço geral de concentração, um modo operatório simplificado e descentralizado, uma eficácia reforçada especialmente pela diversificação dos tipos de ajuda, bem como controlos melhorados, tentam superar diversas lacunas constatadas e corrigir as deficiências verificadas durante o período de programação anterior e o período em curso.

1.11. No entanto, é necessário que as melhorias assim propostas sejam suficientemente precisas para permitir uma aplicação clara e controlável e representem um bom equilíbrio entre os trabalhos administrativos que implicam e o impacto esperado em termos de transparência e eficácia das intervenções.

1.12. Convém salientar esta preocupação na medida em que, fundamentalmente, o sistema de aplicação e controlo dos Fundos estruturais continua a caracterizar-se por duas anomalias. Enquanto que a política estrutural é definida pelos objectivos prioritários fixados para a totalidade dos instrumentos, a gestão é efectuada a nível de cada Fundo, sendo marcada pelos diferentes conceitos e procedimentos existentes nos diversos Fundos. Por outro lado, a participação financeira da Comunidade segue uma lógica de programas e não de projectos, uma vez que é concedida às diversas vertentes das intervenções; no entanto, a gestão e o controlo desta participação são efectuados por referência a projectos, os quais são abrangidos pela declaração de despesas.

2. ATRIBUIÇÃO DOS RECURSOS

2.1. O artigo 7º da proposta de regulamento geral prevê que a Comissão estabeleça, segundo processos transparentes, repartições indicativas por Estado-Membro de 90 % das dotações de autorização disponíveis para a programação. Não são previstos prazos nem a repartição por regiões.

2.2. Até à data, a repartição dos recursos foi muitas vezes o resultado de um processo relativamente longo e complexo baseado em determinados critérios objectivos, cuja execução se acompanhava de derrogações que não permitiram garantir plenamente a aplicação do princípio de concentração, nem ter devidamente em conta os problemas específicos das regiões, como o Tribunal constatou nos seus relatórios anuais relativos aos exercícios de 1990, 1991 e 1995 (1). É conveniente zelar para que a concordância entre as ajudas estruturais comunitárias e os regimes de ajuda autorizados no âmbito da política comunitária da concorrência seja efectiva, em particular no que se refere às zonas elegíveis.

2.3. Deverão igualmente ser previstas disposições para que as ajudas contribuam para o desenvolvimento equilibrado do conjunto das regiões em questão, nomeadamente as áreas menos prósperas das zonas beneficiárias.

2.4. Além disso, o processo de atribuição dos recursos não deve suscitar demasiadas incertezas quanto ao conhecimento dos meios financeiros de que poderão beneficiar as diferentes intervenções. Com efeito, a concepção e a preparação de um programa dependem em larga medida do conhecimento do montante global que lhe poderá ser atribuído. A repartição indicativa dos recursos, prevista pela Comissão, constitui a condição prévia para uma boa definição das obrigações e das responsabilidades das diversas autoridades em questão. Assim, a repartição deverá ser efectuada o mais cedo possível, ser precisa e incluir condições claras quanto à utilização dos recursos.

2.5. O artigo 43º da proposta de regulamento geral prevê uma reserva de eficiência, equivalente a 10 % das dotações de autorização totais, que será atribuída a meio termo do período de duração destes «em função da observância da adicionalidade e da eficiência da execução dos programas operacionais ou documentos únicos de programação empreendidos em cada Estado-Membro». A eficiência será apreciada a partir de um número reduzido de indicadores de acompanhamento que reflictam a eficácia, a gestão e a execução financeira e que avaliem os resultados obtidos a meio termo dos programas comparativamente aos objectivos específicos iniciais.

2.6. Na realidade, convém dispor de mecanismos que permitam favorecer as intervenções mais eficazes. São necessárias condições bem claras de aplicação desta disposição, a fim de evitar efeitos contra-indicados. Com efeito, a meio do período previsto, a adicionalidade só pode ser conhecida de forma previsional, uma vez que se trata de um conceito que é aplicado globalmente a todo o período de programação. Além disso, os indicadores de acompanhamento disponíveis nessa fase, tendem a reflectir sobretudo o nível de utilização das dotações e a rapidez de absorção dos Fundos.

2.7. Muitas vezes consegue-se uma rápida utilização do financiamento comunitário transferindo os Fundos para programas de investimento já em fase de realização, uma prática que, na realidade, reduz o valor acrescentado do programa a uma transferência de recursos.

2.8. Assim, os indicadores de acompanhamento destinados a avaliar a eficiência deverão permitir verificar não apenas a rapidez na utilização dos Fundos mas, sobretudo, o impacto da sua utilização no que se refere aos objectivos estabelecidos e, em particular, aos seus efeitos sobre o aumento do volume do investimento na região ou sobre a melhoria e aceleração da realização dos projectos.

3. DISTINÇÃO ENTRE RESPONSABILIDADES COMUNITÁRIAS E NACIONAIS

3.1. No seguimento dos princípios que, desde 1988, estão na base do funcionamento dos Fundos estruturais, as propostas da Comissão visam uma melhor organização da repartição das responsabilidades, fazendo incidir preferencialmente o papel institucional da Comissão sobre a estratégia de programação, o respeito das políticas comunitárias, o acompanhamento e o controlo das realizações, bem como a avaliação dos resultados. A realização das intervenções é da responsabilidade das autoridades nacionais, regionais e locais, com a colaboração dos parceiros económicos e sociais interessados.

3.2. A distinção entre estes dois níveis de responsabilidade é pertinente mas deveria ser mais clara. Existem inúmeras disposições que devem ser aplicadas em concertação estreita, em cooperação, em organização conjunta ou em colaboração (ver o nº 4 do artigo 4º, o nº 4 do artigo 8º, o nº 3 do artigo 14º, o nº 1 do artigo 33º e o nº 2 do artigo 41º da proposta de regulamento geral). Deveriam ainda ser introduzidos esclarecimentos, a fim de evitar dificuldades a nível das competências e uma certa diluição das obrigações e para estabelecer as condições de uma parceria eficaz.

3.3. A proposta de regulamento geral prevê ainda «autoridades de gestão» e «autoridades de pagamento» que serão designadas pela região ou pelo Estado-Membro em questão. Para evitar a criação de funções paralelas e de circuitos específicos aos financiamentos comunitários, estas deveriam ser, e este aspecto não é referido na proposta, as autoridades que, no plano jurídico nacional ou regional, desempenham funções de gestão ou de pagamento para quaisquer medidas correspondentes às que são financiadas pela Comunidade. Esta disposição poderá facilitar a gestão através de uma clara atribuição das responsabilidades.

3.4. Da mesma forma, o nº 1, alínea f), do artigo 37º do regulamento geral prevê que seja apresentada à Comissão, na fase de encerramento de cada intervenção, uma declaração estabelecida por uma pessoa ou um serviço «funcionalmente independente» da autoridade de gestão. Essa pessoa ou serviço deverá também ser funcionalmente independente da autoridade de pagamento. Com efeito, a declaração tem como objecto pronunciar-se sobre a validade de documentos ou operações que sejam da responsabilidade da autoridade de pagamento, tais como o pedido de pagamento de saldo, bem como sobre a legalidade e a regularidade das operações abrangidas pelo certificado final de despesas.

