Parecer do Comité das Regiões sobre «Novas actividades e novos serviços nas zonas rurais»

(97/C 215/03)

O COMITÉ DAS REGIÕES,

tendo em conta a sua decisão de 12 de Junho de 1996 de, nos termos do quarto parágrafo do artigo 198º-C do Tratado que institui a Comunidade Europeia, emitir um parecer sobre «Novas actividades e novos serviços nas zonas rurais» e de confiar os correspondentes trabalhos à Comissão 2 «Ordenamento do Espaço, Agricultura, Caça, Pesca, Floresta, Mar e Montanha»;

tendo em conta o projecto de parecer (CdR 3/97 rev.) adoptado pela Comissão 2 em 12 de Fevereiro de 1997, sendo relatora Kaija-Maija Perkkiö,

adoptou, na 17ª reunião plenária de 12 e 13 de Março de 1997 (sessão de 12 de Março), o presente parecer por unanimidade.

1. Introdução

1.1. Ao examinar as zonas rurais à escala europeia, nota-se que se trata de um conjunto com características muito díspares. No entanto, no que se refere à sua evolução, encontram-se traços comuns a nível geral europeu relacionados com a reestruturação do mundo rural, que tem vindo a sofrer profundas transformações. O despovoamento é uma delas. Em 1988, a população rural representava 18 % da população total, ao passo que em 1965 o valor correspondente ascendia a 29 %. Em especial a população originária das regiões rurais mais afastadas (regiões dos objectivos 1, 5b e 6) mudou-se para as cidades à procura de melhores possibilidades de emprego.

1.2. A população rural está a envelhecer. Quando a população activa se muda para as cidades, ficam no campo as pessoas idosas, que representam, de qualquer maneira, uma parte cada vez maior da população, já que a média etária aumenta e a extensão das faixas etárias mais jovens diminui.

1.3. Os problemas rurais variam de região para região, consoante as circunstâncias regionais e locais. Nos países nórdicos escassamente povoados o problema geral das aldeias consiste no despovoamento e, em especial, na mudança das mulheres para outros sítios. Na Europa meridional o mais típico é as mulheres ficarem nas aldeias enquanto os homens se mudam para ir à busca de trabalho. Por outro lado, em certas regiões da Baviera, por exemplo, é comum viver no campo, visto que a deslocação para o local de trabalho se torna fácil por serem boas as vias de comunicação e os trajectos relativamente curtos.

1.4. O desaparecimento dos serviços das zonas rurais é um fenómeno geral a nível europeu. Nas regiões pouco povoadas, os serviços concentram-se em centros distantes, onde é preciso deslocar-se para os obter. Por seu lado, os habitantes das povoações-satélite obtêm os serviços nesses centros por ocasião das deslocações para o local de trabalho. Para os serviços das zonas rurais e aldeias não existem, em ambos os casos, utilizadores suficientes. Quando os serviços se afastam, a sua obtenção implica um aumento de tráfego e também, ao mesmo tempo, problemas ambientais.

1.5. Haveria que assegurar a disponibilidade de serviços nas zonas rurais, a fim de permitir que a população se mantivesse também nas regiões desfavorecidas e afastadas. A desertificação das regiões afastadas significa deixar ao abandono infra-estruturas que já existem. Não é possível manter os serviços das zonas rurais e, com eles, a população rural, sem novas estratégias de acção da União dirigidas às povoações e aos indivíduos. O desenvolvimento e a manutenção de serviços que respondam às necessidades dos habitantes das zonas rurais pressupõem uma reorganização das actividades e até mesmo a criação de novas formas de ajuda. Há que dar atenção, nomeadamente, à disponibilidade e à garantia do serviço a longo prazo. Nas zonas rurais afastadas a importância dos serviços públicos torna-se, neste caso, mais acentuada do que nas zonas rurais próximas das aglomerações. Na prestação dos serviços dever-se-ia favorecer os serviços combinados, nos casos em que o limiar de rendimento do serviço isolado diminui.

1.6. O sector dos serviços e as novas actividades a ele associadas têm sido nos últimos decénios o ramo de actividade com maior taxa de crescimento e constituem neste momento a área que mais empregos cria em todo o território da União Europeia. Prevê-se mesmo que esse crescimento continue, o que trará também novas possibilidades para as zonas rurais. Para isso contribuem a necessidade acrescida de serviços de proximidade, o aumento dos tempos livres e as possibilidades trazidas pelo desenvolvimento. As atitudes também mudaram. Exigem-se para as zonas rurais serviços equivalentes aos oferecidos nas cidades.

