Parecer do Comité Económico e Social sobre a «Proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE, relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado (Comité do Imposto sobre o Valor Acrescentado)»

(98/C 19/17)

Em 11 de Julho de 1997, o Conselho decidiu, nos termos do artigo 99º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Incumbida da preparação dos respectivos trabalhos, a Secção de Assuntos Económicos, Financeiros e Monetários adoptou parecer em 14 de Outubro de 1997, tendo K. Walker sido o respectivo relator, em trabalho que não incluiu a colaboração de um grupo de estudo.

Na 349ª reunião plenária, em 29 e 30 de Outubro de 1997 (sessão de 29 de Outubro), o Comité Económico e Social adoptou o parecer seguinte por 108 votos a favor, 6 contra e 9 abstenções.

1. Introdução

1.1. A presente proposta tem como principal objectivo introduzir medidas que garantam a aplicação uniforme, à escala comunitária, do sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado. O segundo objectivo é o de actualizar as isenções de IVA concedidas ao abrigo do nº 10 do artigo 15º.

1.2. Alteração do estatuto jurídico do Comité do IVA

1.2.1. Para que o sistema comum de IVA cumpra os requisitos de um verdadeiro Mercado Único, é fundamental assegurar a neutralidade da tributação e suprimir os obstáculos ainda existentes à livre circulação de bens e serviços entre os Estados-Membros.

1.2.1.1. Nessa medida, a experiência vivida até agora, em particular, com o funcionamento do regime transitório para a tributação das transacções entre os Estados-Membros, mostra que as diferenças na aplicação do imposto e nos procedimentos administrativos de Estado-Membro para Estado-Membro comprometem a neutralidade do sistema de IVA e representam obstáculos de vulto para as empresas que pretendem tirar partido do Mercado Único. Tal decorre, em parte, das diferentes interpretações e aplicações das regras comuns de IVA nos diversos Estados-Membros.

1.2.1.2. Actualmente, não está dentro das competências da Comissão elaborar regras específicas, a não ser sob forma de propostas a apresentar ao Conselho. Como consequência, surgiram diferentes aplicações do sistema comum de IVA nos diversos Estados-Membros, as quais contrariam o conceito de Mercado Único.

1.2.1.3. Para que se possa cumprir os requisitos do Mercado Único, há que tomar medidas adequadas que garantam a aplicação uniforme do mecanismo comum de IVA estabelecido pela Sexta Directiva.

1.2.2. Contudo, quando se adoptou a Sexta Directiva, não se tomaram tais medidas. O Comité do IVA foi instituído com o objectivo de contribuir para a aplicação uniforme das disposições da directiva e de possibilitar uma cooperação mais estreita entre os Estados-Membros e a Comissão; mas dispôs de muito poucos meios para fazê-lo.

1.2.2.1. Dentro das respectivas funções consultivas, cabe ao Comité, constituído por representantes dos diversos Estados-Membros e presidido pela Comissão, adoptar directrizes para a resolução de questões levantadas pelos Estados-Membros ou pela Comissão e analisar outras em relação às quais deva, nos termos da directiva, ser consultado.

1.2.2.2. O Comité é, frequentemente, chamado a lidar com questões relacionadas com a distinção, ou com a classificação, de bens e serviços. Tais decisões, uma vez tomadas, podem ter repercussões no ponto e nas condições de tributação da transacção em causa.

1.2.3. As directrizes adoptadas pelo Comité do IVA deviam traduzir-se na aplicação uniforme, à escala comunitária, das disposições da directiva. No entanto, mesmo quando o Comité adopta, por unanimidade, uma determinada interpretação comum, a decisão não é necessariamente acatada por todos os Estados-Membros.

1.2.3.1. Os Estados-Membros não são obrigados a aplicar as directrizes adoptadas pelo Comité do IVA, uma vez que estas não têm força de lei, nem são publicadas. Além disso, as directrizes existentes não constam dos acordos de adesão com os novos Estados-Membros.