3.5. Algumas das responsabilidades atribuídas parecem aliás teóricas. De acordo com o artigo 31º da proposta de regulamento geral, a autoridade de pagamento assegurará que os beneficiários finais recebam os montantes da participação dos Fundos a que têm direito nos mais curtos prazos e na íntegra. As referidas autoridades certificam igualmente que os pagamentos reembolsam as despesas efectivamente pagas. Para evitar o risco de as declarações certificadas serem apenas formais, é necessário que a autoridade de pagamento disponha das competências necessárias para desempenhar estas funções.

3.6. As disposições actualmente em vigor e as disposições propostas visam essencialmente situações em que exista um co-financiamento público nacional ou afim, com os procedimentos inerentes a estas situações. Estas disposições não são adequadas quando a ajuda comunitária reveste a forma de uma contribuição para um financiamento privado, sem que exista qualquer outro co-financiamento público. Para estes casos, deverão ser previstas regras específicas.

3.7. A clarificação das responsabilidades comunitárias e nacionais a nível do funcionamento dos Fundos estruturais não põe em causa a responsabilidade geral da Comissão no que se refere à execução do orçamento, conforme estipula o artigo 205º do Tratado.

4. PROCEDIMENTO DE PROGRAMAÇÃO

4.1. As novas disposições propostas em matéria de programação destinam-se a simplificar os procedimentos de gestão e a melhor definir as tarefas e responsabilidades. No entanto, é conveniente analisar atentamente estas disposições para garantir que ambos os resultados sejam alcançados.

4.2. A necessidade, prevista no artigo 17º do regulamento geral, de adoptar para cada intervenção um programa operacional, um complemento de programação e uma convenção entre os parceiros que participam no financiamento, deverá ser concebida de forma a não complicar sensivelmente a gestão, não prolongar os prazos de preparação nem diminuir a coerência do conjunto.

4.3. Esta coerência será mais facilmente obtida através de um único documento de programação, que incida sobre os elementos operacionais, seja aprovado pelas diferentes autoridades em questão e especifique claramente os respectivos papéis e responsabilidades. Este facto não exclui que uma parte do documento seja apresentada pelo Estado-Membro a título informativo, sem que seja objecto de uma decisão da Comissão.

4.4. É importante que o programa defina o plano de financiamento, as medidas a aplicar, as autoridades responsáveis para esse efeito, bem como a origem dos Fundos. A este respeito, convém salientar que um programa plurianual subentende também a disponibilidade de um financiamento plurianual por parte dos diversos parceiros. O programa deve especificar as modalidades e os critérios de selecção para cada tipo de operação a financiar, a fim de garantir a transparência dos procedimentos e a coerência com as políticas e objectivos comunitários.

4.5. A elaboração de documentos múltiplos, volumosos e descritivos pode acabar por constituir uma rotina burocrática sem traduzir verdadeiramente os aspectos concretos e operacionais das acções previstas.

4.6. Nos termos das novas propostas, o arranque de um período de programação constitui uma operação complexa. Após a aprovação dos novos regulamentos:

a) A Comissão deve elaborar a lista das regiões e zonas elegíveis (nº 2 do artigo 3º e nº 4 do artigo 4º);

b) A Comissão deve estabelecer repartições indicativas por Estado-Membro e por objectivo (nº 3 do artigo 7º);

c) A Comissão deve estabelecer e publicar no Jornal Oficial orientações que apresentem as prioridades comunitárias em relação a cada um dos objectivos. Os Estados-Membros e a Comissão devem ter em conta essas orientações nas diferentes etapas de programação (nº 4 do artigo 9º);

d) Os Estados-Membros devem elaborar os planos a título dos objectivos e apresentá-los às diversas autoridades e outras instâncias implicadas na parceria (nº 1 do artigo 14º);

e) Os parceiros devem emitir o seu parecer (nº 1 do artigo 14º);

f) Deve ser efectuada uma avaliação ex ante (artigo 40º);

g) Salvo acordo em contrário com o Estado-Membro em causa, os planos devem ser apresentados à Comissão, o mais tardar três meses após a fixação das listas das zonas elegíveis (nº 1 do artigo 14º);

h) A Comissão deve apreciar os planos (nº 2 do artigo 14º);

i) Deve ser efectuada uma verificação ex ante da adicionalidade [nº 3, alínea a) do artigo 10º];

j) Com base nos planos, a Comissão estabelece os QCA e DOCUP e toma uma decisão de participação dos Fundos, o mais tardar seis meses após ter recebido os planos (nº 3 do artigo 14º);

k) A Comissão aprecia as propostas de programas operacionais apresentadas pelos Estados-Membros e toma uma decisão de participação dos Fundos (nº 3 do artigo 14º);

l) A autoridade de gestão, após o parecer do comité de acompanhamento, adopta os elementos complementares de programação nos três meses que se seguem à decisão de financiamento (nº 5 do artigo 14º);

m) Deve ser estabelecida uma convenção entre todos os participantes (nº 3 do artigo 17º);

n) Os complementos de programação e a referida convenção devem ser enviados à Comissão (nº 5 do artigo 14º).

4.7. Os procedimentos em questão só fazem sentido caso, em cada etapa, os documentos possam ser objecto de discussões e de exames sérios, o que provavelmente implicará que o prazo superior a um ano teoricamente previsto seja ultrapassado. A fim de acelerar a análise dos pedidos e a execução dos programas, uma disposição prevista no nº 3, terceiro parágrafo, do artigo 14º do regulamento geral permite a apresentação simultânea dos programas e dos planos, o que põe em causa a utilidade real das diversas etapas que desta forma poderão ser suprimidas.

5. PROCEDIMENTO RELATIVO ÀS AUTORIZAÇÕES E PAGAMENTOS COMUNITÁRIOS

5.1. As novas disposições destinam-se a facilitar o regime actualmente em vigor em matéria de autorizações e de pagamentos comunitários. No que se refere às intervenções com uma duração igual ou superior a dois anos, as autorizações seriam de uma maneira geral efectuadas por parcelas anuais e em datas fixas. Em relação aos pagamentos, seria colocado à disposição da autoridade nacional ou regional de pagamento um pagamento por conta que poderia atingir 10 % da contribuição atribuída à intervenção, o qual seria renovado à medida que fosse paga a participação comunitária nas despesas.

5.2. O Tribunal de Contas chamou repetidamente a atenção para as lacunas do procedimento de concessão de autorizações através de parcelas anuais. Este procedimento tem o inconveniente de não registar na contabilidade as partes das obrigações que, através da aprovação dos diversos programas ou outras intervenções, a Comunidade subscreveu para os exercícios posteriores àqueles em que as parcelas anuais foram autorizadas. Além disso, actualmente o carácter variável das regras de imputação das autorizações reduz o interesse das dotações de autorização enquanto instrumentos de controlo. O Tribunal salientou ainda por diversas vezes os perigos inerentes a um sistema que inclui a imputação simultânea nas mesmas contas e sem um método fiável de diferenciação, tanto dos pagamentos efectuados a título de adiantamentos, ou quaisquer outros pagamentos provisórios, como dos pagamentos efectuados a título de liquidação definitiva.