1.7. Em relação aos postos de trabalho do sector de serviços, é fenómeno típico a grande percentagem de mulheres no total da mão-de-obra, a elevada proporção - em comparação com outros sectores - do trabalho a tempo parcial, e o chamado princípio de auto-emprego. Caso se trate de um serviço social ou de ensino organizado por uma entidade que não seja pública, a empresa emprega os próprios empresários e eventualmente algumas outras pessoas. Estas características abrem possibilidades para o desenvolvimento do sector, mas trazem também problemas que deverão ser resolvidos.

1.8. Um factor importante e digno de atenção é a diversidade das regiões - os pontos fortes e os fracos variam de umas para as outras. Por isso, o desenvolvimento deve ter como ponto de partida a especificidade própria da região. Ao desenvolver os serviços já existentes e ao criar novas actividades é no entanto conveniente ter em mente também a possibilidade de surgirem postos de trabalho completamente novos. É necessário identificar os recursos não utilizados dos habitantes e organizações de cada região, assim como as eventuais necessidades, desconhecidas na prática, em termos de serviços. Quando estas questões tiverem sido esclarecidas, surgirão numerosas soluções práticas e formas de actividade por região e por país, influenciadas tanto pela situação económica da região e pela estrutura da economia como pela cultura, pelas tradições e pela situação política do país/da região.

2. Perspectivas de desenvolvimento dos serviços e novas actividades das zonas rurais

Generalidades

2.1. As actividades criadas por iniciativa local e radicadas nas características da própria região estão assentes numa base sólida. No entender do Comité das Regiões, a Comissão seguiu muito bem este princípio de iniciativa «da base para o topo», do mesmo modo que o princípio de subsidiariedade, ao elaborar os programas ao abrigo dos objectivos de política estrutural e ao reforçar várias iniciativas comunitárias, em especial os princípios de funcionamento do programa Leader.

2.2. O domínio dos serviços e novas actividades das zonas rurais é vasto. A partir de uma iniciativa local podem ser criadas actividades ligadas à vida quotidiana, serviços que melhoram a qualidade de vida, serviços culturais e para os tempos livres ou actividades relacionadas com a protecção do ambiente.

2.3. Exemplos de actividades quotidianas são os serviços de assistência a crianças e a pessoas idosas, os serviços de ajuda doméstica ou a organização do ensino. Os serviços relacionados com a qualidade de vida são, entre outros, serviços comerciais e de transportes. Estes sectores oferecem - em especial às mulheres activas nas zonas rurais - novas possibilidades de emprego. Se não se for capaz de assegurar, nas regiões rurais afastadas, possibilidades tradicionais de circulação através dos transportes públicos, o problema poderá ser solucionado com um sistema de recurso a táxis (Finlândia, França) ou de cooperativa de vários tipos de transportes (Itália). Os serviços de transporte dos correios, utilizados como meios de transporte colectivos (Irlanda, Irlanda do Norte) são também um bom exemplo. O turismo, a produção de serviços culturais ou a conservação do património cultural geram postos de trabalho no sector da cultura e dos serviços de tempos livres.

2.4. A crescente poluição da natureza e, por outro lado, a tomada de consciência da importância do ambiente virão aumentar o número de postos de trabalho no domínio dos serviços ambientais. A recolha e reciclagem de resíduos e a protecção e manutenção da paisagem regional, bem com a sua combinação com o turismo rural, constituem alguns exemplos deste tipo de serviços (Bélgica, Irlanda, França).

Problemas e obstáculos no desenvolvimento dos serviços e novas actividades nas zonas rurais

2.5. A criação e a reorganização dos serviços são dificultadas nos Estados-Membros por várias circunstâncias. A administração pública é frequentemente organizada de uma forma demasiado sectorial para permitir a criação de novos e inovadores modelos de administração e estruturas de prestação de serviços. Uma legislação complexa pode ser um obstáculo intransponível para uma pequena empresa principiante, se esta não beneficiar de aconselhamento.