1.2.3.2. Na prática, verifica-se com frequência que nem todos os Estados-Membros seguem uma determinada directriz. Um Estado-Membro pode optar, por sua conta, por não seguir a interpretação comum, mas divergências podem, igualmente, manifestar-se em consequência de decisões dos tribunais que não sancionem práticas assentes em interpretações comuns. Acresce, ainda, que, não tendo eficácia legal, as directrizes adoptadas pelo Comité não podem ser invocadas em juízo pelas partes em litígio.

1.2.4. Em suma, o objectivo das directrizes, que é de garantir a aplicação uniforme do sistema comum de IVA, não é cumprido, pelo que tanto os operadores económicos quanto os Estados-Membros ficam privados de segurança jurídica e, nas transacções transfronteiras, expostos a riscos de dupla tributação ou não tributação.

1.2.5. Actualmente, estes problemas podem ser resolvidos através de legislação comunitária a adoptar pelo Conselho. Contudo, trata-se de um processo moroso e particularmente inadequado à resolução de problemas que resultam, nomeadamente, do rápido desenvolvimento tecnológico e económico.

1.3. Âmbito da isenção prevista no nº 10 do artigo 15º

1.3.1. O nº 10 do artigo 15º prevê a isenção de IVA nos fornecimentos de bens e na prestação de serviços a missões diplomáticas e consulares, organizações internacionais e às forças da NATO - a estas últimas, apenas quando participam no esforço de defesa comum.

1.3.2. Uma vez que a isenção é aplicável em todos os países da Comunidade, a adopção de medidas que alterassem o seu âmbito devia ser limitada a casos em que se pudesse invocar um interesse comum para a sua concessão. Isto abrangeria, por exemplo, actividades da NATO que não se enquadrassem no esforço comum de defesa, como aquelas em que as forças da NATO participam, com forças de países terceiros, no âmbito do Programa de Parceria para a Paz.

1.3.3. A isenção está sujeita às limitações estabelecidas pelo Estado-Membro de acolhimento da entidade beneficiária. Nos casos de fornecimentos entre Estados-Membros, o direito à isenção é estabelecido por meio de um documento.

1.3.4. A isenção é «com reembolso», o que significa que o fornecedor tem ainda o direito de recuperar o imposto pago a montante sobre os seus insumos, ficando, assim, os bens e serviços por ela abrangidos completamente libertos de IVA.

2. Propostas da Comissão

2.1. Alteração do estatuto jurídico do Comité do IVA

2.1.1. Para fazer face às dificuldades sentidas pelos operadores económicos na ausência de aplicação uniforme do sistema comum de IVA, bem como para garantir aos Estados-Membros a necessária segurança jurídica, a Comissão propõe que o Comité do IVA deixe de ser um comité consultivo, passando a enquadrar-se na figura processual do chamado «comité de regulamentação», que emite parecer sobre projectos apresentados pela Comissão, deliberando por maioria qualificada.

2.1.1.1. A instituição do Comité e o respectivo processo de funcionamento são propostos ao abrigo da variante a), procedimento III do artigo 2º da decisão de 13 de Julho de 1987 do Conselho () que fixa as modalidades para o exercício da competência de execução atribuída à Comissão.

2.1.1.2. No caso de o Comité aprovar, por maioria qualificada, parecer favorável à proposta da Comissão, as medidas propostas ganhariam força de lei. O presidente do Comité (i.e., a Comissão) poderia fixar um prazo para a emissão do parecer. Se o Comité desse parecer desfavorável à proposta, ou não emitisse parecer, a Comissão poderia submetê-la à apreciação do Conselho. No caso de o Conselho aprovar a proposta por maioria qualificada, ou de não deliberar no prazo de três meses a contar da data em que aquela tivesse sido submetida à sua apreciação, as medidas propostas ganhariam força de lei. Se o Conselho decidisse, por maioria qualificada, pela sua rejeição, a proposta ficaria rejeitada.

2.1.2. De acordo com a presente proposta, a Comissão, assistida pelo Comité, decidiria em matéria de aplicação comum de disposições da Sexta Directiva, em particular, nos casos em que a ausência de aplicação uniforme pudesse resultar em dupla tributação ou não tributação. Em áreas não abrangidas pela Sexta Directiva, ou sempre que os Estados-Membros pudessem optar por uma aplicação diferenciada do sistema comum de IVA, a Comissão, assistida pelo Comité, não estaria em condições de adoptar medidas de execução.