5.3. Convém recordar estas lacunas e estes perigos, na medida em que as novas propostas pretendem alargar o procedimento a outros instrumentos estruturais, como o de pré-adesão. Com efeito, trata-se de uma parte crescente da contabilidade comunitária das autorizações e dos pagamentos que será organizada de forma incompleta e insuficientemente fiável.

5.4. O Tribunal considera que convém estabelecer regras coerentes para definir as autorizações orçamentais e garantir o registo completo na contabilidade comunitária de todas as obrigações assumidas. Os pagamentos orçamentais efectuados sob a forma de adiantamentos/pagamentos por conta, que continuariam a ser registados como tal nas despesas da conta de gestão, deveriam igualmente constar do balanço até que o Estado-Membro em questão tenha justificado a utilização dos Fundos que recebeu a título dos seus pedidos de reembolso de pagamentos efectuados. A aplicação deste procedimento permitiria aproximar a contabilidade comunitária das práticas contabilísticas correntes, mostrando claramente em que medida os pagamentos orçamentais a favor dos Estados-Membros não foram absorvidos pelas declarações de despesas. A proposta destinada a instaurar um sistema de adiantamento inicial único para os programas dos Fundos estruturais - enquanto que os pagamentos posteriores se destinariam a reembolsar as despesas incorridas pelo Estado-Membro - facilitaria esta apresentação nas demonstrações financeiras.

5.5. O artigo 30º da proposta de regulamento geral sobre os Fundos estruturais prevê que a Comissão anule automaticamente a parte de uma autorização em relação à qual não tenha sido apresentado nenhum pedido de pagamento admissível dentro de um determinado prazo, sendo a participação comunitária reduzida na mesma proporção.

5.6. Esta proposta permitiria limitar a manutenção e a acumulação, a nível das autorizações, de montantes que já não se justificam. No entanto, um sistema de anulação de autorizações inteiramente automático pode não ser adequado em todos os casos. Convém evitar que as medidas destinadas a facilitar a liquidação das autorizações não levantem outras dificuldades à execução dos programas. De qualquer forma, o importante é não apenas desembolsar rapidamente as verbas, mas fazê-lo nas melhores condições optimizando os seus efeitos.

5.7. As modalidades de autorização e de pagamento não são especificadas para as medidas que deverão ser financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA nas zonas não abrangidas pelo Objectivo nº 1 da Comunidade, a título do desenvolvimento rural e das acções estruturais a favor da pesca. É importante salientar esta lacuna, tanto mais que esta secção não dispõe de dotações diferenciadas. A este respeito, o artigo 5º da proposta do novo regulamento relativo ao financiamento da política agrícola comum limita-se a prever a possibilidade de adiantamentos para a execução de programas no âmbito das acções de desenvolvimento rural, não dando quaisquer outros pormenores.

6. CONTROLO COMUNITÁRIO

6.1. Nos termos dos artigos 37º e 38º da proposta de regulamento geral, os Estados-Membros são os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro das intervenções. A Comissão, que é responsável pela execução do orçamento, certifica a existência e o bom funcionamento nos Estados-Membros de sistemas de gestão e de controlo que garantam uma utilização eficaz e regular dos fundos comunitários.

6.2. Para este efeito, diversas disposições (artigos 37º e 38º da proposta de regulamento geral) prevêem nomeadamente que os Estados-Membros descrevam os seus sistemas de gestão e de controlo e comuniquem essas descrições à Comissão, bem como os procedimentos de declaração, coordenação de metodologia, etc. A Comissão adoptou várias iniciativas neste sentido durante os últimos exercícios, nomeadamente sob a forma do Regulamento (CE) nº 2064/97 (2) em matéria de controlo financeiro, bem como de fichas relativas à elegibilidade das despesas (3) e de orientações sobre as correcções financeiras (4). No entanto, a aplicação eficaz destas iniciativas implica, como a experiência do procedimento de apuramento das despesas de garantia agrícola demonstra, uma base jurídica clara e uma definição precisa dos poderes da Comissão nesta matéria, em particular para evitar qualquer tipo de contestação em relação a estes dois pontos. Seria também conveniente garantir melhor a articulação do conjunto das disposições.

6.3. Um reforço significativo do controlo comunitário é a contrapartida indispensável de um sistema no qual a gestão dos projectos está a cargo das autoridades nacionais e regionais. Este controlo deve permitir garantir que as despesas tomadas a cargo correspondem a encargos reais e necessários, que os procedimentos e condições previstos são correctamente aplicados, que as escolhas efectuadas são as que permitem atingir o melhor impacto em termos de desenvolvimento estrutural e que os objectivos e políticas comunitárias são respeitados.

6.4. Assim, é necessário prever e precisar o reforço do controlo comunitário, através de verificações no local mais numerosas e sobretudo da colocação à disposição da Comissão de um sistema de informação de fácil acesso, mais preciso e completo sobre os projectos e outras operações financiadas. Este sistema deve permitir, através de um conhecimento mais sistemático, que os controlos por amostragem e em particular no local sejam mais bem organizados e fundamentados, tanto sob o aspecto da regularidade das despesas como da eficácia dos resultados.

6.5. À semelhança dos regulamentos actualmente em vigor, as novas propostas prevêem dois documentos de base para conhecer e apreciar a execução dos programas. Trata-se do relatório anual de execução e do sistema de avaliação previstos respectivamente pelo artigo 36º e pelos artigos 39º a 42º da proposta de regulamento geral.

6.6. A experiência dos vários programas anteriores revelou que os relatórios anuais têm um valor muito desigual. Estes relatórios incluem muitas vezes descrições globais pouco úteis ao conhecimento do conteúdo da execução da intervenção. As informações relativas aos diferentes programas não são geralmente comparáveis entre si, ou mesmo a nível dos vários documentos do mesmo programa, uma vez que são estabelecidas em datas diferentes ou segundo métodos diversos. Os relatórios anuais de execução deverão permitir dispor de dados adequados sobre as realizações e sobre o seu impacto, dados esses que, aliás, são necessários para a atribuição da reserva de eficiência.

6.7. Além disso, inúmeros relatórios de avaliação limitam-se a descrever a execução, em vez de efectuarem uma apreciação dos efeitos da mesma. Neste caso, os relatórios privilegiam a análise das realizações em termos financeiros e físicos, em detrimento de uma apreciação do seu impacto sobre o desenvolvimento.

6.8. Por conseguinte, é importante que as novas disposições estabeleçam uma distinção entre a natureza e o âmbito respectivos dos relatórios anuais de execução e dos relatórios de avaliação, e que especifiquem metodologias apropriadas que permitam garantir essa diferenciação, assegurar a informação prevista e a sua comparabilidade. As responsabilidades dos Estados-Membros e das regiões na gestão dos programas devem ser acompanhadas da prestação de informações pertinentes e sistemáticas à Comissão que, até à data, o sistema dos relatórios não permitiu organizar de forma suficiente.

6.9. Além disso, o último relatório de execução de um programa deverá permitir efectuar a ligação com a programação da geração de programas seguinte. Quando é encerrada uma intervenção, uma parte importante dos investimentos financiados está em vigor e fica por concluir, sem que estejam previstas indicações destinadas a garantir a sua prossecução ou a evitar sobreposições.