2.6. O nascimento de empresas de serviços pode ser também retardado por razões económicas. Numerosos serviços exigem muita mão-de-obra, pelo que os encargos salariais e extra-salariais atingem níveis elevadíssimos. Por outro lado, varia muito a capacidade dos que necessitam dos serviços de pagarem pelo trabalho realizado. Um ramo de actividade caracterizado por elevados custos de mão-de-obra também não interessa aos investidores e as pequenas empresas não têm, por outro lado, a possibilidade de dar garantias aos financiadores. Torna-se, então, difícil a obtenção de capital de risco para fundar uma empresa e para dispor de um fundo de maneio na fase inicial.

2.7. Entre os obstáculos ao desenvolvimento do sector dos serviços podem citar-se também factores relacionados com a formação. Muitos domínios que exigem mão-de-obra a tempo parcial (por exemplo, o turismo) não motivam os trabalhadores a adquirirem uma formação. Por outro lado, muitas empresas das zonas rurais são empresas multi-sectoriais, de modo que são exigidas dos empresários aptidões polivalentes, quando o ensino, pelo contrário, acentuou em demasia a especialização. O chamado sistema de formação contínua é também indispensável, para que os empresários possam manter a sua competência profissional numa sociedade em mutação. Além de competências técnicas, há que acentuar também na formação capacidades de relações humanas, em especial em matéria de flexibilidade.

2.8. O ensino tem também ainda muitas vezes uma orientação demasiado teórica. Tanto na formação profissional como nos cursos ministrados no âmbito dos projectos de desenvolvimento haveria que unir o conhecimento proveniente da escolaridade e da vida activa, por um lado, e da investigação, por outro, num todo ao serviço do empresário e do trabalhador.

2.9. Certos problemas relacionados com a legislação dos vários países podem também constituir um obstáculo ao desenvolvimento do sector dos serviços. As novas empresas das zonas rurais são frequentemente empresas multi-sectoriais, cujos recursos científicos ou económicos podem, em virtude da sua escassez, ser difíceis de gerir, em especial no que se refere a todas as questões complexas relacionadas com a tributação e com os sistemas de financiamento ou de controlo de qualidade da produção. Apesar disso, há que dar especial atenção à qualidade dos serviços; afinal trata-se muitas vezes de tarefas que dizem directamente respeito a outras pessoas.

Exemplos de soluções bem sucedidas

2.10. Para os problemas económicos acima referidos foram encontradas soluções a nível local, como por exemplo a utilização de vouchers como meio de pagamento (por exemplo, na ajuda a pessoas idosas, em França) ou a criação de um fundo de capital de risco para as pequenas empresas. Um bom exemplo poderia ser também a introdução na Finlândia de uma ajuda às pequenas empresas destinada às mulheres empresárias que trabalham no sector dos serviços.

2.11. A nível nacional podem-se utilizar também meios fiscais, uma redução dos encargos laborais extra-salariais ou a concessão de subsídios directamente a cada utilizador de um serviço ou ao prestador do serviço. A actividade apoiada parcialmente por verbas públicas é muitas vezes, do ponto de vista da relação custo-benefício, mais vantajosa do que o serviço exclusivamente público (comparem-se, por exemplo, os cuidados a pessoas idosas no domicílio com os dispensados numa instituição, ou ainda o trabalho de preservação da paisagem realizado pelo próprio agricultor com o trabalho executado por um trabalhador assalariado).

2.12. Os grupos locais de acção criados no âmbito do programa Leader resolveram problemas económicos, por exemplo fundando empresas multi-sectoriais em que as actividades mais lucrativas apoiam as menos lucrativas. Nos grupos Leader geridos por mulheres foram criadas combinações inovadoras para a organização de serviços de cuidados de saúde, creche e ensino, a fim de permitir às mulheres serem trabalhadoras assalariadas, trabalharem à distância ou terem a sua própria empresa (Irlanda, País de Gales).

2.13. A colaboração sector público/sector privado abre possibilidades para uma organização de serviços fiável. A prestação de serviços públicos pode ser privatizada ou transferida para uma colectividade sem que haja um enfraquecimento do controlo do sector público do ponto de vista da responsabilidade de organização. A obtenção de serviços através do chamado sistema de subcontratação é disso um exemplo. Na Irlanda, foi positiva a experiência adquirida com o desenvolvimento de novas estratégias através da criação de comités de empresa relativamente independentes, compostos por representantes do sector público e do sector privado.