2.1.3. As questões relativas às taxas de IVA, incluindo as taxas transitórias, são expressamente excluídas do âmbito do procedimento proposto.

2.1.4. Para além das competências enquadradas no chamado «comité de regulamentação» propostas para o Comité do IVA, este continuaria a desempenhar as suas funções de comité consultivo, i.e., analisaria questões sobre as quais deve, nos termos da directiva, ser consultado e decidiria sobre questões levantadas pelo presidente ou por um dos membros.

2.2. Âmbito da isenção prevista no nº 10 do artigo 15º

2.2.1. A Comissão considera que os recentes acontecimentos políticos modificaram o papel da NATO e provocaram, igualmente, alterações nas relações internacionais, com repercussões nas organizações de cooperação internacional. Considera, ainda, que a referida evolução não foi acompanhada pelas devidas alterações ao âmbito das isenções de IVA previstas para aquele tipo de organizações.

2.2.2. Para corrigir o que considera ser uma lacuna, a Comissão considera que lhe deveria ser conferida a faculdade de, assistida pelo Comité do IVA ao abrigo do procedimento do comité de regulamentação, adoptar as adaptações necessárias ao nº 10 do artigo 15º da Sexta Directiva sobre o IVA, ao abrigo do qual é concedida isenção às missões diplomáticas e consulares, às organizações internacionais e às forças da NATO.

2.2.2.1. No âmbito do nº 10 do artigo 15º, a Comissão passaria a poder decidir quais as entidades beneficiárias e definir as condições de atribuição da referida isenção. Teria igualmente o direito de decidir das modalidades, da forma e do conteúdo do certificado de isenção de IVA, o qual serve de documento comprovativo para os fornecedores de bens e prestadores de serviços isentos de IVA às mesmas entidades habilitadas.

2.2.2.2. Com a adopção da Segunda Directiva de Simplificação (), o Conselho, em declaração registada em acta, autorizou já o Comité a criar o referido certificado. Apesar disso, entende-se que asseguraria ao certificado a eficácia legal e a publicidade devidas delegar competência específica na Comissão, assistida pelo Comité do IVA.

3. Observações na generalidade

3.1. Alteração do estatuto jurídico do Comité do IVA

3.1.1. No parecer sobre «Um Sistema de IVA - Programa para o Mercado Único» (), o CES afirma que «o comércio e a indústria na UE são prejudicados pela falta de um sistema comum e pelas divergências de interpretação e aplicação, de Estado-Membro para Estado-Membro, das directivas existentes sobre o IVA» e «considera ser necessário um organismo central para o debate público de interpretações comuns, tornando possível examinar a um nível inferior ao do Tribunal de Justiça Europeu as soluções a dar a dificuldades de carácter prático».

3.1.1.1. Assim, o Comité aprova as linhas gerais da proposta jacente, que cria um fórum potencial para o desenrolar do referido processo, contanto que exista um mecanismo adequado que permita a participação das empresas, dos parceiros sociais e de outros grupos de interesses socioeconómicos na fase de elaboração das políticas.

3.1.2. O CES acrescenta ainda, no parecer atrás referido, que «para garantir a transparência (...), o funcionamento do Comité do IVA devia passar a ser mais aberto, convidando-se consultores fiscais a participar e publicando-se os resultados». O Comité reitera esta posição.

3.1.3. Considera igualmente que a transparência ainda sairia mais beneficiada se as propostas apresentadas pela Comissão ao Comité do IVA fossem tornadas públicas com antecedência suficiente em relação à data da reunião decisiva do Comité, permitindo que as partes interessadas fizessem eventuais diligências junto dos membros do referido Comité.