7. CONFORMIDADE COM AS POLÍTICAS COMUNITÁRIAS

7.1. O artigo 11º da proposta de regulamento geral estipula que as operações objecto de um financiamento comunitário devem ser conformes com as disposições do Tratado e dos actos adoptados por força deste, bem como com as políticas comunitárias. Trata-se, mais particularmente, das políticas que se referem às regras de concorrência, em particular em matéria de ajudas estatais, adjudicação de contratos públicos, protecção e melhoramento do ambiente, bem como promoção da igualdade entre homens e mulheres.

7.2. Este artigo é essencial para afirmar a coerência da intervenção comunitária. A participação financeira deve destinar-se às acções e operações que respeitem e favoreçam as políticas comunitárias, que aliás contribuem de forma fundamental para o objectivo de alcançar um desenvolvimento estrutural duradouro.

7.3. No entanto, disposições análogas que constam dos regulamentos actualmente em vigor não se revelaram muitas vezes suficientemente eficazes para garantir a conformidade das operações financiadas em relação às políticas comunitárias, pelo que seria importante reforçá-las. Em inúmeros casos de investimentos realizados por organismos estatais ou paraestatais, o co-financiamento público nacional é fornecido pelo próprio organismo não entrando assim nos circuitos orçamentais, o que permitiria às autoridades nacionais competentes verificar a sua conformidade com as políticas comunitárias.

7.4. Por conseguinte, é necessário um esforço de informação e de sensibilização para que os serviços nacionais e regionais em questão estejam mais bem informados das directivas e outras normas comunitárias. Por outro lado, deverão ser previstas disposições mais precisas para que todos os financiamentos efectuados como contrapartida ao financiamento comunitário sejam efectivamente submetidos ao controlo das autoridades nacionais responsáveis por comprovar a sua conformidade com as políticas comunitárias.

8. COERÊNCIA DO QUADRO REGULAMENTAR

8.1. No que se refere ao desenvolvimento rural, a Comissão propõe-se alterar o regulamento financeiro agrícola e transferir da secção «Orientação» para a secção «Garantia» do FEOGA o financiamento das medidas de apoio nas zonas não abrangidas pelo Objectivo nº 1. Esta alteração provoca um problema de classificação entre despesas obrigatórias e não obrigatórias, uma vez que as duas secções do FEOGA estão incluídas em rubricas diferentes das perspectivas financeiras. Assim, os financiamentos transferidos continuarão ainda sujeitos aos princípios gerais de programação que regem os Fundos estruturais, embora de forma diferente consoante se trate das zonas do Objectivo nº 2 ou de outras zonas.

8.2. Estas disposições destinam-se a reforçar a relação entre a política agrícola comum e as intervenções nas zonas em questão, sendo no entanto contestáveis do ponto de vista da coordenação e da coesão da acção dos Fundos estruturais e, em particular, do reforço da competitividade das regiões rurais. O reforço desta competitividade, especialmente a vertente da salvaguarda e criação de empregos, seria mais bem servido por uma abordagem mais integrada no conjunto da acção dos Fundos estruturais e que beneficiasse da diversidade de intervenções que estes Fundos realizam.

8.3. Além disso, no âmbito de um programa de iniciativa comunitária, o artigo 20º da proposta de regulamento geral prevê que cada Fundo poderá financiar não apenas as medidas que habitualmente apoia mas também as que são financiadas normalmente por outros Fundos. Com efeito, este artigo especifica que «a fim de cobrir as medidas necessárias à execução do programa de iniciativa comunitária em causa, a decisão de participação dos Fundos pode alargar o âmbito de aplicação definido nos regulamentos específicos de cada Fundo, sem ir além dessas disposições específicas».

8.4. Este alargamento dos campos de aplicação é contestável num sistema que continua a reger-se pela coexistência de fundos sectoriais distintos e não por um único Fundo estrutural. A nível comunitário, as disposições em questão poderão diminuir a necessária coordenação entre os instrumentos financeiros, dado que cada um destes, no âmbito de uma iniciativa comunitária, poderá actuar em vez dos outros. A nível nacional, estas disposições podem causar uma certa confusão, uma vez que os departamentos implicados (agricultura e pesca, economia e indústria, trabalho e assuntos sociais . . .) poderão ter como interlocutor, para o mesmo tipo de operação, diversas Direcções-Gerais da Comissão.

8.5. No que se refere às iniciativas comunitárias, seria também preferível determinar quais das disposições incluídas nos artigos 12º a 18º da proposta de regulamento são igualmente aplicáveis aos programas de iniciativa comunitária, em especial no que se refere ao procedimento de elaboração e de aprovação dos programas.

9. CONCLUSÃO

9.1. A aplicação dos princípios utilizados na gestão e controlo dos Fundos estruturais é uma tarefa exigente e de longa duração, que exige um progresso constante dos procedimentos e uma adaptação progressiva das instâncias administrativas responsáveis por garantir o seu funcionamento.

9.2. As propostas da Comissão têm o mérito de pretender prosseguir e aprofundar a aplicação destes princípios, em especial, tendo em conta as dificuldades com que a sua aplicação se deparou até à data. Estas propostas acentuam as prioridades comunitárias, tentando organizar uma melhor repartição das competências, bem como uma maior descentralização e simplificação da gestão.

9.3. A repartição dos recursos, tanto na fase inicial como ao longo da execução, deverá privilegiar a eficácia das intervenções e ser acompanhada de critérios claros para garantir a concentração das ajudas. As disposições relativas à programação poderão ser mais simples, a fim de obter uma melhor coerência do conjunto do procedimento.

9.4. Um sistema de pagamento inicial, reconstituído a cada reembolso de despesas, constituiria uma simplificação eficaz da gestão. No entanto, deveria ser completado através de disposições específicas para garantir um melhor acompanhamento das autorizações e para determinar de forma mais precisa a elegibilidade das acções e as condições das correcções financeiras. Estas disposições deveriam evitar, através de regras apropriadas, a acumulação não justificada das autorizações por liquidar. Finalmente, a nova regulamentação deverá procurar melhorar o tratamento das autorizações e dos pagamentos relativos aos Fundos estruturais, a fim de o tornar mais transparente.

9.5. Uma maior transparência e um controlo mais bem organizado são também necessários para uma repartição mais clara das responsabilidades. Esta repartição, para ser válida, deve efectuar-se em condições que façam aumentar o conhecimento e a avaliação das ajudas mobilizadas pelos Fundos estruturais, tanto do ponto de vista do seu impacto como do das suas condições de utilização.

9.6. As acções estruturais devem respeitar as políticas comunitárias, nomeadamente em matéria de concorrência, de adjudicação de concursos públicos, de ambiente e de igualdade entre homens e mulheres. Este respeito só poderá ser garantido caso as medidas de informação e de controlo sejam reforçadas.

(1) Por «região», entendem-se os níveis II ou III no âmbito da nomenclatura das unidades territoriais estatísticas (NUTS) ou qualquer outra zona elegível.

(2) Regulamento (CE) nº 2064/97 da Comissão, de 15 de Outubro de 1997 (JO L 290 de 23.10.1997, p. 1).

(3) JO L 146 de 5.6.1997, p. 31.

(4) Documento da Comissão C(97)3151 final - II.