Possibilidades oferecidas pela sociedade da informação

2.14. As possibilidades oferecidas pela sociedade da informação deveriam passar a ser exploradas mais eficazmente também no desenvolvimento das zonas rurais. É possível fornecer serviços por via informática directamente em casa das pessoas, através de computadores domésticos (nomeadamente serviços bancários, compra à distância), o que facilita a existência dos serviços também nas zonas afastadas. Tal pressuporia, no entanto, aumentar consideravelmente o parque de computadores domésticos. Contudo, os recursos económicos ou os conhecimentos nem sempre são suficientes para adquirir e explorar os computadores domésticos.

2.15. Haveria que criar nas zonas rurais mais centros de telecomunicações (espaços públicos equipados com computador, fax, internet, etc.) em que as pessoas pudessem, mediante ajuda, utilizar serviços disponíveis através da rede informática. Tal aumentaria consideravelmente o acesso aos serviços. Esse tipo de centro foi utilizado até aos anos 1980 na Finlândia, mas o seu carácter não oficial entravou o seu crescimento. Esses centros deveriam ser desenvolvidos para passarem a ser ou empresas cujo funcionamento se baseia no princípio do lucro, ou empresas de serviços subsidiadas em parte por fundos públicos. Os centros de telecomunicações/centros de trabalho à distância podem funcionar como um centro de serviços combinados ou podem ser reunidos para passarem a fazer parte de serviços de informação de escolas e bibliotecas.

2.16. A sociedade da informação cria também novas possibilidades para o trabalho à distância quer no centro de telecomunicações quer na própria empresa. Com a generalização do trabalho à distância o tráfego diminuirá, a população activa das zonas rurais aumentará, e aumentará também a necessidade de serviços locais. Ainda não foram averiguadas todas as possibilidades do trabalho à distância (nomeadamente o ensino, os cuidados médicos), pelo que seria necessário investir enormemente no seu desenvolvimento ao desenvolver as zonas rurais.

3. Observações na generalidade

3.1. O Comité das Regiões aprecia as acções possibilitadas pela iniciativa comunitária Leader I e II na organização de serviços e novas actividades nas zonas rurais. Os critérios da iniciativa comunitária para conceder financiamento a um grupo de acção - princípio de acção «da base para o topo», carácter inovador e capacidade de funcionar como um modelo ou transferibilidade, constituem, no entender do Comité das Regiões, princípios importantes. Desta maneira se dá apoio à capacidade de iniciativa própria, à cooperação e à riqueza de ideias a nível local, por exemplo a nível de aldeias. O Comité das Regiões considera que os projectos e programas Leader poderiam ser concretizados de forma mais eficaz, se fossem mais bem coordenados com os objectivos dos fundos estruturais ou com o «Conceito integrado de acordo com o ponto 2 da Declaração de Cork».

3.2. Uma das formas de manifestação do carácter inovador é a realização de projectos com novos parceiros. Nesses casos pode-se procurar encontrar, por exemplo, um modelo operacional para a repartição do trabalho entre o sector público e o sector privado ou entre diferentes domínios administrativos. O Comité das Regiões salienta também que, do ponto de vista de todos os serviços, a eficácia não é o primeiro nem o mais importante critério, mas que se deve dar atenção também à realização da dimensão social e à disponibilidade para todos, o que um serviço meramente privado e baseado no princípio da economia de mercado nem sempre consegue fazer.

3.3. O Comité das Regiões registou com satisfação que, nos documentos relativos à política estrutural das diferentes regiões, a Comissão teve em atenção a observância do princípio de acção «da base para o topo», tanto no programa ao abrigo do objectivo 1 como nos programas ao abrigo dos objectivos 5b e 6. Desta maneira pode ser criada nas regiões uma rede de cooperação, em que participam os agentes que identificam as necessidades locais, os que divulgam as novas informações e os que trabalham como intermediários entre empregadores e candidatos a emprego e como conceptores de projectos de desenvolvimento.

3.4. O Comité das Regiões congratula-se com o conteúdo do quarto programa-quadro comunitário de investigação e formação (1994-1998), em especial na medida em que o mesmo diz respeito às técnicas e aos serviços no domínio das telecomunicações, porque estes projectos possibilitam, nomeadamente, a realização de projectos experimentais de trabalho e formação à distância. Na elaboração do quinto programa-quadro haveria que contemplar também estes domínios como actividades a financiar.