3.1.3.1. Neste sentido, o CES constata que a Comissão está, actualmente, a rever o papel e o funcionamento do Comité Consultivo em Matéria Aduaneira e de Fiscalidade Indirecta, constituído como fórum para a troca de informações sobre questões aduaneiras e fiscais entre a comunidade empresarial e a Comissão. O CES concorda com a Comissão em que este Comité, que raras vezes reuniu nos últimos anos, poderia constituir o quadro adequado para uma troca de impressões mais regular, através da qual o Comité do IVA pudesse obter do sector empresarial informação relevante para o seu trabalho.

3.2. Âmbito da isenção prevista no nº 10 do artigo 15º

3.2.1. O documento da Comissão não evoca quaisquer exemplos de dificuldades resultantes ou passíveis de resultar do status quo com relação a este artigo. O CES considera que a argumentação apresentada não é suficiente para justificar a alteração proposta. Além do mais, o CES é da opinião de que as questões relacionadas com a habilitação às referidas isenções, ou com o respectivo âmbito, deveriam ser, essencialmente, objecto de decisão política.

4. Conclusões

4.1. O CES concorda que a diversidade de procedimentos administrativos e de regulamentações nos vários Estados-Membros compromete a neutralidade do imposto e constitui um obstáculo de vulto à realização do Mercado Único.

4.1.1. Existem actualmente mais de quatrocentos comités a funcionar da forma agora proposta para o Comité do IVA. Dada a reconhecida necessidade de conseguir mais uniformidade na aplicação e na interpretação das directivas do IVA e de garantir que a evolução da legislação fiscal comunitária não se realize de forma desarticulada, o CES não vê razão para que o Comité do IVA não seja reformado em conformidade com a proposta da Comissão.

4.1.1.1. As disposições de execução prevêem que o Comité do IVA e o Conselho aprovem ou rejeitem as propostas da Comissão por maioria qualificada, o que fugiria significativamente à prática tradicional. Até agora, qualquer decisão em matéria fiscal requeria unanimidade. Uma vez que todas as questões respeitantes às taxas de IVA foram expressamente excluídas do âmbito de competências do Comité, permanecendo sujeitas, tal como outras questões fiscais, à regra da unanimidade, como, aliás, acontece com a própria proposta agora analisada, o CES aceita os fundamentos desta alteração.

4.1.1.2. O CES considera essencial que as propostas da Comissão a submeter à apreciação do Comité do IVA sejam previamente publicadas. Presentemente, qualquer alteração à legislação comunitária sobre o IVA requer uma nova directiva ou regulamentação, dando a sua publicação na fase de projecto oportunidade a todas as partes interessadas para se pronunciarem. Esta salvaguarda do interesse público deveria aplicar-se igualmente às propostas apresentadas ao Comité do IVA.

4.1.1.3. Os pareceres emitidos pelo Comité do IVA, seja na sua qualidade de comité de regulamentação seja na de comité consultivo, deveriam, igualmente, ser publicados no Jornal Oficial.

4.1.1.4. O CES apoia a proposta de revitalizar o Comité Consultivo em Matéria Aduaneira e de Fiscalidade Indirecta, de forma a criar um fórum onde os consultores fiscais, as empresas, os parceiros sociais e outros organismos interessados possam canalizar informação para o Comité do IVA.

4.2. O CES não concorda com a atribuição à Comissão da faculdade de, assistida pelo Comité do IVA, alterar o âmbito das isenções concedidas ao abrigo do nº 10 do artigo 15º ou de decidir quais as organizações que deverão ser abrangidas pelas mesmas, mas não vê impedimento a que as modalidades práticas, a forma e o conteúdo do certificado de isenção passem a integrar as competências do Comité do IVA, após a respectiva reforma.

Bruxelas, 29 de Outubro de 1997.

O Presidente do Comité Económico e Social

Tom JENKINS

() Decisão 87/373/CEE do Conselho (JO L 197 de 18. 7. 1987, p. 33).

() Directiva 95/7/CE, de 10 de Abril de 1995, que altera a Directiva 77/388/CEE e introduz novas medidas de simplificação relativas ao imposto sobre o valor acrescentado - âmbito de certas isenções e disposições de ordem prática para a respectiva aplicação (JO L 102 de 5. 5. 1995, p. 18).

() JO C 296 de 29. 9. 1997, p. 51.