PRÉ-ADESÃO

1. INTRODUÇÃO

1.1. Em conformidade com as conclusões do Conselho Europeu do Luxemburgo (1), a estratégia da União Europeia (2) prevê que as parcerias de adesão (3) constituem o quadro único para a programação das prioridades e dos meios de financiamento da ajuda de pré-adesão.

1.2. Neste espírito, o Conselho (4) solicitou à Comissão que lhe apresentasse uma proposta de quadro regulamentar unitário para uma aplicação coerente dos instrumentos de pré-adesão. No primeiro semestre de 1998, a Comissão propôs um dispositivo regulamentar que incluía, como complemento do programa Phare (5), um instrumento de ajuda à agricultura e ao desenvolvimento rural designado Sapard (6), um instrumento estrutural designado ISPA (7) que incidia sobre os transportes e o ambiente, bem como a coordenação (8) destes três instrumentos. A Comissão referiu ao Conselho (9) que propunha actos legislativos distintos para a pré-adesão, a fim de permitir que os países candidatos se familiarizassem com os procedimentos e as regras da União respeitantes à gestão da PAC e dos Fundos estruturais.

2. CONCEPÇÃO DOS INSTRUMENTOS

2.1. A proposta de regulamento relativa ao instrumento Sapard inspira-se na regulamentação relativa ao desenvolvimento rural na UE (10), que se situa na encruzilhada das políticas estruturais e agrícolas comunitárias. Esta dualidade de objectivos, que se reflecte no título proposto para o regulamento (agricultura e desenvolvimento rural) coloca problemas quanto à origem do financiamento (Sapard seria financiado pelo FEOGA-Garantia) e à ortodoxia orçamental (o FEOGA-Garantia está classificado nas despesas obrigatórias) a nível das perspectivas financeiras da UE (ver o ponto 8.1 do parecer relativo à reforma dos Fundos estruturais), o que complica inutilmente o dispositivo das ajudas externas.

2.2. No que diz respeito ao aspecto estrutural (desenvolvimento rural), a proposta de regulamento Sapard faz inúmeras referências (11) ao regulamento geral dos Fundos estruturais. No entanto, estas referências são imprecisas e equívocas. O âmbito das referências em cascata é discutível. No que se refere a temas idênticos, a proposta de regulamento para o desenvolvimento rural inclui simultaneamente disposições próprias e referências ao regulamento geral dos Fundos estruturais. Estas duplicações criam dificuldades de interpretação. Os mecanismos fundamentais, como a definição de zonas de objectivos ou a descentralização da gestão, subjacentes aos Fundos estruturais, continuam a não ser claros no que se refere à pré-adesão. Deverão ser dadas referências mais precisas tanto no que se refere às disposições gerais dos Fundos estruturais que são de aplicação imediata como às outras, bem como ao calendário e às modalidades de convergência.

2.3. Em relação à política agrícola, o artigo 1º da proposta de regulamento prevê a realização do acervo comunitário relativo à política agrícola comum e às políticas conexas, e o considerando nº 7 reflecte o desejo de que o instrumento se baseie nas prioridades da PAC reformada. No entanto, o texto do regulamento, e mais especialmente o artigo 4º relativo à programação, trata apenas do desenvolvimento rural. Para evitar que a sua aplicação seja afectada por concepções diferentes que prejudiquem a sua eficácia, a natureza das acções e a amplitude dos meios susceptíveis de serem consagrados à adopção do acervo comunitário agrícola noutros domínios ou através de outros meios que não o desenvolvimento rural deverão ser especificadas.

2.4. A exposição dos motivos da proposta de regulamento que cria o instrumento ISPA precisa que esta última se inspirou na abordagem do Fundo de Coesão revisto. O Fundo de Coesão (12), concebido durante as Cimeiras Europeias de Lisboa e de Edimburgo em 1992, destinava-se a auxiliar a Espanha, a Grécia, Portugal e a Irlanda no caminho da convergência com vista à terceira fase da UEM. O Fundo de Coesão não faz parte dos fundos aos quais se aplicam os princípios e modalidades do regulamento geral dos Fundos estruturais. Baseado numa abordagem por projectos mais específica, introduz modalidades de programação, de gestão e de controlo das operações por país beneficiário diferentes das modalidades dos Fundos estruturais.

2.5. Independentemente dos méritos e inconvenientes respectivos dos dois sistemas, a justaposição dos instrumentos Sapard e ISPA não contribui para a unificação pretendida. Os países candidatos, que se vêem já confrontados com a tarefa considerável de reformar a sua administração pública, deverão pôr em funcionamento, além do dispositivo próprio ao programa Phare, dois outros mecanismos diferentes destinados à gestão e controlo das operações co-financiadas pela UE, o que não contribui para a simplificação ou o rápido controlo dos novos instrumentos.

2.6. Embora o Conselho e a Comissão declarem a intenção de estabelecer um quadro unitário de programação, sete dos 14 artigos do regulamento de coordenação proposto (artigos 2º, 3º, 4º, 5º, 8º e nº 1 do artigo 11º) reafirmam a especialização dos diferentes instrumentos financeiros e a sua independência do ponto de vista da programação, da decisão e da execução (13). Uma vez que a maior parte dos artigos do regulamento de coordenação repetem as disposições dos regulamentos ISPA e Sapard, no que se refere à coordenação, o âmbito deste regulamento limita-se a prever a apresentação ao comité Phare das orientações por país da ajuda de pré-adesão, bem como de um relatório bienal por país relativo à globalidade da assistência de pré-adesão. Os artigos 4º e 12º do regulamento de coordenação, que precisam o domínio de intervenção de Phare e preconizam uma gestão descentralizada inspirada nas novas orientações de Phare, constituem mais uma revisão desse regulamento que disposições de coordenação.

2.7. Os anexos 1 e 2 mostram que a estrutura, a classificação, o grau de pormenor e a redacção de inúmeras disposições são desnecessariamente diferentes nos diversos regulamentos, sem dúvida elaborados por serviços diferentes e sem uma coordenação efectiva.

2.8. A parceria prevista nas propostas de regulamento é de sentido único:

a) Os países candidatos, mesmo aqueles com os quais foram já iniciadas negociações de adesão, estão excluídos dos comités de gestão e consultivos, nomeadamente na fase de programação;

b) As modalidades de acompanhamento dos programas de desenvolvimento rural são «acordadas em conjunto» (nº 2 do artigo 5º) mas «adoptadas pela Comissão» (nº 2 do artigo 9º).

3. ATRIBUIÇÃO DOS RECURSOS

3.1. A definição de diferentes zonas de objectivos segundo critérios em larga medida quantitativos, acordados entre a Comissão e os Estados-Membros e integrados no quadro regulamentar dos Fundos estruturais, é um instrumento essencial, por um lado para a repartição das ajudas por país e, por outro, para a programação financeira e operacional das medidas nos diferentes países da UE. Esta questão não é abordada no quadro regulamentar de pré-adesão. As indicações sobre o grau de integração com as políticas comunitárias tornam-se ainda mais necessárias pelo facto de, actualmente, a Comissão se orientar no sentido de uma maior descentralização da gestão dos programas a favor dos países candidatos.

3.2. As modalidades de repartição das ajudas por país, bem como os critérios de redistribuição existentes são pouco precisos. No que se refere ao instrumento agrícola, estas disposições, actualmente dispersas, deverão ser reagrupadas num título único para uma melhor compreensão.