3.5. A Comissão elaborou uma comunicação sobre uma estratégia europeia de incentivo às iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego (). Segundo o Comité das Regiões, a comunicação faz um estudo completo das possibilidades e medidas de desenvolvimento de 17 diferentes domínios, inclusivamente do ponto de vista dos serviços e novas actividades das zonas rurais. A Comissão deverá fazer progredir com eficácia as propostas de medidas apresentadas na comunicação, através das suas próprias decisões e incentivando os Estados-Membros a executarem as suas próprias acções na observância do princípio de subsidiariedade.

4. Propostas do Comité das Regiões para promover os serviços e novas actividades das zonas rurais

4.1. O Comité das Regiões exorta os órgãos comunitários a apoiarem a iniciativa regional e local para organizar os serviços das zonas rurais, simplificando e acelerando os processos de candidatura e de tratamento dos projectos-piloto e dos projectos experimentais e de investigação.

4.2. O Comité das Regiões exorta a Comissão a dar especial atenção à maneira como os diferentes documentos relativos aos programas regionais realizam na prática o melhoramento das características qualitativas dos serviços, nomeadamente a criação de sistemas de qualidade e o controlo da qualidade.

4.3. O Comité das Regiões solicita à Comissão que tome medidas que promovam o reforço, a nível da UE, dos requisitos mínimos de qualidade dos produtos das chamadas empresas de serviços combinados que produzem vários serviços.

4.4. O Comité das Regiões solicita à Comissão que incentive acções que melhorem o fluxo de informação sobre as formas alternativas, surgidas ao realizar as iniciativas comunitárias (por ex. Leader, NOW, SME), de organizar serviços e actividades. Para tal haverá que afectar um montante suficiente, a retirar da verba destinada ao apoio técnico dos programas. Do mesmo modo, dever-se-á tirar maior partido das informações das redes nacionais Leader e do observatório Leader AEIDL, começando-se desde já a pensar, na linha do debate sobre a futura reforma da política estrutural, nos objectivos, na estrutura, nas possibilidades de financiamento e no futuro destas instituições.

4.5. O Comité das Regiões exorta os órgãos comunitários a incentivarem os Estados a realizar acções do tipo Leader e outras iniciativas locais a nível nacional, a fim de criar novas formas inovadoras de prestação de serviços. Haverá que dar especial atenção à disponibilidade e à garantia dos serviços e à resolução dos problemas de repartição do trabalho entre sector público e sector privado.

4.6. O Comité das Regiões considera que se deveria incentivar os Estados-Membros nas acções destinadas a encontrar novas soluções para simplificar e reduzir as despesas fiscais e encargos laborais extra-salariais no caso das pequenas empresas prestadoras de serviços.

4.7. O Comité das Regiões exige que a Comissão tome medidas para melhorar os sistemas de financiamento de risco das empresas de serviços, por forma a que estes sistemas funcionem tão bem como os sistemas correspondentes das empresas de produção. Este aspecto é particularmente importante no caso das empresas multi-sectoriais das zonas rurais.

4.8. O Comité das Regiões é de opinião que a Comissão deveria esforçar-se mais por encontrar soluções a nível comunitário para melhorar a exploração de redes de comunicações também nas zonas escassamente povoadas (nomeadamente a redução dos custos de construção). Será necessário resolver, tanto a nível comunitário como a nível de cada Estado, as questões de protecção de dados colocadas pelas novas tecnologias.

4.9. O Comité das Regiões insta a Comissão a que, não só na reforma dos fundos estruturais mas também na redefinição das regiões dos objectivos da política estrutural, tenha em atenção que a delimitação destas regiões reflicta claramente a dimensão regional e a amplitude dos problemas existentes, de forma a não dispersar os domínios de cooperação essenciais para o desenvolvimento dos serviços e as restantes iniciativas destinadas a promover o potencial de desenvolvimento endógeno. Ao mesmo tempo, há que passar a coordenar melhor as acções dos diversos fundos em cada região de objectivo (cf. modelo «rural package»), a fim de atingir a melhor sinergia possível. Em vez dos vários programas actualmente elaborados ao abrigo dos objectivos 5a, 5b, 3 e 4, por exemplo, haverá que elaborar um único programa por zona rural.

4.10. O Comité das Regiões subscreve o programa de desenvolvimento rural proposto na Declaração de Cork (). As medidas apresentadas na referida declaração vão na mesma direcção que os objectivos e medidas propostos no presente parecer.

Bruxelas, 12 de Março de 1997.

O Presidente do Comité das Regiões

Pasqual MARAGALL i MIRA

() COM(95) 273 final.

() JO nº C 116 de 14. 4. 1996, p. 46.