3.3. O artigo 11º da proposta de regulamento agrícola prevê que, no prazo de três meses a contar da adopção desse regulamento, a Comissão comunique a cada país candidato a sua decisão sobre a dotação financeira indicativa para sete anos, sem ter tomado conhecimento dos planos de desenvolvimento rural elaborados por cada país (comunicados o mais tardar seis meses após a entrada em vigor do regulamento). Tratando-se de um primeiro exercício de programação neste domínio, a abordagem e o calendário utilizados pela Comissão para avaliar as necessidades e as prioridades são pouco claros.

3.4. No que se refere ao ambiente, os domínios prioritários de intervenção que motivam a criação do instrumento ISPA são desde já conhecidos (14). Estes domínios deverão ser enunciados na regulamentação a fim de garantir uma utilização dos fundos que respeite estas intenções.

3.5. Para evitar a multiplicação dos estudos em detrimento dos investimentos concretos, a parte relativa a estes deverá ser precisada. Além disso, os regulamentos deverão prever um enquadramento estrito das possibilidades de derrogação ao princípio de co-financiamento das acções (os estudos podem ser financiados a 100 % pela UE). No âmbito da parceria de adesão, é importante garantir que os estudos de iniciativa da Comissão, financiados a 100 % pela UE, sejam efectuados apenas em casos devidamente justificados.

3.6. A questão dos indicadores de eficiência não é abordada. No entanto, a tomada em conta dos resultados prevista pelo instrumento ISPA (adaptação da repartição por país) é superior à que é estipulada pelo artigo 43º do regulamento geral dos Fundos estruturais (atribuição intermédia de uma reserva de eficiência limitada a 10 %).

3.7. Este princípio da adaptação em função dos resultados não é mencionado para o desenvolvimento rural, o que prejudica a coerência do dispositivo e a sua clareza para os países candidatos. Deverá ser estabelecida uma relação explícita entre indicadores de eficiência, relatórios bienais elaborados pela Comissão, revisões de programa (nº 6 do artigo 4º), avaliações (nº 1 do artigo 5º) e redistribuições (artigo 15º). Da mesma forma, a duração e a repartição em fases dos programas deverão ter em conta o calendário de avaliação.

4. PROCEDIMENTO DE PROGRAMAÇÃO

4.1. No estado actual da proposta de regulamento Sapard, o dispositivo prevê uma dupla consulta inicial dos Estados-Membros para cada projecto de desenvolvimento rural (15). No entanto, a coordenação não dispõe de meios de acção próprios, uma vez que as actividades de coordenação e os estudos de coerência são financiados no âmbito de cada instrumento financeiro. Em particular, nenhum mecanismo garante a coordenação das modalidades de aplicação e de execução que a Comissão deve adoptar para os diferentes regulamentos. Quanto à coordenação com os IFI e outros financiadores, esta continua a constituir apenas um voto não dispondo de modalidades práticas nem de meios definidos.

4.2. O ISPA adopta uma abordagem por projectos sem uma perspectiva de conjunto da parte dos beneficiários, enquanto que o desenvolvimento rural segue uma abordagem por programas no âmbito de planos preparados pelos países candidatos. Além disso, o limiar de 5 milhões de ecus para as medidas ISPA não tem qualquer significado prático, devido à definição imprecisa das medidas, que permite constituir em programas projectos dispersos sem qualquer relação lógica ou prática.

4.3. O anexo 3 especifica as acções previstas no âmbito dos três instrumentos de pré-adesão. Os objectivos do regulamento ISPA não referem a adopção do acervo comunitário no domínio dos transportes (16), embora este objectivo seja explícito para o ambiente e para o desenvolvimento rural. O regulamento de coordenação permite possíveis sobreposições entre os diferentes instrumentos no que se refere à adopção do acervo. Estas sobreposições são particularmente notórias entre os programas integrados de desenvolvimento rural Phare e o novo instrumento de desenvolvimento rural.

4.4. Na ausência de linhas directrizes mais precisas referentes à elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento rural, nomeadamente o nível geográfico apropriado, existe um risco de incoerência entre os diferentes planos de desenvolvimento rural apresentados pelos países candidatos e os diversos programas da Comissão.

4.5. Tendo em conta as propostas actuais, a ajuda de pré-adesão deverá fazer face à justaposição de quatro dispositivos de programação (17), sendo as medidas de pré-adesão financiadas a partir de três rubricas diferentes das perspectivas financeiras (política agrícola comum, acções estruturais, acções externas). Este sistema não corresponde à eficácia e à simplificação procuradas.

5. PROCEDIMENTO RELATIVO ÀS AUTORIZAÇÕES E PAGAMENTOS COMUNITÁRIOS

5.1. Enquanto que as modalidades de autorização são especificadas para ISPA (18), não o são no caso do desenvolvimento rural. Em matéria de pagamentos, as modalidades continuam por definir no que se refere aos dois instrumentos. Em relação às acções em causa que deveriam ser financiadas pela secção «Garantia» do FEOGA, convém salientar que esta secção não dispõe de dotações diferenciadas. Além disso, a questão do tratamento contabilístico dos adiantamentos não é abordada por nenhum dos dois instrumentos, pelo que existe um risco considerável de estes adiantamentos serem esquecidos, uma vez que são considerados logo à partida como despesas definitivas. O regulamento de coordenação não prevê que seja celebrado com os países candidatos um protocolo financeiro único e aplicável a todos os instrumentos.

5.2. A contribuição financeira pode ser paga sob a forma de adiantamentos ou em função das despesas efectuadas (19). Esta formulação é ainda mais vaga que a que consta do nº 1, terceiro parágrafo, do artigo 31º do regulamento geral dos Fundos estruturais. Segundo este artigo, as despesas efectuadas são os pagamentos executados pelos beneficiários finais. Devido à definição que é dada destes (20), o auditor externo corre o risco de não poder relacionar os pagamentos efectuados com a veracidade das operações realizadas no terreno, sem que este risco seja atenuado por modalidades apropriadas de controlo financeiro interno, uma vez que este está ainda por definir.

6. CONTROLO DAS OPERAÇÕES

6.1. No que se refere aos dispositivos de controlo de execução, os dois instrumentos contêm disposições pouco homogéneas:

a) Enquanto que para o desenvolvimento rural não há qualquer disposição precisa quanto a este aspecto, a proposta ISPA insiste na criação de sistemas de gestão e de controlo (21) nos países beneficiários, na perspectiva de uma maior descentralização do acompanhamento e da gestão das acções a nível dos beneficiários, que deverá ser clarificada no âmbito do protocolo financeiro a celebrar;

b) A Comissão apresenta um relatório anual relativo a ISPA, mas apenas um relatório bienal, no que se refere ao desenvolvimento rural (22). No caso de ISPA, o conteúdo do relatório é especificado num anexo do regulamento. É ainda solicitado um parecer ao Parlamento e a Comissão deve comunicar de que modo tomou em consideração esse parecer. Estas modalidades práticas não são previstas para o desenvolvimento rural.

6.2. A simples referência ao regulamento geral dos Fundos estruturais para as avaliações das acções de desenvolvimento rural (23) não é suficiente no contexto da pré-adesão. Com efeito, não é estabelecida qualquer relação entre estas avaliações e o acompanhamento das condições prévias de adesão.

6.3. A questão das regras de elegibilidade das despesas, que no entanto é fundamental para o seu controlo, não é abordada. Falta igualmente especificar a origem (UE ou país candidato) das regras de concorrência (24) e das disposições relativas ao ambiente (25) que devem ser respeitadas pelos programas de desenvolvimento rural.

6.4. As propostas de regulamento ISPA e Sapard não fazem qualquer referência ao processo de descentralização da gestão. No entanto, a Comissão iniciou este processo no âmbito das novas orientações (26) do programa Phare, sendo também referido no artigo 12º do regulamento de coordenação, que dá a possibilidade de descentralizar nomeadamente os procedimentos de concurso público e de adjudicação de contratos. Desta forma, a Comissão exerceria apenas um controlo ex post.

6.5. Apesar da criação de uma parceria para a gestão das acções de apoio ao processo de pré-adesão, o papel que poderiam desempenhar os organismos de controlo dos Estados beneficiários nunca é referido.

7. CONCLUSÃO

7.1. Tendo em conta o dispositivo proposto, a ajuda de pré-adesão parece dever concentrar os seus esforços em cinco vertentes principais: desenvolvimento das capacidades administrativas e institucionais, adopção do acervo regulamentar comunitário, desenvolvimento rural, infra-estruturas de transporte e ambiente. Os anos de 1998 e 1999 devem ser utilizados para preparar a mobilização de meios financeiros que só estarão disponíveis a partir do ano 2000. Devido à desproporção entre as necessidades e os recursos susceptíveis de serem mobilizados, os financiamentos devem ser complementares às acções nacionais ou multilaterais e deverão ter um efeito de alavanca considerável. Os processos de decisão e de programação não seguem as práticas comunitárias, excluindo os beneficiários dos comités de gestão ou consultivos. Em contrapartida, é adoptado o princípio de uma descentralização progressiva no que se refere ao acompanhamento das acções e à gestão dos fundos comunitários.

7.2. Estas grandes linhas do dispositivo de ajuda de pré-adesão são pouco claras no quadro regulamentar proposto devido à complexidade e à dispersão deste. Mais particularmente, as modalidades de execução, que no geral são conhecidas, são deixadas ao critério da Comissão sem que os princípios directores, em particular as modalidades de descentralização, sejam enunciados.

7.3. A elaboração deste dispositivo revela que as Direcções-Gerais da Comissão actuam como uma justaposição de serviços estanques ciosos das suas prerrogativas próprias e não como elementos da mesma instituição. Assim, o programa Phare, embora sujeito a uma profunda reorientação, não foi objecto de qualquer proposta de alteração regulamentar que permita a sua integração nos novos instrumentos quando estes entrarem em vigor. Da mesma forma, a proposta de recorrer a três rubricas diferentes das perspectivas financeiras parece resultar principalmente da divisão organizacional dos serviços da Comissão (DG I, DG VI, DG XVI) implicados nos instrumentos de pré-adesão. Um regulamento único seria sem dúvida a forma mais eficaz de promover a abordagem unitária pretendida.

(1) Julho de 1997.

(2) Regulamento (CE) nº 622/98 do Conselho, JO L 85 de 20.3.1998, p. 1, relativo à assistência aos Estados candidatos à adesão à União Europeia no contexto de uma estratégia de pré-adesão.

(3) De momento, as parcerias de adesão assumem a forma de 10 decisões do Conselho (uma para cada país candidato) relativas aos princípios, prioridades, objectivos intermédios e condições de parceria (Decisões nº 98/259/CE a 98/268/CE do Conselho, de 30 de Março de 1998, JO L 121 de 23.4.1998, p. 1).

(4) Relatório do Conselho dos Assuntos Gerais de 10 de Dezembro de 1997 ao Conselho.

(5) Regulamento (CEE) nº 3906/89 do Conselho, JO L 375 de 23.12.1989, p. 11, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 753/96 do Conselho, JO L 103 de 26.4.1996, p. 5.

(6) Proposta de regulamento (CE) do Conselho COM(1998) 153 final, JO C 150 de 15.5.1998, relativo ao apoio comunitário a medidas de pré-adesão em matéria de agricultura e desenvolvimento rural nos países candidatos da Europa Central e Oriental durante o período de pré-adesão (Sapard - Special Accession Program for Agriculture and Rural Development).

(7) Proposta de regulamento (CE) do Conselho COM(1998) 138 final, JO C 164 de 29.5.1998, p. 4, que cria um instrumento estrutural de pré-adesão (ISPA).

(8) Proposta de regulamento (CE) do Conselho COM(1998) 150 final, de 18.3.1998, relativo à coordenação da assistência aos países candidatos no âmbito da estratégia de pré-adesão, alterada pelo COM(1998) 551 final de 30.9.1998.

(9) Ponto E II a) da segunda parte do relatório do Conselho sobre a evolução dos trabalhos da Agenda 2000 (9000/98 adenda 1 de 10.6.1998).

(10) Esta regulamentação inspira-se no regulamento geral dos Fundos estruturais. No entanto, uma vez que constitui o segundo pilar da PAC, a sua revisão é apresentada pela Comissão conjuntamente com o pacote relativo à reforma da PAC.

(11) Considerandos nº 8, nº 14 e nº 5 do artigo 4º, nºs 2 e 3 do artigo 5º e nº 1 do artigo 7º, que se referem, directamente ou em cascata, à quase totalidade do regulamento geral dos Fundos estruturais.

(12) Instituído pelo Regulamento (CE) nº 1164/94 do Conselho, de 16.5.1994 (JO L 130 de 25.5.1994, p. 1).

(13) Ver o parecer do Tribunal sobre a reforma dos Fundos estruturais no âmbito da Agenda 2000, ponto 1.12.

(14) Qualidade da água e do ar, gestão dos resíduos, de acordo com a exposição dos motivos da proposta do regulamento ISPA.

(15) Comité Phare e Comité de Gestão das Estruturas Agrícolas e Rurais.

(16) Directivas relativas ao transporte e ao tráfego rodoviário e ferroviário, bem como à aviação civil e à navegação comercial.

(17) Phare, ISPA, Sapard, Parcerias de adesão.

(18) Artigo 8º.

(19) Nº 1 do artigo 7º para Sapard e nº 3 do artigo 8º no que se refere a ISPA.

(20) «Organizações responsáveis pela execução das operações» ou «instituições que decidem a atribuição da ajuda pública», de acordo com o nº 2 do artigo 4º do regulamento relativo ao desenvolvimento rural.

(21) Nº 1 do artigo 9º.

(22) Artigo 13º para Sapard e 12º para ISPA.

(23) Artigo 5º.

(24) Nº 2 do artigo 4º.

(25) Nº 3 do artigo 4º.

(26) Nota de informação sobre as novas orientações Phare, COM(97)112/8 de Março de 1997.

ANEXO 1

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 2

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

ANEXO 3

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

FUNDO DE GARANTIA RELATIVO ÀS ACÇÕES EXTERNAS

O TRIBUNAL DE CONTAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 4, segundo parágrafo, do seu artigo 188ºC,

Tendo em conta o Regulamento (CE, Euratom) nº 2728/94 do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, que institui um Fundo de Garantia relativo às acções externas,

Tendo em conta o relatório global sobre o funcionamento do Fundo de Garantia, apresentado pela Comissão em 18 de Março de 1998 [COM(1998) 168 final],

Tendo em conta a proposta de regulamento (CE, Euratom) do Conselho [COM(1998) 168 final], de 18 de Março de 1998, sobre a alteração do Regulamento (CE, Euratom) nº 2728/94 do Conselho, de 31 de Outubro de 1994, que institui um Fundo de Garantia relativo às acções externas,

ADOPTOU O SEGUINTE PARECER:

1. FUNCIONAMENTO DO FUNDO

1.1. Instituído em 31 de Outubro de 1994 pelo Regulamento (CE, Euratom) nº 2728/94 do Conselho, o Fundo de Garantia relativo às acções externas destina-se a reembolsar os credores da Comunidade em caso de incumprimento por parte do beneficiário de um empréstimo concedido ou garantido pela Comunidade a um país terceiro ou num país terceiro. Intervindo sempre que o beneficiário continue em mora três meses após a data de vencimento, o Fundo toma o lugar da tesouraria comunitária que assegurou, entretanto, o serviço do empréstimo.

1.2. Os recursos do Fundo são constituídos por transferências a partir da reserva de garantia inscrita no orçamento geral das Comunidades (338 milhões de ecus relativamente ao orçamento para 1998), pelos produtos financeiros produzidos pelas aplicações financeiras e pelas cobranças obtidas junto dos devedores em mora.

1.3. Nos termos dos artigos 3º e 4º do regulamento que institui o Fundo, as transferências representaram 14 % (1) do montante em capital de cada nova operação financiada até que o Fundo atinja um montante-objectivo fixado em 10 % do montante total em capital, acrescido dos juros devidos e em mora, do conjunto das operações cobertas. O artigo 4º do regulamento prevê que essa taxa de aprovisionamento anual do Fundo seja revista quando for atingido o montante-objectivo e, em todo o caso, o mais tardar em 31 de Dezembro de 1999.

1.4. Em conformidade com o artigo 6º do regulamento, a Comissão confiou a gestão financeira do Fundo ao Banco Europeu de Investimento (BEI) no âmbito de uma convenção assinada entre a Comunidade e o BEI em Novembro de 1994.

2. BALANÇO DA ACTIVIDADE DO FUNDO

2.1. Desde a sua criação, o Fundo interveio apenas no contexto de duas operações relativas aos Novos Estados Independentes (NEI) da antiga União Soviética e aos países da antiga Jugoslávia. Nunca foi solicitado relativamente a qualquer dos seis países candidatos à adesão.

2.2. A relação entre as disponibilidades do Fundo e o montante das operações de empréstimo e de garantia de empréstimos em benefício de países terceiros, acrescido dos juros devidos e não pagos, não cessou de aumentar todos os anos, atingindo 10,8 % no final de 1997 (2) e ultrapassando assim a taxa de 10 % fixada como montante-objectivo. Desde que o Fundo foi instituído, as suas intervenções nunca ultrapassaram 5 % das operações garantidas e, no final de 1997, o total do accionamento das garantias, subtraído das cobranças, representava 3,96 % do montante global.

2.3. De 1994 a 1997, a reserva de garantia foi utilizada, em média, até 82 % da sua dotação anual destinada a alimentar o Fundo. Em contrapartida, os rendimentos das aplicações financeiras, se bem que em aumento constante, permanecem relativamente marginais (0,4 % do montante garantido para 1997), não constituindo portanto um factor real de autonomia financeira.

3. PROPOSTA DE ALTERAÇÃO DO REGULAMENTO QUE INSTITUI O FUNDO

3.1. No que respeita ao funcionamento do Fundo, a Comissão propõe rever determinadas disposições do Regulamento (CE, Euratom) nº 2728/94 do Conselho, de 31 de Outubro de 1994. Por conseguinte, o artigo 3º seria alterado para diminuir o montante-objectivo do Fundo de 10 % para 8 % do montante global.

3.2. Por outro lado, o artigo 4º seria alterado para que as transferências do Fundo se limitassem a apenas 6 % do montante em capital das novas operações subscritas e cobertas pelo Fundo. No entanto, esta taxa poderia aumentar para 7 % se, na sequência dos incumprimentos registados, os recursos do Fundo ficassem inferiores a 75 % do montante-objectivo.

3.3. Além disso, é proposta a alteração do artigo 6º para que a gestão financeira do Fundo passe a ser confiada à Comissão e já não ao BEI, como acontece actualmente.

4. OBSERVAÇÕES E COMENTÁRIOS

4.1. A Comissão estabelece como postulado que o saldo acumulado dos incumprimentos se manterá a um nível de 315 milhões de ecus para todo o período 1999-2006. Contudo, este saldo já tinha sido atingido em 31 de Dezembro de 1997. Por conseguinte, esta hipótese é pouco realista, na medida em que o montante global deverá passar de 7 960 milhões de ecus no final de 1997 para 25 298 milhões de ecus no final de 2006, situando-se o rácio incumprimentos/montante global em 1,25 % no final de 2006 contra 3,96 % no final de 1997. O quadro 1 resume as diferenças entre a situação actual e a proposta da Comissão.

4.2. Por outro lado, chegar-se-ia à mesma conclusão ao considerar os novos elementos constantes da proposta da Comissão, aplicando-os retrospectivamente à actividade principal do Fundo (3). Esta simulação permite constatar que o Fundo teria sido incapaz de enfrentar, por si só, os incumprimentos em 1995 e que alcançaria apenas uma taxa de cobertura de 2,3 % no final de 1997, muito distante do montante-objectivo fixado em 8 % do montante global (ver quadro 2).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

4.3. Além disso, a adesão dos seis países candidatos no horizonte 2002-2006 é susceptível de ter como consequência que uma parte do pacote anteriormente disponível para empréstimos a esses países seja doravante atribuída a outros que apresentam um taxa de risco mais elevada e correlativamente uma menor solvabilidade.

4.4. Consequentemente, o Tribunal considera que, tendo em conta a experiência do passado e na perspectiva da adesão dos novos Estados-Membros, a redução proposta do montante-objectivo de 10 % para 8 % e, subsequentemente, a diminuição da taxa de aprovisionamento de 14 % para 6 % não colocarão totalmente o Fundo ao abrigo de um problema de liquidez no futuro. O Tribunal é ainda de opinião que o aumento da taxa de aprovisionamento para 7 % se, na sequência dos incumprimentos registados, os recursos do Fundo ficassem inferiores a 75 % do montante-objectivo poderá revelar-se insuficiente.

4.5. A proposta de gestão do Fundo pela Comissão não suscita observações por parte do Tribunal.

(1) Em conformidade com o artigo 5º do regulamento, a taxa de aprovisionamento foi aumentada para 15 % quando os recursos do Fundo eram inferiores a 75 % do montante-objectivo.

(2) As disponibilidades líquidas do Fundo elevavam-se a 862 milhões de ecus no final de 1997 para um montante total em capital de 7 960 milhões de ecus.

(3) Montante total, incumprimentos e reembolsos.